以組建省級農商聯合銀行為契機，加速深化農村信用社改革

2023年召開的中央金融工作會議指出，要加快建設金融強國，完善金融體制，優化金融服務，防范化解風險，堅定不移走中國特色金融發展之路，推動我國金融高質量發展。農信社的發展對實現我國金融高質量發展至關重要。《全國農村中小銀行機構行業發展報告（2023）》顯示，2022年末，農村合作金融機構（簡稱農合機構）總資產規模高達47.62萬億元，浙江、湖北等20個地區農合機構貸款當地市場份額排名第一，云南、廣西等27個地區農合機構存款當地市場份額在10%以上。

自黨的十八大以來，中央一號文件強調了加速農村信用社改革的重要性，并要求完善省級農村信用社聯合社的治理機制，以穩妥方式化解風險。農信社改革化險成為其發展的關鍵。面對經濟下行和激烈的行業競爭等挑戰，為解決管理體制問題，提升金融服務能力，有效控制金融風險，多個省份自2020年起根據“一省一策”原則推進省聯社改革。廣西、四川、山西等省份（自治區）采取了“自上而下”農商聯合銀行模式（以下簡稱省級農商聯合銀行模式），通過股權改造和參股農合機構，加速經營體制轉換，為農信社的改革和高質量發展打下基礎。

省級農商聯合銀行模式的主要做法及成效

組建省級農商聯合銀行，打造形神兼備的現代金融企業

根據中央“一省一策”的改革方針，多數省份和地區在監管機構的指導下，根據自身情況和機構運營狀況，選擇實施有限牌照的省級農商聯合銀行模式進行改革。以廣西為例，考慮到當地農合機構多位于偏遠貧困區域，規模小且分散，大型機構風險較高，不適合實施“大帶小，強幫弱”的模式，經過多次討論，最終決定采用有限牌照聯合銀行模式。廣西的改革方案在2022年12月獲國務院批復同意，經過一年多的籌備，于2024年2月6日正式成立廣西農商聯合銀行。該模式下省聯社體制改革的主要內容包括四方面。一是重構股權關系。扭轉由原基層農合機構參股省聯社的產權關系，轉為由自治區財政廳和省內國有企業出資作為發起人，組建省級農商聯合銀行，并向下分期分批參股市縣農合機構，以股權為紐帶增強兩級法人之間的經濟聯系。二是明晰履職邊界。制定省級農商聯合銀行履職正負面清單和考核辦法，進一步明晰了對基層農合機構承擔黨的領導、行業服務、風險管控、股權管理職責，實現對市縣農合機構到位不越位的有效管理，構建“一張網”管理格局的制度基礎。三是強化行業服務。以廣西為例，明確打造戰略規劃、科技支撐、資金融通、產品研發、風險防控、股權管理、培訓咨詢、行業審計、公共關系、品牌宣傳十大平臺的行業服務戰略，著力提供小法人做不了、做不好、做起來不經濟的服務，為市縣農合機構高質量發展提供有效支持。四是加快轉換經營機制。對標現代金融企業，加強新機構的制度建設。比如，廣西農商聯合銀行組建過程中，同步制定“1+8+N”新機制111項，全面覆蓋市場定位、履職能力、公司治理、風險管理、激勵約束、科技建設、隊伍建設、企業文化的現代金融企業運行機制，為推動農合機構轉換經營機制提供了制度保障，避免“穿新鞋、走舊路”。

統籌市縣農合機構改革，完善“一張網”管理格局

各省區改革方案均將市縣農合機構改革列入改革的重點內容之一，旨在堅持系統思維系統觀念，全局謀劃、整體推進省縣兩級法人的改革。省級農商聯合銀行的組建不僅實現對省聯社體制的改造，更是為進一步深化基層農合機構改革提供新抓手。一是以向下參股機構為切入點，加速基層農合機構股份制改造。對于暫時未達到組建農商行標準的農合機構，省級農商聯合銀行可以通過自上而下參股以及督促指導等其他方式，幫助努力化解風險，提高經營管理水平，持續優化各項指標，積極穩妥推進改制農商行工作。二是以管理層級再造為切入點，推動農合機構“減量提質”。地市統一法人農商行的建立不僅有效縮小省級機構的管理半徑，更有助于風險較高的農合機構化解風險。省市縣不同層級管理關系的探索方案，為地市統一法人農商行組建提供有效助力。三是以履行股東職責為切入點，強化公司治理和股東股權管理。省級農商聯合銀行在成立并向下參股之后，有權派駐股權董事至參股的農合機構，以履行股東義務并行使股東權利，此舉將有效解決管理體制不暢的問題。與此同時，在確保省縣兩級法人體系得以維持的前提下，省級農商聯合銀行將指導市縣農合機構加強公司治理建設，規范股東股權管理，并強化關聯交易管理，從而減少存在的壁壘。此舉將更加有利于基層農合機構建立健全權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。

強化金融風險處置防控，改革化險工作一體化推進

組建省級農商聯合銀行是各省主動化解農村中小金融機構風險的機遇和挑戰。為順利實現達標組建省級農商聯合銀行，各省（區）須在監管部門指導下對自身存量金融風險進行處置，努力優化各項監管指標。以廣西為例，廣西農合機構在窮盡自身努力的基礎上，積極爭取中央和自治區政策支持，按照“優三率”“抓四量”總思路，堅持輸血與造血結合、清收與緩釋并舉、處置與防范統籌、治標與治本兼顧，存量風險大幅壓降，歷史包袱有效化解，高風險農合機構全面清零，新增風險得到嚴格遏制，內控管理體系、全面風險管理機制不斷完善。一是多措并舉“減存量”。針對存量風險高、基數大、處置難問題，廣西農合機構形成“1+N”風險處置體系，打出化險“組合拳”，所運用的各項創新化險措施較多、較全，推動風險大幅收斂。二是關口前移“防變量”。落實“早識別、早預警、早暴露、早處置”原則，指導農合機構加大對關注類貸款的監測研判和前瞻性處置，關注類貸款、社團貸款、大額貸款余額和占比逐年下降。三是從嚴管理“遏增量”。深入開展內控治理專項行動，從“流程、制度、系統、文化”等方面，健全內部控制體系和全面風險管理體系，筑牢“人防+技防”的“防早防小”防線，完善高質量發展的長效機制。新發放貸款不良率逐年控低，有效遏制了新增風險。四是精準施策“降總量”。推動建立“防入列、防反彈、防觸發、防回潮、保出清”的精準分類管理機制，重點針對剛“出列”和關注機構實施“一行一策”3年修復計劃，對新增貸款實施低風險偏好和限額管理，推動建立與機構風險偏好、風險狀況相匹配的經營機制，逐步實現“脫險”后自我修復。

省級農商聯合銀行模式深化改革面臨的挑戰

迄今為止，已實施的省級農商聯合銀行模式改革僅完成了初步階段，后續仍須完成包括“自上而下”參股、深化市縣農村合作金融機構改革，以及強化金融風險化解與防控在內的多項艱巨任務。當前，省級農商聯合銀行模式深化改革主要面臨以下挑戰。

省級農商聯合銀行有效履職面臨新難點

省級農商聯合銀行的掛牌開業是本輪農信社改革的新起點，后續如何針對新的要求完善管理體制仍舊面臨諸多挑戰。一是有限牌照的模式下做好行業服務存在難題。廣西農商聯合銀行獲批復的經營范圍有限，一些縣級農合機構“做不好、做不了、做了不經濟”的業務在省級機構也沒有相關資質，難以通過大平臺提供行業服務，容易導致廣西農合機構錯失發展機遇和重要資源。二是廣西農商聯合銀行自身收支平衡存在挑戰。金融市場業務規模收窄、“上參下”投資收益面臨不確定性、運用專項債增加運營成本等多方面不利因素增加廣西農商聯合銀行收支平衡的難度。三是履職正負面清單還有待實踐。廣西農商聯合銀行履職正負面清單首次研究制定，在強化風險管控、增強行業服務等具體實踐中可能存在權責不對稱的問題，加之面臨監管政策變動、監管評級變化、自身行業服務能力有所提升等，屆時需要重新調整相應的職責。

市縣農合機構的發展難題尚未徹底解決

盡管廣西農合機構改革化險取得階段性成效，但在夯實經營基礎、提升服務質效等多方面仍需要進一步努力。一是縣級農合機構改制達標基礎依舊薄弱。近年來，受到疫情蔓延、經濟下行、利率下行的負面影響，部分機構出現貸款質量向下遷移、經營利潤出現下滑，未改制農商行監管指標達標壓力大，置換資產處置變現、創新化險工具退出等均形成約束，部分已完成改制的農商行堅守監管達標壓力較大。二是縣級農合機構支持當地經濟發展的能力有待提高。部分縣級農合機構資產規模小，產品服務創新能力尚有所欠缺，難以滿足地方經濟發展的金融需求，難以應對來自同業的競爭壓力，尤其是地處革命老區、民族地區等經濟基礎差的農合機構服務能力亟待提升。三是隨著城市行政區域擴容，城區農合機構面對的信貸市場開始形成重疊，機構之間形成競爭關系，造成重復營銷、加重損耗資源等資源錯配問題，不利于形成服務合力。四是科技賦能數字化轉型步伐仍需要加快。農合機構自主科技研發能力還有一定短板，在優化業務流程、數據治理，以及提高服務效率和質量方面仍有較大提升空間，需要進一步加快數字化轉型。五是干部人才隊伍建設仍不能滿足發展需求。農合機構相對其他商業銀行來說，精金融、懂科技、善管理的專業型、復合型人才儲備仍顯不足，干部人才隊伍建設仍須優化。

強化風險化解防控的新舊堵點有待破解

近年來大力推進農信社改革的機構，經過多年風險化解工作，總體風險大幅收斂，但仍然面臨一些難題。一是適用的風險化解手段極其有限。目前，農合機構所能采取的風險化解手段為司法清收、呆賬核銷、以資抵債、收息化解和續貸重組等傳統風險處理方法。2020年起，監管部門支持使用不良資產結構化批量轉讓等部分創新手段。盡管如此，農合機構在資源耗盡時仍須依賴政府、農信系統和戰略投資者的外部援助。有效的資金支持對風險化解至關重要，否則只能暫時緩釋風險。2022年后監管政策調整，一些風險處理方法不再適用，導致農合機構可用的風險化解手段減少。二是部分風險化解手段產生高額成本。當前，全球經濟衰退和政治地緣矛盾加劇，我國經濟正在恢復，資產交易活躍度降低，成功率下降，處置難度增加。農合機構為了達到改制標準，采取的風險化解措施成本更高。它們面臨的主要問題包括不良資產余額大、法律程序復雜、處置周期長、變現困難和回收率低。若不處理這些資產，會占用資本；若在當前困難環境下折價處理，將導致更大的資產損失。此外，農合機構使用外部風險化解資金需要支付利息，這對其盈利提出了更高要求。 三是風險防控和管理能力依舊薄弱。農合機構在風險管理方面相對較弱，缺乏先進技術和手段，全面風險管理體系建設尚在起步階段。部分機構因高管經營觀念淡薄、權力制衡不足、人員素質不高導致不良貸款問題，尚有部分歷史包袱待解決。市縣農合機構信貸風險管控不到位，貸前調查不實、審查不嚴，貸后檢查不足，風險防范意識薄弱。

省級農商聯合銀行模式深化改革的思考

習近平總書記關于金融工作的重要論述，是新時代新征程推動金融高質量發展的根本遵循和行動指南。各省須持續深入貫徹習近平總書記和黨中央對金融工作的要求，以更加有力的措施持續加速農信社改革。

以提升綜合實力為核心在深化體制改革上持續發力

要主動對標建設金融強國的新要求，以打造現代金融企業為目標，在深化體制改革的道路上持續發力。

一是建立現代金融運行機制。嚴格落實“兩個一以貫之”，堅持黨的領導與公司治理有機融合，確保黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，加快形成戰略決策科學、風險偏好審慎、制度執行到位、監督約束有力的運作機制，不斷提高公司治理有效性。

二是強化金融法治建設。堅持依法治行、依法治社，織緊織密制度體系，強化制度執行力，把法治思維嵌入經營管理的各方面，確保各項工作依法、合規、穩健開展。

三是搭建行業服務平臺。強化行業服務職能，比如廣西打造戰略規劃、科技支撐、資金融通、產品研發、風險防控、股權管理、培訓咨詢、行業審計、公共關系、品牌宣傳十大服務平臺，著力提供小法人做不了、做不好、做起來不經濟的相關服務，為各縣級農合機構高質量發展提供有效支持。

四是持續深化農信社法人機構改革。積極穩妥推進縣級機構改制組建農商銀行，探索地市級統一法人組建和農合機構重組工作，持續規范法人治理，強化股東股權管理，扎實推進經營機制轉換，夯實支農支小定位，促進良性運行發展。

以促進高質量發展為宗旨在風險化解防控上持續發力

一是持續加大存量不良貸款處置力度，做好機構“防反彈、防入列”工作。細化實際不良貸款一本賬管理，全面落實不良貸款“建檔立卡”工作，壓實處置化解主體責任，進一步加大不良清收處置力度。加大利用政法力量懲治和震懾各種拖債賴債、騙貸逃債行為，據實開展不良貸款批量轉讓，以“瘦身+重組”模式推進大額不良處置化解，推進實際不良余額有序壓降，強力“化存量”。加強風險預警監測，持續做好防高風險機構反彈和防潛在高風險機構入列工作。嚴格落實責任追究制度，堅決杜絕新增不良貸款。

二是持續強化資產質量管理水平，加強源頭風險管控。按照“控總量、降存量、防變量、禁增量”的總體思路，推進資產質量持續提升。堅持源頭管理，切實加強對新發放貸款的準入、擔保、“三查”等全流程管理，防止信貸客戶“帶病準入”。持續加強重點領域風險監測工作，重點監測房地產等行業貸款、社團集群貸款及大額逾期貸款，加大對地方隱性債務可能造成風險影響的關注。持續加強風險、審計條線的獨立性、專業性、有效性建設，切實筑牢風險管理“三道防線”。

三是持續推進科技建設，進一步賦能風險管控。積極運用數字化手段加快推進風險管理信息化轉型，充分利用人工智能、云計算、大數據、5G等信息科技建立起智能化、自動化、學習化的全面風險管理系統，加快實現風險自動識別、自動評估、自動監測，推動風險決策、應對更加準確有效，不斷推進風險管理從人控到機控、從線下到線上，從事后到事中、事前的管理模式升級。

以提升服務實體質效為要務在可持續發展上持續發力

一是以質量第一、效益優先為原則，完善現代金融運行機制，把工作重心和著力點放在夯實發展基礎、優化發展結構、提高發展質量上，主動在發展中促轉型、調結構，努力構建規模、質量、效益、安全有機協調的高質量發展格局。

二是找準服務薄弱環節的結合點，進一步提升普惠金融覆蓋面、便捷性和獲得感，處理好普惠金融業務與市場化、商業化的關系，處理好普惠金融服務與金融風險的關系，在有效防控風險的前提下，用好市場化、數字化手段，進一步破解小微企業融資難、融資慢、融資貴的難題，推動普惠金融業務可持續發展。

三是以數字化轉型為契機，加快向普惠零售銀行轉型步伐。加快全系統金融科技發展暨數字化轉型“十四五”發展規劃落地，提升科技系統建設和成果轉化應用效率。進一步完善金融產品和服務，推進場景生態建設，為全區農合機構高質量發展提供堅實的科技支撐。

保障加速深化農信社改革的建議

增強省級農商聯合銀行支撐引領作用

省級農商聯合銀行作為省（區）內縣級農合機構經營發展和風險防控的堅強后盾，須保持長期穩定的商業可持續性來支撐省內農合機構的后續發展。一是在經過充分可靠的論證基礎上，基于促進市縣農合機構后續發展的原則，采取有限牌照的省級農商聯合銀行應當積極爭取放寬業務限制、逐步擴大業務經營與服務范圍。二是對標現代金融企業，理清政府、省級機構和縣級機構之間的職責邊界，理順省級機構和縣級機構的管理體制，建立完善省級農商聯合銀行履職正負面清單動態調整機制，持續提升省級農商聯合銀行履職質效。

支持推進城區機構重組和地市統一法人組建

欠發達地區的縣級農合機構，資產規模小，抗風險能力弱，整合重組有利于不同機構之間的優勢互補和資源整合，減少區域內的惡性競爭，集中區域內資源支持當地實體經濟，夯實高質量發展根基。此外，整合重組深化改革原有股權結構和治理結構，有利于壯大資本實力、改善經營指標，提高抗風險的整體實力。推進組建地市級農商行將是未來進一步深化市縣農合機構改革的重要手段，整合重組工作遵循“先易后難、穩妥推進”“先試點、再推廣”的原則，建議各級政府和監管部門加大政策支持與資源幫扶，因地制宜推進城區機構合并重組和地市統一法人組建，以改革化險協同推進來實現幫助部分農合機構化解風險，不斷夯實欠發達地區農合機構經營基礎。

加大對農合機構體制改革的監管支持

一是對農合機構改革化險過程中探索使用的創新性手段給予一定的監管容忍，支持邊探索、邊完善，設置政策平穩過渡期以免給農合機構經營發展帶來巨大沖擊；二是對因機構整合和兼并重組引發的超比例關聯持股和關聯授信突破監管限制給予整改寬限期；三是對重組合并前小法人機構擁有的業務資質，只要重組新設機構評級正常，均予以保留；四是適當提高改制重組機構監管指標的過渡時期容忍度；五是支持省聯社改制后縣級行社的現金分紅，促進新組建的農商聯合銀行通過“上參下”實現良好發展。

加大對困難農合機構的支持力度

中西部地區面臨著經濟發展基礎薄弱的問題，農合機構的風險化解工作面臨較大難度且任務艱巨。在今后相當長的時期內，穩妥地化解機構風險將繼續作為農信社改革工作的核心。就政府層面而言，建議完善相關制度和機制，采取多元化的有效舉措，進一步加大對尚未摘除高風險帽子、近年來剛摘除高風險帽子以及存量風險較高的金融機構的處置和支持力度。在強化金融機構風險化解主體責任的同時，也應明確地方政府的屬地責任，切實增加資金投入，助力金融機構化解風險。此外，政府還應在稅收減免、財稅扶持、存款保險費率優惠、財政性存款配置、債務重組等方面提供政策傾斜，以促進相關機構實現“發展—化險”的良性互動。

（羅軍為廣西農商聯合銀行黨委書記、董事長，陳良敏為廣西農商聯合銀行戰略規劃部中級經理，鄧城濤為廣西農商聯合銀行財務管理部經理，易鑫富為廣西農商聯合銀行博士后科研工作站在站博士后。責任編輯/王茅）