民營經濟促進法立法理念及其制度實現

關鍵詞：民營經濟促進法 立法理念 基本原則 合法權益保護 公平發展 扶持激勵

民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎，是推動我國全面建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的重要力量。促進民營經濟持續、健康、高質量發展，是國家長期堅持的重大方針政策。當前我國促進民營經濟高質量發展的法治保障尚不完備，促進民營經濟發展的相關規范多以政策和地方性立法呈現，缺乏統合性的高位階立法對相關規范進行協調；既有的民營經濟發展促進的相關規范以非規范性條款居多，不具備法律后果要件，可執行性有待提高：“固根本、穩預期、利長遠”的民營經濟法治化發展保障格局有待建立。在此背景下，黨的二十屆三中全會明確提出制定民營經濟促進法的重要工作部署，為民營經濟發展營造良好環境和提供更多機會。2024年10月10日，《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱民營經濟促進法（草案））向社會公開征求意見。民營經濟促進法是我國第一部專門關于民營經濟發展的基礎性法律， 既是民營經濟發展的促進法， 也是民營經濟發展的保障法，是統合制度、深化改革、提供保障、提振信心、改善環境的系統性方案，對于構建高水平社會主義市場經濟體制具有重要意義。學界關于促進民營經濟發展相關立法的探討主要集中于立法定位、原則等宏觀層面。例如，有學者提出民營經濟立法應實現從“促進型立法”向“激勵型立法”的轉變，也有學者提出民營經濟立法本質是促進型立法的定位，激勵機制只是其中的一種規范類型；另有學者提出民營經濟促進法應以平等和自由為立法原則；還有學者基于民營經濟發展困境探討民營經濟促進法中的法治保障措施。本文旨在以民營經濟促進法的立法理念這一基本問題為主線，遵循黨的二十大精神和二十屆三中全會對民營經濟發展的重要論述和指引， 通過考察民營經濟促進法立法的時代背景，闡明民營經濟促進法應當確立的立法理念，深入探討民營經濟促進法立法中的難點并找尋破解方案，明確民營經濟促進法立法理念的制度轉化路徑，為民營經濟促進法（草案）提出優化建議。

一、立法理念的重點面向

立法理念是一種高度系統化、抽象化的終極法律意識，是對法的本質的一種深刻反映，是法的生命所在，正所謂“法律制定及運用之最高原理，為之法律之理念”。作為我國第一部專門關于民營經濟發展的基礎性法律，民營經濟促進法具有鞏固改革成果，回應各方關切，提振發展信心的制度期待，立法理念決定著民營經濟促進法的具體規范，也影響著營造有利于各種所有制經濟共同發展的法治環境和社會氛圍的實施效果。“法條、法規好比軀殼，同樣的軀殼置于不同的靈魂（立法理念），就成為不同的體制，效果不盡相同，甚至大相徑庭”。民營經濟促進法的制定應以問題為導向，彰顯立法的時代性特征，以具有中國特色的立法方案回應中國問題。為此，需要從民營經濟發展的實際困難出發，突破思維束縛，提煉出民營經濟促進法的立法理念，從本質上破解民營經濟的發展困局，使民營經濟促進法真正成為促進和保障民營經濟發展的“固根本、穩預期、利長遠”的法治保障。作為回應型立法，民營經濟促進法的基本理念之厘定應以“促進”與“發展”為目標導向，在合法權益保護、公平發展、扶持激勵、規范經營四個維度確立對促進與發展民營經濟的指引。此四個維度的提煉邏輯在于，促進民營經濟的健康發展，應以合法權益保護為基點，推動民營經濟與其他經濟主體的公平發展，依托民營經濟發展的扶持激勵政策，再輔以民營企業主體自身的規范經營，實現民營經濟從政府驅動型轉至市場驅動型發展，進一步釋放民營經濟的發展活力。

（一）合法權益保護理念

快速持續的經濟增長往往依賴于可靠的產權、競爭、開放和經濟自由。囿于制度上對不同所有制經濟的差異化規定及社會觀念的認識差異，民營經濟合法權益的制度保障不充分，法律實施機制亦存在不足。在執法層面，由于對監管權力約束的規范缺位，且涉企收費事項與標準均不明確，存在對民營企業拖欠賬款、拒絕履行司法裁判等行政失信行為。在司法層面，違法查封、扣押、凍結民營企業財產的問題頻出。要化解民營經濟產權保護難題，矯正執法與司法層面的理念偏差，加強對民營經濟合法產權的法治保障，需要在立法層面予以回應。因而，民營經濟促進法首先應確立合法權益保護理念，確保民營企業和民營企業家的合法權利不受侵害，這對提振民營經濟信心、增強民營經濟預期具有重要意義。

合法權益保護理念涵括三個方面的內容。其一，合法權益保護是全面平等的法治保障，是對不同主體不同維度的權益保護，民營經濟領域的合法權益法治保護，不僅需要關注民營企業的財產權益，還要關涉企業家的人格及人身權益，結合兩者權益的特性采取差異化的保護措施。其二，合法權益保護理念是精細化、精準化的法治保障，應區別于抽象的宣示性保護。例如，2022年上海市市場監管局會同市司法局出臺的《市場監管領域輕微違法行為免罰清單（三）》中，清單內容涉及市場監管領域免罰事項共50項，這是對民營企業主體合法權益予以精細化保護的具體體現，有助于切實化解民營經濟發展的實際困境。同時，出臺具有法律后果要件的規范，亦有利于將合法權益保護理念落實到位。其三，合法權益保護以積極保障為主、消極保障為輔。民營企業享有充分的經濟自主和經營自由是民營經濟蓬勃發展的前提，因而對于合法權益的保障理應具有消極保障的內涵，在此基礎上，應就民營企業和企業家的合法權益提供全面的保障路徑。比如，2023年最高人民法院發布的《關于優化法治環境促進民營經濟發展壯大的指導意見》，細化了有關企業家人格權保護等內容，有效發揮了司法在促進民營經濟發展方面的積極能動作用。

（二）公平發展理念

“平等”和“公平”是黨的二十屆三中全會在闡述高水平社會主義市場經濟體制建設中多次強調的重點，資源配置效率最優化和效益最大化的實現，需要更加公平、更有活力的市場環境。以公有制為主體的社會主義市場經濟強調各種所有制經濟的平等發展，然而不平等對待民營經濟的情況時有發生。例如，國有企業與民營企業雖然在形式上實現了法律地位平等，但在實質上卻無法實現規則平等。一方面，民營經濟市場準入的顯性壁壘和隱性壁壘同時存在，現有市場準入負面清單制度缺乏具體實施措施。在部分特殊行業，如電力行業和港口行業，雖然并無針對民營企業進入的消極性規定，但民營企業依然面臨市場進入障礙。另一方面，民營企業在融資支持、土地征用、人才引進等市場要素獲取方面亦無法與國有企業獲得同等對待， 企業規模的差異導致中小企業在政府政策、投資信息、信貸支持等信息獲取方面處于劣勢地位。主體地位平等是民商法一以貫之的基本理念和原則，從民商法發展史看，平等是將因稟賦差異帶來的實質不平等的各主體視為形式上的法律人格平等，以最大程度保障各主體間的意思自治，進而提高社會總體效率。以社會總體效率的“帕累托改進”為目的，無論是公有制經濟抑或非公有制經濟，均應被平等對待。正如學者指出，要發展民營經濟，平等原則和自由原則是應當同時重申、貫徹的。

民營經濟促進法應當確立并強調公平發展理念， 保障民營經濟能夠依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，創立平等競爭的營商環境。對于民營經濟而言，公平發展理念的貫徹首先應致力于實現民營經濟和國有經濟的平等、公平對待。具體包含三個維度的意涵：其一，公平發展應以主體地位平等為核心，無論國有企業與民營企業的規模、資產等稟賦方面存在多大差異，法律均應視其為平等的市場主體，真正實現企業經營的意思自治，以實現市場對資源配置效率最優化和效益最大化。故需明確民營經濟與國有經濟作為市場主體的地位平等，澄清對于不同所有制形態的經濟主體差異的誤讀，破解國有企業和民營企業的公平性難題。其二，公平發展應以實現公平競爭為前提。民營企業相較于國有企業在參與市場競爭中往往處于弱勢地位，因此需要通過市場規制實現形式上的競爭起點公平、機會公平，以及實質上的競爭規則公平、結果公平。其三，政府干預市場經營的界限應保持競爭中性，市場主體間的公平競爭和政府對于不同主體的公平對待是公平競爭的兩個基本面向，政府既要保障民營企業發展過程中的平等地位，又需將競爭中性理念貫徹于扶持激勵傳統行業企業數字化改造的過程中，才能平衡民營企業發展過程中遇到的守成性與發展性的價值難題，以有效維護公平競爭的市場環境。此外，公平發展理念實現的制度保障，亟待全國統一大市場的有效建立，消除地方政府對市場競爭的不當干預，實現市場主體的有序競爭。

（三）扶持激勵理念

改革開放以來民營經濟不斷發展壯大，無論在數量上、質量上，還是在規模上，新時代民營經濟的發展都達到前所未有的高度。然而，民營經濟長遠發展的保障缺失，發展方向的激勵引導不足，成為制約我國民營經濟進一步高質量發展的不利因素。一方面，民營企業創新動力及長遠發展目標缺失，這在中小企業中尤為明顯。民營中小企業受限于企業規模和融資能力，難以持續投入核心高新技術的研發，加之中小企業原始創新保護存在缺位，因而面臨較大市場退出風險。這使得中小企業更傾向于追求短期經營目標下的低成本盈利，而非技術升級和制度革新帶來的長期發展效益。另一方面，民營企業“出海難”的問題普遍存在，國際化發展受阻。“一帶一路”倡議提出和實施后，中國企業在2014年對外直接投資規模首次超過實際利用外資， 然而民營企業特別是中小微企業由于規模較小、抗風險能力較弱、缺乏對國際市場的考察和了解，以及海外融資不順暢等，其“走出去”的效果并不理想，甚至部分企業在出海過程中遭受制裁，給其發展帶來沉重打擊。

為了實現對民營經濟發展的有效引導和有力保障，民營經濟促進法應當確立扶持激勵理念，從而為民營經濟的高質量發展提供有效支持。對于扶持激勵理念的解讀可從三個維度展開：其一，扶持激勵是針對弱勢民營企業的矯正式扶持、保障式扶持和發展型激勵。民營企業中存在外資企業與本土企業、大型企業與中小微企業之間發展不平衡的問題，因而需要充分發揮政府“有形之手”的扶持激勵功能，保障弱勢企業的發展、鼓勵民營企業積極轉型和開拓國際市場。其二，扶持激勵的對象應主要集中于中小微民營企業、科技創新型企業和國際化發展企業。立足于中小微民營企業、科技創新企業、國際化發展企業面臨的發展風險，具有傾斜性的扶持激勵是推動該類型企業增強市場競爭力、優化企業自身發展條件的有效路徑。其三，扶持激勵是以化解民營企業發展現實阻礙為目標的多元化扶持激勵。

（四）規范經營理念

民營經濟的規范有序運行涉及企業內部經營治理的規范性以及行政部門外部監管的有效性。兩者的關系應以內部管理的規范性為常態，外部監管應在“事中事后”的行為或結果產生負外部性時進行介入為補充。然而在實踐中，我國民營經濟發展起步較晚，民營企業尚未形成穩定成熟的群體規模發展態勢，法律理應為其長遠發展提供穩定預期及方向指引。相較于域外普遍推行的職業經理人公司治理模式，我國民營企業“家族式”治理模式導致所有權—經營權混同的內部治理機制普遍亟待完善。民營企業內部治理的高效運營，既需要通過長期的市場實踐培養出商業意識，也需要在法律上對其經營權予以保障，促進引導其完善治理結構和管理制度、規范企業家行為、強化內部監管，實現規范治理，讓先進的公司治理制度更快落地適用。

民營經濟促進法應當確立規范經營理念，實現對民營經濟健康發展的有效引導。規范經營理念主要指向市場主體本身，強調民營企業的經營行為和內部管理應當符合法律法規的規定及外部監管的要求。企業規范經營有利于降低監管成本，形塑市場規制的權力邊界，推動行政權的謙抑性行使。因此，企業內部規范經營與外部有效監管在降低制度成本、提高市場運作效率等方面具有一致性。規范經營理念將對民營經濟的創新發展提供以下重要助力：首先，規范經營有助于促進民營企業主動對可能發生的企業風險進行審查，預先開展有效防范與應對，避免行政權力過度干預，提升企業自我發展的能力；其次，規范經營有助于通過發揮內部治理作用為民營企業的長期發展提供機遇，提升民營企業的競爭優勢、商業聲譽和國際競爭力；最后，規范經營有助于實現法律風險的預防治理，因為經由企業規范經營的內部控制之后，民營企業的行政違法、刑事犯罪等風險都將明顯降低，將法律風險控制于未發生之時，有助于塑造良好的營商環境，也有助于提升經濟領域的行政與司法效率。

二、立法理念的理解與適用

重點論證合法權益保護、公平發展、扶持激勵、規范經營的立法理念，并勾勒出民營經濟促進法的基本框架，但在具體立法過程中仍面臨不同調整對象的利益訴求需要平衡、同階的立法價值需要取舍、多種立法路徑需要選擇等難點。為此，應正視并立足于立法中的難點，在通盤考量各方因素的前提下作出正確的理解適用。

（一）調整對象的平衡

民營經濟促進法的調整對象及其關系具有多元性，無論是民營經濟外部的國有企業與民營企業關系，還是民營經濟內部不同類型民營企業之間的關系，都需要在立法中依據立法理念予以利益平衡。

1.國有企業和民營企業的公平性實現

無論從合法權益保護理念，還是從公平發展理念出發，國有企業和民營企業的平等保護和公平發展皆是應有之義。但在“以公有制經濟為主體”的基本經濟制度中如何具體實現兩者的公平對待卻是難題。國有企業和民營企業公平性難題的規范根源，可以追溯到憲法中對國有經濟與民營經濟的二元劃分結構。實踐中，行政權力介入市場主體的公平競爭，超越法律的授權范圍對國有企業進行過度保護，加上市場準入的壁壘、扶持政策的偏好等，使得國有企業和民營企業間的公平競爭關系發生異化。面對這些發展障礙，部分民營企業甚至試圖通過建立違法利益關聯來克服“有形之手”對企業發展的不利影響，不僅嚴重阻礙了親清新型政商關系的構建，還擠壓了其他民營中小企業的生存空間，也對營商環境法治化建設產生不利影響。民營經濟促進法應平等對待國有企業和民營企業，消解對民營經濟的差別對待誤區。 憲法業已隱含平等保護的基本立場———實施市場經濟的前提是各類市場主體處于平等地位。在部門法層面，民法典“保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”、反壟斷法“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”均是對憲法中經濟平等原則的確認與細化。作為民營經濟保障和促進的專門立法，民營經濟促進法應貫徹保障民營企業平等性保護的理念，明確和強調對民營經濟和國有經濟同等對待平等保護。

2.本土發展與國際拓展的平衡性調諧

民營經濟立足本土與海外拓展的平衡性難題，應從扶持激勵原則中尋求解決之道。以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局要求我國各類市場主體應以本土市場為核心，同時積極拓展海外市場，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。但民營經濟參與國際化發展的通道并不通暢：首先，融資約束直接抑制了民營企業尤其是中小型民營企業對外直接投資的可能性與規模擴張；其次，民營企業進入海外市場后容易水土不服，在企業文化、經營管理、合規治理等方面難以適應海外環境；最后，民營企業抵御國際環境不確定性風險的能力較弱，需要通過一定的政策支持來培育民營企業的國際競爭力。為此，民營經濟促進法不僅要立足于本土營商環境的改善，還應關注民營企業國際市場競爭能力的培養， 在企業經營和風險預防上提供更多制度保障和行為引導，推動民營企業的國際化發展，而這正是扶持激勵原則的精髓所在。促進、激勵本國民營企業國際化發展的同時，對進入本土市場的外資企業應給予平等對待。世界銀行的營商環境排名新設“市場競爭”指標，將一國對待外資的態度作為重要標準。因此，民營經濟促進法在為本土民營企業提供激勵的同時，應避免歧視外資帶來的負面評價。與此同時，平等對待外資企業也有利于培育健康、成熟的本土市場，有利于提升本土市場民營企業的安全生產水平與市場競爭力。

（二）立法價值的協調與平衡

在立法價值的協調與平衡方面，民營經濟促進法面臨著民營經濟發展方向的守成性和發展性的價值協調，以及規范屬性的規制性與謙抑性的界限厘定等問題。為此，需要通過扶持激勵理念和規范經營理念的解讀以實現調和。

1.守成性和發展性的價值協調

民營經濟促進法既要回應民營經濟經營制度性保障的廣泛訴求，又要有針對性地激勵民營企業關注市場與技術的創新，引導民營企業走長期發展之路，因此在立法價值上面臨守成性與發展性的價值協調難題。一方面，從事傳統行業的民營企業是經濟的基本盤，立法應對其日常經營行為加以保障以穩固其基本經濟預期。另一方面，在構建新發展格局、推動經濟高質量發展的背景下，高新技術產業是民營經濟未來發展的重要領域，立法應扶持其創新發展以突破傳統商業模式與技術壁壘。發展導向下民營經濟促進法所提供的制度激勵措施必然具有差異性，此種差異化的激勵可能引致民營經濟內部的不平等對待，從而對公平競爭造成損害。為此，需要通過對扶持激勵理念的解讀，明確鼓勵支持民營經濟在發展新質生產力中積極作為，引導民營經濟組織根據國家戰略需要、行業發展趨勢和世界科技前沿，加強研究和技術開發，鼓勵民營經濟的創新。具體實施時應認真審視該差異化對待的合理性：這種差異對待帶來的不平等是否有利于促進社會總體效率的提高？ 還是僅僅滿足了一部分利益相關者的利益訴求，卻以更多利益相關者的損失為代價？ 以針對戰略性新興產業如新能源企業的財政補貼為例，如果這一補貼有利于在國家層面實現新的產業升級，在國際上取得更多競爭優勢以及奪得定價權，那么這種差異化對待就應當被認為是合理的。調和守成性與發展性價值之間的張力，關鍵在于確立實質公平的目標導向。實質公平是民營經濟促進法的底色，民營經濟促進法應將競爭中性作為均衡守成性和發展性的評價標準，在以整體平等保障為基礎、以創新公平促進為方向的基本要求下，強化超越競爭中性法律規范的正當性論證，避免民營經濟的差異化激勵導致對市場競爭的扭曲。

2.規制性與謙抑性的界限厘定

規制性是經濟法的基本屬性，明晰民營經濟中公法主體與私法主體應為、可為與不為的具體內容對于民營企業依法合規經營具有重要意義，民營經濟促進法不僅不能脫離經濟法的規制性，反而要以行為規范的形式明確規制邊界。但民營經濟促進法保障與促進的基本取向決定了其謙抑性，實踐中不乏公法主體借規制之名行侵擾之實的情形，因而需要在規制中保持謙抑以保障民營企業的財產安全與經營安寧。民營經濟促進法應在法律干預的謙抑性與市場行為的規范性之間取得理念平衡。規范經營理念的確立正是為了在規制理念和謙抑理念中達到平衡，具體來說，規制理念與謙抑理念分別對應民營經濟的經營行為規范與公法主體的監管行為規范。就規制而言，現行刑法、行政法與經濟法規范共同作用于民營經濟的經營行為，因此民營經濟促進法凸顯規制理念的規范仍需以實質賦權和有效激勵為主，強調民營企業經營的充分自主性，引導民營企業依法經營，實現對民營經濟中違法行為的預防治理。就謙抑性而言，增設準用性規范或引致條款，對不當行使行政權力直接明確責任追究機制，強化對行政權謙抑性要求的規范剛性。例如，民營經濟促進法中可以規定，行政機關行使權力應當合法、合理、高效、便民、誠信、程序正當、權責一致，并參照適用行政法中的相關法律責任條款，以體現民營經濟促進法的謙抑性。

（三）民營經濟促進法立法路徑的選擇

立法理念的立法表達通過立法路徑實現。合法權益保護理念、公平發展理念、扶持激勵理念和規范經營理念皆以保障和促進為主，因此在立法表達上，應實現促進型立法與激勵型立法的融合，同時應當從縱向上歸納和吸收國家政策和地方立法已有的有益嘗試，在橫向上將其他部門法中符合民營經濟促進法立法理念的規范進行鏈接，以完善規范體系。

1.促進型立法與激勵型立法的融合

民營經濟領域的促進型立法倚重利用“促進”的調整機制并體現為“事前控制”。促進型立法意味著具體規范條款以鼓勵、引導、提倡性為主要內容，應減少認可型或管理型立法中濃厚的管制與干預色彩。同時，促進型立法也存在因原則性、宣示性過強而導致規范可操作性弱、實質賦權不足、法律效果虛化等缺陷。例如，中小企業促進法中規定了中小企業財稅支持、融資促進等內容，但是相應的責任規范卻沒有分類明確，僅在第九章監督檢查部分作概括規定。責任規范的弱化減損了中小企業促進法的實施效果。民營經濟促進法在吸收促進型立法特征的同時，應盡可能避免促進型立法的缺陷。有學者主張通過強化實質激勵的“激勵型立法”來改善促進型立法的不足，通過優化激勵機制、增設責任條款和廓清適用領域等方式調動相關主體的積極性，避免促進型立法的空泛化。筆者認為，可融合激勵型立法的優勢，通過層次化的利益導向，對民營經濟的既得利益、預期利益和可能利益進行保護、引導與激勵，實現對民營經濟穩定發展、重點發展與創新發展的全面促進。為避免責任規范的缺失，應在理念上明確激勵與責任并重，即以引導性的行為規范為基礎，探索激勵與責任的雙重維度，明確對民營經濟積極行為的法律激勵與行政主體消極行為的責任承擔。具體而言，在法律激勵維度，民營經濟促進法應充分利用財稅支持、融資促進等措施，通過激勵的工具差異與強度差異實現對民營經濟的類型化激勵，并依托引導、賦權與強制三重強度實現精細化激勵；在法律責任維度，民營經濟促進法應重點明確與其他相關法律規范之間關于主體責任確認、規范執行等內容的協調與銜接，從法律激勵與權利保障兩個方面促進民營經濟發展。

2.內部體系與外部規范的銜接

民營經濟促進法應統籌好內部規范之間的縱向邏輯體系，以及外部與其他民營經濟相關法律制度之間的橫向協調關系，實現內部體系與外部規范的有效銜接和適用。民營經濟促進法的立法過程是由下往上、先分后統，作為統一立法的重要實踐基礎。此前，不少地方已出臺了相應的民營經濟促進的地方性法規。這些地方性法規在立法理念、立法技術和法律內容等制度設計層面存在較大差異，如多個省份的“民營經濟促進實施條例”均涉及發展環境、人力、融資的要素支持、權益保護、促進高質量發展，亦有各省的創新舉措如建立統一企業服務綜合平臺（浙江）、數字經濟產業聯盟（湖北）。對這些地方性立法，民營經濟促進法應采取歸納和演繹相結合的立法技術，提取各地規范的共通點和創設性規則。同時，可參考世界銀行“監管框架、公共服務、整體效率”三位一體的新指標體系，合理配置民營經濟發展局的職責與權能，對公共服務與整體效率進行協調。此外，民營經濟促進法作為保護民營經濟合法權益的專門性法律，亦應通過與其他部門法進行銜接來實現對民營經濟的整體性保護。其一，民營經濟促進法應針對民營企業的特殊需求對現有保障機制進行補充，例如通過提供明確指引健全民營企業規范管理體系。其二，民營經濟促進法應汲取相關立法的有效經驗，如吸納公司法的“弘揚企業家精神”內容，深化對民營企業家的人身和財產安全保障。總之，民營經濟促進法要明確定位注重協調，在實體方面，與民商法、經濟法、刑法等規范相銜接，如在競爭法、政府采購、市場準入層面構建公平競爭規范銜接制度；在程序方面，明確民行刑責任銜接機制，使糾紛解決機制清晰便捷可操作。

三、立法理念的制度轉化

民營經濟促進法立法理念通過立法基本原則和核心規則的提煉，實現立法中的制度轉化。具體而言，基本原則是構建整個法律框架的基石，為整部法律目的的實現指明方向，借助基本原則的確立，法律的規范對象得以特定化，規范內容實現具體化，從而完成法律體系由較高位階到較低位階的轉換過程，并為整部法律的體系搭建指明方向。進言之，盡管民營經濟促進法屬于經濟法的分支，但其調整范圍特定、調整方法柔和，因而民營經濟促進法的基本原則不能簡單照搬經濟法的基本原則，應當反映民營經濟發展的特征。在調整范圍方面，民營經濟促進法只適用于民營經濟的促進和發展，而經濟法的基本原則貫穿于各項制度始終，調整范圍更加廣泛和普遍；在調整手段方面，經濟法的基本原則體現出更多的強制性，如經濟法中的經濟安全原則，其目的在于應對經濟風險，而民營經濟促進法促進與發展的立法宗旨決定了此部法律在法律強制性的特征體現上較為柔和。因此，民營經濟促進法的基本原則不應承繼其他經濟法部門法的做法，而應將合法權益保護、公平發展、扶持激勵、規范經營四大立法理念進行轉化，確立民營經濟促進法的基本原則，并在法律中予以規定。如此既能將立法理念這一“靈魂”予以實體化，同時也能在法律解釋、漏洞填補等過程中確保立法理念的本意被遵循。

（一）權益保障原則及配套規則

民營經濟促進法（草案）充分體現合法權益保護理念，在第七章以專章的形式對民營經濟的權益保護進行規定，不僅立足于防范民營經濟權益受侵害的防御性保護，更針對賬款拖欠問題、“背靠背條款”、“新官不理舊賬”等民營經濟發展痛點進行專門治理，全方位構建民營合法權益保護體系。筆者認為，有必要在總則中進一步規定“權益保障原則”，以統攝民營經濟促進法對合法權益的保護，并彰顯對民營經濟合法權益保護的重視程度。可將現有第56條修改后提前到總則中，規定“國家堅持同等保護民營經濟組織及其經營者的人身權利、財產權利以及經營自主權等合法權益，為合法權益的實現提供保障，禁止任何侵害民營經濟組織及其經營者合法權益的行為”。權益保護原則的落實需要健全配套規范，應當既注重對民營企業家人格權的保障，又注重對民營企業和民營企業家財產權的保障，在民營經濟促進法（草案）已有權益保護措施的基礎上，特別應當加入法院和相關部門的自查機制和糾偏糾錯集中審查制度， 將第52條規定的自查糾錯機制從行政執法擴展到司法領域，切實降低民營經濟組織和經營者的維權成本。

1.構建民營企業家人格權益保護規則

企業家在民營經濟中扮演著資源配置主體的角色，企業家在企業這個“合同連接體”內有能力更高效地配置生產要素，降低交易成本，因此保護民營企業家人格權益是民營經濟促進法的應有之義。為此，首先需要重視民營企業家的“人格平等”，給予民營企業家基本的人格尊重，匹配同等的待遇與機會，更應保障民營企業家在行業政策、行業標準制定方面的平等參與權，使其可以平等提出利益訴求，以及設置糾正侵犯民營企業家人格權益案件的常態機制。

2.健全民營經濟財產權保護機制

在民營企業財產保護方面，應在檢視法律干預的合法性和合理性的基礎上構建責任分配機制及糾偏糾錯機制。在實體法層面，應嚴格區分民營企業與企業家所承擔的法律責任，厘清經濟糾紛與違法犯罪的分歧，同時重點審視糾紛化解法律工具運用的適當性，建立一套責任分配的協調機制，在把握民營經濟立法規制性與謙抑性理念的前提下妥當進行執法歸責，防范民營企業與企業家的財產權益因謙抑性不足而受損。在程序法層面，可以設立專門的民營經濟糾紛執法監管機構和案件糾偏法律援助機構，探索建立潛在無辜者識別機制，為民營企業提供更便捷、高效的糾紛解決機構。與此同時，可以構建針對民營經濟糾紛的法院自審自查機制，增設糾偏糾錯集中審查制度，保障糾偏機制實質運轉，使司法作為最后一道防線能夠有效保障民營經濟合法權益，讓民營企業切實感受公平正義。

（二）平等原則和公平原則及配套規則

民營經濟促進法（草案）以專章規范“公平競爭”，體現出公平發展理念。筆者認為，為從根本上消除民營經濟發展不平等問題，應當專門規定平等原則和公平原則，分別確立民營經濟與其他所有制經濟的法律地位平等，以及公平地享有相同的發展機會。例如，可以在總則規定的“民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利”基礎上，修改為“民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位，公平、相同的市場機會和發展權利，國家建立全國統一大市場，禁止任何單位和個人實施、制定妨礙公平競爭的行為、文件”。在具體規則方面，考慮到各地“行政發包制”的路徑依賴，地域間營商環境各有差異，甚至與其經濟發展的現狀并不完全一致，嚴重阻礙了民營經濟的發展。民營經濟促進法中的公平發展原則應當以打擊地方保護主義、改善各地營商環境、構建親清政商關系為目的展開敘事，實現全國各種要素配置的“帕累托改進”效果。為此，民營經濟促進法中應當完善市場準入制度和促進資源的市場化配置等相關配套制度，以切實保障平等原則和公平原則的落實。

1.完善市場準入制度

民營經濟促進法（草案）中規定了市場準入負面清單規則與公平競爭審查規則，但仍有進一步優化的空間。就市場準入負面清單規則而言，雖然市場準入門檻呈不斷放開趨勢，但常因具體標準不明造成隱性阻礙，故為全面落實市場準入負面清單制度，需建立市場準入壁壘投訴機制，以便企業能夠及時反映和解決市場準入問題，同時逐步推進市場準入效能評估制度的建立和實施。這將有助于評估市場準入政策的實際效果，及時調整政策措施以提高市場準入的透明度和公平性。而公平競爭審查作為行政機關“自我審查”的法律制度安排，能夠從源頭甄別和清理威脅公平競爭的政策措施，但仍需進一步明確審查標準內涵，統一審查尺度，對于明確違反審查標準的情形要保證審查尺度的剛性化。需要說明的是，政府對不同企業采取的差異化激勵措施并不必然違反公平發展的原則。倘若區別對待有利于提高新興產業的競爭力，惠及更多的利益相關者，提高社會總體效率和國家的經濟競爭力，那么此種區別對待不應當被認為是對公平審查原則的違反。但是，監管機關應當對“區別對待”作出合理解釋，民營經濟促進法可以設置相關條款，要求監管機關履行“遵守或解釋”義務。

2.促進資源的市場化配置

民營經濟促進法應構建公共資源交易長效清理制度與市場培育服務平等供給規則，以促進資源的市場化配置。公共資源的公共職能極易引發政府對資源交易實施過多積極干預，故需遵循市場優先原則，排除公共資源交易中的限制性規定及各類加重交易負擔的規定，同時圍繞公平競爭主旨及時清理各類沖突規定，以規范公共資源交易行為，提高資源配置效率，促進經濟的穩定增長。民營經濟促進法（草案）規定了“公共資源交易活動應公開透明、公平公正，依法平等對待包括民營經濟組織在內的各類經濟組織”，但并未規定對于各種限制性規定和沖突規定的及時清理，難以解決實踐中的“玻璃門”現象，因此筆者建議進一步完善長效清理制度。同時，遵循市場優先原則和公平競爭主旨，可以建立更加公正、透明的交易環境，激發各類市場主體的創新活力和發展潛力。因此，持續推進公共資源交易規則的優化是促進民營經濟健康發展的關鍵一環，有助于建設更加公平、高效的市場經濟體系。平等的市場培育服務供給制度則有助于市場資源要素的高效配置。在供應范圍方面，應兼顧傳統與新興行業的市場培育需求。在供應強度方面，既應回應要素平等獲取的現實需求，也需保障政府在要素層面對于戰略性新興產業予以引導和激勵，兼顧差異性與競爭性，對處于不同發展周期、不同行業類型的民營企業提供差異化的市場培育條件，形成梯級培育制度，推動市場競爭實質公平和結果公平的實現。

（三）促進發展原則及配套規則

民營經濟促進法（草案）第三章“投資融資促進”和第四章“科技創新”的規定，體現了對民營經濟發展的促進和支持，是扶持激勵理念的集中表達。筆者認為，可以進一步規定“促進發展原則”，通過統合總則中關于支持和引導民營經濟發展的相關規范，在總則中規定“國家堅持依法鼓勵、支持和引導民營經濟發展，各級政府應當為民營經濟的發展提供有力的扶持和激勵措施”。在具體規范中，由于單一的經濟激勵無法協助民營企業應對新時代復雜的發展困境， 應積極構筑涉外法律工具箱，推動國際政治協商等多元化扶持規范體系，對于不同的企業類型采取不同幅度的激勵措施，才能推動民營經濟行穩致遠。

1.完善中小微民營企業的財稅激勵制度

在規范體系構建上，應重點關注中小微民營企業面臨的科技創新投資成本高、投資周期長以及勞動密集型產業收益低等問題，構建突出貢獻中小微企業財稅獎勵制度。民營經濟促進法（草案）中并未引入財稅激勵制度，留有一定的遺憾，可借鑒地方性立法經驗，通過諸如研發費用加計扣除、設備加速折舊、科技成果和小規模納稅人稅收減免等措施，以及對于社會經濟發展、就業促進具有突出貢獻的中小微民營企業實行財稅優惠和經濟獎勵等政策，從而通過利益的調控，有效降低民營企業的經營成本和風險，實現民營經濟促進法作為激勵法的積極作用。

2.優化民營企業出海扶持制度

民營企業“出海”過程中存在出口國外資企業和本土企業發展懸殊的問題。為減少民營企業拓展海外市場時遭遇的地方保護主義與當前復雜的逆全球化國際環境所帶來的發展風險，培育和強化民營企業的國際競爭力，需要逐步轉變傳統以經濟激勵為主的激勵路徑，轉向采取多元化及組合式扶持方式。民營經濟促進法（草案）以“立足本土”為主，對于“海外拓展”較少予以激勵和扶持。盡管55條規定“國家支持引導民營經濟組織在海外依法合規開展投資經營等活動，完善海外利益保障機制，維護民營經濟組織及其經營者海外合法權益”，但該規定過于原則性，缺乏可執行性。筆者建議可以在立法中增加更為明確和綜合的支持措施，包括打造“出海服務”平臺以及構建海外特區布局規則體系，為民營企業“出海”提供保障。在企業國際化發展的初期階段，可為民營企業提供面向海外市場的“出海服務”和“出海展銷”平臺，幫助他們更好地進入國際市場。同時，在民營經濟發展的主要國際市場，設立專門的海外特區和園區，為其國際化發展提供便利和支持。這種舉措不僅可以幫助民營企業更好地適應國際市場的需求和挑戰，還有助于提升其國際競爭力，促進企業的可持續發展。通過這種多元化和綜合化的扶持方式，民營企業在國際化發展過程中將更具競爭優勢，并能夠更好地實現跨國經營的目標。

（四）規范經營原則及配套措施

規范經營理念在民營經濟促進法（草案）第六章“規范經營”中有集中體現，同時總則第6條也專門作為一般條款予以規定。筆者認為，可在現有總則第6條的基礎上，增加“各級政府和有關組織為民營經濟組織及其經營者的規范經營提供指引和幫助， 建立有效激勵措施”， 明確為“規范經營原則”，從而保證立法理念表述的完整性，為激勵、引導民營經濟組織主動規范經營預留制度空間。在具體規范上，還應構建民營企業規范經營的協同激勵制度并明確民營企業依法接受監督的義務。

1.構建民營企業規范經營的協同激勵制度

民營經濟促進法（草案）關于規范經營的規定多以宣示性或引導性規范呈現，對民營企業規范經營行為缺乏有效激勵。民營企業規范經營的激勵制度構建可以從兩個方面展開。一方面，民營經濟促進法應構建行政主體對企業規范經營的引導規則。僅依靠民營企業的自覺與自愿難以建立起行之有效的管理體系，可將實踐中行政主體的“送法上門”規范化、體系化，鑒于涉及不同的行政主體，對民營經濟企業規范經營的行政指導須明確各行政主體的職責范圍。比如，《廣州市支持民營經濟發展條例》明確提出市、區人民政府及其有關部門應當建立大型企業與中小民營經濟組織協同合作機制，組織大型企業和中小民營經濟組織開展項目投資、技術對接、場景開放、供應鏈協同等活動，提高產業鏈上下游協同協作水平，這為多元主體協同規范經營提供了借鑒。另一方面，民營經濟促進法應構建民營經濟企業規范經營的激勵規則。行政主體的行政指導系民營企業規范經營的外部因素，最終是否能構建行之有效的規范經營機制，仍取決于民營企業的內生動力。可通過引致條款的方式銜接相關制度，強化對民營企業的規范經營激勵；并通過指導性規范經營機制為民營企業提供參照，便于其依據具體情況構建規范經營機制。例如，國務院國資委2021年頒布的《關于進一步深化法治央企建設的意見》明確了央企的規范建設要求，可參照相應規范為民營企業打造指導性規范經營機制。

2.明確民營企業依法接受監管義務

接受監管義務主要強調關鍵行業、重點領域等可能產生重大外部性效應的民營企業應當接受相關部門的監管。例如超級平臺治理，由于超級平臺涉及的利益相關者眾多（如數量上億的用戶），平臺內的治理規則會受到外部監管，如數據隱私保護、消費者權益、知識產權等平臺治理規則都要遵從相關法律規范。國家對民營社會企業施加合規義務，不但不會被認為是干預民營企業內部管理，反而是被社會期待的。適當的干預有利于保護利益相關方（尤其是消費者）、降低企業法律風險（如法律訴訟）、促進企業可持續發展、樹立良好的企業形象。民營經濟促進法可以確立接受監管義務，并以引致條款轉至其他法律規范，引出相應的法律責任。需要特別說明的是，受監管義務的施加應當以必要性和合理性為前提，即應提前評估實施結果是降低制度成本、提高市場的運行效率，還是降低企業的自由度和競爭力，同時對于義務的范圍應當符合比例原則，不宜過分增加民營企業的經營負擔。民營經濟促進法（草案）第36條第2款明確“國家機關依法對民營經濟組織生產經營活動實施監督管理”，同時第49條規定“行政機關堅持依法行政。行政執法活動應當避免或者減少對民營經濟組織正常生產經營活動的影響，并對其合理、合法訴求及時響應、處置”，既明確了民營企業依法接受監督的義務，也體現了對該義務的限縮解釋，但該兩條分別置于第五章“規范經營”和第六章“服務保障”中，調整范圍并不完全相同。因此建議在第36條第2款中加入“但應當避免或者減少對民營經濟組織正常生產經營活動的影響”。

結語

黨的二十大和二十屆三中全會強調了民營經濟發展在構建高水平社會主義市場經濟體制中的重要性，制定民營經濟促進法是為民營經濟發展營造良好環境和提供更多機會的關鍵部署。一部系統的民營經濟促進法有利于營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境，有利于建立現代企業制度、保障民營企業家合法權益，有利于激勵創新、反欺詐、吸引投資、降低制度成本，提高民營經濟發展效率。民營經濟促進法應當以經濟法理念為指引，定位為促發展之法。民營經濟促進法內部體系構造應當確立合法權益保護、公平發展、扶持激勵、規范經營四項立法理念，以此為基點型構法律原則與具體規則相勾連的一體化保護路徑。民營經濟促進法外部體系調適應當注意其與中小企業促進法等相關法律規范的銜接，還要與民商法、經濟法、刑法等形成同頻共振的法域互動效應，在競爭法、政府采購、市場準入等層面構建公平競爭規范銜接機制。民營經濟的長足發展亟須立法予以保障與推進，只有精準定位民營經濟促進法的目標與價值，科學厘定民營經濟促進法的立法框架，才能在規范層面破除民營經濟發展的現實障礙，以高質量法治護航民營經濟發展壯大。