國土空間治理現(xiàn)代化：理論邏輯與實現(xiàn)路徑

關(guān)鍵詞：國土空間治理；中國式現(xiàn)代化；國家治理；國土空間

現(xiàn)代化是一場涉及經(jīng)濟、社會、政治、文化等各方面的整體性變革，是各國共同追求的理想目標[1]。改革開放以來，我國在現(xiàn)代化進程中形成了典型的“空間轉(zhuǎn)向”特征，探索出一條以低成本要素吸引全球產(chǎn)業(yè)資本、高投資報酬吸納過剩資本、高杠桿撬動金融資本大規(guī)模投資的“以地謀發(fā)展”道路，但也由此帶來了生態(tài)環(huán)境退化、區(qū)域發(fā)展失衡等一系列空間性問題。自2013年中共十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理”成為化解眾多改革難題的理論與實踐指引，國土空間治理頂層設計也不斷明晰。《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容”的空間規(guī)劃體系[2]，首次明確了空間治理的內(nèi)涵。2018年國家組建自然資源部，賦予其“兩統(tǒng)一”職能，進一步健全國土空間治理“四梁八柱”基礎(chǔ)制度體系。中共二十大提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”，系統(tǒng)闡釋了中國式現(xiàn)代化的特征、挑戰(zhàn)、任務與路徑，為國土空間治理奠定了全新的理論環(huán)境。中共二十屆三中全會進一步確立以全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的主線任務，要求更加注重系統(tǒng)集成、注重突出重點、注重改革實效，這對我國國土空間治理體系現(xiàn)代化提出了更高目標與要求。

國土空間作為生產(chǎn)、生活的基本空間要素，物質(zhì)地、實踐地進入國家治理之中，通過實踐這一中介由此達成“自然和人的同一性”[3]，國土空間治理也由此與現(xiàn)代化的總體構(gòu)成深刻關(guān)聯(lián)。當前，有關(guān)國土空間治理研究方興未艾，主要有以下方面：一是引介西方治理理論并探討國土空間治理概念內(nèi)涵，指明國土空間治理具有治理主體多元性、客體屬性多維性、實現(xiàn)路徑多樣性等關(guān)鍵特征，并將公共價值作為核心價值取向[4-5]。二是從多尺度、多類型、多學科視角，圍繞城市群、城市、鄉(xiāng)村等不同空間中涉及的中央與地方、政府與企業(yè)、集體與私人、市場與計劃等互動機制進行闡釋，提出尺度政治轉(zhuǎn)型、人民城市塑造、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)等理論命題[6-7]。三是從歷史、理論與實踐邏輯探討不同現(xiàn)代化階段中推進國土空間治理的制度選擇，包括土地政策、空間規(guī)劃、環(huán)境整治、生態(tài)修復等，在融入了時代背景與現(xiàn)實國情后提出了針對性優(yōu)化策略[8-9]。盡管現(xiàn)有研究已揭示國土空間治理是一個涉及多主體、多要素的系統(tǒng)過程，但與中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求差距明顯，仍然沿用西方治理理論的話語體系，難以深刻解釋、指導中國式現(xiàn)代化的實際過程。對此，本文試圖拓展傳統(tǒng)西方空間治理的理論視域，構(gòu)建中國特色國土空間治理理論框架，為全面助力中國式現(xiàn)代化提供借鑒參考。

1國土空間治理的概念內(nèi)涵

1.1國土空間治理的概念

從詞源學上考究，現(xiàn)代意義上的“治理”（Governance）與拉丁文中“掌舵”（Steer）、“控制”（Cybern）等相對應，具有調(diào)控、引導和操控之意。當前，學界影響最為深遠的治理概念主要沿用全球治理委員會發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》，將治理概括為各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理共同事務的諸多方式總和[10]。從西方治理理論興盛的原始語境來看，強調(diào)“國家的回退”（Rollingback）成為學界基本論調(diào)[11]。一方面，隨著區(qū)域貿(mào)易、地緣政治、經(jīng)濟危機等公共事務不斷呈現(xiàn)出全球化、跨區(qū)域等趨勢，強調(diào)充分就業(yè)、價格穩(wěn)定等本地需求側(cè)管理的傳統(tǒng)凱恩斯主義式微，西方福利主義國家必須采取更為經(jīng)濟的公共政策來實現(xiàn)再分配，國家權(quán)力由此出現(xiàn)了向上回收、向外轉(zhuǎn)移、向下放權(quán)等不同配置策略。另一方面，高科技工業(yè)、金融服務等新興行業(yè)的全球擴散，“要力求消除交往即交換的一切地方限制”，以標準化大規(guī)模生產(chǎn)、泰勒式管理為特征的福特主義增長體系受到?jīng)_擊，中央與地方政府嵌入到更為廣泛的經(jīng)濟生產(chǎn)網(wǎng)絡之中，對國家治理提出了新挑戰(zhàn)。

全球范圍內(nèi)的“時空壓縮”效應不僅促進了西方國家權(quán)力的邏輯立場變化，國土空間也不再被視為固定國家各類社會經(jīng)濟活動的“有界空間”“靜態(tài)容器”，以國家為中心的地域主義（Territorialism）認識論與方法論發(fā)生消解。第一，國土空間從笛卡爾式“空間即事物”轉(zhuǎn)向辯證、社會建構(gòu)主義的“空間即過程”。人流、物流、技術(shù)流等“流空間”打破了國家、城市等相對封閉狀態(tài)，空間的變革性力量開始在全球范圍內(nèi)傳播，并滲透到經(jīng)濟、政治乃至意識形態(tài)等各領(lǐng)域，列斐伏爾、哈維、索亞等大批學者批判了笛卡爾式的靜態(tài)空間范式與歷史決定論[12]。第二，國土空間存在物理空間、功能空間、權(quán)域空間等多維形態(tài)特征。在全球—地方體系相互碰撞之下，快速的“再地域化”進程促進福特主義生產(chǎn)體系主導下的“核心—邊緣”、中心地等空間形式重組，造就了城市—區(qū)域、大都市區(qū)、全球城市等多維空間組織形態(tài)。第三，傳統(tǒng)嵌套、層次化的靜態(tài)地理尺度概念被打破，關(guān)系尺度成為確保國家地域形態(tài)一致性和功能統(tǒng)一性的重要內(nèi)容，國家權(quán)力持續(xù)發(fā)生尺度重構(gòu)（Re-scaling）。為了應對全球跨尺度鏈接帶來的全新自然與社會經(jīng)濟風險沖擊，國家權(quán)力的組織形式、制度結(jié)構(gòu)和地理范圍也會在不同尺度間流轉(zhuǎn)，重新建構(gòu)社會分工與政府調(diào)控的關(guān)聯(lián)模式，以權(quán)衡國家在經(jīng)濟放權(quán)中所享有的“效率效應”與積極開展再分配帶來的“補償效應”[13]。

誠然，如列斐伏爾所言：“空間中隱含著國家的秘密”，無論是“治理”還是“國土空間”，兩者是一體兩面、相輔相成的。一方面，不同的治理主體、治理對象與治理路徑具有空間選擇性，國家治理活動會直接或間接產(chǎn)生空間效應。另一方面，國土空間既作為國家治理前提條件而存在，同樣也是重大戰(zhàn)略、各項空間政策的績效與結(jié)果，國家治理需要合理組織空間生產(chǎn)與空間修復來確保社會生產(chǎn)過程連續(xù)性。國土空間治理根植于漸進式的理論探索與實踐發(fā)展，聚焦社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，其本質(zhì)是對于人與人之間（空間資源分配制度）、人與地之間（空間開發(fā)保護行為）、地與地之間（山水林田湖草生命共同體）等諸多關(guān)系的重新建構(gòu)[14]，其過程、形態(tài)、目標與模式不斷迭代更新[15]。基于此，融合治理與國土、空間等相關(guān)概念，國土空間治理可定義為：“多元主體管理其共同空間存在，使相互沖突或不同利益達成適應調(diào)和，采取適宜開發(fā)保護行為，協(xié)調(diào)、重塑空間關(guān)系的系統(tǒng)過程。”

1.2國土空間治理的基本內(nèi)涵

1.2.1治理客體：要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值—權(quán)益

國土空間開發(fā)保護活動是一項系統(tǒng)過程，涉及到地理環(huán)境與人類社會等多個子系統(tǒng)的自組織作用與互動反饋機制，治理是決定其有效性、可持續(xù)性和公平性的關(guān)鍵變量[16]，新技術(shù)、新因素的出現(xiàn)也不斷改變著各類關(guān)系互動的深度、廣度與方式。因此，國土空間治理的對象化體現(xiàn)于因地制宜、因時制宜、因人制宜，準確把握自然生態(tài)系統(tǒng)多維規(guī)律與人類經(jīng)濟社會發(fā)展需求多樣性的關(guān)聯(lián)特征，主要涵蓋要素、結(jié)構(gòu)、功能、價值、權(quán)益五大空間維度，其內(nèi)在聯(lián)系是：要素決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)承載功能，功能彰顯價值，價值聯(lián)結(jié)權(quán)益。

第一，要素是以“山水林田湖草生命共同體”為物質(zhì)基礎(chǔ)的實體空間，遵循不同尺度、不同類型生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在耦合規(guī)律，是國土空間治理的基礎(chǔ)載體[17]。第二，結(jié)構(gòu)是由各類要素根據(jù)不同比例組合關(guān)系而形成特定的空間格局，是國土空間治理的關(guān)鍵參數(shù)，主要通過地域空間分區(qū)、主要特征分類、調(diào)控強度分級等方式來調(diào)整不同層次空間布局模式[18]。第三，功能是為人類提供多層次、多類型福祉的能力，為國土空間治理提供基本依據(jù)[19]。在地球自然生態(tài)系統(tǒng)運行過程中，國土空間不僅因自身要素類型、結(jié)構(gòu)關(guān)系變化而提供各類生態(tài)系統(tǒng)服務功能，也通過社會—生態(tài)系統(tǒng)耦合而不斷疊加出現(xiàn)新的地域功能，國土空間治理是兼顧供需兩端、促進空間多功能包容并蓄的中介。第四，價值基于功能而彰顯，既蘊含著人類無差別抽象勞動的客觀價值，也因人類主觀滿足感與支付意愿而變化，是國土空間治理實施的核心目標。進入生態(tài)文明時代，人民對良好生態(tài)環(huán)境與優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增長，更多自然資源要素進入價值發(fā)現(xiàn)與市場交易過程，國土空間治理為賦能空間保值增值提供契機。第五，權(quán)益反映的是不同主體之間的權(quán)責利關(guān)系及行動準則，貫穿于要素、結(jié)構(gòu)、功能、價值各屬性。建立健全行之有效的體制機制，為激活要素流動、結(jié)構(gòu)合理、功能凸顯、價值增益，有序?qū)嵤﹪量臻g治理提供全程保障。

1.2.2治理主體：中央—地方—市場—社會

治理理論興起并非偶然，是對資本主義全球化進程中市場失靈與國家失敗并存的批判與反思[20]。在空間生產(chǎn)、再生產(chǎn)與空間修復的共同驅(qū)動下，國土空間的私人物品、“俱樂部”物品、公共物品等多維屬性不斷被發(fā)掘，國土空間治理也正逐漸超越“政府—市場”二元調(diào)控主體而拓展至“政府—市場—社會”多主體動態(tài)適應[21]。不同于西方空間治理對于國家主體邏輯消解或多元主義、統(tǒng)合主義與統(tǒng)合多元主義等基于利益集團對抗關(guān)系的模式，中國國土空間治理是以國家主體邏輯為底層支撐，以適應多層次、多主體關(guān)系為主線的，這是由廣大人民與中國特色社會主義道路所決定的，也深受歷史文化傳承、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響。

首先，中央政府承擔著國土空間“元治理”的主體職能，兼有對私法與公法領(lǐng)域治理秩序的構(gòu)建與監(jiān)督職能。中國《憲法》明確了自然資源資產(chǎn)公有制主體地位，中央政府既行使全民所有自然資源所有權(quán)，享有占有、使用、收益等私法意義上的權(quán)益，同時又需要結(jié)合公共利益從公法領(lǐng)域直接或間接行使公權(quán)力[22]。其次，因國土空間面積廣大、地區(qū)差異顯著，中央政府客觀上需要放權(quán)于地方政府來維持治理有效性與效率，“中央管大事、地方管小事”成為基本模式。再次，市場主體在資源配置中起決定性作用，是國土空間治理能效的集中體現(xiàn)。中國的國土空間治理既將市場化視為一種治理目標，也寄希望于通過市場主體實現(xiàn)地方發(fā)展目標，兼有“治理市場”與“市場治理”雙重意涵。市場主體在名義上通過采用招標、拍賣等競爭方式獲取并享有用益物權(quán)，但實際仍需嚴格遵守規(guī)劃許可與用途管制，在具體項目布局上也高度依賴地方政府的公益性項目配套，自主能力與能動空間相對有限。最后，自市民社會從政治國家中分離以來，以奧斯特羅姆為代表的多中心治理成為重要補充，即以可信承諾、相互監(jiān)督與制度供給為基礎(chǔ)的自我治理。無論是在鄉(xiāng)土中國還是在城鄉(xiāng)中國，社會主體主要承擔問責主體，特別是在農(nóng)村土地征收領(lǐng)域，地方社會訴求和壓力會傳導到上級政府甚至直抵中央，進而影響上級決策乃至國家相關(guān)法律修訂[23]。

1.2.3治理路徑：全域—全周期—全場景

改革開放后，受計劃與市場“雙軌制”影響，我國早期的國土空間治理主要通過建設項目、用地分級限額審批等方式安排用地規(guī)模、開發(fā)強度等技術(shù)指標，試圖在“擺房子”式建設中將各項經(jīng)濟活動包裹于空間容器內(nèi)，工具理性主義成為主導模式。然而，現(xiàn)實中的人會受信息不對稱與有限理性因素制約，無法充分應對現(xiàn)實世界的不確定性，工具理性反而會束縛“人的主體性”[24]。據(jù)此，國土空間治理在路徑上不僅僅是以新技術(shù)、新機制來修補規(guī)劃信息不完備、集體決策困境，而是以全域、全周期、全場景治理為靶向，將以人為本作為根本邏輯。

第一，全域是將原有零散、孤立、局地的治理活動進行充分關(guān)聯(lián)，從地域全覆蓋視角對國土空間開發(fā)保護活動進行統(tǒng)籌安排。國土空間治理規(guī)模是國家在統(tǒng)領(lǐng)其管轄領(lǐng)土及其生活于之上民眾的空間規(guī)模與實際開發(fā)保護行為與內(nèi)容，進入新時代，生態(tài)優(yōu)先、公平正義、以人為本等成為更高要求，國土空間治理需要從城市空間擴展至全域空間，與國家政府組織規(guī)模、治理負荷實現(xiàn)良性互動。“把每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚”并不意味著對于國土空間事無巨細地捆綁，而是將治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維用以協(xié)調(diào)多層級空間關(guān)系。第二，全周期意味著國土空間治理在時間維度方面，要綜合考慮源頭規(guī)劃、過程管控與結(jié)果監(jiān)管的質(zhì)量保障與閉環(huán)關(guān)系，全過程堅持人民民主。在傳統(tǒng)以政策績效與結(jié)果為導向的新公共管理范式中，隱含著政府本位基本假設，政府也會因此為了追逐“自我定義”的效率指標忽視公共產(chǎn)品真正使用者的實際效用[25]。全周期的國土空間治理將關(guān)系過程作為有機體，從整體性與周期性串聯(lián)開發(fā)保護各環(huán)節(jié)，有效增強了重大公共事件響應與民生服務保障能力。第三，全場景是對不同規(guī)劃目標、不同治理事務、不同發(fā)展趨勢做出精細化決策[26]。全場景的治理手段是技術(shù)進步的象征，從以往的要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向數(shù)字驅(qū)動，打造可感知、能學習、善治理、自適應的國土空間治理技術(shù)支撐體系。

2國土空間治理現(xiàn)代化的理論邏輯

從世界現(xiàn)代化發(fā)展進程來看，世界各國的現(xiàn)代化進程長期由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化程度較高的西方資本主義國家所主導，但中國推進現(xiàn)代化的道路始終是一種極具歷史自覺性、戰(zhàn)略前瞻性與實踐互饋性的自主選擇[27]。推進國土空間治理現(xiàn)代化，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的支撐與保障，迫切需要深入解構(gòu)國土空間治理現(xiàn)代化的邏輯內(nèi)核。

2.1構(gòu)建與人口規(guī)模相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量國土布局是基礎(chǔ)

人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化指明了國家建設發(fā)展的客觀條件與優(yōu)勢，要求堅持以人民為中心，聚焦人民多層次需求，實現(xiàn)全體14億人口整體繁榮、全面發(fā)展。在我國，近現(xiàn)代數(shù)次歷史重大轉(zhuǎn)折都緣起于人地之間，人地關(guān)系一直是地理學、土地管理學等學科的核心范疇。人口總量巨大、結(jié)構(gòu)差異巨大、流動巨大的特殊國情，要求構(gòu)建底線安全穩(wěn)定、空間結(jié)構(gòu)合理、要素動態(tài)響應的高質(zhì)量國土空間體系。

首先，巨大人口規(guī)模牽引了巨量資源需求，面臨資源緊約束這一長期挑戰(zhàn)，需要建立一個基本安全的國土空間體系，以足量空間來應對不確定性。據(jù)測算，我國化石、鋼鐵、有色金屬、非金屬、生物物質(zhì)等主要資源表觀消費量近40年增長超7倍，總量位居世界第一，而人均耕地、森林、水資源、礦產(chǎn)資源占有量僅為世界平均水平的1/4[28]，資源自主保障能力有限。以人口需求量與初級產(chǎn)品產(chǎn)能為綱，實施水資源紅線、“三區(qū)三線”管控、能源“雙控”等底線控制，有助于自主應對自然災害、市場重大失靈等公共危機。其次，年齡、性別、文化、知識等人口結(jié)構(gòu)性差異意味著空間需求層次差異巨大，需要在有限地域單元內(nèi)實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，釋放有效需求。在當前少子化與老齡化疊加態(tài)勢下，適齡勞動人口減少抬升了了企業(yè)成本，代際間撫養(yǎng)責任的加劇進一步耗散了人類投入空間生產(chǎn)的精力，使得投資回報率較低的用地集約水平不高。因此，應合理調(diào)整城鄉(xiāng)人居設施結(jié)構(gòu)，精準匹配不同群體空間需求，提升資源利用效率與區(qū)域消費能力。最后，巨大人口流動為生產(chǎn)要素與多元需求重新組合創(chuàng)造機會，對于要素保障動態(tài)響應能力提出了更高要求。“流空間”內(nèi)不同生產(chǎn)要素、民族文化在空間層面交融，改變了過去土地利用轉(zhuǎn)型規(guī)律。面向我國高達3.7億人的流動人口，應更加注重大城市配套設施更新與保障，為收縮城市提供轉(zhuǎn)型路徑。

2.2健全面向共同富裕的自然資源政策體系是核心抓手

全體人民共同富裕的現(xiàn)代化凸顯了社會主義本質(zhì)要求，擘畫了人民群眾共建共享共富的大同社會，是區(qū)別于西方國家現(xiàn)代化的關(guān)鍵特征。在馬克思主義理論視域下，共同富裕是把生產(chǎn)力提升至滿足全體人民需求，結(jié)束犧牲一部分利益來滿足另一些人需要的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)移，“三大差距”成為當前推進共同富裕的突出難題。不同于財政稅收、養(yǎng)老保障等專業(yè)領(lǐng)域政策，自然資源政策同時參與國民經(jīng)濟初次分配、再分配與三次分配，對于同步解決“三大差距”，實現(xiàn)發(fā)展、共享與可持續(xù)統(tǒng)一至關(guān)重要。

首先，自然資源政策直面土地這一“財富之母”，支持自然資源資產(chǎn)保值增值，是做大共同富裕蛋糕的首要之義。在過去10年，以土地為核心的房地產(chǎn)、金融與建筑業(yè)三駕馬車對經(jīng)濟增長貢獻率達到26.4%，高于制造業(yè)19.4%的帶動作用，是國家經(jīng)濟與居民財富收入的穩(wěn)定器①。因此，有必要結(jié)合要素市場供求關(guān)系變化，調(diào)節(jié)地方政府市場自主權(quán)，合理配套財政、稅收、金融政策“組合拳”等，支持自然資源經(jīng)濟健康循環(huán)。其次，自然資源資產(chǎn)全民所有、全民共享，與國民收入三次分配密切關(guān)聯(lián)，堅持自然資源公有制不動搖，優(yōu)化自然資源配置是共享發(fā)展蛋糕的必由之路。長期以來，重城市、重效率、重規(guī)模的政策取向，將大量自然資源驅(qū)趕至競爭性市場，自然資源過快的資本化進程脫離了過剩勞動力現(xiàn)狀，加大了區(qū)域、城鄉(xiāng)收入差距。為此，自然資源政策制定要兼顧區(qū)域、城鄉(xiāng)、社會實際發(fā)展水平，保有對重要資源的實際控制權(quán)與專有收益權(quán)。最后，共同富裕是可持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟社會形態(tài)，要求自然資源政策需兼顧代際公平，發(fā)揮好約束監(jiān)管作用。地方官員在有限任期內(nèi)，傾向于消耗外部性較高或易變現(xiàn)的自然資源來換取地方發(fā)展機會，增加了接續(xù)政府保護修復成本，也影響后代享有的自然資源福祉。基于此，自然資源政策不僅要使國土空間開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，也要兼顧央地、代際之間成本收益權(quán)衡。

2.3探索社會主義市場化的要素配置模式是內(nèi)在驅(qū)動

物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，符合“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的辯證唯物史觀，是對以經(jīng)濟建設為中心的一貫堅持，也對發(fā)展質(zhì)量與層次提出更高要求。國土空間不僅是物質(zhì)文明高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，同時也孕育了“道法自然”“天人合一”等中國傳統(tǒng)文化思想。優(yōu)化國土空間配置是提升經(jīng)濟、社會、文化多維價值的題中之義，這對建設符合社會主義市場經(jīng)濟體制的要素配置模式提出了新要求。

根據(jù)比較優(yōu)勢理論，在規(guī)模報酬與專業(yè)分工驅(qū)動下，優(yōu)勢地區(qū)可擴大自身空間生產(chǎn)優(yōu)勢來謀取更多超額利潤，為培育后發(fā)優(yōu)勢、補齊短板創(chuàng)造機會[29]。發(fā)揮地區(qū)主體功能、加快要素流動，完善不同領(lǐng)域資源配置利用方式，為優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。首先，城市化地區(qū)彰顯的是要素經(jīng)濟價值，在有效市場這只“看不見的手”上，使要素流向效率最高的行業(yè)部門與生產(chǎn)者手上。其次，農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)是物質(zhì)文明與精神文明的保障者，需協(xié)同發(fā)揮政府與市場聯(lián)動作用，引導全國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)更匹配，有力有效全面推進鄉(xiāng)村振興。最后，生態(tài)功能區(qū)、文化遺址保護等公益性領(lǐng)域蘊含著社會與精神屬性，就是要通過有為政府這只“看得見的手”，矯正市場失靈、支撐市場健康發(fā)展，以最大限度發(fā)揮要素社會功能。面向國土空間治理現(xiàn)代化目標，應當以確保競爭性領(lǐng)域和非競爭性領(lǐng)域的要素“雙向奔赴”、協(xié)同配置，實現(xiàn)國土空間要素多維價值彰顯。

2.4拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化路徑是人與自然和諧共生的關(guān)鍵

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是在人與自然關(guān)系經(jīng)歷了天命論、天人合一論、人地相稱論、人定勝天論等系列演化后，立足世界趨勢與新中國實踐的全新命題，“兩山”論是習近平生態(tài)文明思想的核心要義。邁向現(xiàn)代化國家新征程，需要堅持摒棄過去要素驅(qū)動模式，探索出以共生理念為指引、生態(tài)經(jīng)濟為新增長點、生態(tài)福祉公平共享的“兩山”轉(zhuǎn)化路徑。

首先，自然資源是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務與生態(tài)產(chǎn)品的源頭，但國土“二調(diào)”以來，全國有880多萬畝林地開墾為陡坡耕地，近1.8億畝緩坡、平原耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值丌伲罅克帘３帜芰θ酢⑸鷳B(tài)多樣性低、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的人工生態(tài)系統(tǒng)擠占了自然生態(tài)空間。強化對生態(tài)系統(tǒng)客觀運行規(guī)律認知，提升生態(tài)保護修復科學性、系統(tǒng)性并兼顧經(jīng)濟社會多維效益是重要挑戰(zhàn)。其次，自然資源是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的基本要素，應以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為靶向，引領(lǐng)社會經(jīng)濟全面綠色轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)代經(jīng)濟增長中，以追求產(chǎn)品與服務高產(chǎn)出的唯GDP模式被奉為圭臬，自然資本對人類生計貢獻與損耗代價被低估。為此，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與生態(tài)保護矛盾，將有限人為活動融入生態(tài)空間，以綠色新質(zhì)生產(chǎn)力不斷提升資源節(jié)約集約水平，為自然注入現(xiàn)代性。最后，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，生態(tài)福祉公平共享為“兩山”轉(zhuǎn)化提供長久活力。生態(tài)系統(tǒng)所提供的空氣凈化、水源涵養(yǎng)等服務具有天然公共物品屬性，需要發(fā)揮社會主義公有制的優(yōu)勢，通過國土布局優(yōu)化調(diào)整不同區(qū)域、城鄉(xiāng)以及不同群體生態(tài)產(chǎn)品可達性與質(zhì)量。

2.5形成面向“雙循環(huán)”的國土空間共治體系是根本保障

和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化是中國實現(xiàn)復興得以穩(wěn)步前行的道路選擇。西方發(fā)達國家走向現(xiàn)代化過程中，充滿了與其他國家與地區(qū)的矛盾、沖突乃至戰(zhàn)爭，是“資源掠奪式”的發(fā)展道路，部分發(fā)展中國家更是長期陷入“資源詛咒”，難以跨越中等收入陷阱。與西方資本主義國家有著本質(zhì)不同的社會主義中國，將致力于構(gòu)建包容、開放空間治理體系，為全球治理貢獻中國式方案。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是新階段為推進中國式現(xiàn)代化的重要部署，意味著我國要引領(lǐng)全球多邊貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)合作、氣候治理跳出囚徒困境“內(nèi)卷式”博弈，從多中心空間生產(chǎn)網(wǎng)絡、多中心治理結(jié)構(gòu)等方面共治體系。一方面，對外開放是我國的基本國策，構(gòu)建“陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟”的高層次開放格局將為提升國際“生態(tài)位”提供重要窗口。長期以來，低成本、高規(guī)模的要素驅(qū)動型發(fā)展模式幫助我國快速融入全球價值鏈，但也使得我國大部分產(chǎn)業(yè)處于依附性地位，創(chuàng)新力、自主控制力不足。應進一步提升開放層次、開放深度與質(zhì)量，促進資源要素跨國流動，為優(yōu)勢地區(qū)提供發(fā)展動能。另一方面，共享發(fā)展的核心要義是要求我國深度參與全球分工，承擔氣候變化、糧食安全等公共事務治理的主導職責。在傳統(tǒng)全球化進程中，世界主要財富與利潤由發(fā)達國家所享有，中低收入國家面臨資源損耗、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、貿(mào)易傾銷等帶來的全球性危機。我國在推進現(xiàn)代化進程中，致力于為全球提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，為挖掘新興經(jīng)濟體市場潛力、貢獻中國方案提供支撐。

3國土空間治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

國土空間治理現(xiàn)代化根植于國家整體現(xiàn)代化進程，與中國式現(xiàn)代化的多元價值取向相互關(guān)聯(lián)，這與我國過去“增長主義”時期強調(diào)單一維度重點發(fā)展的思路有著根本性差異。面向中國式現(xiàn)代化的多維艱巨任務，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為第一要義，更需要立足于“兩統(tǒng)一”改革實際，系統(tǒng)推進國土空間治理現(xiàn)代化。

3.1健全國土空間規(guī)劃與用途管制體系，構(gòu)建“三生融合”的高質(zhì)量國土空間布局體系

完善以“三區(qū)三線”為核心的國土空間規(guī)劃與用途管制體系，促進生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間“三生融合”，是新時代國土空間治理的首要任務。為此，一是要堅守糧食安全底線，更加注重耕地保護質(zhì)量性、效率性。進一步落實耕地用途管制與永久基本農(nóng)田特殊保護要求，打通耕地分區(qū)劃定、分類占用、分級整治等全鏈條，合理組織“萬畝方、千畝方”農(nóng)田建設、鹽堿地梯次開發(fā)等各類耕地工程，優(yōu)化農(nóng)用地生產(chǎn)布局。同時，探索永久基本農(nóng)田動態(tài)調(diào)優(yōu)路徑，探索高標準農(nóng)田“調(diào)優(yōu)”機制，健全耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田和糧食功能區(qū)“多田套合”“多田儲備”“多田留白”機制，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。二是健全生態(tài)保護紅線管制體系，實現(xiàn)生態(tài)空間多維價值協(xié)同管理。科學劃定一般生態(tài)保護空間、整治修復空間、價值轉(zhuǎn)化空間、嚴格保護空間等，明確有限人為活動與不同類型生態(tài)空間用途管制關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)空間分級分類精細化治理。三是引導城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚發(fā)展，重點支持城市群、特大城市等優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，釋放縣域城鎮(zhèn)化動力。按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化”原則，探索制定分地域、分階段的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理與擴展系數(shù)控制辦法。對于長三角、京津冀等城市群區(qū)域，探索跨行政區(qū)的規(guī)劃銜接與協(xié)同保障機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享；對于縣域應立足其主體功能定位，推動重大項目與土地政策紅利向縣域?qū)用鎯A斜，支持國家統(tǒng)籌保障重點生態(tài)功能區(qū)、重要新質(zhì)生產(chǎn)力策源地等用地需求，并允許將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村振興項目、公益性設施等納入成片開發(fā)方案。

3.2建立共富型自然資源政策保障體制，助力“三大差距”在共富單元建設中有序縮小

在社區(qū)、城市、區(qū)域等不同尺度開展共同富裕示范單元建設，建立健全“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、社會包容”的系統(tǒng)性政策體系，持續(xù)縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入“三大差距”。首先，建立與主體功能區(qū)適配的土地發(fā)展權(quán)多層次轉(zhuǎn)移機制，保障區(qū)域發(fā)展機會與實際、潛在增長水平相一致。通過耕地異地代保、指標跨區(qū)域交易、“飛地經(jīng)濟”等多渠道調(diào)配機制，合理補償糧食主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展利益，幫助中西部資源、人力、文化等資源富集區(qū)域積極融入全國統(tǒng)一大市場，以增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。其次，聯(lián)動完善承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地“三塊地”改革與收益分配，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏動態(tài)調(diào)節(jié)集體土地制度改革。進一步打通集體建設用地認定、用地指標預留、項目準入清單、土地征收管理、鄉(xiāng)村要素保障、規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督等政策全鏈條，為鄉(xiāng)村振興的落地性需求提供制度依據(jù)。同時，推進集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房整村打包、整體運營，以換股、出租等多元化方式豐富農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式，審慎協(xié)調(diào)集體經(jīng)營性建設用地入市與既有房地產(chǎn)市場的關(guān)系，穩(wěn)妥推進入市改革節(jié)奏。最后，完善以人為本的社區(qū)包容性治理體系。統(tǒng)籌好建設保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設施建設“三大工程”，建立房地產(chǎn)去庫存周期與供地掛鉤機制，在未來土地供應中考慮將建設用地供應量與新增常住人口掛鉤，并重點針對不同社會群體特征建立差別化的房地產(chǎn)稅收政策。

3.3深化自然資源要素創(chuàng)新性配置改革，通過“三有協(xié)同”助力統(tǒng)一大市場體系建設

發(fā)揮有為政府、有效市場、有治社會多渠道資源配置能力，優(yōu)化私人物品、公共物品、俱樂部物品、公共池塘資源等不同屬性自然資源資產(chǎn)供給格局，推動要素順暢流動、高效配置，塑造公平一流的營商環(huán)境，推動不同地區(qū)深度融入全國要素市場。首先，針對利用外部性特征強、要素綜合性高的公益性資源，重點發(fā)揮政府在培育市場、轉(zhuǎn)移支付等方面積極作用。不斷深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，暢通不同資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與自然資源管理體制互動渠道，建立基于山水林田湖草生命共同體特征的組合產(chǎn)權(quán)、組合儲備、組合供應等新型要素保障模式，以特許經(jīng)營、政策性金融、新型資源權(quán)益交易等方式因地制宜拓寬“礦地+”“水生態(tài)產(chǎn)品+”等價值實現(xiàn)路徑。其次，商品化程度較高的私人物品應以效率為核心導向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。充分對接各類產(chǎn)業(yè)用地需求，堅持以畝均論英雄、以綠色論英雄、以創(chuàng)新論英雄，重點強化礦產(chǎn)、海域海島、建設用地二級市場等領(lǐng)域改革，逐步推廣“標準地”“標準林”“標準礦”“標準海”等定制化有償使用制度建設，依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營生命周期合理制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策。最后，發(fā)揮社區(qū)基層治理公共池塘資源能效，關(guān)注公共資源配置中不同主體自我約束、相互監(jiān)督、共擔風險、共享收益的合作機制，為農(nóng)村開放性資源搭建社區(qū)自主治理平臺，并將農(nóng)村自然資源保護利用統(tǒng)一納入備案管理，促進資源可持續(xù)利用。

3.4統(tǒng)籌全域國土一體化整治更新修復，聚焦“三大轉(zhuǎn)化”以因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

不同于早期工業(yè)文明以馬力、電氣時代以電力、互聯(lián)網(wǎng)時代以網(wǎng)力為代表的產(chǎn)業(yè)體系，新質(zhì)生產(chǎn)力以“算力”為主攻方向，引領(lǐng)社會經(jīng)濟全面邁向智能化、綠色化、集約化。因此，統(tǒng)籌實施全域土地綜合整治、生態(tài)保護修復、低效用地再開發(fā)三大行動，是重新優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向“三產(chǎn)融合”轉(zhuǎn)化，生態(tài)空間實現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)空間向“創(chuàng)新生產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的必由之路。第一，以全域土地綜合整治拓寬鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展空間。進一步豐富鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)導入機制，推動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策升級，實現(xiàn)節(jié)余指標與城鄉(xiāng)空間同步置換，滿足農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。第二，深化生態(tài)保護修復推進機制，釋放第四產(chǎn)業(yè)新動能。鼓勵針對礦山生態(tài)修復、流域型生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)碳匯空間等不同生態(tài)系統(tǒng)，實施差異化生態(tài)用地認定與復墾激勵措施，將增減掛鉤機制拓寬至生態(tài)保護領(lǐng)域，為綠色新質(zhì)生產(chǎn)力用地騰挪空間。第三，全面開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與城市更新行動，科學匹配新質(zhì)生產(chǎn)力項目要素需求，實現(xiàn)要素驅(qū)動向創(chuàng)新生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在建設項目設計、審批、供地、用地等環(huán)節(jié)，嚴格落實標準控制與節(jié)地評價制度，推進公鐵、油氣復合通道等“多線共構(gòu)”“多線共廊”布局，推進重大基礎(chǔ)設施與新質(zhì)生產(chǎn)力項目深度契合。同時，繼續(xù)實施“增存掛鉤”機制，將存量盤活激勵指標全額返還于地方政府，鼓勵“向地下、向天空、向周邊”拓展用地。

3.5推進國土空間數(shù)字化治理機制建設，統(tǒng)籌“三融五跨”的全鏈路高效能治理新路徑

以數(shù)字技術(shù)和國土空間治理深度融合為抓手，統(tǒng)籌推進技術(shù)融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，推動形成跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同治理機制，全面賦能各類國土空間開發(fā)保護與治理活動。首先，激活國土空間多源大數(shù)據(jù)的要素價值，系統(tǒng)整合空間維、時間維、業(yè)務維、行業(yè)維多源大數(shù)據(jù)，逐步建立全球時空大數(shù)據(jù)標準體系。基于國土空間的唯一性，沉淀不同時點國土空間調(diào)查、規(guī)劃、管制、利用、保護、修復、權(quán)益等全生命周期信息，支撐全環(huán)節(jié)貫通、全信息集成，并與國際通用行業(yè)體系接軌。其次，打造場域交互、風景集成、情景預判的多跨場景應用，構(gòu)造能夠適應復雜時空場景的國土空間治理大腦，為項目審批、工程實施、政策制定等不同場景應用提供決策支撐。例如，針對生態(tài)保護修復場景，借鑒美國環(huán)境效益指數(shù)（EBI）、我國重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）動態(tài)監(jiān)測評估生態(tài)服務水平，提出生態(tài)保護補償標準、生態(tài)保護修復策略、生態(tài)資源交易定價等針對性策略。最后，完善多跨協(xié)同的政府溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)協(xié)同共享智治。以國土空間數(shù)字化治理平臺為中介，“一帶一路”、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定等重大戰(zhàn)略為樞紐，構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級的工作專班、聯(lián)席會議等治理組織，打通縱向央地之間、橫向多部門間的關(guān)鍵職能。

4結(jié)論

國土空間治理現(xiàn)代化是推進實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要任務，與中國式現(xiàn)代化的五維特征緊密關(guān)聯(lián)。我國堅持自主選擇適應中國國情的現(xiàn)代化道路，發(fā)展形成了頗具中國特色的國土空間治理體系。作為多元主體在共同空間存在中協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟社會和政治空間行為的動態(tài)過程，空間適宜性、主體適應性、路徑適用性是國土空間治理的基本屬性。

中國式現(xiàn)代化與國土空間治理現(xiàn)代化相輔相成、互為一體，具體需要從構(gòu)建與人口規(guī)模相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量國土布局方略、健全面向共同富裕的自然資源政策集成、探索社會主義市場化的要素配置模式、拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化的人與自然和諧路徑、形成面向“雙循環(huán)”的國土空間共治體系5個邏輯向度實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化。在實踐中，我國要堅持圍繞國土空間規(guī)劃與用途管制體系、共富型自然資源政策保障體制、自然資源要素創(chuàng)新性配置改革路徑、全域國土一體化整治更新修復模式、國土空間數(shù)字化治理機制建設等方面深化改革。我國幅員遼闊，不同區(qū)域資源稟賦、發(fā)展階段與文化環(huán)境等存在較大差異，因而不能簡單套用西方國土空間治理理論與方法，各地要將深化國土空間治理改革作為推進自然資源領(lǐng)域工作的重要內(nèi)容，因地因時制宜制定謀劃好重大目標體系、重大工程建設、重大改革舉措，為更好地推進中國式現(xiàn)代化與建構(gòu)中國自主國土空間治理理論體系提供經(jīng)驗借鑒。