法院多元解紛機制改革中存在的問題現(xiàn)狀及完善建議

鞠震

近年來，各級法院積極探索多元解紛機制改革，充分發(fā)揮了人民法院化解社會矛盾糾紛的積極作用，從建機制、定規(guī)則、搭平臺、推應用等方面著手，深入推進訴源治理工作，有效維護了人民群眾的合法利益和社會大局穩(wěn)定，但在實際運行中也遇到了一些問題，需要進行分析梳理，并提出完善建議，促進法院多元解紛機制發(fā)揮更大效用。

一、多元解紛機制改革的必要性

（一）建立健全多元解紛機制是構(gòu)建社會主義和諧社會、提升社會治理水平的切實需要。社會主義和諧社會的構(gòu)建是一項戰(zhàn)略任務。雖然近年來我國的法治建設取得了顯著進步，但隨著社會結(jié)構(gòu)變化劇烈，引發(fā)的矛盾糾紛日趨頻繁，有限的司法資源越來越無法滿足人民群眾日益增長的處理多元矛盾糾紛的需求。因此，迫切需要實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”升級，建立并完善一個完整的多元解紛機制，增加糾紛化解的動力，以最大限度地將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，確保社會生活正常運行，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的關鍵所在。

（二）多元解紛機制有助于彌補訴訟審判機制的不足。通過訴訟方式解決糾紛，主要取決于法官對案件事實和證據(jù)的判斷分析，受法官的自由心證和自由裁量的影響較大。訴訟很難達到雙方當事人勝敗皆服的結(jié)果，甚至在一些案件中，即使勝訴方對判決結(jié)果也不滿意。當前，涉法涉訴信訪案件的嚴重性揭示了訴訟審判機制的諸多問題。當事人將矛盾糾紛訴至法院，無疑是希望法院能夠盡可能迅速和公正地處理這些案件。然而，訴訟過程是一個費財費時費力的過程，訴訟典型弊端即成本高、耗時長、程序復雜，這些都很可能給當事人的經(jīng)濟和精神帶來損失。

（三）多元解紛機制有助于訴源治理。基層社會調(diào)解組織不僅可以化解矛盾糾紛，還可以了解社情民意和收集治理信息。通過“群防群治”，發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”，有利于糾紛的排查、預防和化解，使糾紛在基層得到及時有效的化解。社會調(diào)解充分發(fā)揮民間資源的優(yōu)勢，在法治框架內(nèi)強化鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)道德和行業(yè)規(guī)則的約束力，調(diào)節(jié)利益關系，規(guī)范社會行為，推動行業(yè)自律和社會自治。

二、多元解紛機制改革中存在的問題

（一）工作協(xié)同效應尚未得到充分展現(xiàn)。多元解紛機制的外部環(huán)境仍有待優(yōu)化，部分地區(qū)對多元糾紛解決機制改革的理解和重視程度不夠，支持力度不足。在一些地方，行政機關、司法機關、調(diào)解組織等調(diào)處部門職責權(quán)限不明確，各自為政，多元解紛機制內(nèi)部各部門聯(lián)動對接程序銜接不暢，導致化解矛盾的整體合力未能充分發(fā)揮。當前公眾對立案登記制的理解偏差導致普遍認為訴訟是唯一有效的糾紛解決途徑。這表現(xiàn)為當事人對非訴糾紛解決方式的不認可、意識缺失，也表現(xiàn)為行政機關、社會組織對自身化解矛盾隱患職能的認識不足，主體意識、責任意識不強。隨著司法改革各項措施的落實，司法將逐步回歸“維護公平正義最后一道防線”的根本職能，人民法院會逐步從多元化解工作的“臺前”轉(zhuǎn)入“幕后”，主要發(fā)揮推動和保障作用。這些問題和發(fā)展趨勢都會為未來的多元解紛機制建設帶來較大挑戰(zhàn)。

（二）缺少統(tǒng)一的更高層面的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。多元解紛機制建設意味著除了法院等司法機關以外，相關行政機關以及民間調(diào)解組織、律師等也應一定程度地整合配置進入糾紛解決體系之內(nèi)。但從目前來看，不同方式的糾紛解決機構(gòu)部分缺乏自我規(guī)范的意識，內(nèi)生性動力不足導致權(quán)責不清、推諉扯皮，甚至有些機構(gòu)調(diào)解還處于原始狀態(tài)，各部門機構(gòu)基本上是“各自為戰(zhàn)”，沒有實現(xiàn)有效的資源整合和優(yōu)化配置。由于缺乏從社會整體效益推進多元解紛機制建設的政策保障體系以及更高層級的領導和支持力量，法院受到權(quán)力架構(gòu)和職能作用的影響，自身權(quán)力的影響力掣肘作用明顯，急需更高層面的組織機構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）工作發(fā)展不平衡問題需要關注和解決。在訴訟與仲裁機構(gòu)、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織等單位的矛盾化解對接工作上，還有待提升和加強。各地多元解紛機制改革工作也存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，有的地方工作開展已經(jīng)取得顯著效果，但有的地方工作還相對滯后。訴調(diào)對接平臺、對接機制建設進展相對緩慢，使得行政機關以及社會調(diào)解資源與法院的工作對接還不夠順暢。部分人民調(diào)解組織存在組織松散、調(diào)解水平不夠的情況，內(nèi)部調(diào)解程序和績效評價規(guī)范較弱，導致沒有發(fā)揮出調(diào)處矛盾糾紛預期作用。此外，一些社會性的調(diào)解組織之間存在職能重疊、權(quán)限交叉的問題，有時過于重視“留痕管理”而忽略了矛盾糾紛本身的問題，這容易導致多頭處理、遲延推諉等現(xiàn)象，阻礙了多元解紛工作進展。針對這些問題，應積極探索解決方案，提升調(diào)解工作的效率和質(zhì)量，為社會的和諧穩(wěn)定作出更大貢獻。

三、法院完善多元解紛機制的建議

（一）加強組織領導，強化內(nèi)外聯(lián)動，形成糾紛解決合力。堅持“黨委領導、政府支持、綜合協(xié)調(diào)、多方參與、司法推動、便民利民”原則，在黨政主導下，有效構(gòu)建多元解紛系統(tǒng)中的各項制度，并調(diào)動資源，設立機構(gòu)，協(xié)調(diào)關系，配置人員，提供保障。充分發(fā)揮相關主管部門職能作用，加強對相關社會矛盾隱患排查、分析研判，將多元解紛工作納入相關主管部門績效考核指標。同時充分發(fā)揮人民調(diào)解中心、仲裁委員會、人民團體、民間調(diào)解組織等調(diào)解作用，最大限度將矛盾糾紛化解在訴訟之外。

（二）持續(xù)拓展多元化解平臺，加強與行政機關、仲裁機構(gòu)、調(diào)解組織的合作，實現(xiàn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議與訴訟的有機銜接。推行調(diào)解前置程序，規(guī)范法院訴前委派和訴中委托調(diào)解制度，積極引導當事人自愿選擇非訴糾紛解決方式化解矛盾糾紛，以提高糾紛解決效率。并積極探索“線上”矛盾糾紛化解渠道依托信息化建設成果，助推“線上”糾紛化解模式創(chuàng)新。建立健全訴調(diào)對接、聯(lián)動調(diào)解、第三方參與矛盾化解的解決平臺，打造多主體參與、多資源共享的多元解紛體系，針對收案類型和人民群眾需求，與司法行政部門建立聯(lián)動解紛平臺，形成多元解紛合力，有效快速化解矛盾糾紛。

（三）建立健全組織保障體系。多元解紛機制是社會矛盾糾紛的化解方式，需要黨委政府人、財、物等相關制度的保障和支持，組織保障體系應當為多元解紛提供必不可少的物質(zhì)基礎，也是落實相關頂層設計的必要條件。此外，綜治中心調(diào)解場所、調(diào)解活動的組織建設以及相關硬件設施均離不開財政經(jīng)費的支持。

總之，人民法院要扎實多元解紛機制建設，繼續(xù)抓好各類矛盾糾紛的化解工作。同時充分發(fā)揮審判職能作用，精益求精做強優(yōu)勢，殫精竭慮補齊短板，為維護地區(qū)社會穩(wěn)定、長治久安總目標提供更加有力的司法保障。