數字賦能政務服務績效評估研究
——以杭州市蕭山區“數智指數”為例

王子軒

（浙江工商大學 浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

在深入推進服務型政府建設進程中，有效的政務服務績效評估是全面優化政務服務水平的關鍵環節。一方面，績效評估作為一項技術性工具，能夠為政務服務控制、糾偏、整改、提升提供量化依據和方向指引；另一方面，作為推動政務服務改革的結構性動力，合理的評價機制能夠打破政府側與社會側的信息隔閡[1]，進而促進政社、政企、政民之間的積極互動，催化職能部門內部的良性競爭。與此同時，與我國現階段數字政府顯著提升的一體化政務服務能力相匹配，“數字賦能”將成為政務服務績效評估的鮮明特征和發展趨勢。

但是，目前在多數地方政府的實踐當中，政務服務部門的服務能力與現行績效評估效度之間互相脫節的情況突出：隨著服務體系的延伸和服務手段的升級，可以對各層級服務單位政務服務水平進行全面、科學測評的評估體系卻處于缺位狀態，而且數字技術在整體績效評估過程當中應用程度不夠深入，并沒有充分發揮效能，以至于績效評估體系不足以有效支撐一體化政務服務能力的進一步優化改善。因此，本文將選取杭州市蕭山區政務服務評價“數智指數”實踐案例，探索數字賦能標準化指標體系的實現路徑。

二、現行政務服務績效評估面臨困境

二十世紀初，我國將績效評估機制運用在數字政府建設領域，在不同發展階段側重數字政府特定領域的評估，大體歷經政府門戶網站評估和電子政務工程項目評估階段，并于2015 年起聚焦于政務服務領域[2]，開始在全國范圍內進行省級政府和重點城市的政務服務能力評估，地方政府也隨之展開相應的績效評估探索。在地方實踐中，現行的政務服務績效評估略顯滯后于數字政府發展進程，主要面臨以下困境。

（一）績效評估數字化程度不足

一方面，隨著大數據、云計算、人工智能等新興數字技術逐步嵌入政務服務業務流程，這些技術手段在績效評估過程當中的應用程度仍然有所欠缺。傳統的政務服務評價在評價端面向企業、群眾等服務接受者時采用調查問卷的形式采集評價意見，操作復雜且可控性較弱，在后續樣本抽樣、報表匯總、統計測算等環節仍然大量采用人工手段，導致評價過程效率低下，影響評價結果的客觀性、準確性和實時性。

另一方面，在指標體系的設計中，指標項對數字化政務服務的繪制過于片面，能夠體現政務服務的數字特征、衡量服務數字化水平的相關指標權重不足。“政務服務”和“服務型政府”，“數字化政務服務”和“數字政府”之間的關系尚未被厘清，以至于相應績效評價的內容仍然有所混淆[3]，或將數字化政務服務直接納入數字政府的職能構成板塊進行粗略評估，或對政務服務能力的指標分解、關聯不夠精細，指標組合難以精準刻畫政務服務能力。例如，部分評價體系中的指標項仍然停留于對政府網站建設和硬件設施建設的評價階段，割裂“數字”與“政務服務”之間的有機關聯。

（二）應用區域和層級局限性突出

當前我國政務服務領域的權威性評估是年度《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告》，評價對象為市級以上政府，盡管該指標體系設計具有普適性，但是相對側重于發揮宏觀引領與指導作用，針對性和系統性不足，且覆蓋面有限。在區域實踐層面，大部分地方政府尚未形成專項化、常態化、制度化的政務服務績效評估機制[4]，一些先行地市在探索實施符合當地政務服務發展現狀與特色的評價體系時，又過度強調個性化而忽視整體性，導致各地政務服務績效評估之間缺乏互動，評估結果難以進行橫向比對。

此外，政務服務改革推動服務重心向區縣、鎮街乃至村社逐級下沉，績效評估體系卻沒有延伸落實到每一個基層服務網點，基層部門的政務服務工作缺乏具體的評價激勵和指導，也無法實現績效評估結果的縱向比較。因此，現行政務服務績效評估在應用層面的區域局限性和層級局限性都較為突出。

（三）績效評估結果利用不充分

如前所述，績效評估機制不僅具有工具屬性，更是推動政務服務改革的結構性動力。以評估結果指向的問題和短板為導向，精準倒逼政務服務職能機構的業務流程再造、管理體制變革、運行制度重塑，引發整體性政府的深層次變革。對評估結果進行深入的分析和挖掘，有利于進一步發揮績效評估的監測預警和輔助決策作用，提高決策質量與效率。

然而多數地方政府、部門對績效評估結果的應用仍然停留在技術性工具層面，以結果導向解決特定問題和直接訴求，抑或是當作部門、人員獎懲的依據，尚未充分利用績效評估結果的價值。

三、案例研究：杭州市蕭山區“數智指數”體系

為了補足政務服務能力精準評價缺位的短板，杭州市蕭山區于2021 年在全省首創并率先試行“標準化指標+數字賦能”的政務服務指數評價體系，依托數字化手段搭建多維度、多主體、多視角的指數架構。蕭山區政務服務“數智指數”指標體系如（表一）所示。

表一

（一）全景指標建構

“數智指數”的指數架構從“辦事效率”“區域覆蓋”“關聯智慧”“公眾感知”4 個維度出發，對應設置“快辦”“通辦”“智辦”“好辦”4 項一級指標，涵蓋辦事便捷度、辦理成效度、業務完備度、區域覆蓋度、服務精準度、決策科學度、體驗舒適度、評價滿意度8 個方面共32 項三級指標，指標項貫穿從咨詢、申報、辦理到辦結、評價、投訴等政務服務全過程。

在指標設置層面，除了滿意度評價、配置率評價、時效性評價、辦結率評價、整改率評價等常規評價內容外，蕭山區著力在有效衡量數字賦能政務服務的方式、程度和效果上作出創新，具體體現在“智辦”指數維度的相關指標分解和組合中，從政務服務提供的關聯性和主動性以及政務服務數據的使用率和更新率等角度來描繪數字技術在政務服務領域的應用水平。例如“數智指數”通過“企業畫像繪制精準度”和“人才畫像繪制精準度”兩項指標量化測算政務服務效能，用政府為企業、人才繪制的需辦事項數和企業、人才實際所需辦理的事項數的比值來反映政府為企業、人才量身定制并精準推送個性化服務套餐或關聯服務事項的能力。

（二）全量數據歸集

“數智指數”體系依托統一公共數據平臺和數字技術，歸集全量評價數據和全樣本服務事件，在堅實的數據基礎之上開展評價工作。蕭山區將數據需求劃分為管理數據和辦件數據兩大類：管理數據包括各大廳窗口取叫號、人流量、等待時長、跑動次數、在崗率、回訪評價等12 項現場管理數據；辦件數據則源于上級部門的數據統計，從省數據局一次性獲取蕭山區3000 余萬條存量辦件數據，與省辦件庫建立數據長效推送機制，實現轄區內辦件數據常態化自動“回落”。由此形成自下而上和自上而下兩條線的數據匯總，將評估樣本容量由原先的抽樣樣本擴大至全樣本框。

憑借全量數據的支撐，該區政務服務績效評價從人工抽樣、報表、統計轉向系統自動抓取數據、準確計算得分、實時更新結果，全流程實現讓數據跑腿，用數據說話，極大程度地降低了評價的主觀隨意性，提高評價的客觀性、真實性和公平性。

（三）全面結果應用

首先，政府及部門以“數智指數”評價結果為依據，從指標的數值呈現以及升降變化中精準地發現癥結，推動解決企業、群眾在政務服務領域中面臨的堵點、熱點、難點問題。自應用上線以來，蕭山區政務服務水平顯著提升，截至2022 年7 月底，該區通過數智評價體系累計發現并整改問題678 個，按時整改率達99.41%，同時政務服務平均辦事效率同比提升15.3%，窗口平均等待時長同比下降23.8%，投訴率同比下降36.2%。

其次，“數智指數”將評價側與管理側進行對接聯通，開發政務服務指數管理系統，作為指數體系數據歸集、分析、評價、應用的中樞系統，功能應用覆蓋數據清洗、計算分析、異常數據自動預警、預警情況精準推送以及整改反饋等政務服務數據閉環周期，以此輔助管理端的科學決策，以評促改倒逼部門業務流程再造和體制機制變革。在網辦掌辦指數排名的激勵下，蕭山區規劃和自然資源蕭山分局、公安分局、區市場監管局等5 個部門主動設立網審中心，并健全相應網辦掌辦機制，年底單月網辦掌辦業務量較年初提升65.8%。

最后，“數智指數”借助全省統一的政務服務網站和系統為評價媒介，依靠全量數據歸集為評價依據，能夠將不同層級的服務網點以及某一服務網點不同時期的指數結果納入同一個框架下進行比較分析。

四、數字賦能政務服務績效評估：“數智指數”的經驗與啟示

（一）推進數字化政務服務績效評估的深度融合

隨著數字化政務服務能力的大幅提升，也應同步推進數字技術與政務服務績效評估的深度融合，以數字思維引導政務服務績效評估。

一是加強評估手段的創新應用，將大數據、云計算、人工智能等新興數字技術嵌入到政務服務績效評估流程當中，以數據鏈條為主線貫通評價全流程，取代沒有必要的人工環節，充分發揮技術的大容量、便捷、高效、客觀等優勢。

二是加強對數字化政務服務內容的精準繪制。將評價重心從對平臺、系統和門戶網站的表面評價細化到具體服務內容的深度評價，使用定量指標和定性指標相結合的方式，用指標組合全面、準確地繪制一項數字化政務服務的實際效能。同時，在創新數字化、智能化應用場景時，應及時增設與之適配的評估指標。

三是加強數據資源的深入挖掘。數字技術使得海量政務服務樣本數據的采集、匯總和存儲成為可能，而海量數據的潛在價值有待進一步被挖掘開發。通過數據分析有助于發現類型事件的內在關聯和演變趨勢，不僅要能夠指出現有的問題對癥下藥，還應提前研判政務服務的薄弱環節和苗頭性問題預防“未病”，從而提高決策的預見性和科學性。

（二）建立健全多層級的政務服務績效評估體系

大多地方政府現已搭建好省、市、區縣、鎮街、村社五級貫通的政務服務體系，初步實現了行政服務中心、政府門戶網站、政務服務APP 等多個政務服務端口數據的互聯互通，政務服務績效評估可以以此為依托構建相應多層級、全覆蓋的評估體系，在各個端口開設服務評價模塊，拓寬企業、群眾參與評價的渠道，將政務服務評價延伸到每一個基層服務網點。

在評價體系基本健全的基礎之上，應著重加強縱向層級之間以及橫向部門之間的數據共享力度，尤其需要建立省級政務服務辦件庫的辦件數據常態化回落機制，為各個層級服務單位的政務服務績效評估提供統一標準的評價數據，確保評價結果的真實性、可對比性，充分激發政府、部門之間的競爭態勢和學習效應。

（三）強化評價端與管理端的雙向互動

將政務服務鏈條中的評價端與管理端以辦件數據的形式通過數據中臺進行有機串聯，促進兩端的良性互動。一方面，在評價端形成月度、季度、年度政務服務指數常態化評估機制，既呈現整體指數排名，也公布分項指數排名，通過排名激勵相關部門在日常工作當中有針對性地進行整改提升，提高績效評估結果應用水平，激活部門改革創新、跨部門協同合作的內驅力。另一方面，在管理端對數字化政務服務績效評估予以制度化和標準化支持，尤其是對海量辦件數據的采集歸集、分級分類、傳輸存儲、開發應用、動態維護全鏈條建立明確的規范和標準，保障數據質量和數據安全。