項目法人對監理的管理實踐經驗

湯之飛，王 浪，倪堅敏，王有國

(海南省水利電力集團有限公司，海南 海口 570203)

目前我國的水利工程建設事業中，項目法人處于核心的地位，對項目移民安置和工程建設的質量、進度、投資等方面負責。然而，一些水利工程建設項目法人開展移民安置和工程建設管理面臨諸多問題，影響了項目法人的管理效能，進而影響工程建設進度。移民綜合監理能夠根據國家批準的各類移民安置政策法規，對項目建設移民安置工作中的征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理等工作進度和質量，以及移民資金的撥付和使用等方面進行綜合性的全過程監督檢查；建設監理能夠依照水利工程建設有關的規范和技術標準，調度有限的資源對設計、施工、監理合同中的工程投資、建設進度和施工質量等方面進行控制和協調[1]。如圖1所示，項目法人能夠通過對兩者進行管理，達到控制投資、進度、質量，管理信息、合同，以及協調各方工作關系的目的，較好的彌補項目法人的短板。

圖1 項目法人管理關系圖

天角潭水利樞紐工程通過移民綜合監理和建設監理的有序實施，有效推進了移民安置和工程建設工作。該工程于2021年11月順利完成導(截)流階段的移民安置終驗和工程導(截)流驗收。本文以此為例，從“三控制兩管理一協調”方面分析移民綜合監理與建設監理的差異，并總結了項目法人的管理實踐經驗。

1 工程概況

天角潭水利樞紐工程是國家172項節水供水重大水利工程之一，也是海南省水網建設規劃重點項目之一，工程位于海南省儋州市境內的北門江干流。開發任務以工業供水、農業灌溉為主，兼顧發電等綜合利用，由主壩、副壩、引水發電建筑物、魚道、總干渠、東岸干渠等建筑物組成。工程規模為Ⅱ等大(2)型，水庫正常蓄水位58m，總庫容1.94億m3，電站裝機5000kw，規劃永久征收土地總面積23546.44畝，搬遷人口427戶2190人，設計控制灌溉面積11.42萬畝。工程建成后，將向洋浦經濟開發區供水，保障工業用水需要；解決下游6個鄉鎮農田灌溉問題；同時合理開發利用水資源進行發電。

2 移民綜合監理與建設監理的差異分析

天角潭水利樞紐工程移民綜合監理是由地方人民政府和項目法人共同委托，建設監理是由項目法人單獨委托，兩者都致力于為項目提供服務，核心目標都是通過科學的管理手段，實現項目的投資、進度和質量等目標。但兩者的工作內容有所不同，存在一定的差異。

2.1 投資控制

工程移民資金主要包含征地補償費、移民安置費、專項設施遷(復)建補償費、庫底清理費、有關稅費、基本預備費和其他費用等7個方面，移民綜合監理的投資控制是針對以上7個方面資金的合理性、全面性、綜合性及投資使用效益進行監督與分析。依據批復的移民資金概算和年度資金使用計劃，跟蹤檢查征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理、有關稅費、基本預備費和其他費用的到位與專款專用情況。

工程投資主要體現在建筑工程、機電設備及安裝工程、金屬結構設備安裝工程、施工臨時工程、獨立費用和基本預備費等6個方面，建設監理是針對以上6個方面建立并完善工程量支付、核定和索賠制度來進行投資控制，主要在于按照實際情況進行計量簽證，把握資金是否及時到位，確保將工程投資控制在施工合同范圍內。

2.2 進度控制

移民安置工作進度必須與樞紐工程建設工期有機銜接，需充分做到移民先行，適度超前[2]，如工程下閘蓄水前必須完成蓄水淹沒范圍內的征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理等工作，否則將直接影響樞紐工程建設及相關驗收進度。為此，移民綜合監理對移民安置工作進度控制極為關鍵，其監督的工作內容也較為全面，主要包括對照移民安置年度計劃，監督檢查實施單位對征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理等工作的完成情況，收集、整理、分析相關進度信息。若實施進度無法滿足年度計劃，則及時與實施單位商討適時調整進度計劃，以確保實現整體工期目標。

另一方面，建設監理主要關注樞紐工程建設過程的協調性，確保工程進度、材料供應、設備和人員投入、施工組織等符合計劃要求，重點掌握工程關鍵線路的施工進度，利用橫道圖、網絡圖分析施工中的時差。若工程施工進度滯后，則通過經濟、組織、施工技術等手段進行調整和糾偏。

2.3 質量控制

移民綜合監理的質量控制較為宏觀，主要體現在對征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理等工作實施過程中操作程序的合規性進行控制，對補償補助兌付項目、兌付標準、兌付方式及程序進行監督，嚴格把控移民安置工作的實施質量。

建設監理主要是對工程施工過程中的關鍵環節和重點部位進行質量監督，著重關注使用的原材料是否達標、是否偷工減料、以及施工質量能否達到規定要求[3]，并采取旁站監督、隨機抽查、平行檢測和巡視等方法進行質量控制[4]。

2.4 信息管理

移民綜合監理的信息管理工作覆蓋范圍較廣，是按照真實性、及時性、完整性和有效性原則對征地補償、移民安置、專項設施遷(復)建、庫底清理等工作進度、質量、投資的數據進行收集、整理和分析，為參與各方提供有效的信息資料。同時，還要指導各級移民實施單位整理完善移民安置工作過程中產生的補償協議、錄音、影像資料、移民建卡檔案、會計檔案等各類應歸檔文件材料[5]。

建設監理圍繞工程施工這一領域進行信息管理，包括設計文件、各類收發文件、專題報告、隱蔽工程影像資料、工程量簽證、監理周報、監理指令等方面的信息文件。按照檔案管理的要求，對以上信息文件區分監理合同和文種后進行歸檔[6]。

2.5 合同管理

移民綜合監理是收集整理移民補償資金兌付協議、移民安置協議等移民安置合同，檢查所有補償合同的合法性、合規性、操作性，充分保護移民合法利益。

建設監理主要是從工程建設的投資、進度、質量等目標控制的角度出發，對設計、監理、施工、采購等合同進行管理，監督上述合同各方根據合同條款履行自身職責，全方面維護各方權益。

2.6 工作協調

組織協調是移民綜合監理工作的重要環節，協調工作貫穿于移民安置實施的全過程[7]。主要包括移民安置目標協調和各方關系協調，移民安置目標協調可分為移民安置實施進度問題、質量問題的協調、資金使用與管理問題協調；各方關系協調包括與項目法人、政府部門、各級移民實施機構、設計單位、施工單位、監理單位等單位的協調。

建設監理的協調關系網是在項目法人、設計單位、施工單位等工程建設參建單位之間，由于建設監理是受項目法人的委托與授權開展監理工作的，故其協調的依據除了水利工程建設有關的法律法規和技術標準，項目法人的相關意見和建議也是建設監理協調的重要依據，只要項目法人的意圖不違法、違規，建設監理往往都是在充分尊重項目法人意圖的原則上進行協調。由此可見，建設監理的協調工作范圍比移民綜合監理要小。

3 項目法人的管理實踐經驗

天角潭水利樞紐工程開工建設初期，移民綜合監理和建設監理均存在未按合同約定配備監理人員、監理履職不到位和缺少專門的從業資格要求等問題，以及監理工作深入不夠，只停留于表面的現象。自工程于2020年開工建設以來，項目法人妥善解決了以上問題，總結出以下管理實踐經驗：

3.1 強化對監理機構的管理

依據招標文件及合同文件，要求移民綜合監理和建設監理組建現場監理項目部，明確組織機構職能劃分和各部門崗位職責；對監理機構人員配備數量和資質情況進行審查，按月考核現場人員出勤情況，解決了人員配備不足和資質不符問題[8]。

3.2 充分利用監理工作報告

要求移民綜合監理和建設監理定期提交監理月報、季報、年報，對實施進展情況進行總結。項目法人通過審閱以上報告能夠及時了解項目存在的問題和掌握實施進展，同時也能夠通過報告編制的深度，側面反映出監理工作的深度，及時對監理進行管理，避免監理工作只停留于表面，提高監理的履職能力。

3.3 重視管理人員專業能力

項目法人從自身出發，在移民安置工作和工程建設現場管理崗位上，均任用專業對口或經驗豐富人員來對移民綜合監理和建設監理進行管理，避免監理人員突破底線，弄虛作假，在一定程度上提高了監理人員專業層次和履職能力。同時，有針對性的定期組織開展移民安置、施工技術、質量控制、安全生產、專項驗收、檔案管理等方面培訓，切實提高項目法人、移民綜合監理、建設監理等現場管理人員的綜合素質和專業能力。

3.4 建立健全考核表彰機制

項目法人建立健全了考核表彰機制，對設計、監理、施工等參建單位進行年度綜合考評，評選出先進單位及先進個人，進行表彰并頒發獎金，有效提高了參建單位的工作積極性，激發了移民綜合監理、建設監理以及各參建單位之間形成“比學趕超”的良好氛圍，以飽滿的熱情投入到天角潭水利樞紐工程的建設中。

4 加強管理的對策建議

隨著水利改革發展不斷變化，水利工程移民安置和工程建設管理也面臨著一些新形式和新挑戰，為深化水利工程建設管理，適應水利工程高質量發展的新要求，對項目法人開展移民綜合監理和建設監理的管理提出以下建議。

4.1 強化監理合同管理，構建高效的履職體系

項目法人應強化對移民綜合監理和建設監理的合同管理，根據與移民綜合監理和建設監理簽訂的合同條款，明確監理機構設置、人員配置、崗位職責，并督促其嚴格按合同約定組建現場監理機構和配備專業監理人員。一方面是督促移民綜合監理定期提交項目移民安置周報、月報及進度報表，重點反饋移民安置實施進展情況，并充分發揮移民綜合監理的政策、技術監督、指導作用，推動移民安置工作的規范開展。另一方面是項目法人應要求建設監理嚴格執行旁站監理制度，特別是對重要部位和關鍵工序，嚴防偷工減料的情況發生。除此之外，應大力支持建設監理工作，予以充分授權，切實讓建設監理承擔起相應的責任，將主要精力放在做好工程建設的監督管理上，積極引導建設監理提升核心競爭力，展現高效的履職能力。

4.2 充分利用監理細則，落實監理的主體責任

《移民安置監督評估實施細則》和《監理實施細則》分別是移民綜合監理和建設監理開展工作的指導性資料，它反映了監理單位對項目實施過程中“三控制兩管理一協調”的理解能力、工作方法和技術水平。項目法人應嚴格要求移民綜合監理和建設監理分別按規定編制《移民安置監督評估實施細則》和《監理實施細則》，掌握兩者對移民安置和工程建設的管控程序和方法，清晰界定監理的職責、權限和任務目標，落實監理的主體責任，有助于提高整體管理水平。

4.3 建立履約獎懲機制，提高監理工作積極性

項目法人應深化對移民綜合監理和建設監理的考核指標，建立與監理履職績效相掛鉤的獎懲機制。一方面是項目法人對移民綜合監理和建設監理建立獎懲機制，履約不到位則依據合同條款進行相應罰款，若高標準履約則進行適當獎勵；另一方面是項目法人協調督促移民綜合監理和建設監理建立內部獎懲機制，讓監理單位人員的收入、獎勵、晉升等與工作開展結果相掛鉤，充分提高監理人員工作的積極性。

4.4 建立輪值例會機制，完善管理體制的缺陷

項目法人應建立輪值協調例會機制，由移民綜合監理和建設監理雙方輪流主持，地方移民實施機構、設計、施工等參建單位參加，就項目建設過程中存在的問題和困難進行定期梳理，對堵點、難點問題提出解決路徑，明確時間節點，并督促責任單位落實解決。該機制能夠促進項目法人全面掌握項目移民安置和工程建設的實施進展情況，解決移民安置和工程建設信息互通不暢、信息時效性不佳等問題，完善了管理體制的缺陷，在確保移民安置和工程建設協同推進中起了重要的作用。

5 結語

本文以實際工程案例研究分析得出，在“三控制兩管理一協調”工作上，移民綜合監理的工作主要是宏觀把控，起到監督指導作用；建設監理是緊緊圍繞工程建設開展工作，其工作內容屬于微觀層次，相對較為深入。結合現場管理經驗，建議項目法人應強化監理合同管理、充分利用監理細則、建立履約獎懲機制、建立輪值例會機制，以上舉措能夠充分提高移民綜合監理和建設監理的工作積極性，進一步提高履職能力，對項目法人管理移民綜合監理和建設監理具有一定的借鑒意義。