水利監督安全巡查發現問題分析及建議

張李朋，李景雙，章志明，葉國平

(1.浙江省水利水電技術咨詢中心，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利水電建筑監理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利部“水利監督工作會議”指出，水利監督要發揮行業安全“壓艙石”的保障作用，要以強有力的監督，保障新階段水利高質量發展[1]。“十三五”期間，浙江省累計完成水利投資2880億元，進入“十四五”，水利建設步伐進一步加快，水利建設投資創歷史新高，行業監管任務繁重[2]。

為筑牢安全紅線，嚴密防控風險，進一步加強對水利工程建設與運行安全監管工作，根據水利部《重大水利工程建設安全生產巡查工作制度》和《浙江省水利廳辦公室關于開展全省水利工程安全巡查的通知》(浙水辦監督〔2022〕17號)要求，開展全省水利工程安全巡查工作。

2022年6—11月，浙江省水利水電技術咨詢中心完成了全省水利工程安全巡查年度工作任務。依據巡查工作成果[3]，對巡查發現的633個問題進行研究，分析當前水利行業安全管理方面存在的問題，探究問題形成原因，旨在促進水利工程安全管理水平，提升監管質效。

1 巡查工作概述

1.1 巡查對象

全省水利安全監管巡查35個單位。其中設區市水行政主管部門11個，廳直屬單位1個，縣(市、區)級水行政主管部門23個；抽查水利建設工程37個(國務院確定的水利重點建設工程1個、省重點水利建設工程11個、面上水利建設工程25個)；抽查水利運行工程23個。

1.2 工作方式和工作流程

安全巡查采取明查與暗訪相結合的方式，明查水行政主管部門安全生產工作落實情況，暗訪水利工程安全管理情況。

巡查工作流程如圖1所示。

圖1 安全巡查工作流程圖

2 巡查發現問題分析

2.1 問題分類統計

安全巡查共發現各類問題633個。其中巡查35個水行政主管部門和單位，發現問題72個；巡查水利建設工程37個，發現問題428個；巡查水利運行工程23個，發現問題133個。

水利建設工程責任主體分為項目法人、勘測設計單位、監理單位、施工單位。水利運行工程責任主體為運行管理單位。按責任主體進行統計，水行政主管部門問題72個，占比12%；項目法人問題124個，占比20%；勘測設計單位問題14個，占比2%；監理單位問題91個，占比14%；施工單位問題199個，占比31%；運行管理單位問題133個，占比21%(如圖2所示)。

圖2 各責任主體問題分類統計圖

(1)水行政主管部門問題72個，涉及單位17個，約占巡查單位數的49%。其中目標管理問題9個，占比13%；領導重視不夠問題7個，占比10%；安全生產機構設置不健全問題15個，占比21%；責任落實不到位問題21個，占比29%；重點工作落實不到位問題20個，占比28%。

(2)項目法人問題124個，涉及項目25個，約占巡查項目數的68%。其中安全生產臺賬不健全問題25個，占比20%；安全生產機構設置不健全問題25個，占比20%；安全生產責任制落實不到位問題23個，占比19%；應急預案編報及演練不規范問題18個，占比15%；重點工作落實不到位問題9個，占比7%。

(3)勘測設計單位問題14個，涉及項目9個，約占巡查項目數的24%。其中設計技術交底不到位問題7個，占比50%；強制性條文辨識問題5個，占比36%；安全生產費用計列、安全專篇編制不規范問題2個，占比14%。

(4)監理單位問題91個，涉及項目23個，約占巡查項目數的62%。其中安全生產責任制落實不到位問題25個，占比27%；安全生產臺賬不健全問題20個，占比22%；安全監理規劃、實施細則編制不規范問題17個，占比19%；人員、措施、方案審查及現場安全監督不到位問題16個，占比18%；安全生產費用審批不規范問題13個，占比14%。

(5)施工單位問題199個，涉及項目35個，約占巡查項目數的95%。其中事故隱患排查治理不到位問題27個，占比14%；施工現場安全管理不到位問題25個，占比13%；安全生產責任制落實不到位問題20個，占比10%；危險源辨識與管控不到位問題19個，占比10%；安全生產教育和培訓不到位問題19個，占比10%；勞動保護等措施落實不到位問題16個，占比8%；安全生產費用落實不到位問題16個，占比8%；文明施工不到位問題12個，占比6%。

(6)運行管理單位問題133個，涉及工程17個，約占巡查運行工程數的74%。其中安全生產責任制落實不到位問題24個，占比18%；重點工作及信息填報問題10個，占比8%；安全生產臺賬不健全問題26個，占比20%；安全投入問題9個，占比7%；安全教育與培訓不到位問題8個，占比6%；現場安全管理不到位問題43個，占比32%；應急管理不規范問題5個，占比4%；其他問題8個，占比6%。

2.2 問題典型表現

2.2.1水行政主管部門

(1)責任落實不到位。如某縣農業農村局未層層落實水利安全生產責任，未與下屬單位簽訂安全生產目標責任書。

(2)重點工作落實不到位。如某市水利局落實重點工作力度不夠，在開展水利施工企業安全生產標準化創建工作方面進度緩慢，轄區內較多水利施工企業尚未開展標化創建工作。

(3)安全生產機構設置不健全。如某縣水利局未配備或明確專(兼)職安全管理人員，未根據人員變更情況及時調整安全生產委員會或安全生產領導小組成員。

(4)目標管理工作有缺陷。如某區水利局未制定年度安全生產計劃，未細化年度工作要點，工作計劃的可操作性不強。

2.2.2項目法人

(1)安全生產臺賬不健全。如某流域綜合治理工程項目法人(建設單位)為鄉鎮人民政府，未按SL 721—2015《水利水電工程施工安全管理導則》分類整理安全生產臺賬。

(2)安全生產管理機構不健全。如某水庫除險加固工程項目法人未設立安全生產管理機構，未明確專職安全管理人員；某流域綜合治理工程項目法人成立的安全生產領導小組成員不合規，未將設計、監理及施工單位現場負責人納入為成員。

(3)安全生產責任制落實不到位。如某水庫工程項目法人未建立健全以主要負責人為核心的安全生產責任制，未明確各級負責人、各職能部門和各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準。

(4)應急預案編報工作不到位。如某新建河道堤防工程項目法人編制的生產安全事故應急救援預案無相關人員聯系方式，未成立應急搶險隊伍，未編制超標準洪水應急預案，未開展應急演練。

2.2.3勘測設計單位

(1)設計技術交底不到位。如某重點山洪溝防洪治理工程設計單位設計交底時，未涉及安全生產內容，未針對山洪災害防范提出指導意見。

(2)強制性條文辨識工作不到位。如某泵站工程設計單位未依據《水利工程建設標準強制性條文》(2020版)開展辨識工作，未定期檢查強制性條文執行情況。

2.2.4監理單位

(1)安全生產責任制落實不到位。如某海堤安全生態建設工程監理單位安全生產責任制中總監代表等崗位安全職責與監理機構人員設置不對應，未對各部門、人員安全生產責任制落實情況進行檢查、考核等。

(2)安全生產臺賬不健全。如某河道整治工程監理單位未及時收集、整理、歸檔安全生產檔案，未按SL 721—2015導則附錄C建立安全生產臺賬，缺重大事故隱患判別記錄等臺賬。

(3)安全監理規劃、實施細則編制不規范。如某水庫除險加固工程監理單位未編制安全監理規劃；某河道綜合治理工程監理單位未編制危大工程監理實施細則等。

2.2.5施工單位

(1)事故隱患排查治理落實不到位。如某新建水庫工程施工單位未開展隱患排查工作，對監管部門發現的上壩公路下邊坡存在大量浮石等隱患問題未落實整改閉環工作等。

(2)施工現場安全管理不到位。如某水庫除險加固工程施工現場電纜隨意鋪設于鋼筋或其他鋼支撐上，乙炔和氧氣瓶倒地擺放，拆模腳手架平臺無腳手板、防護欄桿等。

(3)安全生產責任制落實不到位。如某水環境生態修復工程施工單位未明確技術負責人、施工班組長的安全管理職責、責任范圍和考核標準。

(4)危險源辨識與管控工作不到位。如某水庫除險加固工程施工單位未開展危險源辨識與評價工作，重大危險源管控措施未落實等。

2.2.6運行管理單位

(1)現場安全管理工作不到位。如某排澇泵站運行管理單位未定期對消防設施組織檢查，閘室淤積未及時清理，水泵設備及備用閘門銹蝕嚴重未及時維護等。

(2)安全生產管理臺賬不健全。如某水電站運行管理單位未建立職工健康檔案，無勞動保護用品購買使用臺賬，2021—2022年無安全生產臺賬。

(3)安全生產責任制落實不到位。如某水庫運行管理單位主要負責人未全面履行安全管理職責，未組織健全安全生產責任制。

2.3 原因分析

通過現場巡查，查閱相關臺賬資料，并與被查單位(工程)相關人員溝通交流，剖析問題形成原因。

2.3.1水行政主管部門

各水利局配備的專(兼)職安全監管人員流動性大，剛熟悉安全監管工作，又被調動或更換了崗位，工作連貫性不足；有的身兼數職，精力和時間有限，安全監管工作難以做深做細。

2.3.2水利建設工程

①項目法人配備的技術力量不足，尤其是鄉鎮承擔管理職責的水利建設工程，管理人員同時要承擔鄉鎮農業、林業、土地拆遷等工作，無力顧及項目安全管理工作，造成問題較多。②由于我省水利投資逐年加大，設計單位承接了過于飽和的工作任務，卻沒有足夠的人力支撐項目需求，加上內部校審流程把關不嚴，設計文件中安全部分的內容深度不足，對強制性條文辨識、執行不夠重視[4-5]。③水利監理行業利潤偏低，現場監理人員配備不足，日常安全檢查走過場，未能切實履行安全監理職責。④施工單位自身安全責任意識淡薄，安全教育培訓不到位，未及時宣貫最新的安全管理法律法規和標準，造成隱患排查治理不徹底，對現場明顯存在的安全問題未能及時發現并處理。

2.3.3水利運行工程

由于水利運行工程多數遠離城鎮，運行管理單位配備的安全管理人員年齡普遍較大，安全觀念相對陳舊，難以接受和適應新的安全管理理念，新的安全法規標準需較長時間才能落地生效。

3 監管建議

3.1 加強部門協同監管，鑄牢安全生產網

水利安全監管工作涉及水利工程建設、運行、水旱災害防御、河湖管理、水土保持、水資源管理等多個業務科室，有關科室應研究制定統一檢查表單，準確把握安全監管工作重點，開展綜合檢查，組織實施“綜合查一次”，全方位鑄牢安全生產網。

3.2 探索安全監管模式，完善第三方協助監督機制

針對技術力量配備不足的監管部門和建設單位，應按《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和國務院安委會《關于加快推進安全生產社會化服務體系建設的指導意見》相關意見，推動、整合利用社會資源，探索安全監管模式，完善第三方協助監督機制，將安全監管工作中的基礎性、技術支撐性工作采取公開招標的方式，向社會力量購買服務，以解決現有專職人員和技術力量不足問題[6-8]。

3.3 加大新法規標準宣貫力度，確保新法規新標準執行到位

針對縣(區)水利局開展的安全培訓時間偏短，新法規標準講不透、說不清，培訓效果不理想等問題，建議由省、市兩級水行政主管部門組織安全生產培訓會，通過動員、集中培訓、編制標準釋義說明，對基層水利人員最迫切、最關心的問題進行釋疑解難，確保新法規新標準貫徹落實和執行到位[9]。

4 結語

(1)巡查35個水行政主管部門和單位，共計發現72個問題。其中責任落實和重點工作落實不到位問題最為突出，分別占問題總數的29%和28%。各地水利局需要加強部門協同監管，減少安全監管人員流動性過大和過多兼職，將責任和重點工作落實到位。

(2)抽查37個在建水利工程，共計發現428個問題。其中施工單位問題尤為突出，占比高達46%，項目法人和監理單位次之，分別占29%和21%。技術力量配備不足的建設單位，可以引入第三方協助監管，要求監理單位配足現場監理人員，切實履行安全監理職責，督促施工單位加強事故隱患排查治理工作，確保工程施工安全。

(3)抽查23個水利運行工程，共發現133個問題。其中現場安全管理不到位和安全生產管理臺賬不健全問題較多，分別占比32%和20%。運行管理單位應加強新安全法規標準教育培訓，配備、儲備高素質的安全管理人員，加強現場安全管理，健全安全生產管理臺賬。

本次浙江省水利監督安全巡查，采取明查與暗訪相結合的方式，共發現各類問題633個。通過巡查，問題整改，消除了一批安全隱患，對提高基層水利工程建設和運行管理水平，能起到非常巨大的作用，對保障新階段水利高質量發展具有十分重要意義。