人壽保險與商業性長護保險責任轉換業務模式研究

胡宏偉 段曉樂

（中國人民大學公共管理學院 中國人民大學健康保障研究中心 北京 100872）

為推動保險行業發揮專業能力，豐富保險產品供給、加快發展商業長期護理保險，原中國銀保監會2023年3月印發了《關于開展人壽保險與長期護理保險責任轉換業務試點的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》中明確轉換業務的含義，是人身保險公司根據投保人自愿提出的申請，將處于有效狀態的人壽保險保單中的身故或滿期給付等責任，通過科學合理的責任轉換方法轉換為護理給付責任，支持被保險人因特定疾病或意外傷殘等原因進入護理狀態時提前獲得保險金給付?！锻ㄖ菲谕ㄟ^存量壽險產品開展轉換業務，短時間內提升長期護理保險供給能力，緩解失能人群護理費用壓力，同時增強人民群眾對長期護理保險的理解和認識，推動行業為進一步發展長期護理保險積累經驗。

1 研究起點：轉換業務的宏觀背景

人口老齡化是社會發展的重要趨勢，同時也是“幸福的煩惱”。老年人因身體機能逐漸衰退，患病率隨年齡增長而升高，更易發生失能現象。我國失能人口數量伴隨著老年人口數量的增加而逐年攀升。因此，對長期護理保障的需求也在不斷增加。1996年我國頒布《老年人權益保障法》，標志著我國開始系統著手保障老年人的權益，推動了長期護理保障工作的開展，隨后相關政策措施也陸續制定和實施。

1.1 我國人口老齡化現狀及家庭結構變化

我國老年人口規模和比重總體呈現上升趨勢，人口老齡化進程加速發展。國家統計局公布的數據表明，2022年末我國60歲及以上人口有28004萬人，占全國總人口的19.8%，其中65歲及以上人口20978萬人，占全國總人口的14.9%。而且隨著醫療水平不斷提升，我國居民的生存期相應延長。預計到2030年，老年人口總量將達到4億人。老年人口數量不斷增加的同時，失能人員平均經歷的失能期也在增長。根據中國疾控中心研究顯示，失能老人平均經歷失能期在2030年將增長到7.44年。人口老齡化程度加深和平均失能期增長對社會經濟和民生都將產生嚴重的影響，如養老、醫療保健、失能保障等方面的壓力將會不斷加大。

隨著老年人口數量的不斷增加，我國家庭結構和代際關系也發生著重大的變化。傳統“三世同堂”的家庭結構逐漸消失，現代家庭呈現小型化、核心化。第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國（大陸地區）平均家庭戶均人口2.62人，比2010年的3.10人減少0.48人，已跌破“三口之家”的數量底線。在家庭結構變化的同時，代際關系也悄然發生改變。一方面是代際支持的缺失與減少，另一方面是生活照料的養兒防老的觀念被打破，更多老年居民開始考慮自主養老[1]。因此，現代家庭面臨更重的養老和照護負擔，尤其是空巢和獨居家庭，失能將會給家庭和社會帶來嚴峻挑戰。

1.2 長護保險發展的必然要求和現實困境

長期護理保險制度是社會保障體系的重要組成部分。黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業；健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》進一步指出，“十四五”時期重點聚焦老年人面臨家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養老服務需求，明確基本養老服務的事項，并為實施路徑提供參考。因此，構建完善的長期護理保險制度，既是健全多層次社會保障體系的關鍵步驟，也是積極響應人口老齡化國家戰略的重要行動。

長期護理保險作為長護體系的資金來源，是其建立和發展的重要基礎。從國際上看，長期護理保險的發展方向主要有社會保險和商業保險兩種模式[2]。我國2016年和2020年的兩次長期護理保險制度試點是在社會性長護保險方面的探索。從目前試點的情況來看，切實減輕了失能人員和家庭的負擔，推動了養老服務市場的發展，取得了一定的成效，但也暴露出一些問題。一方面是資金籌集較為困難，且籌資渠道普遍單一。各試點城市的長護險資金對醫?；疠^為依賴，但這只是探索階段不增加社會保險總費率的一個變通過渡方式，并非長久之計[3]。另一方面，社會性長護保險也僅能提供兜底性、基礎性和普惠性的服務等，難以滿足不同層次人員的需求。此時，商業性長護險可以發揮業務優勢，開發多樣化、高水平、有彈性的保險產品，作為社會性長護保險的重要制度補充，可以一定程度上緩解失能引發的社會風險。

因此，為滿足人民群眾特別是失能老年人的長期護理保障需求，需要加快發展商業長期護理保險。在此背景下，原中國銀保監會印發《通知》，提出通過人壽保險與長期護理保險責任轉換業務試點（以下簡稱轉換業務），有效提升長期護理保險供給能力，為解決我國長護體系籌資困境、健全多層次社會保障體系、推動人民共同富裕探索一條新的道路。

為了更好分析轉換業務并推動落地，本文引入政府主導下的多元主體合作理論，對轉換業務的動力源和現實支撐進行總結，運用合作理論分析各參與主體在試點過程中可能遇到的實踐難題和潛在風險。最后，文章提出了轉換業務的合作治理路徑，以推進轉換業務試點落地，在健全長護保障體系的同時，為我國市場參與社會公共事務的治理提供新的思路和參考。

2 分析指引：政府主導下的多元主體合作理論及其適用性

政府主導下的多元主體合作理論強調面對公共問題治理主體的多元性，重點是推動政府、企業、社會組織、居民在治理過程中建立一種持久穩定的合作關系，使各方能充分發揮各自的優勢并協同合作，形成共同治理的良好局面。隨著轉換業務試點政策發文，一種市場主動參與社會問題解決的多元主體合作治理方式在長護體系建設方面開始了探索。盡管這在我國長護體系建設方面是首次試點，但從國際經驗和我國其他領域的實踐來看，政府主導下的多元主體合作理論在公共問題治理中發揮了重要作用，這一理論對分析轉換業務試點和推動政策目標實現有著較強的解釋能力。同時，也有重要的理論意義和實踐意義，為相關部門在長期護理體系建設、政策制定和實踐推動方面提供了有效的理論支持和實踐經驗。

2.1 政府主導下的多元主體合作理論內涵

2.1.1 政府主導下的多元主體合作理論邏輯和治理理路。政府主導下的多元主體合作理論是基于多元主體合作治理理論延伸而來。紀光欣[4]提出多元主體合作治理的理論主要有兩個來源，一是“新公共管理”理論，通過市場方式減少政府的職能，形成政府和企業之間的合作關系；另外是“治理”理論，通過把非政府/非營利組織引入社會治理和公共服務供給，形成政府和社會組織兩個主體之間的關系。從國際發展研究來看，一些福利國家，政府扶危濟困的良苦用心并不能掩蓋其內在的缺陷，福利改革要求弱化政府責任、嘗試民營化，通過替代或授權的形式，讓私營部門、非營利組織提供更有效的服務[5]。公共物品“多中心”供給理論提出多方協商決策并由多元主體豐富公共服務供給，強調公共事務中要建立政府與社會組織、公共部門與私人部門的互相依賴、互相協商、互相合作的關系[6]。從我國發展研究來看，汪錦軍[7]通過分析公共服務體系的構建，以及政府、事業單位和非營利組織在公共服務體系建設中的角色，提出重新界定政府與社會、政府與市場的關系，構建一個事業單位、非營利組織和政府相互補充與合作的、多元的公共服務組織框架。綜合來看，多元主體合作治理理論的發展，是公共服務需求復雜多元的背景下，引入企業和社會組織等有效力量參與到公共服務供給中，從二元主體之間的合作延伸為多元主體的合作。其本質是面對公共事務治理的困境，協調發揮各主體的作用，形成多元主體合作的形式。

政府在多元合作中的角色定位決定了其主導地位。一方面，政府本身在公共領域所擁有的優勢，尤其是制定法規政策和資源動員等能夠提供法治保障并確保各主體間的配合協作；另一方面，我國特殊的政治體制也會傾向于以政府為主導的模式，國家與社會高度融合在一起，政府的權威對企業和社會組織的存在和發展產生深遠影響[4]。李玲、江宇[8]提出政府主導下的多元主體合作，最終是為了實現有效市場、有為政府和有機社會的更好融合。概而言之，隨著社會發展，公共服務需求的多元化和復雜化，需要多元主體參與公共事務的治理。政府作為多元主體的一元，其角色定位和組織優勢決定了在多元主體中的主導地位。因此，政府主導下的多元主體合作理論既具有廣泛的理論背景，也符合我國社會發展的現實需求。

隨著我國政府職能的轉變和社會管理問題的凸顯，社會治理方式不斷改進和創新。近年來，政府主導下的多元主體合作治理等逐漸成為前沿議題。公維友、劉云[9]提出多元主體合作治理是人類社會治理模式的全新形態，并從政府、社會組織、公民及行政文化等方面分析政府主導下的社會治理共同體建構面臨的問題，圍繞“理念—主體—規則—場域”的建構邏輯提出建構理路。周偉、謝斌[10]從共同理念缺失，政府治理模式的權威主義，各主體參與能力不足三方面，分析政府主導下的跨域公共問題多元主體合作治理的現實制約因素，并提出通過確立共同理念、提升主體能力、安排相關原則和機制構建合作治理體系。綜合來看，政府主導下的多元主體合作治理的理論框架已經在我國確立并不斷完善，對于我國治理領域的改革有較強的指引能力。

2.1.2 政府主導下的多元主體合作理論的實踐應用。政府主導下的多元主體合作理論（以下簡稱合作理論）是由政府、社會組織、企業和居民個人共同參與的公共行動系統，表現了居民和社會組織在社會治理中的顯著優勢和主體地位。該理論不僅在歐美等國家的社會保障建設中得到了驗證，而且在我國體育市場監管和環境保護等領域中也得到了實踐探索和應用。

第一，合作理論在發達國家長護保障建設中的應用。長護保障的發展模式上，國際上主要有以德國、日本為典型的政府主導的社會長期護理保險，以美國為典型的市場主導的商業長期護理保險，以及以新加坡為代表的由公私融合轉為政府主導的長期護理保險模式?？梢钥闯?，不論是哪種形式，都不能由市場或者政府獨自包攬長護保障，需要根據社會發展現狀，確定以政府或市場為主導，另一主體做補位。尤其是美國商業長護保險發展過程中，由于人口老齡化和醫療費用提升，在20世紀80年代開始壽險保單貼現業務，而且隨著轉換經驗的成熟，還逐步放寬轉換條件。同時，政府也加強了對壽險保單二級市場的監管，并最終形成政府監管下以商業保險公司為主體、投/被保人參與的運作模式。

第二，合作理論在我國社會體系建設中的應用。從文獻來看，合作理論已在我國體育市場監管和環境保護方面進行過探索和實踐[11,12]，均強調以政府部門為主導，社會組織（志愿部門）、企業、居民等多元主體參與、互相協作。根據國家治理現代化目標指引，要實現政府的主導性與高效性、市場的決定性與公平性以及社會的基礎性與人民性等，要求政府、市場、社會三者的融合、互為依存、相得益彰[8]。除理論研究外，黨的十九大報告中提出，為加快生態文明體制改革、建設美麗中國，應對突出的環境問題，應構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系?？傮w來看，政府主導下的多元主體合作理論為我國解決復雜社會問題，提供了思路，具有廣闊的適用空間。

2.2 合作理論在轉換業務中的適用性分析

本研究將圍繞長期護理保險轉換業務試點，運用合作理論視角分析制約因素，并探索構建理路，對業務試點落地和政策目標實現具有重要指導作用，總體來看，這一理論在本文的分析過程中具有良好的適用性。

2.2.1 轉換業務的多元主體。從《通知》可以看出，轉換業務涉及的主體包含政府、人身保險公司、保險業協會、投/被保人等。由經營普通型人壽保險的人身保險公司為業務試點，同時鼓勵人身保險公司充分發揮專業優勢,積極探索提供適合居家護理、社區護理和機構護理等方式。因此，轉換業務試點從政策上就已經形成多元主體參與的形式（見表1）。

表1 轉換業務的多元主體

2.2.2 轉換業務對政府主導下多元主體合作的迫切訴求。第一，轉換業務對政府主導的訴求。一方面，轉換業務是人身保險公司在我國長護保障體系建設中的重要創新和探索。政府在長護保障制度建設和運行的主體地位，決定了轉換業務需要政府進行整體規劃和管理；另一方面，轉換業務屬于探索構建我國壽險保單二級市場的重要一環。商業保險業務同時具有金融屬性和公共屬性，涉及公眾的利益和社會的穩定，需要政府對其進行監管和調控。因此，無論是在長護體系建設還是壽險保單二級市場中的定位，轉換業務都需要政府主導。

第二，轉換業務對多元主體合作的訴求。首先，轉換業務涉及多個主體，包括多個保險公司，需要他們之間進行合作與共建。我國人身保險公司眾多，產品也紛繁復雜。要在轉換業務統一要求下，形成完整和嚴密的轉換業務體系，就需要各公司之間加強協作和溝通。其次，轉換業務需要保險業協會的支持和配合。保險業協會作為保險業自愿結成的非營利性社會組織，可以加強行業自律管理、促進信息共享和經驗交流，保護消費者的權益，確保轉換業務的健康發展。最后，投/被保人的參與是轉換業務成功的關鍵。因此，需要加強對轉換業務的宣傳和推廣，吸引更多投/被保人參與到轉換業務中來。綜上所述，轉換業務需要多元主體合作，涉及保險公司、保險業協會和投/被保人等多個方面。只有加強合作與溝通，才能夠實現保單轉換和服務銜接，推動轉換業務持續發展。

第三，轉換業務對政府主導下的多元主體合作訴求。隨著我國失能人群增加與家庭、社會長護保障等單極供給不足因素的疊加，長護風險正逐漸演變為社會風險。而無論是政府或者社會組織、家庭等都無法單獨化解長護風險。因此需要多元主體的參與，同時要求政府組織領導和統籌協調，確保各參與主體合作的有效性和協調性。政府主導下的多元主體合作，能夠加強轉換業務的風險管理和監管機制，保證業務推廣符合法律法規和監管要求，防范可能出現的風險。同時，也可以促進保險行業的可持續發展，提升保險公司服務品質和客戶滿意度。

因此，在轉型業務的試點實踐中，需要政府為主導的多元主體合作。以《通知》為指引，積極落實并監管實踐過程，確保實踐與政策要求的契合度，各參與主體在政府主導下形成合力，為推動轉換業務筑牢堅實的基礎。

3 基礎分析：轉換業務的動力源和現實支撐

3.1 轉換業務的動力源

長期護理保險制度是我國應對人口老齡化的重要制度安排，可以滿足失能老人的照護需求，減輕家庭養老的負擔。然而，從籌資方面來看，不論是社會性長護保險還是商業性長護保險，在我國目前的發展水平都比較低，難以滿足當下和未來對長期護理資金的需求。同時，從資金是長護服務發展保障的角度來看，低水平的長期護理保險體系也阻礙著長期護理服務的發展。

3.1.1 長護體系籌資的需要。第一，社會性長護保險供給不足。如前文所述，兩次長期護理保險制度的探索取得了較為豐碩的成果，但也發現一些問題。首先是社會性長護保險試點覆蓋人群規模小，受益人群少。國家醫保局數據顯示，截至2022年底，長護保險參保人數1.69億人，僅有12.0%的人群享受到社會性長護保險的保障，保險的覆蓋和受益范圍還需要擴展；其次是試點城市的長護保障在身份、城鄉、代際上仍存在不公平，各地籌資機制和籌資標準差距較大，資金來源也存在并未真正落實等諸多問題，沒有達到政策的初衷[13]。最后，社會性長護保險的目的是實現基本公共服務均等化，建設覆蓋全體老年人、權責清晰、保障適度、可持續的基本養老服務體系，“基本”“均等”兩個概念體現出政府提供的是基礎性、普惠性、兜底性的長護保障服務，難以滿足多樣化、差異化的需求，社會需要多樣化、多層次的保障產品。

第二，商業性長護保險發展面臨困境。從商業性長護保險產品本身來看，呈現出規模小、產品價格高、保障功能弱、產品特色不明顯等特征，而且其投保條件嚴格，一些中老年人，尤其是迫切需要長期護理保險的人由于投保限制，無法購買或需要支付較高的成本才能購買長期護理保險。從商業性長護保險產品供給的角度來看，截至2022年6月，我國只有41家保險公司在銷售商業性長護保險產品，產品數量114款，在當前整個健康險市場近5000款產品中，商業性長護保險產品占比不足2%。究其原因，除失能等級的評定困難外，還有就是長護經驗數據不足，導致很多人身保險公司對長護保險難以定價。因此，相比其他壽險或健康險，商業性長護保險的產品供給也面臨困境。

因此，無論是從社會性長護保險還是商業性長護保險的角度看，都需要通過轉換業務拓展長護體系籌資渠道，快速提升商業性長護保險的供給能力，發揮商業保險經濟“減震器”、社會“穩定器”的功能。

3.1.2 長護服務供給的保障。盡管長期護理服務（以下簡稱長護服務）需求很大，但由于資金不足等因素的制約，長護服務的供給情況不容樂觀。失能老人最先面臨的是高昂的照護費用。此外，未來是否需要持續照護以及失能時長也存在不確定性，這使得長護服務領域的資金投入非常謹慎。轉換業務試點政策的推出，失能人員提前獲取保險金，直接緩解費用壓力，并通過消費的提升為長期護理服務供給注入發展資金。同時，引導人身保險公司參與長護服務供給和基礎設施建設，有助于促進護理市場的發展。

第一，轉換業務有效緩解家庭長期護理費用壓力。“一人失能，全家失衡”已經成為一種普遍存在的社會問題。我國過去幾千年傳統的“養兒防老”體系，隨著社會變遷和代際觀念的變化，導致子女在彌補長護保障方面降效[1]。失能者不只是失去勞動能力，還需要一位成年人來進行護理，這將降低家庭的經濟收入。同時，許多無子女家庭和獨居老人也可能會面臨無人照看的問題。因此，通過轉換業務試點，一方面是減輕失能家庭的沉重負擔，另一方面鼓勵保險公司在人壽保險產品中為被保人擴展提供長護保障責任。確保未來出現失能情形時，緩解家庭長期護理費用壓力。

第二，轉換業務有效助力我國長護服務體系建設。具體表現在兩個方面，一方面，轉換業務通過提前釋放壽險準備金，為長期護理服務提供資金支持，可以促進各類養老護理服務的數量增加和質量提升。通過保單貼現法，保險公司可以為已進入約定護理狀態的投/被保人提前給付保險金，滿足失能人員的長期護理需求，促進長期護理服務的發展。另一方面，人身保險公司可以研究不同的服務需求，增加其保險金的理賠方式，促進不同形式的長期護理服務的升級和推廣。此外，政府還鼓勵保險公司和金融機構作為投資主體開辦護理服務機構，為我國護理市場的發展提供助力。

3.2 轉換業務的現實支撐

3.2.1 多元主體準備充足。實際上，為推動轉換業務的順利實施，政府已進行多次政策引導，鼓勵人身保險公司提前研究轉換業務。同時，人身保險公司也積極參與社會性長期護理保險的經辦管理，積累了豐富的長期護理保險經驗，為轉換業務的實施提供了基礎支撐與保障。

第一，政府已經通過出臺文件為轉換業務試點做好前期準備。2019年，國家衛健委、民政部、國家發展改革委、教育部、財政部等12個部門聯合發布《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》，針對壽險與長護保險轉換業務，研究引入壽險賠付責任與護理支付責任的轉換機制。2020年，原中國銀保監會聯合12部門印發《關于促進社會服務領域商業保險發展的意見》，提出支持被保險人在失能時提前獲得保險金給付，用于護理費用支出，為人身保險公司參與轉換業務做了政策引導。

第二，人身保險公司已經為參與轉型業務試點做好必要準備。一方面，部分人身保險公司全面參與了政府主導的長護保險的經辦管理，助力多地形成自己的模式，并不斷迭代商業性長護保險產品。另一方面，人身保險公司也已經在險種轉換和保單增值服務方面進行了探索。例如，部分保險公司在重疾險合同中設置年金轉換權，規定被保險人在年滿一定年齡后可以將合同的現金價值全部或部分用于購買年金保險。因此，人身保險公司在轉換業務方面已經具備一定經驗和能力。

3.2.2 社會需求廣泛存在。第一，我國長期護理保險制度試點面臨困境，政府需要通過轉換業務探索解決之道。2016年開始，我國已經啟動長期護理保險試點項目。根據《2022年度國家老齡事業發展公報》的數據顯示，2022年，49個試點城市中參加長期護理保險人數共16990.2萬人，享受待遇人數120.8萬人。2022年基金收入240.8億元，基金支出104.4億元。每人每年從長期護理保障基金中領取的金額不足9000元，僅能提供最基礎的費用補償，無法滿足更高水平的護理服務需求。試點中，各地政府探索供給方式存在差異，部分試點城市也因難以籌資面臨諸多挑戰。通過推出轉換業務，政府引導人身保險公司參與長期護理保險的供應和創新，推動長期護理保險從單一的政府供給向多元化提供轉變，化解政府在長護險試點中的困境，也為后期多層次長期護理保險體系建設奠定基礎。

第二，人身保險公司有動力也需要加強探索創新，提高長護保險體系建設的參與度。國際經驗表明，在世界多個老齡化社會中，商業長期護理保險是社會保障體系的重要組成部分，能為企業帶來巨大收益。為提高市場競爭力，人身保險公司需要創新產品設計、營銷模式和服務方式，改進和優化產品服務，滿足客戶需求和提高客戶體驗。同時，人身保險公司還可以加強與政府、醫療機構、養老機構等相關行業的合作，提高運營效率和降低運營風險。綜上所述，無論是利潤追求，還是提升市場競爭力，人身保險公司都需要推行轉換業務。

4 深度分析：合作理論視角下轉換業務的實踐難題與潛在風險

在政府主導下，引導人身保險公司、保險業協會、居民通過轉換業務試點推動長護保險發展，有助于化解我國失能群體的困境。但從理論視角分析，試點模式依然需要面對共同理念缺失導致目標難以統一、各主體參與精神與參與能力不足、缺乏制度保障和合作機制等問題。

4.1 共同理念缺失導致目標難以統一

轉換業務試點中，共同理念指的是對公共利益的堅定信仰和遵循。根據喬治·弗雷德里克森的觀點[14]，“公共”意味著決策的各方都應該考慮長遠、公共的利益，而不是個人、家庭或企業的利益。然而，在轉換業務中，參與決策的政府、保險業協會、人身保險公司、投/被保人等主體都有自己的利益和責任。此外，不同主體之間信息不對稱，也為它們追求自身利益最大化提供了機會。因此，由于缺乏共同理念，多元主體之間合作治理的難度和挑戰依然存在。

4.1.1 共同理念缺失導致人身保險公司存在“搭便車”現象。由于轉換業務屬于新型業務模式的探索，且具備較強的帶動效應，一些人身保險公司可能會采取觀望的態度，讓其他公司先行推動轉換，再進行效仿和學習。從目前來看，也僅有中國人保壽險、中國人壽壽險、太平人壽等人身險公司在官網開設“人壽保險與長期護理保險責任轉換”信息披露專欄，正式啟動“壽險轉長護險”業務及相關產品開發。此外，由于各人身保險公司出臺的轉換細則和險種也不盡相同，這給政府管理增加了難度。

4.1.2 共同理念缺失導致居民逆向選擇。在轉換業務中，部分居民可能做出逆向選擇，有轉換選擇權的投保人可能會利用自己掌握的私有健康信息，以超出精算得出的合理轉換系數的價格獲取長期護理保障，在保單貼現法下，不論失能人員的實際身體狀況如何，統一使用轉換規則和系數計算護理貼現金。由于失能人和其家庭更加清晰自己的身體狀況和可預期壽命，決定是否轉換，因此，在精算等價法下，根據人身保險公司指定的轉換規則，高風險的投保人將傾向于選擇轉換，低風險的投保人則不太可能轉換。由于參與轉換業務的多數是需要長期護理保險的高風險人群，可能會導致實際保險事故發生概率高于保險公司的預期，增加人身保險公司的賠付壓力。

4.2 各主體參與精神與參與能力不足

政府主導下的多元主體合作治理要求有成熟的私人部門、社會組織和公民社會的參與，協同推動問題的治理。然而，在我國現實情況下，各參與主體存在公共事務參與動力不足、能力不夠等問題[15]。

4.2.1 人身保險公司長護保障能力和經驗不足。長護保險的開發需要保障特殊群體，但一些關鍵數據缺乏，例如護理狀態出現后平均余命等指標，這嚴重制約商業性長護保險的發展。此外，不同時間和地域的護理成本也呈現很大差異，醫療科技的飛速發展和護理水平的提升更是對長護保險的設計提出了更高的要求。針對轉換業務，人身保險公司需要根據保單貼現法或精算等價法對被保人的失能程度進行界定，并評估被保人現在的身體狀況以及發生失能風險的概率，這對核保核賠人員提出了更高的要求。

4.2.2 保險業協會運行機制不健全。保險業協會的作用是促進政府和保險企業之間建立平等的權利和義務關系，規范保險公司的經營行為，解決保險業的糾紛[16]。在轉換業務方面，保險業協會既代表保險企業和政府進行博弈獲取更多有利于人身保險公司的政策和支持，也需要解決消費者和人身保險公司之間以及保險公司之間的糾紛，特別是在試點階段可能會出現一些問題和需求。然而，目前我國保險業協會糾紛解決機制和責任機制尚未健全，其發揮的作用受到一定限制，這是阻礙轉換業務發展的重要因素之一。

4.2.3 居民對轉化業務的認知和參與不足。保險作為一種相對復雜的制度安排，需要較為豐富的知識儲備和較強的理解能力，失能的判斷標準涉及醫學知識，這對一些居民來說可能會有認知障礙。此外，由于符合轉換業務資格的人群大部分是老年人，對保險和責任轉換的認知動力不足、能力不足，也是一個現實問題。這些都將會影響轉換業務試點工作的順利實施。

4.3 缺乏制度保障和合作機制

在轉換業務政策的試點階段，缺乏健全的正式規范和規章制度，不同主體的職責權限和運行規則缺乏必要的制度保障。在多元主體合作治理公共問題的情況下，個體的努力和群體績效之間的關系得不到充分衡量，可能會降低個體的努力程度，這對于長期護理服務供給的推進具有不利影響。尤其在試點剛剛起步階段，是居民熟悉長期護理保障的重要時期，也是需要制度予以規范的時期，但我國長期護理保障發展緩慢，未形成統一的規范和制度，一定程度上也影響著政策目標的實現。

此外，政府主導下的多元主體合作治理是一種平等合作關系，依賴于各主體之間對話和協商機制的建立。然而，在我國長期形成的各主體互動模式下，企業、社會組織和居民都傾向于服從政府，缺乏合作意識和互動合作的積極性[15]。推進轉換業務試點需要政府、人身保險公司、保險業協會和居民各自發揮專業范圍內的作用和主導地位，建立合作、互補關系。當前社會各主體之間缺乏充分的信任和協作機制，缺乏良好的溝通環境和信息傳遞渠道，這使得責任轉換業務試點面臨一定的困難（見表2）。

表2 合作理論視角下轉換業務合作治理的實踐難題和路徑選擇

5 發展建議：轉換業務合作治理的路徑選擇

無論從理論探索還是實踐經驗來看，轉換業務在政府主導下的多元主體合作理論中都具備可行性和必要性，為了化解理想預期和現實困境之間的張力，有必要以政府主導下的多元主體合作理論為指導，采取有針對性的措施，構建轉換業務合作治理的選擇路徑（見表2）。

5.1 培育共同理念，共享相關信息

5.1.1 培育共同理念。公共性是政府主導下多元主體合作治理的理念基礎，無論是政府、社會組織、企業和居民，都應以促進公共利益的實現為合作目標，各主體不僅追求自身利益，更要關心共同的利益[9]。在轉換業務實踐中，各主體應積極發揮各自優勢來應對長期護理風險。政府通過主導轉換業務的推進、制定相應的政策和提供資金支持來促進各方資源調配；企業通過將資金、數據和優秀人才參與到轉換業務中來幫助試點落地；保險業協會應該加強自身建設，樹立為企業和市場優化服務的觀念，以促進保險行業健康發展；居民可以對轉換業務逐步提升認知，并積極參與和支持這一過程，滿足自身多樣化需要，減輕潛在社會負擔。同時，為避免逆向選擇，政府應考慮設立獨立的第三機構，建立專門的護理審查委員會，對被保險人進行健康審查。最終，通過不同主體之間的合作，實現轉換業務的“倍增”效應，為長期護理險市場的發展提供巨大支撐。

5.1.2 共享相關信息。政府可以通過會議、論壇等形式向保險公司和其他相關主體介紹轉換業務的政策、標準和技術，分享行業數據和成功案例，提高行業整體水平。保險公司可以通過共享經驗數據和分析報告，分享行業里的最佳實踐，推動行業發展進程。同時，共享信息還可以促進行業內部合作，降低信息交流成本。共享信息是實現轉換試點政策目標和推動轉換業務健康發展的必要條件。政府和保險公司都應該積極推進信息的共享，建立信息共享機制，提高行業整體水平和服務質量。

5.2 加強人才供給，提升服務能力

5.2.1 加強人才供給。轉換業務的成功與否受到高素質人才隊伍的直接影響，從發達國家經驗來看，長期護理保險服務人員的專業素養、職業技能、服務意識等與長期護理保險制度發展的程度密切相關。因此，在人才供給上，政府應該積極設置相應的組織機構和部門，提供政策、資金和人才等方面的支持。政府可以加大對高校關于專業性長護保障人才的培養和核保核賠等人員的培養支持，提供相應的獎勵政策，吸引更多的優秀人才參與轉換業務的發展。同時，政府還可以加強對護理服務人員隊伍的建設和培訓，提高護理服務人員的素質和服務能力，構建專業化、多元化的人才隊伍。人身保險公司也應該積極參與人才培養，加強內部培訓，提高員工的專業技能和服務能力。此外，政府還可以通過稅收減免等政策，引導人身保險公司加強轉換業務的推進，進一步促進轉換業務的發展。

5.2.2 提升服務能力。政府應該加強落實向獨居、空巢、留守、失能、重殘、計劃生育特殊家庭等老年人提供探訪和關愛服務的承諾，并支持基層老年協會、志愿服務組織等機構積極參與服務。此外，應該依托基層管理服務平臺，提供養老服務政策咨詢、信息查詢、業務辦理等便民養老服務，滿足老年人需求。人身保險公司也應該提高服務能力，包括提供符合居民預期和需求的長護產品，例如轉換業務嵌入與失能風險特點相匹配的長護保險選項，給付時間覆蓋失能期或將現金給付變為服務供給等，為老年人提供更全面的保險保障。同時，我們還需要探索附加通貨膨脹險等，確保被保人獲取的賠付金額與未來的經濟水平相匹配，消除經濟周期對失能保障金的影響，為失能老人提供更安心的保障。此外，為提高服務客戶的能力，在轉換業務的核保方面，我們需要更加科學合理地制定保單貼現法，根據不同客戶的實際身體狀況精細化分類，并給予相應的保險金折價，確保壽險存量準備金最大限度釋放，讓投/被保人公平合理地享受到政策福利。

5.3 完善制度保障，強化監督執行

5.3.1 完善制度保障。要確保轉換業務中多元合作治理路徑長期有效，必須通過制度予以保障。一方面，規范各行為主體的職責，限制強勢或者優勢主體的權力，避免劣質標桿的出現和社會惰性，建立退出機制和負面清單。另一方面，完善長護等級的標準供給，參考重疾鑒定標準和人身保險的傷殘鑒定標準，政府盡快給人身保險公司提供護理狀態評估和鑒定標準、護理經驗發生率指導標準等，為人身保險公司轉換業務試點提供統一指引。政府應自覺成為“政策企業家”，通過不斷完善制度供給，引導、激勵、協調和規范各轉換業務主體的行為。這需要政府通過制度創新和政策創新，完善相關制度和政策供給，在確保轉換業務運行有效的前提下，最大程度地滿足老年人的需求，并引領市場共同發展。

5.3.2 強化監督執行。政府作為公共權威的代表者，還負有社會監管的職責。政府發揮主導作用的關鍵是建立健全有效的監督機制來監督整個服務過程，從根本上保證合作伙伴的工作有效性，最大可能地滿足服務對象的要求[17]。為此，政府應建立健全有效的監督機制，實現全過程的監管責任。監管職責并不要求政府唱“獨角戲”，而是建立一個多元的監督體系，重點引入居民、人身保險公司和保險業協會等其他主體，以確保監管的嚴格規范、公開透明、客觀公正等，并通過績效評估和有效監管確保轉換業務順利推動。這需要政府加強對企業的監督，提高監管力度，通過建立多種監督手段，如規章制度的制定、監管部門的檢查和整改等措施，確保人身保險公司規范運營。此外，還應當對監督體系中出現的問題進行及時整改，以不斷地優化監督機制。

5.4 構建多元機制、推動互利共贏

多元機制是轉換業務穩定和持續發展的必要保障。多元機制下，面對各主體利益追求不統一，就必須對權責利關系建立相應的合作機制。建立多元機制下的決策參與機制，利益協調、責任分擔、資源共享和效果反饋機制，確保合作治理的穩定性和持續性。

5.4.1 決策參與機制。在轉換業務試點推進中，要建立政府、人身保險公司、保險業協會和居民平等參與的機會和權利。建立一個開放的系統，在轉換業務試點中各主體共同參與決策的討論、制定和執行，不僅可以很好地兼顧各主體利益，增強決策科學性和民主性，還可以提升保險公司和居民的認同和接受的可能性[15]。尤其是轉換業務試點中，建立決策參與機制，讓每個主體都能充分了解背景信息。

5.4.2 利益協調機制。利益的契合度直接關系到合作緊密程度，共同利益是合作的黏合劑[15]。各方主體都需要投入成本并希望獲得收益，通過利益協調機制，推動轉換業務順利推進，在“做大蛋糕”的基礎上“分好蛋糕”。政府作為主導部門，可以給予人身保險公司創新獎勵，稅收抵免，創新激勵方案等；還可以給參與轉換業務的投/被保人稅收減免等優惠措施，提高參與度。人身保險公司可以通過轉換業務開拓新市場，提高競爭力，贏得客戶信賴，并履行社會責任。通過建立利益協調機制，轉換業務的推進可以更加順利有效。

5.4.3 責任分擔機制。各主體之間的相互關聯、行動的相互依存決定了責任的重要性。尤其是轉換業務中不同人身保險公司參與，極易出現劣質標桿與社會惰化[15]。因此，需要確定責任分擔機制，明確各主體的責任劃分。政府在轉換業務推動過程中是主導作用，擔當政策制定、統籌協調的職責；保險業協會探索構建長期護理數據庫、數據共享機制，同時建立動態風險監測與防范機制；人身保險公司負責落地實施，創新服務；居民選擇是否轉換和監督的職責。同時，建議政府對人身保險公司在轉換業務過程中的失敗保持寬容態度，并及時幫助企業查找問題，探尋解決辦法。要充分發揮政府、協會、企業和居民等社會各自獨特的作用，實現不同領域的社會創新，同時加強跨部門之間多向、網格化的合作。

5.4.4 資源共享和效果反饋機制。政府牽頭行業定期舉辦交流會，總結轉換試點過程中的風險和改善經驗，為長護保險發展提供經驗數據支撐。在多元機制建設中，同時建立效果反饋機制。轉換業務的深入發展需要聽取民眾的聲音，真實考慮民眾的訴求?，F代社會的居民不僅是社會服務的被動接受者或者享受者，更是有獨立權利和參與意愿的能動主體，各主體間的效果反饋，也將會更好助力實現政策目標。

6 結語

壽險與長護保險業務轉換模式與試點工作對于提高我國長期護理保險供給能力是一種有效手段，為解決市場參與復雜問題提供了新的思路。本文通過政府主導的多元主體合作理論，對業務轉換的試點工作面臨的實踐難題進行系統分析，并從理論視角提出推動試點工作的路徑選擇。隨著社會的發展和各主體參與公共事務意識的提高，未來還將出現更多適合當前社會發展現狀的模式創新，讓中國式現代化建設成果更多更公平地惠及全體人民。