瀾湄合作與瀾湄地區非法移民治理

李志斐 王 婧

瀾湄地區的非法移民問題存在已久，是影響地區安全與可持續發展的重要非傳統安全問題。隨著中美競爭在瀾湄地區的加劇，非法移民治理不僅事關瀾滄江—湄公河合作機制(以下簡稱“瀾湄合作”)的發展與瀾湄國家命運共同體的建設，更影響到中美制度競爭態勢與中國周邊利益維護，因此瀾湄地區非法移民治理具有明顯的現實緊迫性。2015年11月，中國倡導建立的第一個周邊次區域機制——瀾湄合作成立，非法移民問題作為跨境犯罪的主要表現形式之一，被列為重要的合作內容(1)《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》，中國中央政府網，2018年1月11日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/11/content_5255417.htm；《瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議三亞宣言——打造面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體》，中國中央政府網，2016年3月24日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content_5057018.htm。瀾湄合作將非法移民治理納入區域合作發展框架中，通過創新指導理念，建構綜合性的合作框架，實踐和內化全球發展倡議與全球安全倡議理念，努力從政治、經濟和社會等方面在根本上推進非法移民治理。瀾湄地區是高質量共建“一帶一路”示范區、全球發展倡議先行區、全球安全倡議實驗區和全球文明倡議首善區，深入分析該地區非法移民問題的類型和成因，探討在中美競爭加劇的時代背景下，瀾湄合作作為區域安全治理的重要平臺和框架，如何更好地進行制度完善，為能推動解決當前發展中國家面臨的現實性非傳統安全問題提供借鑒，因而具有重要的現實意義和時代價值。

一 瀾湄地區非法移民的由來及相關研究

對非法移民(irregular migrant/migration)(2)非法移民在英文表述中有多種形式，“illegal migrant/migration”、“irregular migrant/migration”、“undocumented migrant/migration”等詞使用較多，目前最為普遍的是“irregular”一詞的使用。1975年，聯合國大會就要求聯合國有關機構在所有官方文件中使用“non-documented”或者“irregular migrant workers”。“irregular”被認為在詞義表達上比“illegal”更加準確且尊重移民的個人權利。詳情參見“Why ‘Undocumented’ or ‘Irregular’？”，March 2017，The Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants(IOM)，https：//picum.org/Documents/WordsMatter/Words_Matter_Terminology_FINAL_March2017. pdf的概念界定，各國的法律規定不盡相同，相對來說，國際移民組織給出的定義被國際社會更普遍地認可。國際移民組織《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》(InternationalConventionontheProtectionoftheRightsofAllMigrantWorkersandMembersofTheirFamilies)指出，非法移民跨越國際邊界進入目的國境內，屬于“處于非常規形勢下的移民”(migrant in an irregular situation)，但根據目的國法律或該國加入的國際法規定，他們屬于無權進入該國或在該國逗留的移民(3)“Glossary on Migration”，June 18，2019，International Organization for Migration(IOM)，https：//publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf，pp.133-134.。瀾湄國家有關移民的相關法律法規中并沒有“非法移民”一詞，但在有關出入境、暫時與永久居留、就業、國籍取得等法律中對“外國人”(有的國家使用“alien”，有的國家使用“foreigner”，但都指不具有本國國籍的人)行為的規定中，涉及非法移民的相關界定(4)中國有關移民的法律規定參見：《中華人民共和國出境入境管理法》，中國國家移民管理局網站，2019年6月21日，https：//www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1013311/content.html；《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，中國國家移民管理局網站，2019年6月21日，https：//www.nia.gov.cn/n741440/n741547/c1014161/content.html。泰國有關移民的法律規定參見：Kingdom of Thailand，“Immigration Act，B.E. 2522”，Chapter 7 Section 58，Refworld，May 30，1979，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，THA，46b2f9f42，0.html；Kingdom of Thailand，“Nationality Act，B.E. 2508”，Chapter 1 Section 7，Refworld，July 21，1965，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，THA，3ae6b4d240，0.html；Kingdom of Thailand，“The Anti-Trafficking in Persons Act B.E 2551 (2008)”，Chapter 4 Section 37，Mekong Migration Network，January 30，2008，http：//www.mekongmigration.org/PDF%20for%20policy%20documents/Thai_Trafficking_in_Persons_Act_2551%28English%29.pdf。緬甸有關移民的法律規定：Socialist Republic of the Union of Burma，“Burma Immigration (Emergency Provisions)Act (1947)”，Refworld，June 13，1947，https：//www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf？reldoc=y&docid=52c53fa74；Socialist Republic of the Union of Burma，“Burma Citizenship Law [Myanmar]”，Chapter 2 Section 7，Refworld，October 15，1982，https：//www.refworld.org/publisher，NATLEGBOD，LEGISLATION，MMR，3ae6b4f71b，0.html。越南有關移民的法律規定參見：The Vietnam’s National Assembly，“The Law on Foreigners’ Entry into，Exit from，Transit through，and Residence in Vietnam”，Chapter 1 Article 5，Chapter 5 Article 30，Chapter 6 Article 31，June 16，2014，http：//vbpl.vn/TW/Pages/vbpqen-toanvan. aspx？ItemID=11017；The Vietnam’s National Assembly，“The Labor Code 2019，No.45/2019/QH14”，Chapter 11 Article 151，153，Nhankiet，November 20，2019，http：//nhankiet.vn/vi/r2579/The-Labor-Code-2019--Effective-Jan-01-2021.html。柬埔寨有關移民的法律規定參見：The National Assembly of the Kingdom of Cambodia，“Law on immigration”，The World Trade Organization (WTO)，August 26，1994，https：//www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/khm_e/WTACCKHM3A3_LEG_44.pdf；Cambodia，“Sub-decree No.224 of 2009，on Procedure for Recognition as a Refugee or Providing Asylum Rights to Foreigners in the Kingdom of Cambodia”，Chapter 1 Article 4，Chapter 3 Article 6，Chapter 3 Article 8，Chapter 4 Article 10，Refworld，December 17，2009，https：//www.refworld. org/publisher，NATLEGBOD，KHM，4d81f0172，0.html。老撾有關移民的法律規定參見：Lao People’s Democratic Republic，“Labor Law No.43/NA”，International Labour Organization (ILO)，December 24，2013，https：//www.ilo.org/dyn/natlex/docs/MONOGRAPH/96369/113864/F1488869173/LAO96369%20Eng.pdf；Lao People’s Democratic Republic，“Law on Immigration and Foreigner Management of the Lao PDR”，December 26，2014，https：//immigration.gov.la/wp-content/uploads/2019/09/IMMI-Law-ENG-Full-version.pdf。通過梳理瀾湄國家的相關法律規定，可以總結出瀾湄國家的非法移民類型包括：非法入境、非法滯留或逾期居留、非法就業的移民者與移民行為，還包括自出生就無法獲得合法身份的非法移民子女、偷渡移民、人口販賣的受害者、難民、未經批準的非法婚姻移民等。瀾湄地區的非法移民問題由來已久，不同歷史時期的非法移民在主體類別、流動方向和遷移原因等方面都具有鮮明的時代特征。

20世紀60-70年代，難民是瀾湄地區非法移民的主要構成群體。這一時期湄公河國家(5)有研究者提出，當前存在大湄公河次區域、湄公河上下游、湄公河六國、湄公河五國、瀾滄江—湄公河區域等五類區域觀念，認為這些復雜的稱謂影響了各國的“身份”認知，存在身份上湄公河國家“去中國化”、議題上湄公河事務泛中國化、價值導向上湄公河合作“陣營化”的現象。詳情參見鄧涵：《瀾湄區域合作中“區域”觀念的錯位及其影響》，《東南亞研究》2023年第2期。本文中的“湄公河國家”指的是中國、老撾、緬甸、越南、泰國、柬埔寨六國，“湄公河五國”則具體指代湄公河沿岸五國，包括柬埔寨、老撾、緬甸、越南、泰國。由于中國相較于其他五國的經濟發展水平更高且國家治理能力較強，在瀾湄合作中作為地區大國提供最多的區域公共產品，在瀾湄合作機制中發揮引領性作用。其他五國存在的非傳統安全問題更加復雜、凸出，故在敘述時為表明五國存在的共通性問題才作此區分。內亂和戰爭不斷，政治不穩定、經濟困難，很多移民屬于逃離戰爭和專制政權的難民。泰國成為鄰國柬埔寨、緬甸與老撾難民的主要接收國(6)“General Background”，Mekong Migration Network，http：//mekongmigration.org/？page_id=130，September 18，2023.。進入80年代之后，非法移民路徑從單向輸出轉為雙向流動。中國改革開放和市場經濟發展，以及與東南亞國家外交關系的正常化，使得中國不僅成為非法移民的輸出國，也成為非法移民的目標國。非法移民的構成群體主要是難民與非法勞工。泰國強勁的經濟增長產生了大量的勞動力需求，吸引了鄰國大量的移民勞工來滿足泰國城市所謂骯臟(dirty)、危險(dangerous)、困難(diffcult)的“3D”部門的勞動力需求。到了90年代中期，就業勞工就成為非法移民的主要構成者(7)Naomi Hatsukano，“Rethinking Migration Governance in the Mekong Region：From the Perspective of the Migrant Workers and Their Employers”，ERIA Research Project Report 2017，No.19，February 28，2019，p.4.。

進入21世紀之后，瀾湄國家的經濟發展差異日益拉大，緬甸政治動蕩和內亂不斷，非法移民數量不斷攀升。加之全球化背景下互聯網技術與基礎設施聯通的大發展，移民的非法渠道和路徑不斷增多，這一時期的非法移民問題呈現出類型多樣、渠道多元、地區化和全球化凸顯的復合性特征。中國與泰國作為瀾湄地區經濟發展水平最高的兩個國家，是非法移民流動的重要目標國。瀾湄地區非法移民對國家和地區的政治、經濟、安全和社會發展的影響逐漸增強，非法移民問題成為地區治理的重要安全議題，加強對非法移民治理的研究也成為國內外學術界的一個研究議題。但是，相對于非法移民治理的重要性和必要性，國內外針對瀾湄地區非法移民問題的研究整體上還比較欠缺。從現有的研究資料來看，主要有三大研究視角。

第一，類別問題研究視角。瀾湄國家非法移民問題的類型較多，國內外學者多傾向于對某一類問題展開集中研究。金師波和許紅艷重點對瀾湄地區的非法移民勞工問題進行了分析，認為中國與湄公河五國邊境線漫長，管控難度較大，邊境地區非法移民成本較低，應注意對潛在和已經入境的非法移民勞工進行管控和管理(8)金師波、許紅艷：《大湄公河次區域非法勞工移民問題研究》，《發展研究》2014年第3期。，并在國家與區域兩個層面上加強非法移民治理(9)許紅艷：《大湄公河次區域勞工移民研究》，《東南亞縱橫》2013年第4期。。陳春艷、王天韻等研究了羅興亞人在緬甸歷史上的身份之爭，總結出羅興亞人與緬甸政府、其他種族之間的歷史對抗過程與現狀，指出產生的地緣政治效應增加了周邊國家的困擾，使地區恐怖主義威脅上升，提出國際社會需要推進緬甸和平(10)參見陳春艷：《緬甸羅興伽人問題的起源、形成和發展》，《云南社會科學》2016年第3期；王天韻：《緬甸民族宗教沖突的外溢效應與國際回應》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期。。提拉農·薩庫斯里(Teeranong Sakulsri)分析了泰國的非法移民勞工現象，認為泰國與柬埔寨、緬甸、老撾簽署的關于移民勞工就業問題諒解備忘錄存在問題，迫使許多移民不得不尋求非法移民途徑或由合法身份轉變為非法身份，因此必須完善法律政策來推動移民治理(11)Teeranong Sakulsri，“Challenges of Labor Migrants to Thailand：Issues of Bilateral Agreements for the Employment of Workers in the Greater Mekong Subregion (GMS)”，Journal of Population and Social Studies，Special Issue，2020，pp.49-65.。

第二，國別研究視角。中國云南、廣西兩省邊境地區是非法移民的主要入境地，何有良、戴宏軍等對中越邊境地區的跨境非法勞工流入現狀、原因和應對機制進行了不同視角的分析，認為非法移民越境中國主要是出于國家之間經濟發展不平衡和民族文化風俗接近等社會原因，提出要兼顧“身治”與“心治”(12)參見何有良、陳燕麗：《廣西中越邊境地區跨境非法勞動力流入分析 ——以季節性砍蔗工為例》，《廣西農學報》2019年第2期；戴宏軍、韋福安：《越南勞工非法涌入的成因與對策》，《開放導報》2013年第5期；韋福安、譚金玲、陳勁波：《走向共贏：地方的經驗和智慧——基于中越跨界民族勞工跨界流遷問題的討論》，《貴州民族研究》2020年第4期；羅剛：《我國外來非法移民成因探析——基于云南邊境民族地區的考察》，《云南民族大學學報 (哲學社會科學版)》2012年第4期；宗宏：《云南邊境地區非法移民治理研究》，云南大學博士學位論文，2015年；張志遠：《云南及周邊國家跨國非法移民的治理》，《云南行政學院學報》2017年第4期。，尤其是要推動中國與越南、老撾、緬甸等邊境國家簽訂雙邊條約，不斷根據實際情況來完善云南邊境管理的地方法規(13)羅剛：《西南邊境地區非法移民的產生條件及歷史發展》，《云南大學學報(社會科學版)》2019年第5期。。興武塔(Hing Vuth)等人選擇柬埔寨作為國別案例，指出非正式招聘是尋求國外工作的柬埔寨移民最普遍的一種非法跨境形式，在靠近泰國邊境生活的柬埔寨公民跟隨已經移民的親戚或朋友越境，或通過掮客前往泰國與馬來西亞從事漁業、建筑工作(14)Hing Vutha，Lun Pide and Phann Dalis，“Irregular Migration from Cambodia Characteristics，Challenges and Regulatory Approach”，Philippine Institute for Development Studies，Discussion Paper Series，No.2011-26，2011，p.1.。索伊馬特(Soimart Rungmanee)通過考察泰國與老撾邊境的非法移民現象，發現地理上的臨近性、社會與歷史關系、邊境地帶居民與當地官員的共同利益、泰國對老撾農業勞工的需求、邊境地帶對非法移民合法化的認同等，推動了兩國之間的非法移民流動(15)Soimart Rungmanee，“Illegal but Licit：Migrant Mobility and the Negotiation of Legality in the Northeast Thai-Lao Borderlands”，Asia Pacific Viewpoint，Vol.57，No.2，2016，pp.221-231.。

第三，地區研究視角。國內外學者涉及瀾湄區域非法移民的研究，多集中在東南亞地區層面上，重點分析了東盟相關治理機制和措施的有效性。陳宇在闡述非法移民治理如何在東南亞被“安全化”的基礎上，指出了“巴厘進程”這一東南亞地區重要的非法移民治理機制的發展歷程和局限性(16)陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題——以“巴厘進程”為中心的研究》，《學術論壇》2020年第6期。。陳松濤從東盟視角分析其內部的非法移民的發展歷程、原因、影響和治理，認為東盟很難建立起統一的地區移民機制，成員國狹隘的民族主義思想及“東盟方式”的固有缺陷使非法移民問題很難得到根本性治理(17)陳松濤：《東盟內部非法移民問題研究》，云南大學博士學位論文，2015年。。艾琳(Irene Bain)總結了東南亞地區非法移民問題產生的四大原因：經濟發展迅速、經濟增長不平衡、移民自愿、國家回避治理等(18)Irene Bain，“South-East Asia”，International Migration，Vol.36，No.2，1998，p.556.。莎拉瓦蒂(Salawati Mat Basir)在分析東南亞地區人口非法移動的挑戰的基礎上指出，東盟的非法移民治理政策很難有效應對現存問題，涉及非法移民問題治理的《關于保護和促進移民工人權利的共識》(ASEANConsensusontheProtectionandPromotionoftheRightsofMigrantWorkers)和2007年達成的《宿霧島宣言》在具體執行上缺乏法律約束力，依然需要以各成員國自身的法律法規為準，而泰國、越南、柬埔寨等國實行的《臨時外國勞工計劃》則限制了移民勞工的自由流動，反向刺激了移民的非法流動(19)Salawati Mat Basir，“Irregular Migration in the Southeast Asia：Challenges for Protection and Migration Policy”，Indonesian Journal of International Law，Vol.17，No.2，2020，p.155.。

從既往研究來看，國內外對瀾湄地區非法移民議題的研究有兩個特點：第一，缺乏對瀾湄地區非法移民治理的系統性分析。已有的研究成果或集中在東南亞地區層面，或選擇單一國別的非法移民問題中的某一類問題進行研究，較少把瀾湄地區作為一個整體來開展專門的研究，從而造成對瀾湄地區的非法移民現狀與根源缺乏整體性認知，對其治理影響因素缺乏深度分析，更對如何更有效地推進非法移民治理缺乏創新性見解。第二，缺乏瀾湄合作的分析視角。2015年瀾湄合作成立之后就成為該地區治理的主要機制，對非法移民治理在理念和路徑等方面都進行了制度性的創新，在發展與安全平衡兼顧的合作框架下推進對非法移民問題的根源性治理，但國內外學術界顯然缺乏這一視角的分析。

本文試圖回答的核心問題是：瀾湄地區非法移民問題的治理困境與瀾湄合作如何從根本上推動非法移民治理？本文將從三個層面對這一核心問題展開分析：第一，瀾湄地區的非法移民問題現狀如何？表現為何種類型？第二，瀾湄地區非法移民治理困境和多重性影響因素主要包括哪些？為何需要區域性綜合治理路徑和方法？第三，瀾湄合作為何以及如何能推進非法移民的根源性治理？對上述問題的探討和回答，有助于進一步加強對瀾湄地區非法移民治理問題的認知，促進對瀾湄合作推動瀾湄地區安全與發展能力的理解，同時能進一步深化學術界對瀾湄合作的研究。

二 瀾湄地區非法移民問題的主要類型

雖然瀾湄國家相關移民法律規定中涉及的非法移民形式多達十幾種，但按照非法移民來源標準劃分的話，瀾湄地區非法移民問題主要包括難民問題、人口販賣問題、非法偷渡問題和非法務工問題四大類。

(一)難民問題

瀾湄地區的難民問題主要來自緬甸。緬甸國內政治動蕩，社會分裂，大量無法生存的民眾逃往其他國家。據聯合國難民署估計，2012—2015年間，約17萬羅興亞難民離開緬甸(20)Iffat Idris，“Drivers and Enablers of Serious Organized Crime in Southeast Asia”，August 30，2019，https：//assets.publishing.service.gov.uk/media/5d9b5b4c40f0b607ec50cc1a/655_Drivers_and_Enablers_of_Serious_Organised_Crime_in_Southeast_Asia.pdf；2016年10月和2017年8月，緬甸若開邦北部的安全部隊遭到武裝組織若開邦羅興亞救世軍(The Arakan Rohingya Salvation Army，ARSA)成員的襲擊，羅興亞人受到嚴厲的軍事鎮壓，超過74萬人逃往孟加拉國等國(21)“The World Factbook，Burma”，Central Intelligence Agency(CIA)，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，September 19，2023.；截至2020年底，孟加拉國有100多萬羅興亞難民，印度、馬來西亞、巴基斯坦、沙特阿拉伯、泰國等國也有數十萬難民。羅興亞人的無國籍狀態使他們經常被視為非法移民，其法律地位的模糊加劇了他們極易受到鎮壓、驅逐與任意拘留的脆弱狀態，工作、教育、醫療和其它社會福利也很難受到保護(22)Amal de Chickera，“Stateless and Persecuted：What Next for the Rohingya？”，Migration Policy Institute，March 18，2021，https：//www.migrationpolicy.org/article/stateless-persecuted-rohingya。

緬甸國內存在著大約20個少數民族武裝組織，武裝力量估計有幾百人到兩萬多人，控制著該國1/3的領土，絕大部分地處邊境地區(23)“The World Factbook，Burma”，CIA，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，September 17，2023.。各種武裝力量多年來一直沖突不斷，大量緬甸人為躲避戰亂而逃往他國。截至2018年11月，聯合國難民署登記在冊的緬甸在泰國的難民共計97,439名，分布在泰緬邊境沿線的9個臨時避難所里(24)Benjamin Harkins，“Thailand Migration Report 2019”，IOM，August 25，2019，https：//thailand. iom.int/sites/thailand/files/document/publications/Thailand%20Report%202019_22012019_HiRes.pdf，p.18.。2021年3月，緬甸軍隊使用戰斗機轟炸克倫邦，導致以婦女兒童為主的3000余名難民逃往泰國米洪頌(Mea Hong Son)(25)“Urgent Statement Thai Government Urged to Drop Prosecutions and Stop Deporting Refugees Fleeing from War Amidst the Unrest Due to the Military Coup to Seize Power from Democratically Elected Civilian Government in Myanmar”，Migrant Working Group of Thailand，March 31，2021，https：//www.mwgthailand.org/en/press/1617238120。新冠疫情暴發之后，緬甸一半的人口陷入貧困，預計有22,000人非法遷移至周邊國家(26)“Myanmar Crisis Response 2021”，World Vision，July 7，2021，https：//www.wvi.org/sites/default/files/2021-07/2.MYAO%20_Situation%20Report_Myanmar%20Crisis%20Response_External.pdf。

(二)人口販賣問題

瀾湄地區經濟發展的不平衡和對廉價、低技能勞動力的需求使跨國有組織犯罪集團從人口販賣中謀取巨大利益。據估計，每年約有50萬來自緬甸、柬埔寨、老撾的人口被販賣到泰國，非法收入年均在1.32億至1.96億美元之間。性剝削和強迫勞動是人口販賣的主要目的。泰國人口販賣中性剝削約占總販賣人口的79%，其中60%為女性，并且被販賣的女性中70%是未成年女孩。柬埔寨的性剝削比例占全部販賣人口的63%，販賣組織將柬埔寨的婦女兒童以及從越南移民至柬埔寨的婦女兒童販賣到泰國和馬來西亞進行性剝削(27)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，p.4，pp.76-77.。老撾性剝削受害者經常被販賣到泰國、越南、馬來西亞、中國大陸、中國臺灣、日本等地(28)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，UNODC，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，pp.77-78.。此外，人口販賣受害者還會被販運到甘蔗、玉米種植園、牲畜農場、建筑工地和漁船上從事強迫勞動(29)“Trafficking in Person Report 2021”，U.S. Department of State，June 2021，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2021/09/TIPR-GPA-upload-07222021.pdf，p.150.。馬來西亞、泰國是瀾湄國家人口販賣的主要流入國，約34%的人口販賣受害者屬于強迫勞動(30)Op.cit.，p.75.。

瀾湄地區的人口販賣路徑“成熟”且輻射到全球。如果以地域距離為劃分依據，該地區的人口販賣路線可分為三個圈層：第一圈層是瀾湄地區內部；第二圈層是亞太地區范圍內；第三圈層是全球范圍(見表1)。

表1 瀾湄地區人口販賣路徑分布、具體路線與剝削方式

(續表)

(三)非法偷渡問題

相近的地理位置與語言文化、固定的社會移民網絡、松散的邊界控制、腐敗、低成本渠道等因素使非法偷渡在瀾湄地區“經久不衰”。2019年10月，在英國埃塞克斯鎮卡車冷藏集裝箱中發現的39具越南非法移民的尸體，引發了國際社會對瀾湄地區非法偷渡的高度關注(31)John Reed，“Vietnamese Migrants Undeterred by Essex Lorry Deaths”，Financial Times，April 28，2021，https：//www.ft.com/content/f704ac16-bd36-485b-874f-052bd7bef1f2。從偷渡路徑來看，瀾湄地區非法偷渡路線的圈層化結構非常明顯(見表2)。

表2 瀾湄地區非法移民偷渡路徑分布與具體路線

(續表)

(四)非法勞工問題

瀾湄地區大部分的非法移民都是為了到目的國尋求工作，從事的工作大多屬于體力繁重、收入微薄、工作環境惡劣的工種，并且經常因身份非法而無法獲得醫療救助、勞動法保護等基本的社會保障，甚至因社會排斥與歧視而面臨精神與身體的雙重傷害。泰國是瀾湄地區非法勞工最多的國家，緬甸、柬埔寨、老撾、越南四國每年有大量的非法勞工前往泰國尋求工作。國際移民組織發布的《泰國移民報告2019》顯示，截至2018年11月，泰國國內的非泰國人口總數約為490萬，其中包括來自緬甸、柬埔寨、老撾和越南的390萬移民勞工。該數據相較于《泰國移民報告2014》中提及的移民勞工數據大幅增加，2014年報告中的非泰國人口為370萬，其中有270萬來自鄰國的移民勞工。2018年，在泰國工作的390萬移民勞工中，有310萬人有正常的合法地位，80多萬人被認為處于非法地位。實際上，泰國非法移民人口比數據統計的更多(32)Benjamin Harkins，“Thailand Migration Report 2019”，IOM，July 18，2019，https：//thailand.iom.int/sites/thailand/files/document/publications/Thailand%20Report%202019_22012019_HiRes.pdf，p.9.。

需要看到的是，上述四種非法移民問題之間有很強的復合聯動性。例如，非法移民在偷渡過程中可能會因無法支付偷渡交通費用被偷渡犯罪團伙販賣，或被人販子欺騙、誘拐、脅迫而轉變為人口販賣受害者，這些受害者被販賣為奴隸、性工作者或者被迫與目的國公民締結非法婚姻等。人口販賣受害者、難民、尋求庇護者等人在一些目的國政府批準的情況下可合法入境該國并合法居留，但在案件結束后或者難民、尋求庇護者身份申請失敗后，如果無法及時離開，則會轉變為非法移民。

三 瀾湄地區非法移民問題的成因與治理

瀾湄地區非法移民問題產生和持續存在的原因涉及政治與安全、經濟發展和社會文化等領域。如果按照動力機制類型劃分的話，可以劃分為推拉性、治理性和全球化因素三大類。正是這些復合性、多元化的影響因素的存在，決定了瀾湄地區的非法移民治理需要在區域合作框架下采取綜合性的治理路徑與方法。

(一)推拉性因素：經濟發展與非法移民選擇

推拉性因素主要是指非法移民離開原籍國的推力因素和吸引非法移民進入目的國的拉力因素，本質上是原籍國與目的國之間的生活環境差異造成的(33)Gabriel Echeverría，Towards a Systemic Theory of Irregular Migration，Switzerland：Springer Cham，2020，p.49.。在瀾湄地區，推拉性因素包括經濟發展、民族宗教沖突和社會文化等三大因素。

在經濟因素方面，經歷過第二次世界大戰之后，瀾湄地區滿目瘡痍，欠缺的基礎設施、動蕩不安的國內政局、落后的農業種植技術和尚未開始的工業化等，都嚴重地制約著瀾湄國家的發展。發展經濟，實現國家的可持續發展是瀾湄國家的第一要務。但基于歷史遺留問題、產業結構等多種因素，瀾湄國家的整體經濟發展仍舊比較落后，國家之間的經濟發展水平和勞動力市場存在明顯的差距和不平衡。世界銀行2021年統計數據顯示，湄公河五國的人均GDP為3122.72美元，遠遠低于世界平均水平(34)數據來源于世界銀行數據庫，參見https：//data.worldbank.org/？intcid=ecr_hp_BeltC_en_ext，2023年9月19日。。國際貨幣基金組織公布的2020年世界各國人均GDP排名顯示，泰國、越南、老撾、柬埔寨等人均GDP全球排名分別為第82位、第123位、第137位、第152位，占全球人均GDP的比例分別為66.5%、31.5%、22%、14.9%(35)數據來源于國際貨幣基金組織數據庫，參見https：//www.imf.org/en/Data，2023年6月19日。。中國和泰國是瀾湄地區兩個最發達的經濟體，經濟發展的不平衡使其成為非法移民的目標國。很多想要移民的民眾因為貧窮而無力承擔合法程序的移民費用，但非法手段的移民渠道費用相對較低，于是他們就試圖通過非法手段移民(36)Irene Bain，“South-East Asia”，International Migration，Vol.36，No.4，1998，p.557.。例如，泰國有三種合法移民程序：國籍核查程序(Nationality Verification，NV)、諒解備忘錄程序(MOU Procedures)與第64條邊境通行證計劃(The Section 64 Border Pass Scheme)(37)“Transnational Organized Crime in East Asia and the Pacific：A Threat Assessment”，UNODC，April 2013，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf。但是，這些移民程序不僅側重于高技術移民，而且移民成本較高，手續復雜、辦理時間長(38)“Migrants Agricultural Workers in Tailand”，Mekong Migration Network，January 2020，https：//mekongmigration.org/wp-content/uploads/2020/06/book_Migrant-in-Agriculture-Eng-1.pdf，p.17.，因此80%的移民選擇花費400美元的費用偷渡進入泰國(39)“Transnational Organized Crime in East Asia and the Pacific：A Threat Assessment”，op.cit..。

民族沖突造成的非法移民問題中最典型的就是緬甸的羅興亞人問題。羅興亞人來自于緬甸西部與孟加拉國接壤的若開邦，信奉伊斯蘭教。在以佛教為主的緬甸，由激進派組成的救世軍(ARSA)等武裝組織經常與緬甸政府發生暴力沖突，導致其不斷被反擊和清剿。1978年，緬甸在緬孟邊境開展的代號為“龍王計劃”的打擊非法移民行動導致20萬羅興亞難民逃亡(40)Carl Skutsch eds.，Encylopedia of the World’s Minorities Vol.1，New York：Routledge，2005，p.128.。1982年，緬甸頒布的《新公民法》將羅興亞人列為“非國民”或“外國居民”，其公民身份被剝奪，緬甸官方將羅興亞人稱為“來自孟加拉國的非法移民”(41)“The World Factbook，Burma”，CIA，https：//www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burma/#transnational-issues，October 23，2023；Amal de Chickera，“Stateless and Persecuted：What Next for the Rohingya？” Migration Policy Institute，March 18，2021，https：//www.migrationpolicy.org/article/stateless-persecuted-rohingya。現在羅興亞人中的激進組織與恐怖主義組織“基地”組織保持密切聯系，“基地”組織為羅興亞民族主義組織(ARNO)在資金、行動和意識形態上提供支持，甚至在緬泰邊境的羅興亞難民營開展軍事訓練(42)Rohan Gunaratna，“Terrorism in Southeast Asia：Threat and Response”，Center for Eurasian Policy Occasional Research Paper Series II (Islamism in Southeast Asia)，No.1，January 2007，https：//www. researchgate.net/publication/237634510_Terrorism_in_Southeast_Asia_Threat_and_Response_1，p.1.，2017年9月“基地”組織號召羅興亞激進組織反對緬甸政府(43)“The Threat of Terrorism in Southeast Asia in 2018”，February 2，2018，The ASENA Post Team，https：//theaseanpost.com/article/threat-terrorism-southeast-asia-2018，試圖把緬甸發展成為東南亞恐怖主義行動的重要基地(44)Emile Amin，“Southeast Asia：The New Terrorist Destination”，Asharq Al-Awsat，November 20，2017，https：//aawsat.com/english/home/article/1089481/southeast-asia-new-terrorist-destination。

在社會文化因素方面，瀾湄國家民眾選擇非法移民渠道時經常會受到社會網絡的影響。由于瀾湄國家地理位置相近，語言文化習俗相似，長期的移民歷史與貿易往來使得當地將跨境流動視為生活常態，一些邊防警衛或檢查官員都由當地居民充當，更加方便當地社會網絡對官方邊境移民管理系統的滲入，非法越境比較“簡單易行”，只需繳納一定的非正式費用就可不被逮捕或免受相應懲罰(45)Soimart Rungmanee，“Illegal but Licit：Migrant Mobility and the Negotiation of Legality in the Northeast Thai-Lao Borderlands”，Asia Pacific Viewpoint，Vol.57，No.2，2016，pp.221-231.。同時，目的國因長期移民而形成的移民社區也對原籍國的潛在移民具有吸引力，泰國等國的很多早期非法移民也充當了“召喚者”的角色，不僅為原籍國的潛在移民提供經驗指導，也會作為組織偷渡網絡的一份子為移民提供走私渠道(46)“Migrant Smuggling in Asia：Current Trends and Related Challenges”，UNODC，April 2015，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2015/som/Current_Trends_and_Related_Challenges_web.pdf，p.81.。

(二)治理性因素：制度治理“赤字”與非法移民失控

在非法移民后續流動過程中，原籍國、目的國、國際多邊機制關于非法移民的多層次治理體系與法律法規設定都決定著移民獲得合法地位的可能性，同時也對非法移民流動起著推動或抑制性作用。在瀾湄地區，國家和地區層面的非法移民治理“赤字”都比較大。

1.國家管控能力問題

國家管控能力包括邊界管理、移民法律法規制度建設、執法能力與水平。在瀾湄地區，非法移民治理在政治上比較敏感，涉及國家管轄權、信息分享、引渡法和腐敗等問題，因此各國政府更傾向于在國家層面對非法移民這種犯罪問題做出反應和判斷，對于聯合國打擊跨國犯罪的公約簽署，更是比較謹慎。相較于經濟領域的投入，湄公河國家對公共安全與社會安全治理方面的投入則比較欠缺，缺乏全面打擊跨境犯罪的治理體系。美國國務院監測和打擊人口販運辦公室根據《人口販運受害者保護法》向國會提交的2022年人口販運中期評估報告顯示，湄公河國家對非法移民的打擊力度普遍不足。例如，越南雖然修訂了三個部級打擊人口販運行動計劃，但并沒有將所有形式的兒童性販運行為完全定為犯罪，沒有積極執行篩查措施，也沒有修正刑法中的漏洞。泰國雖然建立了救助受害者的服務中心，但沒有延長官員正式確認受害者身份的時間，也沒有向不愿或尚未準備好協助調查人口販賣的受害者提供一些服務(47)“Report on Congress on 2022 Trafficking in Persons Interim Assessment Pursuant to the Trafficking Victims Protection Act”，US Department of State，February 4，2022，https：//www.state.gov/report-to-congress-on-2022-trafficking-in-persons-interim-assessment-pursuant-to-the-trafficking-victims-protection-act/。

普遍性社會腐敗，幾乎深入到湄公河國家移民管理的每一個環節。執法人員、移民官員、移民檢查員、邊境警衛與檢察官等政府公職人員，都不同程度地作為走私與販運的推動者參與其中；私營部門的工作人員，如移民勞工招聘人員、機場雇員與移民住宿提供者也利用職位之便促進人口販運與走私(48)“Corruption as a Facilitator of Smuggling of Migrants and Trafficking in Persons in the Bali Process Region with a Focus on Southeast Asia”，UNODC，March 25，2021，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2021/Corruption_of_SoM_and_TiP_with_focus_on_Southeast_Asia_Mar2021.pdf，p.18.。聯合國毒品與犯罪問題辦公室發布的《腐敗促進移民偷渡與人口販賣報告》顯示，湄公河國家的社會腐敗構成了非法移民治理的阻力，在非法移民的九個環節都充斥著腐敗的催化作用，即招募偷渡移民與人口販賣受害者；制作、獲取、使用虛假文件；過境；運輸；偷渡移民和人口販運受害者通過機場流動；住宿；妨礙執法和查處走私、販賣活動；阻礙對走私、販賣人口的起訴和審判；人口販賣和偷渡服務提供者與偷渡移民和人口販運受害者之間的互動(49)Ibid.，p.50.。腐敗不僅會為非法移民或人口販賣受害者的招募、運輸與剝削提供便利，在人口販運發生后，腐敗也會妨礙受害者身份識別、獲得保護服務與返回家園，破壞或拖延刑事案件的調查、起訴與審判(50)“Transnational Organized Crime in Southeast Asia：Evolution，Growth and Impact”，UNODC，July 18，2019，https：//www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2019/SEA_TOCTA_2019_web.pdf，p.19.。腐敗還推動了非法移民業務專業化、組織化和產業化發展，公職人員、運作公司、黑色保護組織等在隱形產業中分工明確，他們提供各項非法移民服務，為非法移民如何規避法律與控制提供律師咨詢，提供虛假文件、住房、信貸或高利貸等，幫助移民越境走私(51)Gabriel Echeverría，“Towards a Systemic Theory of Irregular Migration：Explaining Ecuadorian Irregular Migration in Amsterdam and Madrid”，August 27，2021，https：//link.springer.com/content/pdf/10.1007%2F978-3-030-40903-6.pdf，p.53.。

瀾湄國家在邊境管理方面也存在很多問題。隨著區域經濟一體化的發展和互聯互通建設的推進，貿易與海關程序日益簡化和標準化，推動邊境管理由強化管制轉變為快捷便利的管理方式，非法移民的跨境活動也搭上了合法商業活動的“順風車”，在邊境經濟特區活躍起來。經濟特區通過提供稅收優惠、貿易投資優惠、放松管制等，刺激貿易，吸引投資和創造就業機會。經濟特區多處于地理位置優越且交通便利的地帶，政府對經濟特區監管的松懈，刺激了非法經營活動的發展。柬埔寨、緬甸、老撾邊境地區的經濟特區的一些賭場成為人口販賣、性剝削、電信詐騙與其他非法交易的關鍵場所。近年來，中國公民非法越境前往境外賭場參與賭博與電信詐騙的人數不斷增多，例如報道較多的是中國公民前往泰緬邊境被稱為“中國城”的渺瓦底(Myawaddy)新城瑞可可(Shwe Kokko)參與賭博或非法務工(52)Htet Naing Zaw，“Myanmar Arrests 863 Illegal Chinese Migrants Since January”，The Irrawaddy，October 14，2020，https：//www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-arrests-863-illegal-chinese-migrants-since-january.htmlS；關于柬埔寨西哈努克省“中國城”內存在網絡賭博、電信詐騙、綁架勒索、人口販賣的報道也不斷涌現(53)《中國大使館回應西港“中國城”相關報道》，《柬華日報》2021年9月9日，https：//jianhuadaily. com/20210909/140528。

2.地區治理制度效力不足

非法移民的流動性決定了其治理需要主要國家在地區層面建立合作管控的機制，但目前覆蓋瀾湄地區非法移民治理的地區治理機制有效性明顯不足。東盟“10+1”機制是覆蓋瀾湄地區非法移民治理的首要地區合作框架。自20世紀90年代中期以來，東盟日益關注跨國犯罪，特別是人口販運所構成的威脅。1999年，東盟部長級會議上發布的《東盟打擊跨國犯罪行動計劃》表示，會加強信息交流、法律執法、培訓、機構建設等系列性合作措施，建立跨國犯罪高級官員會議機制(SOMTC)，制定了打擊人口販運行動路線的工作方案，并強調將通過信息交換、法律協調、聯合執法、加強培訓、強化能力建設和區域外合作來提升打擊能力，并推動國家立法和協調雙邊和多邊協定簽署等；2002年，中國和東盟在第六屆中國—東盟金邊峰會上簽署《關于非傳統安全領域合作的聯合宣言》；2004年又簽署諒解備忘錄，提出在人口販賣執法行動上加強合作(54)Ralf Emmers，Beth Greener and Nicholas Thomas，“Institutional Arrangement to Counter Human Trafficking in the Asia Pacific”，Contemporary Southeast Asia，Vol.28，No.3，2006，pp.495-497.。

“巴厘進程”(Bali Process)是東南亞地區非法移民治理的主要合作機制，由澳大利亞和印尼在2002年聯合倡導建立，目前其成員包含45個主權國家和3個國家組織——聯合國難民事務高級專員(UNHCR)、國際移民組織(IOM)和聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)，瀾湄國家均是其成員國。從建立伊始，“巴厘進程”的目標就非常明確，即開展有效信息和情報共享；加強區域執法機構間的合作，制止人口走私和打擊販運網絡；提高公眾意識；推動國家立法，將偷渡和販賣人口行為定為犯罪；為人口販運的受害者，特別是為婦女兒童提供適當的保護和援助；協助各國優化庇護管理。2011年“巴厘進程”建立區域合作框架，設立區域支持機構，2016年通過《關于偷渡、販運人口及相關跨國犯罪的巴厘進程宣言》，確認了“巴厘進程”的核心目標和優先事項(55)“The Bali Process”，IOM，https：//www.iom.int/bali-process-people-smuggling-trafficking-persons-and-related-transnational-crime，June 26，2023.。在部長級會議、高管會、特別小組組成的機制框架下，成員國之間針對非法移民問題展開政策對話、信息分享以及相關合作(56)“About the Bali Process”，The Bali Process，https：//www.baliprocess.net/about-the-bali-process/，September 19，2023.。但“巴厘進程”是域外國家主導的非法移民治理機制，美國、日本、澳大利亞、印度等國通過給予東南亞國家直接經濟援助、間接政治支持、部分物資設備以及共享情報信息等方式，激勵東南亞國家積極參與非法移民治理，并將非法移民問題治理納入美國主導的地區安全合作之中，通過定期的軍事演習、反恐演練、海盜打擊及其他軍事合作項目來震懾、打擊非法移民。非法移民治理機制的發展更多地依靠這些域外國家的雙邊或多邊合作機制(57)陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題：以“巴厘進程”為中心的研究》，《學術論壇》2020年6月。。從根本上來說，“巴厘進程”是域外國家借助非法移民治理加強對亞太地區內部事務影響力的機制化工具。

雖然東盟“10+1”框架和“巴厘進程”一定程度上加強了非法移民的地區合作治理，但對非法移民的治理或主要致力于建立規范性聲明和軟性合作機制，或重點集中在情報分享、經驗交流上，或被附加在域外國家的安全合作范圍內，被納入域外國家的亞太安全戰略中，這些都限制了相關機制對瀾湄地區非法移民問題做出及時反應的能力，無法對非法移民問題實現根本性的治理。

(三)全球化因素：互聯網便利與非法移民發展

經濟全球化、網絡通信技術的發展為構建移民遷移網絡帶來了極大的便利，同時也激化了非法移民跨境需求與國家管控之間的矛盾。科學技術與通訊水平的提高為非法移民提供了更為迅捷的聯絡渠道，人口販賣的犯罪團伙可以利用網絡欺騙受害者，并降低販賣“鏈條”各環節之間的“聯系”成本，非法偷渡者可以利用快捷通訊與偷渡組織取得聯系，各種非法移民形式在科學技術的推進下得以快速發展。在互聯網技術日益發達的背景下，非法移民產業的組織規模與層級設置不斷擴大和細化，跨洲際的遠距離非法偷渡或人口販賣愈演愈烈。瀾湄地區是全球互聯網技術發展速度和使用人數增長速度最快的區域之一，非法移民通過“狩獵”(hunting)，主動在網絡上尋找、追蹤受害者與潛在目標，或者通過“釣魚”(fishing)，在網絡上發布廣告，等待潛在受害者與之聯系(58)“Global Report on Trafficking in Persons 2020”，UNDOC，January 2021，https：//www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tip/2021/GLOTiP_2020_15jan_web.pdf，p.128.。

在瀾湄地區，非法移民組織最常使用的網絡平臺已經從廣告分類頁與獨立網頁轉變為社交媒體。社交媒體具有快速回應、即時聯系等特點，有助于非法移民組織高效招募受害者，與對剝削服務感興趣的客戶取得聯系，且使用社交媒體的平均年齡正在下降，許多青少年判斷能力較差，更容易成為人販子欺騙的對象。互聯網技術的應用推動了非法移民組織的業務范圍擺脫地理限制，將人販子、受害者與性服務購買者輕松聯系起來，實行剝削犯罪，也方便了人口販賣國際流動中非法資金的國際轉賬等。越南有組織的犯罪網絡以有利可圖的工作機會為借口，招募越南成年人和兒童，將他們運送到歐洲尤其是英國，并強迫他們在大麻農場勞動。智能手機應用程序越來越多地用于吸引和招募來自印尼、菲律賓、泰國、越南、中國和柬埔寨的潛在移民。這些勞動力在家政服務業、農業、制造業、建筑業和漁業等部門被低價剝削。有些人口販子通過在社交媒體或網絡約會中冒充警察來誘騙性交易受害者；有的人口販子還通過就業服務中心招募女孩，將她們賣給中國和馬來西亞的性交易團伙(59)“How Technology Fuels Trafficking and Exploitation in Asia and the Pacific”，Mekong Club，May 2019，https：//themekongclub.org/wp-content/uploads/2019/06/Tech-fuels-Trafficking-final.pdf。

四 瀾湄合作中的非法移民治理

瀾湄地區是全球發展倡議的先行區和全球安全倡議的試驗區，中國通過建立瀾湄合作改變了過去以經濟交往為主的外交方式，從政治、經濟、文化等多維度來開展與湄公河國家的合作，努力把瀾湄合作建設成為一個政治、經濟、社會三位一體的高階次區域合作機制(60)盧光盛、熊鑫：《周邊外交視野下的瀾湄合作：戰略關聯與創新實踐》，《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期。。瀾湄合作強調發展是解決安全問題的“關鍵鑰匙”，安全是保障發展的根本基礎，瀾湄地區存在的安全問題從根本上說是發展赤字和安全赤字的綜合體現。因此，瀾湄合作在理念、路徑、制度層面都對非法移民治理問題進行了創新性的探索和嘗試。

(一)治理理念

瀾湄合作對地區治理所倡導和堅持的理念是平衡與兼顧發展與安全。瀾湄合作聚焦“發展”這個關鍵點，明確“發展是解決一切問題的總鑰匙”(61)習近平：《開啟中非合作共贏、共同發展的新時代》，《人民日報》2015年12月5日第2版。，是解決安全問題的“總鑰匙”(62)習近平：《積極樹立亞洲安全觀 共創安全合作新局面》，《人民日報》2014年5月22日第2版。，堅持發展治理理念。第一，堅持發展優先，將發展置于宏觀政策框架的突出位置，加強瀾湄國家之間經濟發展政策的協調，保持其連續性、穩定性、可持續性和構建更加平等、均衡的發展伙伴關系，推動多邊發展合作進程協同增效(63)習近平：《堅定信心 共克時艱 共建更加美好的世界》，《人民日報》2021年9月22日第2版。。第二，堅持以人民為中心。瀾湄地區機制擁堵現象明顯，與其他機制相比，瀾湄合作是真正從瀾湄國家民眾的根本利益出發，強調在發展中保障和改善民生，保護和促進人權，發展成果由人民共享，不斷增強民眾的幸福感、獲得感和安全感(64)習近平：《堅定信心 共克時艱 共建更加美好的世界》，《人民日報》2021年9月22日第2版。。瀾湄合作的合作框架設計、內容選擇和項目設立都充分對接了瀾湄國家民眾的安全與發展需求，“接地氣”，“重民生”。第三，堅持普惠包容。瀾湄合作充分關注到瀾湄國家多屬于發展中國家的國情，關切其發展需求，著力解決六國之間和各國內部發展不平衡、不充分的問題。第四，堅持行動導向，加大發展資源投入，推進減貧合作、互聯互通等領域合作，加快落實聯合國《2030年可持續發展議程》。

在安全理念方面，瀾湄合作踐行共同、綜合、合作、可持續的理念和新安全觀，重視各國合理的安全關切，秉持安全不可分割原則，強調要尊重和保障每一個瀾湄國家的安全，構建均衡、有效、可持續的安全架構，摒棄冷戰思維、零和博弈的舊思維，推動建立以合作共贏為主要特征的新型國際關系典范，堅持通過對話協商的方式和平解決國家間的分歧和爭端，堅持統籌維護傳統領域和非傳統領域安全(65)習近平：《攜手迎接挑戰，合作開創未來》，《人民日報》2022年4月22日第2版。，共同應對地區性問題。

作為六國共同建立的次區域性合作機制，瀾湄合作積極倡行共商、共建、共享的合作理念，主張“大家的事大家商量著辦，推動各方各施所長、各盡所能”(66)習近平：《齊心開創 共建“一帶一路”美好未來》，《人民日報》2019年4月27日第3版。，成員國之間的權利平等、機會平等、規則平等；政治上互尊互信、平等協商；經濟上互利互惠、優勢互補，致力于把經濟互補性轉化為發展互助力；文化上互學互鑒、求同存異，尊重文化多樣化，以文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越(67)《王毅：建設瀾湄國家命運共同體 開創區域合作美好未來》，中央政府網站，2018年3月23日，www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/23/content_5276766.htm。因此，瀾湄合作對非法移民問題的治理是在政治平等和重視各國安全關切的基礎上，通過協商合作和綜合利用政治、經濟、文化等多種治理途徑，推動安全問題的根本性解決，追求和實現地區共同安全。

(二)治理框架

相較于瀾湄地區的其他區域合作機制，瀾湄合作構建了完善的區域性合作框架、機制和平臺，保障了安全合作治理的制度化和可持續化。具體而言，其構建了以政府引導、多方參與、項目為本的運作模式，領導人會議、外長會、高官會與各領域工作組為主要內容的合作架構，確立了“3+5+X”合作框架，成立了瀾湄合作國家秘書處和各個優先領域聯合工作組，以及六大合作中心等，這些都為瀾湄合作提供了多層次的支撐架構體系，保障了六國從頂層設計到規劃制定，再到具體的項目實施的機制化合作，使瀾湄合作兼具“速”與“質”(68)《瀾湄合作：“速”與“質”的有機結合》，中央政府網站，2016年3月24日，www.gov/cn/xinwen/2016-03/24/content_5057102.htm，從根本上推動非傳統安全合作突破困境。

與其他區域合作機制專注于單一領域不同，瀾湄合作將建設面向繁榮與和平的瀾湄國家命運共同體作為共同目標，涵蓋了政治、經濟和可持續發展、社會人文三大領域的全方位合作。瀾湄合作在注重頂層設計的同時，更立足于“微觀”，通過政策溝通、設施聯通、資金融通和民心相通等互聯互通建設，促進經濟要素和資源的地區流通與有效配置，加深國家之間的經濟相互依賴程度，推動區域合作的更深層次、更大范圍、更高水平發展，使國家之間形成發展與安全相互連結的命運共同體，從而根本上實現對地區安全問題的治理。

(三)復合化的治理路徑和手段

1.通過經濟合作，推動解決經濟發展不均衡問題

湄公河國家屬于發展中國家，社會發展不平衡，貧富差距巨大，發展資金短缺，基礎設施建設遠遠滯后于社會需求。貧困和發展問題是瀾湄國家社會矛盾尖銳的根源，也是恐怖主義與極端主義泛濫、社會沖突和民族沖突頻發的根源，更是非法移民問題持續存在和發展的根本原因。要從根本上解決緬甸國內的羅興亞人難民問題，就要發展地方經濟，加緊對緬甸西南地區的基礎設施建設、資源開發和產業發展，使當地民眾獲得生存保障。因此，瀾湄合作強調發展優先和普惠包容，將發展置于地區合作框架的突出位置，關注湄公河國家的特殊需求，充分對接其中央和地方發展戰略與規劃，通過加強基礎設施建設和產能、減貧合作，全面推進湄公河國家經濟發展，著力解決國家間和各國內部發展不平衡、不充分的問題，努力切斷非法移民產生的經濟根源。

2016年至今，瀾湄合作機制支持湄公河國家開展了公路機場、電站電網、產業園區等40多個重大基礎設施項目建設(69)《中國參與瀾湄及湄公河次區域合作2021年度十大新聞》，中國網，2022年1月27日，http：//news. china.com.cn/2022-01/27/content_78015472.htm，促進了中老、中泰鐵路項目以及中緬陸水聯運項目的順利實施，推動了瀾湄邊境地區經濟區和產業園區、投資區和交通網建設。2021年9月30日，首趟采用鐵路快速通關模式的中越班列發運，進一步提升了陸海貿易新通道班列轉運效能。同年11月26日，中緬畹町口岸芒滿通道正式恢復進出口貨物通關。同年12月3日，中老鐵路正式通車，助力老撾“變陸鎖國為陸聯國”。同年12月6日，由中企承建的援柬埔寨11號國家公路改擴建工程項目竣工交接，金邊至西哈努克港的高速公路完成70%的工程量(70)《瀾湄合作五周年 揚帆再啟航》，光明網，2021年3月29日，https：//m.gmw.cn/2021-03/29/content_1302195791.htm。公路、鐵路、水路、港口和航空類基礎設施落后或不足局面的改善，打通了湄公河國家經濟社會發展的“堵點”，推動六國之間的發展戰略對接，給當地民眾帶來發展和致富機遇(71)謝亞宏：《加強互聯互通 促進經濟發展(命運與共·全球發展倡議)》，《人民日報》2022年5月18日。。經過六年的發展，湄公河五國經濟總量增長逾三成，中國與湄公河國家的雙邊貿易額不斷攀升。2021年，中國與湄公河國家貿易額達3980億美元，同比增長23%(72)《中國對湄公河五國3年間新增投資120億美元，瀾湄合作行穩致遠》，走出去導航網，2020年3月26日，https：//www.investgo.cn/article/yw/zctz/202003/481531.html，明顯改善了當地民眾的生存境遇。

瀾湄地區之前的減貧工作一直依靠世界銀行、聯合國開發計劃等國際組織和美日韓等域外國家的發展援助和投資，是無法從根本上解決瀾湄地區貧困問題的。瀾湄合作結合當地實際情況實行“精準扶貧”，成立統一的減貧協調機構，將減貧合作與產能合作、可持續發展合作、地方合作相聯系，立體式推動減貧工作，對內消除貧困，縮小國家之間的發展差距，對外促進聯合國“2030年可持續發展目標”的實現(73)《瀾湄合作減貧項目惠及柬老緬民眾》，中國新聞網，2019年3月20日，https：//www.chinanews. com.cn/gn/2019/03-20/8785556.shtml。在具體做法上，堅持“以項目為主導，著重抓好落實”的理念，“以項目說話，給民眾帶來看得見、摸得著的好處”，通過具體項目的開展來切實改善民眾的生活質量。從2018年到2022年6月，瀾湄合作專項基金已經支持了600多個惠民項目，其中支持92個緬甸項目，明顯改善了緬甸社會經濟發展狀況和人民的生活(74)《盤點瀾湄合作豐碩成果 中緬胞波情誼枝繁葉茂》，搜狐網，2022年6月14日，https：//www. sohu.com/a/557217243_121124407；支持泰國東北9個村莊發展林業減貧項目，幫助當地民眾脫貧(75)《中泰簽署瀾湄合作專項基金減貧項目合作協議》，中國駐泰國大使館網站，2019年12月25日，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/ceth/chn/xnyfgk/t1727720.htm；在老撾萬象市發展特色產業、支柱產業、致富產業，把貧窮的金花村打造成為小有名氣的蔬菜基地，明顯提高了本地群眾生產生活條件(76)《瀾湄合作減貧示范項目專題》，中國國際扶貧中心網站，2021年4月14日，https：//www.iprcc. org.cn/article/42icKk2YymG；支持柬埔寨干丹省兩個村改善供水基礎設施(77)《東亞減貧，攜手共建共享美好未來——東亞減貧示范合作技術援助項目總結會》，中國商務部網站，2021年12月22日，http：//cb.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203231007.shtml，使近4000人能用上清潔、衛生的自來水(78)《瀾湄區域減貧合作：既講“效益”，又講“情義”》，參考網，2020年11月17日，https：//www. fx361.com/page/2020/1117/7234202.shtml，還幫助村民發展大棚和盆栽產業，建立加工廠等扶貧創業車間(79)《東亞減貧，攜手共建共享美好未來——東亞減貧示范合作技術援助項目總結會》，中國商務部網站，2021年12月22日，http：//cb.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203231007.shtml。通過大量的減貧項目，循序漸進性地改變了東盟國家部分民眾貧窮、脆弱的生存狀態，使其能在本地實現安居樂業，而不會為了生存再選擇非法移民。

2.加強政治安全合作與聯合執法打擊力度

瀾湄合作將政治安全放在三大合作支柱的首位，將非傳統安全合作列為重要合作內容。瀾湄合作首次領導人會議《三亞宣言》提出要加強應對恐怖主義、跨國犯罪、自然災害等非傳統安全威脅合作，開展人道主義援助(80)《瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議三亞宣言—打造面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體》，中國中央政府網，2016年3月24日，https：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content_5057018.htm。通過推動高層往來和對話合作，增進次區域互信理解，以促進可持續安全。在瀾湄合作的推動下，中國和老撾、柬埔寨、緬甸雙邊命運共同體建設相繼達成共識，推動了瀾湄命運共同體的建設。在瀾湄合作框架下，領導人會議、外長會議、高官會議的定期和制度化召開，極大地促進了瀾湄六國之間的政治對話與交流，增進了政治互信，深化了戰略對接，加強了對地區發展和安全治理合作的頂層設計和戰略規劃。可以說，政治合作的加強是推進非法移民問題治理的堅實政治保障。

瀾湄合作歷次領導人會議和外長會議都重點強調非傳統安全治理的必要性和重要性。《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》明確指出，要深化瀾湄國家執法對話與合作，加強打擊販毒、恐怖主義、有組織偷越國境、販賣人口、網絡犯罪及其他跨國犯罪等非傳統安全事務合作，在遵守六國國內法律法規的基礎上，促進六國邊境地區地方政府與邊境管理部門的交流，加強瀾湄國家警察、司法部門與院校的合作(81)《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》，中國中央政府網，2018年1月11日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/11/content_5255417.htm。2021年通過的《關于深化瀾滄江—湄公河國家地方合作的倡議》再次強調，在秉持瀾湄合作精神，照顧各方舒適度與遵守各國法律法規的基礎上促進六國邊境地方政府與邊境管理部門的交流，共同應對打擊跨國犯罪等問題(82)《關于深化瀾滄江—湄公河國家地方合作的倡議(全文)》，中國中央政府網，2021年6月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-06/09/content_5616338.htm。

在瀾湄合作框架下，跨境犯罪治理的綜合執法機制實現實體化轉變，直接加強了打擊非法移民等跨境犯罪的執法力度。2017年12月28日，瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心(簡稱“瀾湄執法中心”)正式啟動，主要工作內容定位為統籌協調本地區預防、打擊跨國違法犯罪，融合交流情報信息，開展專項治理聯合行動，加強執法能力建設，為各成員國執法部門提供優質、高效的服務(83)《瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心啟動運行》，中國中央政府網，2017年12月28日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/28/content_5251253.htm。瀾湄執法中心建立了清晰的組織架構，保障聯合執法工作的可持續化和機制化開展(84)《瀾湄執法中心組織架構》，瀾滄江—湄公河執法安全合作中心網站，http：//www.lm-lesc-center.org/pages_77_179.aspx，2023年6月30日。。該執法中心建立起瀾湄流域情報信息系統(LM-LECC Information Network，LMIN)，其中包括失蹤人口子系統、跨國案件協查系統、網上追捕逃犯與執法信息報送、即時通信等內容(85)《瀾湄執法中心舉辦2019年瀾湄流域LMIN系統情報信息研修班》，瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心網站，2019年12月16日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_43_4531.aspx，可有效滿足綜合治理非法移民問題的高技術需求。該中心在2019年9月3日啟動了“瀾湄流域國家共同打擊跨境人口拐賣”聯合行動(86)《“瀾湄流域國家共同打擊跨境人口拐賣”聯合行動啟動會正式召開》，瀾滄江—湄公河綜合執法中心網站，2019年9月3日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_15_4517.aspx，不僅對瀾湄流域跨境人口拐賣問題有了清晰把握，更在執法合作中加強了對涉案信息、線索的及時通報與共享，破獲案件共計373起，及時解救受害者635名，涉及犯罪嫌疑人426名，逐步建立起多邊協調，合力打擊此類犯罪的長效機制(87)《“瀾湄流域國家共同打擊跨境人口拐賣”聯合行動召開總結會》，瀾滄江—湄公河執法安全合作中心網站，2020年10月21日，http：//www.lm-lesc-center.org/Pages_15_4587.aspx。

面對跨國化、有組織、高科技特點突出的復雜跨國人口販運犯罪的新情況，中老緬泰四國執法部門聯合實施的湄公河聯合巡邏，在實現聯巡勤務常態化的同時，從單一的聯合巡邏執法向聯合掃毒、聯合搜救、情報共享、應急處突、政治交流、文化交流、能力互建、實戰演習、船艇駐訓、分段聯巡、疫情防控等多元化合作模式延伸，進一步完善中老緬泰四方遣返引渡、聯合偵查、協作辦案等制度協議，積極推動執法合作向打擊恐怖主義、非法出入境、拐賣人口、網絡犯罪等新的領域拓展。相關國家執法能力水平不斷提升，流域管控能力日益加強(88)李明、李鵬飛、鐘立業：《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法機制成立十周年：命運與共，守望安瀾》，中國網，2021年12月8日，http：//union.china.com.cn/txt/2021-12/08/content_41815905.html。

3.在社會治理方面 ，加強技術人才培訓和教育合作

絕大多數的非法移民都屬于低技能、受教育程度低的人群，把巨大的人口優勢轉化為人力資源優勢，提升民眾的技術能力，在增強其能力和就業水平的同時，適應地區和國家的產能與經濟發展需求，這是瀾湄合作通過社會治理來促進非法移民治理的重要路徑。瀾湄合作建立之后，中國每年都會提供幾千個中長期或短期的培訓名額，尤其重視農業、醫療、衛生、水利等領域的專業管理人員與技術人員培養。2018年1月，中國倡議成立合作教育聯合工作組，努力做好教育務實合作的頂層設計，推進職業院校合作，支持在湄公河國家設立瀾湄職業教育培訓中心(89)《李克強在瀾滄江—湄公河合作第二次領導人會議上的講話》，瀾滄江—湄公河合作網站，2018年1月11日，http：//www.lmcchina.org/2018-01/11/content_41447216.htm。同年10月，該中心暨柬埔寨魯班工坊在柬埔寨金邊落成，該培訓中心集職業教育、職業培訓、科學研究、文化傳承、創新創業等功能于一體，將在加強瀾湄國家友好合作、推動社會經濟發展上發揮重要作用(90)《瀾湄職業教育培訓中心落成》，新華網，2018年11月1日，www.xinhuanet.com/world/2018-11/01/c_129982796.htm。近年來，瀾湄職業教育合作成果豐碩，已在云南邊境地區的瑞麗、孟連、孟定、滄源、鎮康、騰沖、磨憨、麻栗坡、河口建立9個跨境職業技能培訓基地，免費為4萬余名跨境務工人員提供了漢語、法律、衛生、實用技能等方面的培訓(91)《瀾湄職業教育合作成果豐碩 已在云南邊境建立9個培訓基地》，中國新聞網，2020年10月21日，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2020/10-21/9319061.shtml。可以說，瀾湄合作大力促進了湄公河國家的人力資源發展。

結 語

非法移民治理事關瀾湄國家命運共同體建設目標的實現，但其產生與存在的政治、經濟和社會文化根源決定了治理并非“一蹴而就”，而是需要瀾湄國家在瀾湄合作框架下開展持續的深度合作。如何拓寬合法移民渠道，發展地區經濟，縮小發展差距，消弭潛在非法移民；如何平等協商達成新的非法移民治理的法律框架；如何平衡區域一體化發展趨勢與非法移民跨界問題的矛盾，都將是未來較長一段時間內非法移民治理需要解決的重點議題。

同時需要看到的是，瀾湄地區非法移民治理面臨的外部影響因素和挑戰是較為復雜的。在中美競爭加劇的大背景下，非法移民問題作為跨境犯罪的主要表現形式之一，逐漸成為中美兩個大國在瀾湄地區博弈的焦點問題之一。2020年，美國主導的湄公河下游倡議升級為湄美伙伴關系之后，將非法移民等跨境犯罪問題列為重要的合作內容，并宣布提供5500萬美元以支持湄公河國家與澳大利亞合作打擊跨國犯罪(92)“Mekong-U.S. Partnership Joint Ministerial Statement”，U.S. Department of State，September 11，2020，https：//preview.state.gov/mekong-u-s-partnership-joint-ministerial-statement/，使瀾湄合作開展的非法移民治理面臨大國競爭與制度介入的外部挑戰。美國國際開發署2022年實施的亞洲打擊人口販運項目(USAID Asia CTIP)正在開發預防和打擊人口販運的工具和系統，支持實施《關于對跨國犯罪組織執行聯邦法律和防止國際販運的總統行政命令》。項目的實施重點放在東南亞地區，尤其是湄公河區域，強調制定非法移民識別標準，加強救助服務，推動區域協調和民間社會行動，建立法律中心和支持跨境起訴，支持雙邊和區域協定(如柬埔寨和泰國之間合法勞工遷移的諒解備忘錄)的執行(93)“USAID Asia Counter Trafficking in Persons”，United States Agenly Intenatinal Development，https：//www.usaid.gov/asia-regional/fact-sheets/usaid-asia-counter-trafficking-persons，June 30，2023.。

美國主導下的湄美伙伴關系的發展及其對人口販賣等非法移民問題的涉及會對瀾湄合作產生一定的對沖效力，如果湄美伙伴關系繼續秉持孤立中國的原則，通過介入區域執法合作與能力建設推動非法移民問題政治化，將不可避免地對瀾湄合作后續開展非法移民治理產生一定程度的消極影響。對此，中國應繼續在瀾湄合作框架下加強與湄公河國家的政策溝通，共同完善頂層制度設計，促進全面戰略合作伙伴關系的建設，實踐和內化全球發展倡議和全球安全倡議理念，推動瀾湄合作成為地區發展與安全公共產品的主要提供者，引領建設更為緊密的瀾湄國家命運共同體。