銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價實踐探索
——以山東省東營市為例

●孔令坤 孫宏寧 趙亞可 王瀚麒

一、評價實施背景

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的二十大作出的重大決策部署。 在貧困縣全部摘帽、貧困人口全部脫貧的新形勢下，原省級財政專項扶貧資金的用途、支持對象、分配因素、政策目標等，亟需順應(yīng)新形勢、 圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務(wù)要求，與時俱進進行調(diào)整優(yōu)化。

目前我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大政策的銜接過渡期， 如何提高脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策匹配度和實踐融合度、 鞏固拓展脫貧成果成為學界和政策界關(guān)注的重要議題。 鞏固拓展脫貧攻堅成果， 既要鞏固脫貧攻堅“兩不愁三保障”成果，持續(xù)關(guān)注弱勢群體、邊緣群體，防止已脫貧人口返貧、邊緣人口致貧等，同時要在更廣泛的層面上，采取與調(diào)整相關(guān)舉措，提高貧困地區(qū)與貧困人口的發(fā)展能力，提升人民群眾的獲得感， 進一步向全面推進鄉(xiāng)村振興邁進，實現(xiàn)“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。 《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)，壓緊壓實各級鞏固拓展脫貧攻堅成果責任，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。 注重扶志扶智，聚焦產(chǎn)業(yè)就業(yè)，不斷縮小收入差距、發(fā)展差距，力爭將中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重提高到60%以上， 增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力。 落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策。 習近平總書記也多次在重要場合對共同富裕、 鞏固拓展脫貧成果等作出重要論述，強調(diào)“脫貧既要看數(shù)量， 更要看質(zhì)量”“如何鞏固脫貧成效，實現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性，是打好脫貧攻堅戰(zhàn)必須正視和解決好的重要問題”等論述，不僅為各地在脫貧攻堅期內(nèi)的扶貧工作提供了行動指南和根本遵循， 同時也為更好實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接， 實現(xiàn)共同富裕目標打下了堅實的基礎(chǔ)。

為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要指示批示精神， 認真貫徹落實黨中央、 山東省和東營市決策部署， 保持過渡期財政支持政策總體穩(wěn)定， 積極適應(yīng)鞏固銜接工作形勢的發(fā)展變化， 更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果， 進一步優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，突出資金支持重點，創(chuàng)新資金使用方式，強化資金項目管理，切實提升資金使用效益，黨中央、山東省和東營市等層面不同程度地制定了銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法， 但如何進一步提高銜接資金的使用效率、避免盲目投入、優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，加強銜接資金績效管理迫在眉睫。 本文以山東省東營市2022 年度銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價為例， 闡述銜接資金績效管理和評價重點，合理構(gòu)建評價思路，分析銜接資金績效評價過程和結(jié)果， 以此助力東營市做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

二、評價實施

（一）評價重點

為保障本次評價工作順利開展， 東營市財政局成立績效評價工作小組，按照《東營市財政局東營市鄉(xiāng)村振興局等4 部門關(guān)于加強中央、省級和市級財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金使用管理的意見》和《東營市銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價及考核辦法》（東財農(nóng)〔2021〕7號）的要求，重點圍繞資金保障、項目管理、使用成效三方面進行評價（見圖1）。

圖1 銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價重點

（二）評價過程及思路

本次評價工作的過程主要包括收集與分析資料、非現(xiàn)場評價、現(xiàn)場評價、綜合評價、撰寫報告五部分。

結(jié)合評價重點和評價過程， 本次評價由東營市財政局全程指導和協(xié)調(diào)推進， 評價小組具體負責實施，在以下三方面持續(xù)發(fā)力，確保本次評價任務(wù)順利推進。 一是科學合理制定調(diào)研方案，有序推進調(diào)研工作。 本次評價共覆蓋5 個區(qū)縣，涉及項目體量多且資金數(shù)額大，為保證數(shù)據(jù)獲取質(zhì)量， 東營市財政局指導評價組制定調(diào)研手冊， 評價組根據(jù)手冊在前期查閱資料的基礎(chǔ)上，抽查部分項目開展實地調(diào)研，實地調(diào)研主要復核項目資料，查看項目現(xiàn)場，對資金撥付和支付情況、 項目實施情況等進行現(xiàn)場評價和深入審核。 二是堅持以民為本，深入群眾。 對銜接資金覆蓋的5 區(qū)縣農(nóng)戶進行問卷調(diào)研，了解銜接資金對受訪農(nóng)戶生活的幫助情況、 銜接資金鞏固拓展脫貧攻堅成果情況以及農(nóng)戶對銜接資金總體的滿意度等；同時，針對脫貧戶和監(jiān)測幫扶對象，采用電話回訪、實地走訪等方式，了解脫貧享受政策戶“兩不愁三保障”的落實情況以及收入支出情況等。 三是強化溝通協(xié)調(diào)，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制。 在東營市財政局的組織協(xié)調(diào)下，評價小組與鄉(xiāng)村振興局先后進行充分溝通， 了解評價需求以及項目基本情況，明確評價重點，并按要求及時報送評價工作實施進度， 東營市財政局積極協(xié)調(diào)解決評價過程中出現(xiàn)的問題，確保評價工作如期開展和推進。

（三）評價指標體系設(shè)計思路

本次績效評價指標體系設(shè)計遵循《東營市銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價及考核辦法》進行， 并結(jié)合東營市各區(qū)縣實際情況以及2022年銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金扶持項目內(nèi)容，對指標體系進行詳細分析，形成指標體系評價思路及評價具體內(nèi)容（見下頁表1）。 評價組通過考核東營市5 區(qū)縣銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金各項指標完成情況，進而確定東營市銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金使用和管理效果。

表1 評價指標體系設(shè)計思路及評價內(nèi)容

表2 光伏類項目成本構(gòu)成表

東營市銜接資金實施項目主要包含補助類、基礎(chǔ)設(shè)施類、產(chǎn)業(yè)類三種類型。 不同的項目類型在資金使用效益指標上所對應(yīng)的評價內(nèi)容和重點也有所差別。 補助類項目側(cè)重于核實補助發(fā)放對象是否符合政策要求、 補助資金是否及時足額發(fā)放、補助是否達到預期目標等；基礎(chǔ)設(shè)施類項目重點通過查看項目實施方案、項目合同、竣工驗收等資料以及現(xiàn)場勘察， 確定項目施工質(zhì)量是否達到響應(yīng)標準、 后續(xù)管理維護等是否存在問題； 產(chǎn)業(yè)類項目重點核實是否明確項目收益分配制度、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，項目收益是否優(yōu)先覆蓋防止返貧監(jiān)測對象， 并通過查看項目現(xiàn)場和核實項目分配到戶流水資料確定往年產(chǎn)業(yè)類項目是否仍在持續(xù)有效運行。

（四）項目成本分析

近幾年， 我國財政收支長期處于緊平衡狀態(tài)，秉承財政部“堅持過緊日子”，將“財政資源更好用在刀刃上”的精神，有必要在預算管理過程全面融入成本理念，按照《山東省財政廳關(guān)于全面實施成本預算績效管理的通知》（魯財績〔2023〕4 號）的最新要求，成本分析需融入項目績效評價中， 故本次評價針對銜接資金投入項目進行成本分析， 評價組根據(jù)不同項目類型從宏觀和微觀兩方面對項目成本情況逐一分析。

1.宏觀層面。 主要從成本控制的角度出發(fā)，考察銜接資金投入項目整體的成本控制情況。本次東營市銜接資金投入項目從不同項目類型進行成本控制情況分析。 一是補助類項目，涉及的成本分析為實際補助金額是否達到政策要求的補助標準， 如達到標準則說明項目符合具體成本要求。 評價組根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研和資料核查情況， 確定東營市5 區(qū)縣補助類項目實際補助金額是否達到政策要求補助金額。 以雨露計劃職業(yè)教育補助項目為例，根據(jù)山東省《關(guān)于做好2022 年春季雨露計劃職業(yè)教育補助項目實施工作的通知》明確要求：“有子女中接受中、高等職業(yè)教育的脫貧享受政策家庭以及納入防止返貧動態(tài)監(jiān)測范圍家庭。 每人每學期補助1500元。 ” 據(jù)此評價組通過查閱補助名單和補助流水，核查實際補助金額是否為1500 元。 由此判定補助類項目是否符合成本控制要求。 二是產(chǎn)業(yè)類項目， 東營市產(chǎn)業(yè)類項目主要包括光伏項目和種養(yǎng)殖項目， 此類項目成本控制程度主要考慮項目預算金額是否低于項目結(jié)算金額，如項目預算金額低于項目結(jié)算金額， 即成本控制率大于0 的情況下， 說明項目成本控制得比較好， 且成本控制率越高， 說明成本控制能力越強。 評價組通過列舉東營市5 區(qū)縣產(chǎn)業(yè)類項目的預算金額和結(jié)算金額，并計算得出項目的成本控制率，以此判定產(chǎn)業(yè)類項目成本控制能力。基礎(chǔ)設(shè)施類項目參考產(chǎn)業(yè)類項目的成本控制程度進行分析。

2.微觀層面。 主要依據(jù)《山東省財政廳關(guān)于開展成本預算績效管理的實施意見》（魯財績〔2022〕4 號），對具體項目開展成本分析，本次東營市微觀層面的成本分析以產(chǎn)業(yè)類的光伏項目為例進行。一是明確項目成本構(gòu)成，光伏項目成本構(gòu)成一般包括材料費、安裝費、維護費。 材料費主要包括光伏板組件、逆變器、光伏支架、并網(wǎng)柜、匯流箱、線纜等光伏材料的采購費用；安裝費包括安裝光伏組件的安裝費、 材料運輸費等；維修費包括長期維護人員工資及社保費、設(shè)備更換等材料費。 二是分析影響項目成本變動的因素， 光伏項目成本變動主要圍繞材料費的市場價格、人工費的增長等發(fā)生。 因此，圍繞各影響因素，一方面通過橫向比較，比較當年同等發(fā)展水平的其他地級市成本規(guī)模或當年期全國平均成本規(guī)模；另一方面通過縱向比較，收集近三年數(shù)據(jù)信息，梳理歷史成本。結(jié)合橫向和縱向兩方面結(jié)果綜合判斷成本規(guī)模的合理性，分析是否存在成本保障過高或過低的問題， 進一步實現(xiàn)節(jié)約成本或加大成本保障力度， 同時根據(jù)項目需求及影響因素變動情況， 預判成本變動趨勢，核實成本變動是否處于正常范圍內(nèi)。

三、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用

經(jīng)評價， 東營市銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金總體成效較好，“兩不愁三保障” 和飲水安全狀況持續(xù)得到落實。 農(nóng)村居民人均可支配收入和脫貧享受政策戶人均純收入同比提高。 聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)機制落實到位。 銜接推進區(qū)建設(shè)發(fā)展勢頭強勁。 受益人員滿意度水平總體較高。

同時， 本次評價也對東營市銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金投入項目存在的問題進行了總結(jié)，主要包括以下幾個方面：一是光伏類產(chǎn)業(yè)項目占比偏高，產(chǎn)業(yè)項目遴選有待優(yōu)化；二是項目管理有待進一步加強，跟蹤督促機制不夠完善；三是個別脫貧戶和監(jiān)測幫扶對象住房安全仍有改進空間。為更好地提高財政資金使用效率， 東營市財政局通過組織報告論證會、專家評審等方式，充分征求被評單位意見，提出以下改進建議：

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)項目遴選，深入挖掘東營特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源

《山東省財政廳山東省鄉(xiāng)村振興局等5 部門關(guān)于加強中央和省級財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金使用管理的意見》 中明確指出：“重點支持具有較好資源稟賦、良好市場前景、帶動增收能力強的種養(yǎng)業(yè)，延伸支持農(nóng)產(chǎn)品精深加工、副產(chǎn)物綜合利用和以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主體的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌支持具有民族特色、地域特色的手工業(yè)。 ”鑒于此，評價組建議東營市各區(qū)縣在以后的產(chǎn)業(yè)項目選擇上， 可以側(cè)重于有地域特色的種養(yǎng)業(yè)而非局限于光伏產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃上，圍繞“創(chuàng)新”“特色”做文章；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇上，圍繞“技術(shù)”“生態(tài)”突重圍，堅持“一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品”，科學發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，幫助特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，縱向發(fā)展，增加其可持續(xù)性和發(fā)展的內(nèi)生性動力。

（二）加強項目業(yè)務(wù)管理，規(guī)范項目實施

1.科學設(shè)置指標體系。建議項目單位在設(shè)置年初績效目標時，可參照項目規(guī)劃、年度計劃、行業(yè)標準或歷史數(shù)據(jù)， 科學合理地設(shè)置績效目標， 便于財政及相關(guān)部門依據(jù)績效目標安排資金和實施績效評價。

2.統(tǒng)一項目簡介牌建設(shè)。建議東營市從市級層面對項目實施流程進一步梳理， 在銜接資金投入項目前期申報、中期執(zhí)行、項目調(diào)整變更、項目監(jiān)督管理、項目公示公告、項目后續(xù)管護等方面制定和完善相關(guān)要求，形成統(tǒng)一的標準，并嚴格督促各區(qū)縣按規(guī)定要求落實。

3.建立健全跟蹤督促機制。建議各區(qū)縣嚴格落實跟蹤督促制度， 持續(xù)加強資金政策落實情況跟蹤督促，按規(guī)定的監(jiān)督頻率、內(nèi)容、歸檔要求等開展跟蹤督促工作，及時發(fā)現(xiàn)問題、推動整改，為資金管理和項目良好運行保駕護航。

（三）持續(xù)推進農(nóng)村房屋安全隱患排查和整治工作

一是對經(jīng)鑒定存在C、D 級安全隱患的房屋，各區(qū)縣應(yīng)督促相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行全面整治，發(fā)現(xiàn)一戶整治一戶，確保消除安全隱患，對B級安全隱患的住房及時修繕；二是壓實鎮(zhèn)村兩級工作責任，做到責任到人、任務(wù)到人，健全農(nóng)房建設(shè)管理機構(gòu)建設(shè)管理， 針對不同的房屋風險類別， 制定有針對性的方案， 進一步加大財政投入，真正做到“好鋼使在刀刃上”；三是適當釋放基層干部的自由裁量權(quán)， 在嚴格的監(jiān)督體系下適當給予基層干部更多自由裁量的權(quán)力， 由基層部門根據(jù)實際情況及房屋隱患排查結(jié)果，及時為存在房屋安全隱患的人員提供房屋修繕等幫扶措施。

通過銜接資金績效評價工作， 東營市各區(qū)縣、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位等增強了銜接資金管理使用的績效意識，提高了資金管理使用的規(guī)范性，為今后不斷提高財政銜接資金使用科學性和規(guī)范性奠定了基礎(chǔ)。 下一步，東營市財政局將根據(jù)本次績效評價意見，持續(xù)推進本次績效評價工作的結(jié)果應(yīng)用和反饋工作，高標準，嚴要求，督促相關(guān)項目主管單位根據(jù)評價結(jié)果進行整改，進而確保鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。