區(qū)域財(cái)政平衡的制度反思與優(yōu)化進(jìn)路※
——以直轄市功能區(qū)建設(shè)為背景

陳雷 陳少英

內(nèi)容提要：財(cái)政平衡是推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、彌補(bǔ)區(qū)際差異、實(shí)現(xiàn)分區(qū)治理目標(biāo)的重要手段,也是馬克思主義理財(cái)治國(guó)觀與中國(guó)特色社會(huì)主義相結(jié)合的重要產(chǎn)物。然而,當(dāng)前財(cái)政平衡的具體措施和方法很多還停留在直接干預(yù)和政策驅(qū)動(dòng)階段,存在法律工具和政策工具的結(jié)構(gòu)性失衡,容易導(dǎo)致政策與法律、政府與市場(chǎng)等關(guān)系的錯(cuò)位。解決問(wèn)題的思路應(yīng)當(dāng)是立足現(xiàn)代財(cái)政制度的法治邏輯,一方面提高手段措施的法定性,將區(qū)域財(cái)政平衡從功能區(qū)建設(shè)的政策性規(guī)范統(tǒng)籌到直轄市事權(quán)與支出責(zé)任改革的法律性規(guī)范中,明確共同事權(quán)和委托事權(quán)的劃分模式,改變轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)配置脫節(jié)的情況;另一方面需要理順收入層面的稅收分享和支出層面的責(zé)任分配,改變收益分配與支出責(zé)任劃分脫節(jié)的情況,提升財(cái)政治理中數(shù)據(jù)算法的應(yīng)用。通過(guò)收支改革為手段的平衡機(jī)制尋求功能區(qū)建設(shè)的法治進(jìn)路,提升權(quán)利保障的實(shí)效性品質(zhì)。

一、引 言

中共十九大報(bào)告明確提出加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度和“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的政府間財(cái)政關(guān)系,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中共二十大報(bào)告更是將“協(xié)調(diào)”擺在區(qū)域發(fā)展的突出位置。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是馬克思主義理財(cái)治國(guó)觀與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化相結(jié)合的重要產(chǎn)物,以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)要素的合理布局、均衡布局(陳健和郭冠清,2022)。從實(shí)踐來(lái)看,政策差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)成影響協(xié)調(diào)發(fā)展的主要原因,必要的財(cái)政平衡機(jī)制是實(shí)現(xiàn)上述制度目標(biāo)的手段。近年來(lái),以直轄市為代表的地方政府普遍推進(jìn)功能區(qū)建設(shè),并通過(guò)財(cái)政平衡進(jìn)行了制度探索,但也存在權(quán)利主體資格塑造的法律缺位、轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)劃分的脫節(jié)、收益分配與支出責(zé)任的脫節(jié)、政策兼容性不匹配與行政壁壘的并存等問(wèn)題。例如采取的財(cái)稅手段仍以傳統(tǒng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(例如生態(tài)補(bǔ)償?shù)?為主,任意性的裁量空間較大,同事權(quán)與支出責(zé)任改革的法定性框架存在脫節(jié)和不相適應(yīng)的情況,應(yīng)當(dāng)圍繞事權(quán)清單即基本公共服務(wù)均等化為核心,優(yōu)化治理體系和利益分配機(jī)制(趙斌和王琰,2022),壓縮專項(xiàng)支付的裁量空間,緩和“重政策、輕法律”引發(fā)的兩者內(nèi)在張力的結(jié)構(gòu)性失衡。正如中共十八屆三中全會(huì)指出:財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)政體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的制度保障。因此,探討地方功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政平衡,有利于理順政策與法律、政府與市場(chǎng)、政府與政府的邏輯關(guān)系,實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)利保障的有機(jī)統(tǒng)一。功能區(qū)的劃分大多以原有的行政區(qū)劃為基礎(chǔ),(1)雖然重慶等地在部分功能區(qū)劃分中并不完全局限于原有行政區(qū)劃,但主要體現(xiàn)在都市核心功能區(qū),而在生態(tài)功能區(qū)或限制功能區(qū)主要還是按照行政區(qū)劃進(jìn)行功能區(qū)劃分,因此本質(zhì)上功能區(qū)的財(cái)政體制同行政區(qū)劃的財(cái)政體制并無(wú)根本性差異。對(duì)功能區(qū)的財(cái)政治理本質(zhì)上依然圍繞直轄市兩級(jí)財(cái)政體制進(jìn)行。本質(zhì)上依然是市與區(qū)(縣)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。(2)例如北京市重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)、上海市六大重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)、重慶市五大功能區(qū)建設(shè)、天津市主體功能區(qū)建設(shè)等。聚焦直轄市功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政平衡問(wèn)題,原因在于其具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì),具備試點(diǎn)的先天條件,有利于加快推動(dòng)高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的地方實(shí)踐,也可以為未來(lái)的區(qū)域協(xié)同立法例如《區(qū)域協(xié)作法》的制定積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)(歐陽(yáng)天健和陳少英,2022)。

功能區(qū)建設(shè)是差別化實(shí)施土地資源空間配置的具體策略,是空間均衡和資源承載力開(kāi)發(fā)理念的體現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)資源、財(cái)力、人口等要素的整合與優(yōu)化,需要通過(guò)區(qū)域財(cái)政平衡以避免要素流動(dòng)失衡引發(fā)的市場(chǎng)失靈(余翔和劉強(qiáng),2020)。正如馬克思在分析資本擴(kuò)張時(shí),也意識(shí)到資本的空間重組、同質(zhì)化趨勢(shì)以及空間不平衡發(fā)展之間的邏輯張力(馬克思和恩格斯,2012)。學(xué)界研究更多聚焦財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整(王曉玲,2015)、加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付(王青云等,2018)、改變績(jī)效考核機(jī)制、不同功能區(qū)適用差異化稅收政策、完善政府間權(quán)責(zé)義務(wù)、借鑒德國(guó)州際平衡等進(jìn)行區(qū)際之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制(熊偉,2010)等,主要是從生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或者管理學(xué)的角度出發(fā),基于外部性理論、公共物品理論等形成的補(bǔ)償性理論基礎(chǔ)(陳婉玲,2020)。此外,還有學(xué)者從馬克思主義的平均利潤(rùn)率理論、空間發(fā)展理論等論述區(qū)域差距擴(kuò)大的根源,并尋求區(qū)域協(xié)調(diào)的治理路徑。

總體上看,現(xiàn)有的研究更多聚焦經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域,缺乏法學(xué)視角下對(duì)權(quán)利保障的關(guān)注,區(qū)域財(cái)政平衡本質(zhì)上是通過(guò)法治化手段實(shí)現(xiàn)不同功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利訴求,即因地域條件和政策條件不同產(chǎn)生發(fā)展機(jī)會(huì)和財(cái)政收入水平的差異時(shí),政府通過(guò)“鼓勵(lì)”與“限制”并存,實(shí)現(xiàn)保護(hù)類區(qū)域居民與開(kāi)發(fā)類區(qū)域居民得以享有大致相等的基本公共服務(wù),這也是基本權(quán)利保障和彌補(bǔ)區(qū)際差異的終極目標(biāo)。因此,跳出傳統(tǒng)的階段性政策治理模式,從法治化的視角尋求財(cái)政平衡治理之道,才是實(shí)現(xiàn)中共十八屆三中全會(huì)所提出的科學(xué)的財(cái)政體制是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置并促進(jìn)社會(huì)公平的制度保障。

二、區(qū)域財(cái)政平衡的實(shí)踐審思

區(qū)際差異起源于區(qū)位地理位置的差距、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不充分不平衡和政府治理的差異化約束,進(jìn)而引發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的失靈、發(fā)展機(jī)會(huì)的失衡、區(qū)際合作的失序。區(qū)域財(cái)政平衡是通過(guò)矯正功能區(qū)建設(shè)中的市場(chǎng)失靈以凸顯區(qū)域的主體發(fā)展定位,解決區(qū)際相關(guān)性引發(fā)的利益損益沖突,進(jìn)而緩解上述區(qū)際差異。正如索亞認(rèn)為,生活在地球上就是一種不平衡發(fā)展的存在,人類空間的不平衡具有客觀歷史性(李秀玲,2014)。恩格斯也首次指出社會(huì)主義社會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的平衡布局(陳健和郭冠清,2022)。直轄市普遍享有國(guó)家政策優(yōu)惠,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,具備功能區(qū)建設(shè)的先天自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及財(cái)政平衡條件。

直轄市近年來(lái)均嘗試積極的財(cái)政平衡政策促進(jìn)功能區(qū)建設(shè)。首先,圍繞區(qū)際定位安排多樣化的轉(zhuǎn)移支付,尤其是加大生態(tài)保護(hù)類區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助等,政策安排較為宏觀,市級(jí)政府有較大裁量權(quán);其次,各區(qū)發(fā)展脫離既定功能區(qū)目標(biāo)的,在財(cái)政政策上將無(wú)法得到上級(jí)的財(cái)力支持;(3)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并非中共十八屆三中全會(huì)提出的建立現(xiàn)代財(cái)政制度語(yǔ)境下的表述方式,從國(guó)家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃內(nèi)容看,涉及民生類的基礎(chǔ)性公共服務(wù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付逐漸被納入共同事權(quán)項(xiàng)下的轉(zhuǎn)移支付的范疇,逐步改變傳統(tǒng)的一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的模式。再次,各地也形成了特色鮮明的財(cái)政平衡措施,例如北京的財(cái)政上解區(qū)制度,由經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的西城、東城、朝陽(yáng)、海淀等市轄區(qū)將本年度財(cái)政收入的一部分上解市級(jí)財(cái)政,由市級(jí)財(cái)政用于補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的區(qū)域,本質(zhì)上是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)向欠發(fā)達(dá)區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付,但具備了縱向轉(zhuǎn)移支付的形式。2022年北京市一般公共預(yù)算中市級(jí)一般公共預(yù)算收入3150.9億元,其中區(qū)級(jí)上解就達(dá)到了634.1億元。總體上看,當(dāng)前功能區(qū)實(shí)踐中存在的財(cái)政平衡問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

1. 權(quán)利主體資格塑造的法律缺位

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先需要解決“區(qū)域”能否具備主體資格或權(quán)利地位屬性,尤其在中國(guó)當(dāng)下,“國(guó)家主體”和“區(qū)域主體”的落地還存在很多制度與實(shí)踐層面的缺陷,例如資源產(chǎn)權(quán)的界定、區(qū)域權(quán)責(zé)機(jī)制的分配、資源要素流通的桎梏等(陳婉玲和丁瑤,2021)。正如法學(xué)界的部分學(xué)者認(rèn)為,探討“區(qū)域”“集體”等具有集合性、聚集性對(duì)象的概念與邏輯要素時(shí),需要從價(jià)值視角出發(fā)解決主體的資格塑造與權(quán)利證成,明晰法律邏輯關(guān)系的范疇與構(gòu)造,例如“區(qū)際補(bǔ)償權(quán)”“集體發(fā)展權(quán)”等概念的提出和論證。確立區(qū)域必要的權(quán)利主體資格,是構(gòu)建法治保障實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯前提,也是改變上述轉(zhuǎn)移支付、收益分配、政策協(xié)調(diào)任意性的法理基礎(chǔ)。當(dāng)前區(qū)域發(fā)展面臨的差距擴(kuò)大以及競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序性等問(wèn)題,權(quán)利主體的缺位和政策手段的錯(cuò)位是主要的制度根源。

權(quán)利資格塑造的主體性需要解決以下邏輯問(wèn)題:首先,需要明確區(qū)域利益的相對(duì)獨(dú)立性。從中共十九大報(bào)告提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,到中共二十大報(bào)告將“協(xié)調(diào)”擺在區(qū)域發(fā)展的突出位置,本質(zhì)上都是在肯定區(qū)域作為“利益集合體”所具備的權(quán)利主體地位。因?yàn)閺馁Y源能源的分級(jí)管轄性、生產(chǎn)要素的空間流通性、財(cái)政稅收的相對(duì)封閉性、公共服務(wù)供給和共享的有限屬地性等基本要素看,區(qū)域具備的利益集合體屬性都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒珊椭贫葘用娴恼J(rèn)同;其次,需要理順區(qū)域主體之間的利益競(jìng)爭(zhēng)和損益沖突,進(jìn)而在損益比例的基礎(chǔ)上確定積極義務(wù)與消極義務(wù)、積極權(quán)利與消極權(quán)利的配置(劉安國(guó)等,2014)。功能區(qū)之間基于自然條件、政策制定的差異性,在權(quán)利義務(wù)的配置上需要與上述差異產(chǎn)生的邏輯要素相適應(yīng),例如資源流出的功能區(qū)或者生態(tài)保護(hù)的功能區(qū)作為利益損失方,應(yīng)當(dāng)在發(fā)展權(quán)上獲得法權(quán)保護(hù),以落實(shí)權(quán)利補(bǔ)償?shù)木唧w化方案(陳婉玲,2020)。

當(dāng)然,分區(qū)并非追求人為的行政壁壘,分區(qū)本質(zhì)上是政府與市場(chǎng)關(guān)系互動(dòng)在特定區(qū)域的集中反映,是政府對(duì)市場(chǎng)缺陷的積極回應(yīng),進(jìn)而對(duì)于各類活動(dòng)進(jìn)行空間安排。將分區(qū)治理的政策性規(guī)范升級(jí)到法律性規(guī)范才是實(shí)現(xiàn)資源要素整合的制度保障。

2. 轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)劃分的脫節(jié)

現(xiàn)代財(cái)政制度以基本公共服務(wù)均等化為制度目標(biāo),以事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)為制度手段,遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任”的基本思路,是財(cái)政分權(quán)所尋求的經(jīng)濟(jì)效率和權(quán)責(zé)一致的制度表達(dá),也是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政體制中轉(zhuǎn)移支付模式?jīng)]有同公共服務(wù)類型化相呼應(yīng)的理念改進(jìn)。正如從馬克思平均利潤(rùn)率理論看,產(chǎn)業(yè)高度集聚的溢出效應(yīng)、區(qū)域平衡政策執(zhí)行存在“偏向性”扭曲等均會(huì)加劇結(jié)構(gòu)的失衡和區(qū)域差距的擴(kuò)大(李士梅和李安,2019)。事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)并不排斥轉(zhuǎn)移支付,而是將其限定在共同事權(quán)和委托事權(quán),以合理分配支出義務(wù)并實(shí)現(xiàn)府際權(quán)責(zé)一致的監(jiān)管目標(biāo),改變傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付在法定性和規(guī)范性上的缺失。例如天津、北京等地依然重視專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助的重要性,因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付是傳統(tǒng)財(cái)政制度下對(duì)某類支出需求的動(dòng)態(tài)調(diào)整,具有臨時(shí)性和任意性,與一般性轉(zhuǎn)移支付相對(duì)應(yīng),而非現(xiàn)代財(cái)政制度下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法治化模式,無(wú)法解決轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)劃分脫節(jié)或難以呼應(yīng)的情況,加劇了政策與法律的內(nèi)在沖突。北京的財(cái)政上解區(qū)制度也并非常態(tài)化的法治手段,而是根據(jù)財(cái)政發(fā)達(dá)區(qū)每年的收入情況作出的動(dòng)態(tài)調(diào)整,只能夠解決短期的財(cái)政窘迫問(wèn)題,且與事權(quán)改革并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),財(cái)政上解指標(biāo)的計(jì)算方法也并不固定,政府具有較大的裁量權(quán)。因此無(wú)論是專項(xiàng)補(bǔ)償、專項(xiàng)支付、專項(xiàng)補(bǔ)助亦或財(cái)政上解,都應(yīng)當(dāng)圍繞共同事權(quán)諸如環(huán)境保護(hù)事權(quán)、社會(huì)保障事權(quán)、資源管理事權(quán)等進(jìn)行統(tǒng)籌安排,或者雖然屬于市級(jí)事權(quán),但基于效率優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)交由區(qū)縣政府操作時(shí),應(yīng)當(dāng)通過(guò)委托事權(quán)的方式將市級(jí)負(fù)擔(dān)的部分轉(zhuǎn)移支付給區(qū)縣,以避免支出責(zé)任的錯(cuò)位。事權(quán)清單同權(quán)力清單、負(fù)面清單一樣具有法定性,相比之下,生態(tài)補(bǔ)償、專項(xiàng)補(bǔ)助的隨意性更強(qiáng)且并未納入上級(jí)政府的法定職責(zé)。從制度改革更小的實(shí)踐成本和容錯(cuò)性來(lái)看,各類專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的法律屬性決定是否納入共同事權(quán)或委托事權(quán)的范疇。此外,由于計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性不足,缺乏大數(shù)據(jù)的財(cái)政算法治理,實(shí)踐中存在生態(tài)類功能區(qū)資金配置與其生態(tài)價(jià)值貢獻(xiàn)脫節(jié)等情況。

3. 收益分配與支出責(zé)任的脫節(jié)

功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政平衡并不局限于支出分配,同樣也離不開(kāi)收益劃分。事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)對(duì)“權(quán)責(zé)清晰”的規(guī)范治理,強(qiáng)調(diào)了收支兩個(gè)層面的必要性,而收入層面的分配同事權(quán)對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵戎匾暋o(wú)論是傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政返還和收入上解模式,還是現(xiàn)代財(cái)政制度的事權(quán)與支出劃分模式,更多屬于收益分配的被動(dòng)二次分配,尤其是前者隨意性更強(qiáng)。相比之下,收益劃分是主動(dòng)性的初次分配,包括地方稅以及共享稅中地方留存部分的分配是基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力基礎(chǔ),也是營(yíng)改增后基層缺乏主體稅種需要財(cái)政紓困的良方。實(shí)踐中稅收收入的分配往往由市級(jí)決定,區(qū)縣缺乏主動(dòng)權(quán),難以將區(qū)縣負(fù)擔(dān)的支出責(zé)任與收益分配共享有機(jī)統(tǒng)一。上級(jí)行政決策的利益傾向性易引發(fā)兩者的脫節(jié)和不適應(yīng),例如通過(guò)行政干預(yù)造成區(qū)際資源等生產(chǎn)要素的流動(dòng)與交換,引發(fā)支出負(fù)擔(dān)的此消彼長(zhǎng),而未輔之以收益分享的保障。此外,在收益激勵(lì)機(jī)制中,直轄市一般以區(qū)縣是否背離功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)作為獲得財(cái)力分配支持的衡量基準(zhǔn),事實(shí)上功能區(qū)建設(shè)是基于城市發(fā)展規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,而基本公共服務(wù)是憲法層面基本權(quán)利保障的法定強(qiáng)制性義務(wù),以區(qū)縣是否遵從功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)而影響到財(cái)力分配充實(shí)度顯然與法定強(qiáng)制性義務(wù)相悖。

4. 政策兼容性不匹配與行政壁壘的并存

政策兼容性不匹配和行政壁壘并存本質(zhì)上是法律制度缺位無(wú)法對(duì)政策的任意性產(chǎn)生約束。雖然功能區(qū)建設(shè)本質(zhì)上也是對(duì)不平衡以及市場(chǎng)失靈的糾偏,但其屬于政策目標(biāo)而非政策手段,財(cái)政措施尤其是事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)才是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體方案,并體現(xiàn)在收支兩個(gè)層面。因此,功能區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞生態(tài)保護(hù)、資源利用、環(huán)境治理、區(qū)域開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)、民生保障等具體領(lǐng)域的事權(quán)歸屬與支出責(zé)任配置展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。然而現(xiàn)實(shí)中,功能區(qū)建設(shè)方案和財(cái)政事權(quán)改革方案之間,往往并未體現(xiàn)直接的關(guān)聯(lián)性與對(duì)應(yīng)性,這就意味著政府保有較大裁量權(quán)。例如事權(quán)改革方案主要是關(guān)于一般性基本公共服務(wù)在兩級(jí)政府間的劃分,并未涉及到功能區(qū)建設(shè)中收支劃分的激勵(lì)相容以及配套措施,而功能區(qū)建設(shè)方案中也缺乏對(duì)事權(quán)劃分的對(duì)接與呼應(yīng)。這種政策兼容性的不匹配進(jìn)一步加劇了行政壁壘的存在,難以避免區(qū)際行政競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的地域差異,不利于生產(chǎn)要素跨區(qū)流通質(zhì)量的提高,也就無(wú)法從根本上解決功能區(qū)之間利益補(bǔ)償?shù)臒o(wú)序性和不統(tǒng)一性。因此,上述兩大方案在政策兼容性的不匹配值得反思。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革的法律化,是破解區(qū)際政策差異和行政壁壘,實(shí)現(xiàn)政策兼容與可持續(xù)的制度保障。

總之,功能區(qū)建設(shè)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的載體和表現(xiàn)方式,需要對(duì)區(qū)際利益分享和讓渡有更高的要求,理應(yīng)從權(quán)利主體資格、轉(zhuǎn)移支付、收益分配、政策匹配的兼容性等方面塑造制度設(shè)計(jì)的核心要素。尤其是需要將政策調(diào)整升級(jí)為法律調(diào)控,理順其中的法律關(guān)系并反思法律缺位引發(fā)的不適應(yīng)性,落實(shí)法定性所蘊(yùn)含的穩(wěn)定性、規(guī)范性、公平性的治理原則。通過(guò)現(xiàn)狀梳理可見(jiàn),財(cái)政平衡作為制度工具是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是公共服務(wù)均等化目標(biāo)的關(guān)鍵,但如何理順其法律關(guān)系、反思法律缺位引發(fā)的政策隨意性和不適應(yīng)性是未來(lái)改革的方向。

三、區(qū)域財(cái)政平衡的法理基礎(chǔ)與域外考察

區(qū)域財(cái)政平衡的制度完善需要從法理基礎(chǔ)和域外考察兩個(gè)方面明確目標(biāo)導(dǎo)向的基本思路。首先,需要理順以財(cái)政公平原則作為法理基礎(chǔ)的指導(dǎo)價(jià)值,通過(guò)權(quán)利主體法律地位的確認(rèn)和公平負(fù)擔(dān)對(duì)權(quán)責(zé)配置的劃分,進(jìn)而彌補(bǔ)區(qū)際間的利益損益關(guān)系,構(gòu)建權(quán)益互動(dòng)的常態(tài)化法律機(jī)制;其次,需要借鑒域外國(guó)家在區(qū)域財(cái)政平衡領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)積累,尤其是高水平的法治化路徑是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的強(qiáng)有力保障,解決區(qū)際發(fā)展失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重制約。

1. 法理基礎(chǔ):財(cái)政公平原則的適用

財(cái)政公平原則在制度建構(gòu)中的必要性體現(xiàn)在主客觀兩個(gè)層面。在客觀層面,旨在彌補(bǔ)功能區(qū)因區(qū)際差異引發(fā)的公共服務(wù)供給能力之不足,是在市場(chǎng)機(jī)制之外對(duì)利益調(diào)整的平等對(duì)待;在主觀層面,在收入上體現(xiàn)為稅收法定和量能課稅所要求的納稅人的平等犧牲,在支出上體現(xiàn)為基本生存和發(fā)展權(quán)利的同等對(duì)待即受益平等。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并非局限于個(gè)人,對(duì)區(qū)域發(fā)展也是如此。區(qū)際貧富差距需要在制度設(shè)計(jì)中彰顯實(shí)質(zhì)合理性而非形式合理性,以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的權(quán)利保障目標(biāo)(陳清秀,2017)。

直轄市基于共同市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律需要面臨資源和要素的調(diào)整(陳天祥,2019)。一方面,區(qū)縣之間在財(cái)政利益上存在競(jìng)爭(zhēng),例如工業(yè)企業(yè)遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)之間引發(fā)的稅收流轉(zhuǎn)、就業(yè)影響、環(huán)境治理負(fù)擔(dān);因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)供給能力的差異,人口導(dǎo)入?yún)^(qū)和導(dǎo)出區(qū)之間涉及社會(huì)保障與公共服務(wù)成本支出的變化。以重慶為例,根據(jù)2017-2022年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù),各功能區(qū)人口增長(zhǎng)速度對(duì)比分別是:都市功能區(qū)>城市發(fā)展新區(qū)>渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)>渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū),尤其是渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)的人口處于持續(xù)流失狀態(tài)。這種情況在北京、天津、上海等地同樣存在。(4)例如北京的功能核心區(qū)(東城、西城)、城市發(fā)展新區(qū)(房山、通州、昌平、順義、大興)、功能拓展區(qū)(朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、石景山)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)(密云、懷柔、平谷、延慶、門頭溝)在人口相互流動(dòng)方面也存在遞減情況。此外還有跨區(qū)域公共產(chǎn)品的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。另一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡會(huì)加劇上述流動(dòng)性和客觀差距。因此,收支劃分就是財(cái)政公平與利益均衡原則的集中體現(xiàn)。反之,缺乏規(guī)范的財(cái)政分權(quán)易引發(fā)地方政府作為土地壟斷供給者推動(dòng)的土地城市化和土地財(cái)政等現(xiàn)象(蹤家峰,2017)。在某種程度上,以基本公共服務(wù)體系為導(dǎo)向有利于弱化地方政府的逐利性傾向,即“重建設(shè)、輕服務(wù)”的實(shí)踐樣態(tài)(呂煒等,2019),對(duì)裁量權(quán)的限制也具有更高的法理效力,因?yàn)樨?cái)政公平的根本訴求是權(quán)利保障,只有弱化逐利傾向才能避免財(cái)政投入的錯(cuò)位和失衡。主體功能區(qū)建設(shè)最終是落地到基層區(qū)縣,尤其是核心城區(qū)與郊遠(yuǎn)區(qū)縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上往往差距較大,需要在配套政策方面重點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)與完善。

圖1 功能區(qū)之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

2. 域外考察:均等化的財(cái)政平衡機(jī)制

域外較多采用均等化的算法治理模式,從中央到地方都強(qiáng)調(diào)財(cái)政平衡的重要性。例如在俄羅斯,地區(qū)收入能力和服務(wù)供給能力差異大,區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾更為突出。因此聯(lián)邦預(yù)算和州預(yù)算列入了從增值稅中提取的財(cái)政援助基金,針對(duì)財(cái)力指數(shù)較低地區(qū),從收入層面制定統(tǒng)一比例分配(丁超,2022)。在加拿大,公共服務(wù)均等化在憲法中有明確規(guī)定,其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各區(qū)在現(xiàn)有的稅收收益能力中提供大致相等水平的公共服務(wù)。加拿大在省以下的地方性轉(zhuǎn)移支付既包括地區(qū)常規(guī)性和均等化的轉(zhuǎn)移支付,(5)地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付是保障偏遠(yuǎn)和寒冷地區(qū)基本公共服務(wù),均等化轉(zhuǎn)移支付是保障財(cái)力低于平均標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)的基本財(cái)力不受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響。也包括社會(huì)類(主要是社會(huì)福利和救濟(jì))和健康類(主要是醫(yī)療健康保障)轉(zhuǎn)移支付,其中后兩者明確為政府間共同事權(quán),考慮的因素包括了人均財(cái)政因素、服務(wù)成本和服務(wù)需求等。在法國(guó),均等化原則被視為削弱政府間行政隸屬關(guān)系和鼓勵(lì)橫向競(jìng)爭(zhēng)與合作的催化劑,將協(xié)商、合作的治理理念貫穿到公共服務(wù)供給中。(6)財(cái)政部官網(wǎng):http:∥www.mof.gov.cn/mofhome/guojisi/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140620_1102271.html。訪問(wèn)日期:2022年6月12日。德國(guó)的財(cái)政平衡機(jī)制最為典型,包括縱向和橫向兩個(gè)層面,以達(dá)到基本公共服務(wù)均等化配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。德國(guó)財(cái)政平衡法被確定為憲法性原則,包含了州際財(cái)政平衡和州以下轉(zhuǎn)移支付。前者體現(xiàn)在收入層面的增值稅預(yù)先平衡、州際橫向平衡和聯(lián)邦補(bǔ)充撥款,考慮的因素包括本區(qū)域人口指數(shù)、財(cái)政能力的基本情況(例如能力強(qiáng)弱和橫向差異比對(duì)),進(jìn)而制定測(cè)算標(biāo)準(zhǔn);后者則類似于中國(guó)直轄市以下轉(zhuǎn)移支付(唐明和熊蓓珍,2018)。

表1 域外州(省)以下主要的區(qū)域財(cái)政平衡措施

總體上看,歐美國(guó)家各類轉(zhuǎn)移支付看似名目較多,但預(yù)算調(diào)控的法治水平普遍較高,與基礎(chǔ)民生相關(guān)的事權(quán)劃分保持了統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,即財(cái)政平衡與公共服務(wù)的事權(quán)項(xiàng)目保持對(duì)應(yīng)性,從稅收分享的收入層面和公共服務(wù)供給的支出層面進(jìn)行“雙向”統(tǒng)籌安排。對(duì)中國(guó)的啟示是,應(yīng)當(dāng)以新的稅制改革和稅收立法為契機(jī),將稅種收益分享與事權(quán)劃分相對(duì)接,進(jìn)而優(yōu)化府際財(cái)政關(guān)系避免收支失衡(葉姍,2015)。以現(xiàn)代財(cái)政制度的法治思路加快推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任的法治化改革,構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政指標(biāo)分析體系,重視省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在收入分享上的匹配。

四、區(qū)域財(cái)政平衡的優(yōu)化路徑

從財(cái)政法定和財(cái)政公平原則的視角看,功能區(qū)建設(shè)中的財(cái)政平衡機(jī)制并非是另行構(gòu)建獨(dú)立的財(cái)政收支體系,本質(zhì)上還是現(xiàn)代財(cái)政制度框架下進(jìn)行的兩級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)籌,以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的價(jià)值目標(biāo)。

1. 區(qū)域財(cái)政平衡的法治評(píng)估:主體地位塑造與技術(shù)指標(biāo)完善

正如前文所述,直轄市應(yīng)當(dāng)考慮財(cái)稅制度的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及效果,建立評(píng)價(jià)方法體系進(jìn)行測(cè)評(píng),尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)指標(biāo)之外,還應(yīng)當(dāng)加入法學(xué)的指標(biāo)因素,圍繞基本權(quán)利保障和政府間權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。法律治理要素考量的核心問(wèn)題是權(quán)力(利)義務(wù)的平衡,即權(quán)利保障和權(quán)責(zé)配置相協(xié)調(diào)。無(wú)論是基本權(quán)利保障還是府際權(quán)責(zé)劃分,核心問(wèn)題應(yīng)明確“區(qū)域”能否作為法律意義上的主體,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)指標(biāo)的法學(xué)指標(biāo)因素。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并非局限于個(gè)人,對(duì)區(qū)域發(fā)展也是如此,區(qū)域作為“利益集合體”或“權(quán)利集合體”應(yīng)當(dāng)具備法律主體地位,進(jìn)而展開(kāi)具體的制度建構(gòu)。一方面,公民基本權(quán)利保障強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府支出義務(wù)的共同性原則,以維持公共服務(wù)供給的財(cái)力充實(shí)度,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與法律效益的協(xié)調(diào)。在構(gòu)造府際財(cái)政關(guān)系的時(shí)候,圍繞支出義務(wù)合理配置權(quán)責(zé)關(guān)系;另一方面,區(qū)域發(fā)展權(quán)因受限于功能分區(qū)的政策差異化影響時(shí),也需要在財(cái)政收支兩個(gè)層面給予平衡性傾斜,以體現(xiàn)財(cái)政公平原則,這也是法律治理區(qū)別于其他治理思路的主要體現(xiàn)。

關(guān)于具體的技術(shù)指標(biāo),馬克思平均利潤(rùn)理論就認(rèn)為,如果加上空間因素,就可以測(cè)算市場(chǎng)條件下區(qū)域要素流動(dòng)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響,而這些都需要對(duì)利潤(rùn)率和要素等指標(biāo)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估,以解決理論到實(shí)踐的合理過(guò)渡(李士梅和李安,2019)。德國(guó)基本法通過(guò)財(cái)政專章規(guī)定必須在財(cái)政平衡基礎(chǔ)上劃分事權(quán)與支出責(zé)任,并在地方立法中給予個(gè)性化體現(xiàn)。當(dāng)前直轄市依然是以政府規(guī)范性文件的形式解決平衡問(wèn)題,缺乏地方立法的支撐,也就無(wú)法賦予基礎(chǔ)性和約束性的地位。除了法定性之外,域外國(guó)家多采用科學(xué)完善的平衡指標(biāo)體系,用技術(shù)方法解決公平性問(wèn)題,這也體現(xiàn)了法定性與技術(shù)性的結(jié)合。相比之下,中國(guó)還尚未形成科學(xué)的數(shù)據(jù)分析算法模式。

此外,財(cái)政平衡強(qiáng)調(diào)算法治理等技術(shù)基準(zhǔn),以確保治理措施的科學(xué)性和有效性(Wu等,2020)。技術(shù)決策包括地方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和財(cái)政運(yùn)用數(shù)據(jù),這也與建立多維數(shù)據(jù)分析模型,依托“制度+技術(shù)+信息”進(jìn)行大數(shù)據(jù)算法治理相吻合。(7)例如部分地區(qū)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多角度、分層次的綜合分析利用,全景展現(xiàn)本地財(cái)政的收支狀況。正如在歐美國(guó)家,因素法是安排財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù),需要上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的收支和其他關(guān)聯(lián)系數(shù)進(jìn)行測(cè)算,包括地方稅率、稅基、稅種、非稅收入等收入系數(shù),地方公共服務(wù)情況、基礎(chǔ)教育水平、人口規(guī)模、環(huán)境負(fù)擔(dān)與保護(hù)等支出系數(shù),通過(guò)收支系數(shù)得出比值,兼顧地方偏好等因素,以評(píng)估基本財(cái)力,保證需求與投入相吻合(劉麗和張彬,2012)。因此,經(jīng)濟(jì)學(xué)者較多主張通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)變量進(jìn)行指標(biāo)評(píng)估。此外,國(guó)家發(fā)改委頒布的綠色發(fā)展指標(biāo)體系也從環(huán)境承載力、資源承載力、經(jīng)濟(jì)承載力、社會(huì)承載力4個(gè)層次設(shè)定了評(píng)價(jià)指標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)局限于生態(tài)環(huán)境,也應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)供給水平的提高。

2. 區(qū)域財(cái)政平衡的建構(gòu)核心:共同事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

財(cái)政平衡的目標(biāo)是增強(qiáng)與地方事權(quán)匹配之財(cái)力,維持限制類功能區(qū)基本公共服務(wù)的供給水平,而事權(quán)改革恰恰是圍繞公共服務(wù)展開(kāi),這也印證了財(cái)政平衡必須以事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)為前提才更具合理性和規(guī)范性?；诒镜赜虬l(fā)展水平的差距,財(cái)政平衡需要發(fā)揮區(qū)域最高級(jí)別政府的統(tǒng)籌作用。這種統(tǒng)籌作用并非游離于現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算體系之外,而是通過(guò)兩級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的必要調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)。

從“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任”看,市與區(qū)縣的一級(jí)事權(quán)均由各自財(cái)政負(fù)擔(dān)支出責(zé)任,原則上不應(yīng)存在超出本級(jí)事權(quán)之外的轉(zhuǎn)移支付等變相調(diào)整支出責(zé)任的情況,因此調(diào)整空間更多聚焦在共同事權(quán)和委托事權(quán)領(lǐng)域。共同事權(quán)的劃分對(duì)于直轄市這種扁平化的財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)至關(guān)重要,是通過(guò)支出責(zé)任配置實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的構(gòu)造?！痘竟卜?wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》就體現(xiàn)了國(guó)家逐漸將與基本權(quán)利相關(guān)的公共服務(wù)納入共同事權(quán),以強(qiáng)化保障義務(wù)的強(qiáng)制性。共同事權(quán)體現(xiàn)了財(cái)政法上各級(jí)政府負(fù)擔(dān)支出的共同性原則,這在上海等地的事權(quán)改革方案中也有體現(xiàn)。正如樓繼偉也認(rèn)為,公共服務(wù)中涉及到基本權(quán)利屬性的,應(yīng)適當(dāng)上提為較高層級(jí)政府統(tǒng)籌和實(shí)施,或至少由多級(jí)政府共同完成,以體現(xiàn)府際保障的共同性(樓繼偉,2013)。

圖2 區(qū)域財(cái)政平衡的基本要素框架

根據(jù)直轄市功能區(qū)規(guī)劃,產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)等是普遍面臨的問(wèn)題,例如生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等特定功能區(qū)在產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展上受到諸多限制,且在環(huán)境支出成本上的負(fù)擔(dān)更重,傳統(tǒng)的補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付方式能否滿足事權(quán)與支出責(zé)任的法定性要求值得反思。功能區(qū)建設(shè)的政策目標(biāo)具有區(qū)域調(diào)控性和外溢性,對(duì)待受限制功能區(qū)和非限制功能區(qū)給予同等的財(cái)政對(duì)待顯失公平,因此對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)升級(jí)為現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)于“公共服務(wù)”即事權(quán)劃分這一核心問(wèn)題展開(kāi)。正如在共同事權(quán)的支出責(zé)任分配上,提高市級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例以體現(xiàn)這種“補(bǔ)償性”,進(jìn)而減輕限制功能區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如生態(tài)補(bǔ)償可以納入環(huán)境共同事權(quán),資源補(bǔ)償也涉及資源事權(quán)和環(huán)境事權(quán),以強(qiáng)調(diào)資源開(kāi)采利用在負(fù)擔(dān)與受益性上的平衡。在基礎(chǔ)民生領(lǐng)域,例如在城市軌道交通建設(shè)時(shí),作為共同交通事權(quán),核心城區(qū)與偏遠(yuǎn)區(qū)縣存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力充實(shí)度的差距,且偏遠(yuǎn)區(qū)縣因?yàn)樯鷳B(tài)維護(hù)的限制,在基建中的生態(tài)成本支出更為高昂,因此市級(jí)財(cái)政對(duì)于兩者的支出比例理應(yīng)差異化對(duì)待。未來(lái)應(yīng)當(dāng)將共同事權(quán)與支出責(zé)任的劃分納入法定性框架,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等傳統(tǒng)的民生事權(quán)項(xiàng)目中,也增加市級(jí)財(cái)政的支出比例,以提高區(qū)縣政府完成功能區(qū)建設(shè)的積極性。

除了縱向?qū)用婀餐聶?quán),橫向?qū)用媸欠翊嬖诳鐓^(qū)域共同事權(quán)也值得思考,例如跨區(qū)域交通建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境治理等,需要市級(jí)財(cái)政按照相應(yīng)技術(shù)指標(biāo)統(tǒng)籌支出責(zé)任。中國(guó)在地方雖然也存在零散的對(duì)口支援,但屬于政策主導(dǎo)型,在立法層面并沒(méi)有形成規(guī)范機(jī)制。(8)部分地區(qū)例如廣東在本省的基本公共服務(wù)均等化規(guī)范中明確了橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)規(guī)定,例如增加珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)粵東、粵西、粵北等貧困地區(qū)的定點(diǎn)幫扶,以縮小本區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)方面的人均支出差距。北京市的財(cái)政上解區(qū)制度屬于橫向?qū)用娴囊话阈赞D(zhuǎn)移支付,但主要考慮的是財(cái)力收入差距的指標(biāo),在考核和激勵(lì)的合理性上有待加強(qiáng)。正如德國(guó)在財(cái)政平衡方面并不完全依賴縱向轉(zhuǎn)移支付,而是綜合采用橫向與縱向相結(jié)合的方式,構(gòu)建公平合理的橫向轉(zhuǎn)移支付模式。為此有學(xué)者認(rèn)為可以建立生態(tài)關(guān)聯(lián)密切區(qū)域間“生態(tài)共建專項(xiàng)資金”,由生態(tài)“受益方”先行支付并上解給上一級(jí)政府再向提供方支付,依據(jù)是基于生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)權(quán)責(zé)明確的共同支出責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)(廖曉慧和李松森,2016)。這種“為效果付費(fèi)”模式也可以成為橫向轉(zhuǎn)移支付模式建構(gòu)的法理基礎(chǔ)和邏輯基準(zhǔn)。正如資源流出或者生態(tài)保護(hù)的功能區(qū)作為利益損失方,應(yīng)當(dāng)在發(fā)展權(quán)上獲得法權(quán)保護(hù),以落實(shí)權(quán)利補(bǔ)償?shù)木唧w化方案,而利益受益方的付費(fèi)模式也就具有正當(dāng)性。

因此,直轄市應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)政體制優(yōu)勢(shì),將民生類公共服務(wù)作為共同事權(quán)并在必要時(shí)候由市級(jí)統(tǒng)籌,筆者在北京、天津、上海等地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),基礎(chǔ)民生領(lǐng)域也具有呼喚上級(jí)統(tǒng)籌的需求,以維持生態(tài)類功能區(qū)基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

3. 區(qū)域財(cái)政平衡的財(cái)力保障:收益分配差異化的法治進(jìn)路

直轄市兩級(jí)政府的財(cái)力支出一方面需要在共同事權(quán)和委托事權(quán)劃分中給予傾斜,另一方面也需要關(guān)注收入層面的技術(shù)性分配以保障生態(tài)功能類區(qū)域的財(cái)力需求。兩級(jí)政府主要就地方稅以及共享稅中的地方留存部分進(jìn)行分享。收入分配同樣被世界各國(guó)確立為府際財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容,正如德國(guó)作為比例分成制的稅基共享模式,遵循保障基本生活條件相一致的均等化原則,采取財(cái)政強(qiáng)州到財(cái)政弱州的增值稅共享比例調(diào)整手段,這種較為徹底和普遍的共享稅模式值得借鑒,本質(zhì)上是從收入層面進(jìn)行的財(cái)政平衡。

直轄市作為與德國(guó)州政府平級(jí)的財(cái)政單位,在財(cái)政平衡中同樣有賴于稅收分享以滿足公共服務(wù)供給的財(cái)力需求。以房產(chǎn)稅為例,房產(chǎn)稅改革在上海和重慶屬于試點(diǎn)階段,在試點(diǎn)暫行方案中也明確房產(chǎn)稅收入用于保障性住房建設(shè)等支出?？紤]到未來(lái)房產(chǎn)稅乃至房地產(chǎn)稅具備成為地方主體稅種的可能性,需要重點(diǎn)關(guān)注其在政府間的收益分配,尤其是區(qū)縣政府相關(guān)稅種收入往往難以滿足住房保障的需求(詳見(jiàn)表2)。在營(yíng)改增后地方缺乏主體稅種的情況下,以房地產(chǎn)稅的改革為契機(jī),重構(gòu)政府間的分配關(guān)系成為紓解地方財(cái)政困局的良方。因此在住房保障事權(quán)等與房地產(chǎn)稅密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域,在提升市級(jí)支出比例的同時(shí),也需要在兩級(jí)政府間的房地產(chǎn)稅收益分配上給予回應(yīng)。這樣一方面可以避免基層政府完全遁入從土地財(cái)政到土地稅收的窠臼,例如為激勵(lì)稅源而推動(dòng)大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)并對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響;另一方面也可以推動(dòng)事權(quán)改革中的收支相適應(yīng),具體到區(qū)縣分享比例,仍然應(yīng)當(dāng)圍繞功能區(qū)整體布局的財(cái)力需求進(jìn)行設(shè)計(jì),基于功能區(qū)的類型宜體現(xiàn)出分配的差異化。(9)以上海為例,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),市與區(qū)兩級(jí)在房產(chǎn)稅收益分配上采取二八比例,從主體功能區(qū)建設(shè)要求和各個(gè)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的差異性看,采取一刀切的分配比例值得商榷。具體而言,房產(chǎn)稅等稅種的收入分享與相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)支出配置的呼應(yīng)也可以移植到其他稅種,例如環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、土地增值稅、耕地占用稅等,甚至土地出讓收益等政府性基金收入,也應(yīng)當(dāng)是府際財(cái)力分配的重要指標(biāo)。

表2 2022年上海部分轄區(qū)房地產(chǎn)保有階段稅收與住房保障支出情況

稅收分享所體現(xiàn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性區(qū)別于其他收入形式,是收入層面對(duì)區(qū)域財(cái)政平衡的制度設(shè)計(jì),與共同事權(quán)項(xiàng)下支出責(zé)任的比例配置形成收支兩個(gè)層面的呼應(yīng),以在差異性政策和發(fā)展水平條件下維持公共服務(wù)供給的財(cái)力需求。因此,從財(cái)稅法治的具體要求出發(fā),在收入層面應(yīng)將一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為稅收分配,而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也調(diào)整為限定在共同事權(quán)與委托事權(quán)模式下的共同支出責(zé)任以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

4. 提高政策與法律的兼容匹配度

功能區(qū)建設(shè)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體方案,需要與立法和政策相匹配,而非在現(xiàn)行體制外構(gòu)建單獨(dú)的財(cái)政體系。立法主要是現(xiàn)行的稅收實(shí)體法、稅收程序法以及預(yù)算法體系等,政策主要是政府在執(zhí)行立法過(guò)程中對(duì)實(shí)施的細(xì)化和法律許可范圍內(nèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。功能區(qū)建設(shè)方案與其他政策和法律的不匹配,既會(huì)削弱政策和法律的約束力,也不利于建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。功能區(qū)建設(shè)需要面臨人口、資源等的流動(dòng)和政策差異化引發(fā)的區(qū)際矛盾,因此必須與地方立法相適應(yīng),發(fā)揮地方性立法在解決問(wèn)題方面具有的針對(duì)性和能動(dòng)性優(yōu)勢(shì)。正如前文所述,解決問(wèn)題的關(guān)鍵是將區(qū)域財(cái)政平衡從功能區(qū)建設(shè)的政策性規(guī)范統(tǒng)籌到直轄市事權(quán)與支出責(zé)任改革的法律性規(guī)范中,提升法定效力在區(qū)域權(quán)利保障和財(cái)政利益平衡中的基礎(chǔ)作用,這也是貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和長(zhǎng)治久安的制度保障。

五、結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代財(cái)政制度著重強(qiáng)化事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng),為地方功能區(qū)建設(shè)中的區(qū)域財(cái)政平衡指明了法治進(jìn)路。兩者相適應(yīng)要求在收入層面的收益分配應(yīng)當(dāng)以公共服務(wù)供給為目標(biāo),在支出層面以事權(quán)歸屬尤其是共同事權(quán)的劃分作為責(zé)任配置基準(zhǔn),以實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利保障在政府間的共同性義務(wù)要求。地方功能區(qū)建設(shè)在實(shí)現(xiàn)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中,也應(yīng)當(dāng)遵循財(cái)政法治的邏輯,以區(qū)域財(cái)政平衡推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。