城鄉融合背景下人口雙向流動與融合制度體系構建

◎牛志勇

城鄉融合發展需要城鄉要素雙向流動、平等交換，這是城鄉融合發展的必然趨勢，也是現實要求，面對世界百年未有之大變局，黨中央高瞻遠矚，提出了雙循環戰略，其中城鄉要素循環是國內大循環的一個重要方面。因而疏通城鄉要素流動的堵點是促進城鄉融合的一項重要任務，在眾多要素中，人口要素是城鄉融合發展的關鍵要素之一，雙向流動的人口是城市和鄉村發展的引擎。當前我國一些相對發達地區的人口流動開始由農村到城市為主導向農村城市雙向流動的狀態轉變，但由于人口老齡化、農村教育醫療條件限制、出生人口規?？s減等因素的影響，人口雙向流動還存在很大的不穩定性。而為了推動城鄉人口的合理雙向流動，則離不開融合制度的構建與保障。

一、城鄉融合背景下人口雙向流動面臨“雙梗阻”

經過改革開放四十多年，盡管我國正在逐步消除城鄉二元結構，破解城鄉二元體制，但在政策落實和措施實施過程中仍然面臨諸多困境。城市與鄉村要素單向流動的窘境依然存在，當前城鄉融合雙向流動還沒有達到理想狀態。城鄉融合背景下，為構建要素自由交換與平等交流的新型城鄉關系，就必須破解現有機制體制困境，理清城鄉融合雙向流通存在的障礙，并尋求突破。特別是在人口流動方面，長期以來的基本公共服務非均等化，使農村剩余勞動力由農業領域向城市工業領域流動，這種單向的流通方式非常不利于人力資源的合理配置和利用。一方面，由于農村經濟社會發展相對滯后，無法滿足農民對于美好生活的多元化追求，導致了農村人口向城市的大規模流動。另一方面，國家針對人口雙向流動出臺的政策措施還不夠系統完善，難以支持城市人才向農村合理流動。

（一）農村人口市民化的阻力

當前阻礙農村人口市民化的主要因素是戶籍制度創新滯后，農村勞動力要素在向城鎮流動過程中無法實現農村人口市民化。從整體看，農村轉移人口市民化總體進程相對緩慢，城鄉二元體制成為農村勞動力進城的主要障礙。從農村轉移人口視角看，當前戶籍身份仍然承載著基本公共服務部分職能，農村轉移人口在城鎮生活，卻不能享受當地城市居民的基本公共服務，特別是在住房、醫療、子女上學、社會管理等方面，由于享受不到相應的服務，就難以從心理上真正融入城市之中，不利于農村勞動力資源的合理配置。在新型城鎮化進程中人口城鎮化速度要落后于土地城鎮化速度，這就導致了城鄉資源配置出現了不平衡、不充分問題。加之戶籍制度和農村集體產權制度的疊加，進一步提升了農村轉移人口進城的成本。從城市接納視角看，城市戶籍制度與公共服務相掛鉤，導致城市在接納農村轉移人口方面出現了制度障礙。城市公共服務以地方財政作為主要支持，如果城市接納過多的農村轉移人口，勢必會增加地方政府的財政壓力，進而演變成為地方政府并不愿意過多的接收農村轉移人口，成了農村人口市民化的主要阻力。

（二）城市人才村民化的障礙

從城鎮人口向農村流動角度看，目前國家制定的戶籍政策更支持農村人口向城鎮流動，而對于城鎮人口入戶農村則基本無望。這就導致了一些優秀的城市人才即使有能力、有意愿到農村落戶，支持農村經濟社會發展，但由于戶籍制度的限制，這一目標根本無法實現，勞動力只能從農村向城鎮單向流動。從農村對城市人才的拉力角度看，目前城鄉在生活條件、就業、醫療等多個方面存在著明顯差異，特別是農村產業基礎設施建設相對薄弱，難以為城市人才提供全面服務，加之工資收入差距的不斷加大，致使很多優秀人才并不愿意到農村就業創業。雖然近年來隨著新農村建設和鄉村振興戰略的落實，農村基礎設施建設和公共服務供給得到了有效改善，但從整體看，農村基礎設施建設規模和水平遠遠落后于城市。特別是政府在公共資源配置和基礎設施服務方面偏向城鎮，農村的公共服務和社會福利與城市相比仍然存在著較大差距，相應的農村優秀人才在支持鄉村振興選擇時也會面臨一系列的掙扎與考量。

（三）城鄉角色轉變的制約因素

從土地制度的角度看，在新型城鎮化推進過程中，很多農村土地都是在政府的推動之下變成了工業用地或商業用地，進而為新型城鎮化建設作出貢獻。相應的，城鎮在就業機會、公共服務、政治地位、配套措施等方面具有先天優勢，對于農村人口特別是青壯年人口具有巨大的吸引力，城鎮人口向農村流通的空間十分狹窄。加之只有一部分年齡較大或渴望回歸農村田園生活的城鎮人口才愿意到農村地區生活消費。但由于戶籍制度限制，城鄉角色轉變困難，有能力消費的人群也很難實現魂牽夢繞的鄉村生活，也無法將城鎮戶籍轉變為農村戶籍，這在很大程度上限制了城市反哺鄉村的優質消費群體回歸鄉村。這些具有一定消費能力的人群被角色轉換和戶籍制度限制，無法釋放自身的消費潛力，也無法助力鄉村經濟發展。城鄉角色的轉變困境，必然會對人口雙向流動產生一定的影響，同時對城鄉融合的深入構成挑戰。

二、城鄉融合背景下人口融合制度體系的內容

城鄉融合背景下，需要各類資源和要素實現雙向流通，才能夠更好地促進城鄉發展，彌補農村短板[1]。但從目前看，農村人口更多是單向向城鎮轉移，這種有去無回的單向流動缺乏彈性，既不利于農村經濟發展，也不利于新型城鎮化建設。因此，在城鄉融合背景下需要充分考慮城鄉之間人口的相互流動，使農村愿意到城鎮生活的人口能夠在城市有生活空間，并獲得相應的戶籍以及附著在戶籍上的隱性福利待遇。而對于愿意從城鎮回歸農村生活的群體，也應該給予一定的支持和照顧，特別是要打破當前戶籍制度的限制，為這部分人群在農村謀取一定的空間，進一步增強城鄉之間人口自由流動的便利性，使城鄉人口流動更富有彈性和生機。這種有回路、合理持續的人口流動，既符合人類社會發展規律，也能夠有效地避免大城市化問題和農村人口斷崖式流出問題。特別是對于一些年齡較大或退休以后的老年人，他們更渴望回鄉養老，享受田園生活，而農村生活成本非常廉價又符合國人情懷，應該成為重要養老去處。在農村既能夠享受到美好的田園風光，也能夠過上相對恬靜的生活，避免城市擁擠和環境污染，這種彈性的城鄉互補式的人口流動，有助于實現城鄉融合的可持續發展，減輕老齡化壓力，進而為國民經濟發展增強適度彈性。

（一）創新土地制度改革：以雙向城鎮化為導向推動農村土地流轉與退出

城鄉融合背景下，土地制度是限制城鄉人口自由流動的重要影響因素，因此，有必要從土地制度改革入手，以雙向城鎮化為導向加速推進土地流轉與退出，構建更為完善系統的土地制度，既能夠切實保障農村土地資源的合理利用，也能夠為城鄉人口合理流動創造有利條件。雙向城鎮化就是讓有意愿的部分城鎮人口可以回到農村生活，在農村體驗田活，從事養老創業等項目，通過雙向城鎮化有利于打破當前城鄉融合背景下人口流動梗阻，實現城鎮人口回流。

首先，積極推動土地流轉。各級地方政府要從城鄉融合發展的角度出發，支持土地流轉，并構建各層級的土地流轉交易平臺，通過交易平臺既可以對農民流轉土地信息進行收集，也可以為種糧大戶和新型農業經營主體提供相應流轉信息，打破土地流轉信息不對稱問題，盡量減少土地交易成本。同時要制定更為規范的土地交易規則，確保土地流轉交易秩序，實現農村土地資源的合理利用，切實增加農民的資產性收入。一方面，積極創新土地全能流轉金融方式。積極開展農地證券化、土地信托形式，以土地承包經營權作為未來收益擔保，在不喪失承包權前提下，將土地承包經營權轉變成可以融通的金融產品，進一步增強土地資產的變現能力，為農村人口轉移到城市增加底氣[2]。另一方面，繼續推進農地集體經營性建設用地入市流轉試點，各級地方政府要從宏觀層面制定和完善相關政策，實現城鄉建設用地同權同價，允許農村集體經營性建設用地使用權以入股、租賃、轉讓等形式融入其他產業發展之中，進一步增加城鄉建設土地有效供給，推進城鄉人口融合。

其次，創新土地退出與取得機制。地方政府要結合城鄉融合實際，建立健全城鄉人口雙向融合機制，探索農村人口進城落戶土地退出機制，創新農村人口進城相關權益退出機制，探索城市人口回流農村地區的機制以及土地獲得機制。在具體實施過程中，一方面，構建更為科學的農民閑置宅基地處置制度，要結合當前鄉村振興實際逐步的放開農民住戶流轉限制，將宅基地和農民用房使用權推向市場，吸引更多資本向農村流動，將農村閑置房打造成為農村養老、旅游、文化等各個產業的有效載體。有條件的地方政府可以嘗試探索宅基地財產權抵押貸款用于支付城市商品房購買的部分資金，嘗試建立農民住房財產權抵押貸款補償基金，免除銀行后顧之憂。對于剛入城農民可以允許其將閑置宅基地或農房以出租、轉讓等形式進行盤活，將閑置的宅基地轉讓給回流下鄉城市人口，實現宅基地的合理利用，緩解了城市人口壓力。對于在城鎮已經具有穩定職業和固定收入的農村人口，采取必要的引導措施，鼓勵這部分人退出農村宅基地，使這部分宅基地重新回到農村集體經營組織之中，實現農村宅基地的靈活應用，進一步提升人口融合的經濟能力。另一方面，構建更為完善的承包地與集體用地回收退出機制。將農戶閑置的承包地和集體用地流轉給種糧大戶和新型農業經營主體，實現土地規模化經營。對于退出農地和其他集體土地的農戶不僅要給予土地前期生產性投入補償，還要按照未來市場價格對退出承包地和集體用地進行科學評估，將這部分財產價值與農戶城鎮購房相掛鉤，為農戶在城鎮購房減輕壓力，進一步增強農民向城鎮流動的融合能力。

（二）深化戶籍制度改革：破除城鄉人員流動的戶籍制度障礙

農村戶籍制度改革不僅是城鄉融合的重要前提，也是實現城鄉人口流動的重要措施。通過農村戶籍制度改革，將農村居民政治身份和經濟身份區分開來，實現農民公民權利與財產權利脫鉤。通過戶籍制度改革有效地破解城鄉人員流動戶籍制度障礙，讓下鄉市民真正地實現村民化。在具體實施過程中，一是新村民不享有宅基地資格、集體收益分配權和承包經營權[3]。農村土地屬于集體所有，宅基地資格權和集體收益分配權以及承包經營權均屬于原集體成員資格配置。這些資格的獲得具有先天因素，也有廣大農村集體成員的歷史貢獻，因此對于宅基地資格權、承包經營權和集體收益分配權不能輕易剝奪。相應從城市回流的居民成為新農民之后，并不能直接獲得相對權利。二是新村民享有居住權、選舉權、被選舉權、監督權等公民權利。隨著戶籍制度改革的不斷深入，城市居民回流農村成為新村民，理應成為鄉村治理的重要主體。因此，有必要向新村民放開同等的公民權利和權限，讓新村民感受到農村對自身的歡迎，進一步提升新村民的歸屬感、幸福感和參與感，新村民才能夠積極性參與到鄉村治理之中，通過民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督，更好服務農村，并做出自身應有貢獻。三是新村民享有宅基地使用權、土地經營權和房屋使用權以及其他財產性權利?！叭龣喾种谩北尘跋?，無論是承包地還是宅基地均歸集體所有。承包經營權和宅基地資格權屬于集體原住民。但土地經營權、房屋使用權和宅基地使用權可以適當放活、放開。新農民可以通過市場化的形式獲得上述權利，進而滿足新農民日常的生產生活需求。在推動城鄉人員流動進程中要將戶籍制度改革作為重要方面。既要切實維護原住民宅基地資格權、集體收益分配權和承包經營權等基本權利，同時也要鼓勵通過市場的方式讓新村民依法獲得其他公民權利。未來隨著戶籍制度改革不斷深入，農村居民的經濟權利將會更為開放、可交易，政治權利也會更為平等，更好地滿足城市與農村人口的相互流動需求。

（三）深化農業經營制度改革：增強城鄉人口雙向流動的持久動力

農業經營制度改革本質上是要統籌考慮新型農業經營主體與小農戶的發展，全力構建更為系統的農業發展體系，更好的推薦農業職業化進程，建立健全以家庭經營為主，多種經營方式并存的現代農業經營體系。通過農業經營制度改革，消除農民身份歧視，讓農民成為社會重要職業，進一步提升農民對于本職業的歸屬感和幸福感。鄉村如果出現產業支撐力度不足就會出現空心化問題，大量年輕勞動力外流，也難以信心村民進入。鄉村振興背景下，產業興旺是鄉村振興的基礎，如果沒有產業興旺，長期留人的目標就難以實現，農民由身份農民向職業農民的轉變也會舉步維艱。因此，有必要加快推進農業經營制度改革，進一步增強鄉村與城市人口雙向對流的持續力和持久力[4]。一是將小農戶與新型農業經營主體納入農業職業發展規劃之中，讓農民真正地成為國民經濟發展中的重要職業。職業農民可以分為兩類，一類是原住民，這部分農民本身就是集體經濟組織，自動獲得職業農民身份。另外一類是從城鎮流入到農村的新農民，可以通過市場形式，以土地流轉或入股的形式獲得職業農民身份。二是構建更為系統科學的職業晉升規則和農民職業退出機制。要加大對農村地區社會養老保障支持力度，讓職業農民等級與養老保障相掛鉤。有條件的地方社會保障部門可以結合職業農民的特點和屬性劃分成若干等級，依據職業技能、職業培訓、從業時間作為標準，對職業農民進行考核，并以此作為發放養老金的重要依據。三是順應農業經營制度改革。一方面，積極推進小農戶與現代農業有機銜接，利用現代信息技術搭建農業現代化平臺，為小農戶參與現代農業發展創造契機和載體，實現多種形式的農業經營類型。另一方面，推動合作經營、家庭經營、企業經營等多種形式農業生產經營組織創新，積極支持新型農業經營主體發展，通過多種形式的農業經營制度改革，進一步激活農業發展活力，容納更多參與主體，為城鄉人口雙向流動提供持久動力。

總之，新形勢下，城鄉融合還面臨著多重困境和問題，特別是在人口雙向流動于融合方面還存在著諸多制度機制缺陷。因此，從未來城鄉融合發展角度看，應充分認識到人口的雙向流動對于城鄉融合的現實意義和作用。并從制度機制入手，改變農村要素向城市單向流通的被動局面，打破城鄉人口自由流動體制機制壁壘，充分發揮政府政策機制和市場對人口雙向流動的促進作用，引導人口在城鄉之間自由雙向有序流動，實現人口資源在城鄉之間的合理配置。