河南省農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理困境及促進對策研究*

◎馬玉樂

十九大報告明確指出，要逐漸完善社區(qū)治理體系，要加快社會治理重心下移，將更多資源投入到基層，要充分發(fā)揮各類社會組織的積極作用：政府發(fā)揮治理作用，社會實現(xiàn)調節(jié)功能，居民開展基層自治，使各方貢獻力量，形成良性互動［1］。此外，中辦與國辦聯(lián)合公布的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中也清楚指明了農(nóng)民合作組織參與鄉(xiāng)村治理的有關事項，必須依法履行職責和行使職權［2］。由此可見，國家重視農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，其不僅是承擔農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟組織，還是農(nóng)村社會治理的重要載體，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索最大化發(fā)揮合作社治理功能的實踐具有深遠意義。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義

成立農(nóng)民專業(yè)合作社，對促進農(nóng)村發(fā)展有重要意義。一方面，能夠起到經(jīng)濟帶動作用，助力鄉(xiāng)村振興，提高村民收入水平；另一方面，還能夠發(fā)揮政治功能，激發(fā)社員主體意識，帶動村民共同參與鄉(xiāng)村治理［3］。農(nóng)民專業(yè)合作社直接參與到鄉(xiāng)村治理中，有利于健全基層民主制度、健全鄉(xiāng)村協(xié)同治理體系、創(chuàng)新改進基層治理。具體如下：首先，入社是完全尊重村民自身意愿的行為，村民也可以自由退社，而且合作社內部實行民主選舉和開展商討會議等原則是民主管理思想的具體實踐，能夠強化社員政治意識和提升村民政治素養(yǎng)。隨著合作社日漸壯大，村民的經(jīng)濟利益得到了有效維護，政治權利得到了切實保障，諸多矛盾也得以妥善處理，進一步強化了村民政治擔當，增強了其社會責任意識；其次，“自愿聯(lián)合、民主管理”是合作社設立及管理的典型特點，體現(xiàn)出較強的互助性，但其本身作為經(jīng)濟組織還具有相對獨立性，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟方面，用利益連接與團結村民，共同投身于鄉(xiāng)村治理實踐中；最后，從農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀來看，人口基數(shù)大，經(jīng)濟基礎薄弱，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，使得農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量較多，如何解決其本地就業(yè)問題和吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是當前實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實難題［4］。在此情況下，合作社為當?shù)厥Ｓ鄤趧恿μ峁┝司蜆I(yè)平臺，集中了村民，優(yōu)化了基層管理和服務功能，有利于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高治理水平。

二、河南省農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的困境

近年來，河南省農(nóng)民專業(yè)合作社在數(shù)量上增加明顯，域內基本實現(xiàn)村村覆蓋。但合作社并未充分發(fā)揮揮其功能，據(jù)調查，大多數(shù)合作社只是較好地履行了經(jīng)濟職能，在履行社會職能上存在缺位問題，未能使其成為推進鄉(xiāng)村治理的關鍵抓手，當前，合作社參與鄉(xiāng)村治理仍面臨諸多困境。

（一）規(guī)模偏小，服務能力有限。從整體上看，合作社當前仍然面臨發(fā)展規(guī)模小、形式單一等問題，在抵抗市場風險方面能力不足，自身實力偏弱，市場競爭力明顯不足。雖然合作社順應農(nóng)民需求，積極轉變職能，逐步優(yōu)化功能，向服務多元化方向轉變，讓服務貫穿整個生產(chǎn)流程，但仍未能為社員提供資金互助、農(nóng)機設施、品牌建設以及信用擔保等高層次服務，從而影響其參與鄉(xiāng)村治理工作。

（二）權責利劃分模糊，社內矛盾突出。在分配制度方面，部分合作社在權責利界定與劃分方面較為模糊，使得內部成員辦事不積極，缺乏主體精神。而且由于權責利分配不明確，各社員都以獲得利益最大化為導向，造成利益分配不合理，出現(xiàn)較多內部矛盾，致使合作社解散。此外，在這種不明晰的權責利劃分下，小型合作社更傾向于實現(xiàn)自身經(jīng)濟效益，不注重社會利益，進而可能產(chǎn)生以環(huán)境換經(jīng)濟的行為，但又由于在人力物力及財力資源方面較為匱乏，經(jīng)濟效益不高，難以維系組織發(fā)展，幾乎沒有余力參與社會治理。

（三）運轉缺乏規(guī)范性，內部治理不完善。近年來，河南省在專業(yè)合作社的發(fā)展過程中更重視的是總體數(shù)量和增速，使得一些合作社在運轉方面缺乏規(guī)范性，合作社內部未形成完善的治理機制，省內合作社的發(fā)展水平參差不齊，難以激發(fā)社員參與鄉(xiāng)村治理的熱情，影響力基層自治進程。具體表現(xiàn)為：一是部分合作社運作不合規(guī)，未形成高效管理機制，無法真正發(fā)揮作用；二是民主決策機制不健全，相關信息未按規(guī)定公示，社內事物由少數(shù)人決定；三是利益分配機制不合理，沒有按照共享利益、共擔風險的原則管理組織，無法凝聚社員力量吸引村民加入和參與鄉(xiāng)村治理。

三、推進農(nóng)民專業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的主要舉措

農(nóng)民專業(yè)合作社當前處于發(fā)展轉型階段，為使其進一步參與鄉(xiāng)村治理，就必須以目標為引領，并圍繞相關問題在內部管理、組織功能以及行政職能等方面進行優(yōu)化，充分發(fā)揮其政治功能和鄉(xiāng)村治理功能，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

（一）完善內部治理，提高組織化水平。從合作社角度出發(fā)，強化自身能力建設，健全內部治理制度，匯聚社員力量，提高農(nóng)民組織化水平，實現(xiàn)良性運作和持續(xù)發(fā)展。一是規(guī)范建設。積極貫徹落實國家公布的新版《農(nóng)民專業(yè)合作社法》以及現(xiàn)行法律法規(guī)的各項要求，建立健全合作社內部的民主管理機制，明確工作具體職責，主動承擔組織責任，充分發(fā)其政治功能；二是打造高效能管理團隊。圍繞強管理、提質效、增活力三大目標強化管理，健全人才培養(yǎng)和選用機制，細化責任分工，落實職務職責，打造一支能夠擔當重任、業(yè)務能力突出、專業(yè)技能優(yōu)秀的高素質團隊；三是創(chuàng)建品牌。憑借自身獨有優(yōu)勢發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，高效開展綠色有機產(chǎn)品質量管理與認證，拓展合作社功能，促進產(chǎn)品加工、運輸、經(jīng)營等環(huán)節(jié)一體化，實現(xiàn)三產(chǎn)深度融合，從而打造農(nóng)民專業(yè)合作社知名品牌，做好品牌推廣，擴大影響力，發(fā)展專業(yè)化生產(chǎn)，增強產(chǎn)品競爭力。

（二）明確各類組織功能，實現(xiàn)多元主體共治。鄉(xiāng)村治理涉及很多方面，是一個體系工程，必須整合本土資源，鼓勵各方參與其中，實現(xiàn)多元主體共治。一是準確界定和把握各類組織職能。一般來說，農(nóng)村地區(qū)擁有基層黨組織、村委會以及合作社三大類組織，其中，基層黨組織作為黨的執(zhí)政根基，是黨在基層陣地開展各類活動、推進各項工作的領導力量；村委會作為基層自治組織，不僅要依照相關法律規(guī)定進行鄉(xiāng)村治理，還要在治理過程中體現(xiàn)出民主性，實現(xiàn)村內事務自主辦理；農(nóng)民專業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時也承擔著鄉(xiāng)村治理的責任，是新型鄉(xiāng)村治理的主體，其首先應滿足農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的要求，其次要在確保經(jīng)濟功能得以實現(xiàn)的基礎上探究延伸應用其他方面功能的方法和途徑，使其在政治、文化以及生態(tài)等方面發(fā)揮重要作用，提升自身話語權；二是妥善協(xié)調合作社和村兩委之間的重要關系。在確定各參與主體應當履行的具體責任的前提下，合作社和村兩委應立足自身職務，依托資源優(yōu)勢，提高治理能力，加強組織間聯(lián)動，形成合力。一方面，村兩委要從全局的角度出發(fā)，理解和團結合作社，為合作社提供多方面的支持與鼓勵，深入挖掘和有效整合合作社的諸多優(yōu)勢，尤其是經(jīng)濟優(yōu)勢，提升社內成員自我管理和服務的水平。另一方面，農(nóng)民專業(yè)合作社要準確界定自身責任和職能，明確任務安排，補充不足，引導社員參與治理工作，提升社員歸屬感、滿足感和幸福感，并通過構建能夠與村兩委相輔相成的運行機制，使其治理功能實現(xiàn)最大化；三是堅持黨建引領社建，深化村社共建。合作社應依靠基層黨組織與村委會加強溝通聯(lián)系，在管理組織、活動開展、資源利用等方面實現(xiàn)各種要素共享，使社內成員的知情權、監(jiān)督權等合法權益得到保障，不斷拓展兩委功能，提升合作社服務效能，協(xié)作配合解決問題，討論協(xié)商取得共識，實現(xiàn)多方共贏。

（三）轉變政府職能，促進合作社進一步融入鄉(xiāng)村治理。政府要加快職能轉變，強化政策扶持，落實相關責任，應用各種方案為農(nóng)民專業(yè)合作社解決實際問題，加強自治能力建設，完善公共服務。一是支持合作社多元發(fā)展。當前，農(nóng)民專業(yè)合作社尚未形成較大規(guī)模，發(fā)展形式也較為單一，為使其朝著規(guī)模化、多元化方向轉型發(fā)展，進而增強其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用，各級政府應支持優(yōu)質人才投身農(nóng)村基層建設，積極鼓勵能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進行業(yè)領軍企業(yè)、新型職業(yè)農(nóng)民等主體在其從業(yè)領域內發(fā)揮表率引領作用，延伸業(yè)務領域，實現(xiàn)多元發(fā)展；二是深化簡政放權。政府要進一步優(yōu)化審批流程，使行政機關遵循“寬進嚴出”原則對合作社成立、項目設計開發(fā)等活動進行審查認定，并做好全過程跟蹤管理，助力合作社瞄準并抓住市場機遇，增強綜合競爭力；三是加大財政投入。政府應認真執(zhí)行各項決策，按照相關法律規(guī)定對合作社發(fā)展給予政策扶持。在稅收方面，可以采取稅收減免等優(yōu)惠方式；在信貸方面，鼓勵銀行向其提供更多資金支持，為部分具有相當規(guī)模、實行規(guī)范化管理、運轉暢通高效的合作社提供相應的授信額度，并在一定范圍內降低貸款利率和完善信用擔保制度，使其獲得適當?shù)馁J款優(yōu)惠和金融支持；在財政方面，政府應設立專項資金并擴大專項支出，以財力支持助力合作社發(fā)展；四是強化宣傳培訓。改變農(nóng)民現(xiàn)有觀念、增強民主意識、提高農(nóng)民素質的重要方式就是宣傳和教育，一方面要廣泛宣傳，用典型事例引導農(nóng)民群眾，逐漸影響其思想觀念，使廣大農(nóng)民深刻認識到合作社的經(jīng)濟、政治等功能，充分理解共享理念內涵，帶動更多農(nóng)民加入其中；另一方面要強化培訓，增強社員個人能力，培養(yǎng)一批具備知識、善于管理、精通技術的新型職業(yè)農(nóng)民，做好專業(yè)人才儲備，以此實現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社良性發(fā)展。