共建共治視野下農村社區協同治理的困境與應付*

◎黎珍

在經濟社會領域專家座談會上，習近平總書記強調要完善共建共治共享的社會治理制度，實現基層政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，這也為農村社區治理引領了治理方向。

共建共治理念在農村治理中有了新的內涵。共建，即多元主體共同參與農村建設，是農村治理的基礎。農村治理，不僅僅是農村基層黨組織及政府的責任，也是農民、農村企業的責任；農民、農村企業與基層政府、基層黨組織不應是簡單的管理與被管理的關系，而是擁有平等協商、互相促進、共同發展的關系。共治，即共同參與農村治理，是農村治理高效的關鍵。要完善基層黨組織在農村治理中的領導作用，農村社區負責執行、農民及農村多元主體共同參與，民主協商、法治保障，建設完備、高效、協同的社會治理體系，充分發揮黨組織的引領作用，強化政府的主體責任，激發農民的主體意識，增強各主體參與農村社區協同治理的能力和活力。

一、農村社區協同治理面臨的困境

（一）黨組織在農村治理中的領導作用不明顯

農村地區基層黨組織是農村治理的堡壘，應充分發揮其在農村社區協同治理工作中的引領作用，但農村地區由于黨組織班子成員工作能力有限，服務意識薄弱，在農村協同治理工作中的引領作用并不明顯。第一，黨員自身工作能力較低。隨著農村地區與城市地區經濟水平差距拉大，農村地區人口流失嚴重，年輕的、高素質人才外流嚴重，導致農村地區黨員培育困難，黨員多為受教育水平低、年齡高，對新生事物接受能力差，工作方法因循守舊，缺乏創新，對農村地區的發展缺少長遠的符合實際的規劃，因此導致農村地區的社會治理效率較低。第二，黨員服務意識薄弱。部分黨員缺少服務農村、服務農民的意識，工作過程中過分關注自身利益而忽視農民群眾利益，對農民關注度較低，導致農民對基層黨組織的信任受損，基層黨組織難以在工作中發揮引領作用。第三，對黨員的思想教育落后。農村黨組織普遍缺少對黨組織成員培訓重要性的正確認識，難以根據農村治理的形勢與需求制定正確的黨員培訓計劃，導致農村黨員的工作能力難以滿足服務群眾、服務農村的現實需求；黨員自身對培訓的正確認識不足，主動參與黨員培訓工作的積極性較低。農村基層黨組織的認識不足及自身工作能力受限，在某種程度上削弱了黨組織在農村社區協同治理過程中的引領作用，限制了“共建”能力。

（二）農民參與治理的自主性低

在“共建、共治”的治理理念中，農民是除政府及基層黨組織之外的又一治理主體，但是目前在農村社區協同治理工作中普遍存在的問題是農民參與治理的主體地位較低。第一，農村治理過程中仍然過度依賴政府的行政干預。長期以來，我國農村地區的治理工作主要為政府牽頭，基層負責落實指令，導致社區對政府的指令過度依賴，而缺少獨立治理、獨立決策的能力與意識，也導致農村社區的治理能力弱化；但同時，由于社區及農民對農村社區治理工作的參與度較低，容易導致政府的決策難以滿足農民及社區的期待與實際需求，從而導致農民對政府的信賴程度降低，治理工作難以真正發揮效力。第二，農民參與農村治理的自主意識薄弱。人民群眾對自身在社區治理工作中的地位缺少充分認識，認為農村的治理工作主要由社區干部負責落實，將農村的發展事情看作少數人的事情，而忽視了自身的主體地位與權利，缺少參與農村社區協同治理的意識，從而限制“共建、共治”在農村治理工作的體現。第三，農民在農村治理過程中的權利缺失。由于政府的行政管理作用被強化，農民的自主意識削弱，導致農民在行駛權利時更加依賴政府決策，缺少主觀思考，使得權利難以真正發揮作用。

（三）農村社區經濟基礎薄弱

農村集體經濟是推動農村社區治理的重要保障，但是農村社區的集體經濟由于經濟規模較小，經濟發展基礎薄弱，難以對農村社區治理實現有效支撐。第一，村集體經濟收入來源單一。當前多數農村地區集體經濟的主要收入來源為土地流轉收入、財政撥款及捐贈收入，缺少其他可持續性的、高質量的收入來源，因此導致村集體經濟的資金短缺。第二，對集體資產管理不善。對集體資產重視程度不夠，未形成專人管理機制，資金管理混亂；對資金使用缺少有計劃安排，容易形成資金及其他資源浪費，難以滿足治理需求。第三，基礎設施建設資金不足。農村基礎設施包括道路、水、電、文化設施、健康設施等都是關系居民生活的重要基礎，體現著農村社區的服務能力與服務水平，但是由于農村集體經濟基礎薄弱，導致資金供給緊張，農村地區在基礎設施建設上投入的資金不足，基礎設施落后，難以滿足居民生活需求與農村經濟發展需求，限制協同治理水平。

（四）農村地區民主協商制度發展滯后

協商制度是農村社區協同治理的重要環節，是推動農村社區治理民主化、科學化的重要制度保證。但是農村地區由于農民的主體意識薄弱，村集體經濟發展緩慢，導致農村地區民主協商制度發展滯后，難以發揮效用。第一，缺少推動協商治理的社會組織。共建共治理念要求多元主體共同參與農村治理，但是多元主體的參與必然存在治理理念不一致的情況，因此協商組織尤為重要。但是目前我國農村地區能夠推動協商的社會組織數量少，主要以社區委員會為主，種類單一，缺少協商專門規章制度，發展不規范，部分社會組織隨著治理工作的推進協商協商作用逐漸淡化，難以推動農村協商制度推進。第二，各主體對協商制度的認識不足。協商制度的建立的主要目的是推動民主決策，但是當前部分基層組織對協商制度認識不足，僅在意見分歧時采用協商制度緩解矛盾，而在日常決策中卻忽視協商，導致決策民主化進程緩慢。第三，部分地區民主協商制度實際作用較低。部分地區僅重視協商結果一致性而忽視了協商結果的科學性，往往導致協商結果落實難度大；同時，部分協商組織機構對協商結構反饋不及時，導致協商結果難以真正發揮作用，影響協商制度的實際效用。

（五）法治建設文化缺失

法治是推動農村地區治理的關鍵要素，但是農村地區由于經濟水平與思想觀念相對落后，導致法治文化嚴重缺失，限制農村社區協同治理效率。第一，法律法規不健全。法律法規是農村社區法治的依據，但是目前我國關于農村地區的村規民約等約定不足，對農村社區治理的具體行為細則等約定較為粗略，缺乏具體行為指導規范，導致法治文化在農村難以得到真正普及，限制農村協同治理法制化進程。第二，法治意識缺失。農村地區思想相對傳統，對事情的認定更遵循“人情”“習慣”為行事準則，法治觀念淡薄，不懂法、不守法，同時，因缺乏法制觀念，在農民的合法權益受到侵害時同樣缺少用法律武器維護自身權益的意識，導致農村地區法治進程推進緩慢。第三，法治教育缺失。農村地區本就缺乏對法治文化的清晰認知，同時農村地區對農民及基層組織的法治教育不到位，使得農民難以理解法治文化的重要性及作用，更加缺少了解法治文化的重要性，導致法治在農村難以推進，限制農村治理法制化進程。

二、推動農村社區協同治理的有效路徑

（一）充分發揮基層黨組織在農村治理中的主導地位

農村基層黨組織應充分發揮在農村社區協同治理過程中的先鋒堡壘作用，積極提高服務意識與服務能力，與農村地區共同成長。第一，加強農村基層黨組織隊伍建設。完善農村黨組織成員隊伍選拔，鼓勵農村地區人員積極參與黨員干部的選拔工作中；積極鼓勵高校畢業生、機關單位、退伍軍人等回鄉從事基層工作，充實黨組織人才隊伍，注入新的活力，引入新的工作方法與工作理念，提高黨組織工作效率，提升基層黨組織在農村協同治理工作中的引領作用。第二，完善基層黨組織成員教育培訓制度。考慮到部分農村地區基層黨組織發展的現實情況，上層黨組織應針對農村地區安排更多的教育培訓，在農村地區組織繼續教育及成人教育，提升黨組織成員的文化知識水平，組織黨史學習活動，提高黨員的黨性，組織農業及農村治理相關專業培訓，提高工作能力，使得農村地區的基層黨組織適應當前農村建設發展需求。第三，提高基層黨組織的服務意識。基層黨組織成員應時刻把為人民服務作為第一要義，將人民群眾的利益放在第一位，積極參與培訓活動，提升服務能力；黨組織不斷完善工作方法，提升其在農村社區治理中的先鋒作用。

（二）激發農村集體經濟活力

農村社區集體經濟對農村社區治理水平具有決定性作用，因此推動農村社區協同治理必須要加強對農村集體經濟的管理，激發集體經濟的活力。第一，大力發展集體經濟。創新集體經濟經營模式與經營內容，分利用農村地區自然條件及資源優勢，發展鄉村旅游業、生態農業、農產品加工業等，通過豐富農村產業結構，延長農產品產業鏈條，增加農村產業收益，豐富村集體收入來源，激發村集體經濟活力。第二，加強對集體資產的管理。建立嚴格的集體資產管理制度，申請使用集體資產應制定計劃書，并對集體資產的使用情況進行嚴格登記，嚴格排查違規、違法占用集體資產的行為，同時定期公開集體經濟及資產的狀況，接受居民及社會監督，在盤活集體資產的同時保障集體資產的安全，充分發揮集體資產在保障農村治理、推動農村經濟發展中的作用。第三，適當給予政策傾斜。集體經濟發展具有一定的脆弱性，政府應關注農村集體經濟作為農村治理的命脈的重要作用，針對集體經濟的發展可適當增加資金投入，制定稅收優惠、加強金融支持力度等支持政策，減小農村集體經濟經營過程中面臨的資金壓力，支持農村集體經濟健康發展。

（三）推動農村民主協商制度建立

加強基層黨組織與社會組織、農民等多元主體之間的良性交流，充分發揮基層民主協商制度作用對農村社區協同治理具有重要意義。第一，豐富農村協商社會組織。除社區委員會等政府性質的協商組織外，還應積極推進農民、企業等主體自發成立協商組織，針對治理過程中的大事小節進行平等協商，并最終通過與其他主體之間探討推進民主決策，豐富民主協商組織將更有助于提升農村民主協商的效率。第二，規范民主協商行為。應將民主協商行為規范化，定期展開協商會議，考察關系農民及農村發展的熱點問題，提前擬定協商議題，協商過程中積極關注農民的意見及建議，以保證協商結果能夠為社區治理提供建議，作為推動農村社區協同治理的手段。第三，積極加強各主體之間的良性溝通。民主協商支付的目的就是通過各主體之間的交流推動治理決策科學化、民主化。因此基層組織應充分發揮其在民主協商過程中的引領作用，積極組織針對治理過程中的決策行為及異議進行協商解決，并及時反饋落實協商結果，保證協商結果的實際效用。

（四）激發農村居民參與治理的主體地位

農民是農村社區協同治理的直接參與者與直接受益者，是協同治理的關鍵主體，因此應充分強調與發揮農民在農村社區協同治理中的主體地位。第一，政府轉變在農村社區治理工作中的角色。政府應積極轉變工作觀念，尊重農村社區及農民的自主權，鼓勵社區及農民積極參與社區治理工作，減少政府的行政干預，變行政指令為積極引導，同時對社區及農民在自治過程中的難題給予協調與幫助，適當建立獎懲機制，提高社區及農民的競爭意識，提升其自主意識與工作積極性。第二，培養農民群眾的主體意識。積極宣傳教育，提升農民對農村社區治理工作的認識，豐富“共建、共治、共享”理念的內涵，讓農民切實了解農村治理工作與每個人息息相關，幫助農民群眾樹立主體意識，激發起權利意識、主人意識，提升其積極參與農村治理工作的自主性。第三，保障農民的權利。嚴禁政府及其他個人控制農民權利行使的行為，鼓勵農民在完全自主的情況下行使其自身權利，讓其充分了解自身權利行使產生的作用與意義，使其更加珍惜自身的權利，重視權利的行使。發揮農民群眾在鄉村治理工作中的主體地位，更符合鄉村治理工作的“共建、共治”理念，推動農村社區協同治理成果由人民共享。

（五）推進農村治理法治進程

推動法治文化在農村普及是推動農村治理法治進程的重要基礎，對農村社區協同治理具有重要意義。第一，完善農村地區法律法規。推動立法部門深入農村調研，了解農村地區實際情況，制定符合農村治理實際的法律規范；完善農村治理過程中的選舉制度、獎懲制度、違法亂紀行為處置制度等，保障農民參與農村治理的合法權利，推動農村治理有法可依；完善村民監督相關條例，鼓勵農民積極參與監督，激發農民參與鄉村治理的主體意識，推動農村法律實施。第二，加強農村地區法治文化教育普及。積極利用互聯網、新媒體社交軟件等第三方平臺，通過拍攝普法短片、問卷調查等方式普及農村治理法治文化；鼓勵司法部門深入農村地區開展講座、教育培訓等，讓農民了解法、懂法、守法，保證農村地區的社會秩序；對法治文化宣傳情況及時形成檔案，鼓勵在農村地區開展持續性宣傳普法教育活動。第三，推動農村地區法治隊伍建設。選拔法治意識相對較強的人才隊伍定期培訓，提高其法治文化素養，并負責農村地區的法治文化普及教育工作，并不斷擴大隊伍，對農村治理過程中法治落實情況進行監督，以更好推進法治文化在農村協同治理中的積極作用。

三、結語

農村治理是我國社會治理的重要組成部分，落實好、解決好農村社會治理過程中的主體意識缺失、行政干預力度過大，法律法規不健全等問題，推動農村治理高效率推進，對推動農村治理能力現代化具有關鍵性作用。在“共建共治”的治理格局下，農村社區協同治理中，推動政府、農民、社會組織等多元主體充分發揮主體作用，并通過友好協商，形成匯聚各方智慧的合力，才能提升農村社區協商治理的能力。