新型農村社區治理轉型路徑研究*

◎王華麗 夏卉

一、引言

2006 年新農村戰略正式實施之后，推進農民集中居住成為很多地方政府推動新農村建設的重要工作抓手。之后，伴隨城鄉建設用地增減掛鉤試點政策的全面推行，地方政府推進農民集中居住的力度進一步加大。與之相伴而來的則是越來越多的自然村莊被拆除，農民被安置到城鎮或鄉村的規劃點集中居住，從而形成了一大批既不同于傳統農村社區，也不同于城市社區的新型農村社區。在地方實踐中，江蘇、山東、河南等傳統平原農區的新型農村社區建設具有代表性。

作為我國快速城鎮化背景下涌現出的新的社區類型，這一事物近年來引發了社會和國內學者的廣泛關注。圍繞這一實踐進程，少數研究人員基于不同地區的個案對新型農村社區的治理模式進行了初步總結，但由于新型農村社區出現的時間較短，大多數研究主要圍繞新型農村社區建設中的內在動力機制、建設模式和存在問題展開，對新型農村社區治理的研究相對較少。雖然大多數研究能夠認識到新型農村社區是不同于傳統農村社區和城市社區的新生事物，但如何對新型農村社區進行有效治理，還很少有研究涉及這些問題。

從本質上講，新型農村社區是在傳統村落空間解構基礎上的重構，是一種新的社會生活形態，也因此產生了用傳統鄉村治理方法難以解決的問題，給鄉村治理帶來新的挑戰，治理轉型成為當前新型農村社區亟待解決的問題。本文將從治理主體、治理能力、治理機制三個方面進行闡述。

二、新型農村社區治理主體及重構

隨著國家治理體系和治理能力現代化的快速推進，農村社會的治理主體也逐漸從一元向多元轉變，多元主體協同共治成為基層治理的重要方式。與之前的農村社區相比，新型農村社區的治理主體發生了顯著變化，需要在原有基礎上進行重構，并建立各主體之間的協同機制。實踐中，需要理順四個方面的關系。

（一）鄉鎮政府與社區黨組織

對于整村合并型和整村融合型新型農村社區，由于原行政村進行了整體搬遷，為適應新的發展形勢，鄉鎮政府通常新建社區黨組織以加強黨對社區工作的領導。由于新型農村社區由多個建制村構成，選派一位能夠服眾的社區黨組織書記尤為重要。出于從現任行政村黨組織書記中選派社區黨組織書記可能引發其他建制村黨組織書記不滿的考慮，很多新型農村社區的黨組織書記由鄉鎮干部出任，通常為鄉鎮黨委副書記或副鄉鎮長，原行政村黨組織書記擔任副職。在一些同步設立社區居委會的新型農村社區，這些鄉鎮干部也在換屆選舉中通過法定程序擔任了居委會主任。

從制度變遷的角度看，新型農村社區可以視為一種新的制度安排。由于這種制度安排是鄉鎮政府主導的結果，因此，在新型農村社區治理體系的未來發展中，必然會形成對地方政府主導的路徑依賴。由于社區居委會的自治性質，鄉鎮政府干部下沉到社區任職進一步強化了基層社區組織的行政化傾向。從社區穩定和社區治理效能的角度，不論是作為過渡形態，亦或是未來的常態，未嘗不是一種解決問題的方式。但問題在于，鄉鎮干部與“生于斯、長于斯”的村部干部相比，其較高的流動性很難確保制度的持續性，任何一次變動都會對社區治理帶來沖擊。因此，必須理順鄉鎮政府與社區黨組織之間的關系。

（二）原村干部與社區居委會

村干部是農村社區事務的執行者，是社區治理的中間力量。對于那些沒有新成立社區居委會的新型農村社區，原村委會的村干部依然在本村任職，新型農村社區的成立只不過是換了一個辦公地點，并沒有影響到他們的切身利益。但在那些新成立社區居委會的新型農村社區，情況就有很大不同。這是因為，按照社區居委會的設置原則，居委會的組成人員肯定大大少于各行政村合并之前的人數，誰留任、誰退出是不得不面對的重要問題。對于原行政村的村支部書記、村委會主任、會計“三大員”而言，通常留任不成問題，但其他村委會的副職人員就存在很大的不確定性。

人員去留背后涉及到的不僅僅是利益問題，而且很多時候“利益”并不是主要的，這是因為今天的很多村干部都有自己的副業，很少有人會通過這一職業謀生。利益背后的“面子”“家族”“宗族”等問題往往更為重要。盡管隨著現代化進程的快速推進，傳統農村的家族勢力、宗族勢力日趨弱化是一個不可逆的事實，但在一些可能會涉及家族、宗族利益的關鍵節點，這種力量依然可以發揮巨大作用。這是因為，村委會的任何一個干部背后都代表一定的族群，即便村干部本人高風亮節、公道正派，也從來不認為他代表那些人群。但在“好事人”的多次挑唆下，也很有可能會成為社區相關工作推進的阻力。一旦出現這樣的情況，這都不再是單一的個體行為。何況現實中沒有私心雜念的村干部畢竟是少數。因此，在重構新型農村社區治理主體的過程中，必須處理好原有村干部與社區居委會之間的關系。

（三）社區居民與居民代表

在村級治理層面，村民是鄉村治理的重要主體，村民通過村民代表大會參與鄉村治理是常用方式。農民入住新型農村社區后，社區人口規模倍增，對于整村合并但沒有設立社區居委會的新型農村社區，在社區黨組織的領導下，各村委會依然可以沿用原來的模式進行社區治理；對于整村融合型新型農村社區和已設立社區居委會的新型農村社區，就需要重新推選居民代表。實踐中，社區通常按照新的居住區域分配居民代表，如果是多層居民樓，以每棟或每幢為單位推選；如果是別墅，則按照區域戶數推選。在推選過程中，如果所選區域入住的大多是原村居民，農村熟人社會的特點會使該項工作比較順利。如果所選區域入住的居民來自多個行政村，因為新的熟人社會的建立需要時間沉淀，居民代表的產生可能會遇到困難。

（四）新的社區組織與社區居委會

新型農村社區的出現為兩類新的社區組織的出現創造了條件，一類為社區物業組織，一類為社區社會組織，他們構成了社區治理的新主體。對于社區物業組織，有的新型農村社區通過在社區居委會增設環境和物業管理委員會，或組建屬于社區所有的物業公司，由社區進行統一管理；有的新型農村社區則從外部引入物業公司，將社區物業統一外包。由于現有物業管理制度都以城市社區為背景，難以在農村社區取得理想效果，因此，不論哪種形式的物業管理模式，都需要結合新型農村社區自身特點進行創新，而不能照搬。對于社會組織，這是新型農村社區所欠缺的，也是未來參與社區治理的重要社會力量。新型農村社區的人口集聚優勢，降低了社會組織開展社區服務的成本，為社區社會組織的發展創造了有利條件。實踐中，需要根據社區居民的需求發展不同類型的社區社會組織，并根據新型農村社區的特點發揮社區組織、社會工作者、社區自愿者、社會慈善資源在社區治理中的作用。

三、新型農村社區治理機制及創新

構建有效的治理機制，是提升新型農村社區治理效能的關鍵環節。相對于城市治理，傳統農村因為文化、制度等方面的特點，治理成本相對較低。新型農村社區因具有城市社區和傳統農村社區的雙重特點，可以通過創新新型農村社區治理機制，同時發揮城鄉兩個方面的優勢，降低治理成本。新型農村社區治理機制的構建必須遵循簡約、有效的原則，其中，以下三個方面的機制創新尤為重要。

（一）溝通聯絡與動員機制

新型農村社區改變了村莊的空間形態和農民的居住方式，特別是那些已經入住多層或高層樓房的合村并居型和多村融合型社區，農民家庭生活的私密性顯著增強。傳統農村社區通過“大喇叭”或“走村穿巷”等低成本方式與居民進行溝通聯絡與動員已不再適用。由于新型農村社區的出現并沒有改變社區青壯年勞動力外出務工的現狀，留在社區居住的依然以老人、婦女和孩子為主，老年人面臨的數字鴻溝問題又制約了現代信息技術傳遞的效果。因此，必須創新新型農村社區與居民的日常溝通聯絡和動員機制，以適應新的居住形態。

（二）民主協商機制

民主協商是社區治理的基本原則。相對于行政村，新型農村社區的人口數量更加龐大，社區治理主體更加多元，各主體的利益訴求更加多樣化。由于社區治理主體大多以碎片化形態存在，社區在處理社區事務的過程中，就需要貼近社區管理實際，貼近居民需求，同時通過有效的組織化來實現其對治理活動的參與，才能更好地提高社區治理效能。為此，就需要建立一個既能激發居民參與社區事務熱情，又能有效保障居民的知情權、參與權、表達權、監督權，同時還能提高居民對社區的認同感、歸屬感和滿意度的多元主體參與的民主協商機制。

（三）集體經濟融合發展機制

伴隨新型農村社區建設的推進，組成社區的各行政村的集體資產隨之增加，集體經濟收入有了明顯增加。現行制度下，村集體資產由村集體經濟組織進行管理，在權屬上由具有村集體經濟組織成員資格權的村民共同所有。對于多村合并型和多村融合型新型農村社區而言，將分屬于各行政村所有的村集體經濟資產、資源等進行統一管理是一個巨大的挑戰。村集體經濟收入除了以分紅或福利的形式按比例分給具有資格權的村民外，還有相當比例的部分用于向社區提供公共物品，由于公共物品消費上的非排他性，需要由社區根據居民需要統一提供。因此，探索建立社區內相關行政村村集體經濟融合發展機制，推進社區集體經濟持續穩定發展是當前亟待解決的問題。

四、新型農村社區治理能力及提升

建設服務型社區，大幅減少事務性工作，增加服務性工作，是新型農村社區治理面臨的根本性轉變和要求。實踐中，需要圍繞以下三個方面持續提升新型農村社區的治理能力。

（一）社區黨組織引領帶動能力

社區黨組織是黨在新型農村社區的工作基礎，新型農村社區治理能力提升的關鍵在于加強黨的領導，發揮社區黨組織戰斗堡壘的作用。新型農村社區因治理架構重塑和黨員數量大幅增加，社區黨組織的引領帶動能力面臨挑戰，必須進一步建立社區黨組織對社區發展重大事項的決定權、領導保障權和管理監督權，確保社區黨組織權責一致、統籌有力，使社區各項工作充分體現黨的意志和要求。

（二）社區居委會為民服務能力

從外觀看，盡管新型農村社區的很多方面與城市社區已沒有太大的差距，但社區性質和社區居民的特征表明，新型農村社區建設仍屬于鄉村振興的一部分，社區居委會下設機構也必須契合鄉村振興戰略的目標要求。由于合村并居后社區的事務性工作大大減少，社區工作的重心就轉換到服務性工作上，為民服務能力建設成為社區治理能力提升的重要內容。

（三）社區集體經濟內生發展能力

發展社區集體經濟是新型農村社區的經濟職能，既是區別于城市社區的關鍵點所在，也是新型農村社區治理能力提升的物質保障。發展社區集體經濟的關鍵是推進集體經濟內生發展，對于多村合并形成的新型農村社區，當前的工作重點在于將不同行政村的集體經濟進行整合，發揮社區資源的綜合效益。

五、結論

新型農村社區是我國農業農村現代化過程中的特有形態，有自身的發展規律和運行機制。在新型農村社區治理過程中，既不能完全沿用傳統鄉村治理的制度安排，也不能簡單套用城市社區治理的思路，應在深化認識其本質特點和充分借鑒現有實踐經驗的基礎上，以社區居民的實際需求為導向，充分發揮傳統鄉村治理和城市社區治理的優勢，重構治理主體，創新社區治理機制，提升治理能力，最終實現新型農村社區治理轉型。為此，還需要做好以下三個方面的工作。

第一，做好新型農村社區的頂層設計工作。一是從有利于新型農村社區長效治理的考慮出發，合理確定新型農村社區規模，高起點做好社區建設規劃、配套服務設施建設、人口入住等基礎性工作；二是推進新型農村社區治理地方立法工作，規范撤并村民委員會改設社區居民委員會的條件和程序，明確社區居委會的治理架構、崗位設置，使新型農村社區治理有法可依。

第二，強化新型農村社區服務型職能轉變。一是轉變社區留任村干部的治理理念，建立社區居民溝通聯絡和動員機制，經常性開展入戶走訪，了解社區居民的需求。二是建立多元共治民主協商機制，聚焦社區居民關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商活動；三是培育社區社會組織，圍繞社區需求，積極承接政府購買社會服務項目。

第三，發展壯大社區集體經濟。一是建立集體經濟融合發展機制，在農村集體產權改革基礎上，通過統一股份量化村集體資產，成立社區股份經濟合作社，重新組建產權清晰的社區集體經濟組織。二是完善社區集體經濟組織內部治理結構，尊重社區股份經濟合作社的獨立法人和市場主體地位，將市場原則與基層組織工作原則相結合，建構有效的激勵約束機制，提升日常運營管理的規范程度。