基于規(guī)范分類視角的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)路徑研究

王瑞平 潘萬歷

※作者單位：王瑞平，北京第二外國語學院區(qū)域國別研究院；潘萬歷，中國社會科學院當代中國研究所

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摘要：網(wǎng)絡(luò)安全是一個典型的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也是一項新興的國際政治研究議程，隨著網(wǎng)絡(luò)安全問題的不斷凸顯，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的必要性與日俱增。當前，全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范建構(gòu)仍處在初始階段，網(wǎng)絡(luò)安全議題國際化的進程表明，各方圍繞網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的建構(gòu)紛紛提出了各自的方案，國際社會業(yè)已出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范逐漸生成的跡象。歐美發(fā)達國家堅持“多利益攸關(guān)方”偏好，中國、俄羅斯及東南亞國家等則更多地主張“多邊主義”立場。研究不同國家的利益偏好并進行合理分類，對于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范具有重要意義。文章基于規(guī)范分類的視角，把網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范分為技術(shù)標準規(guī)范和行為規(guī)范。通過規(guī)范分類，可以對各方的偏好作出較為清晰的界定。歐美國家側(cè)重于以技術(shù)標準規(guī)范優(yōu)勢促進行為規(guī)范的建構(gòu)，而中國、俄羅斯及東南亞國家等則更希望剝離二者的關(guān)系，并通過行為規(guī)范的建構(gòu)來改變自身在技術(shù)標準規(guī)范中的不利地位。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的破解之道在于以技術(shù)進步促進技術(shù)標準規(guī)范變革、以大國協(xié)調(diào)促進行為規(guī)范建構(gòu)、在多元平臺實現(xiàn)技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的雙重建構(gòu)。從各方不同的偏好中，可以找出各方可能的妥協(xié)點，進而指明未來網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的建構(gòu)方向。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)空間；網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范；技術(shù)標準規(guī)范；行為規(guī)范

［中圖分類號］ TP393.08;D815.5? ? ? ? ?［文獻標識碼］ A? ? ? ? ［文章編號］1003－2479（2023）06-088-09

An Analysis of the Way of Cyber Security Norm Construction from the Perspective of Normative Classification

Wang Ruiping， Pan Wanli

Abstract： As a typical non-traditional security field， cyber security is emerging in international political research. Along with the increasing prominence of cyber security， the necessity of constructing cyber security norms grows gradually. Currently， the normative construction of global cyberspace is still in its initial stage.The process of internationalization of cybersecurity has shown that different countries have put forward different proposals and there are signs of the gradual emergence of cybersecurity norms in the international community.Developed countries prefer the proposal of multi-stakeholder while emerging countries， such as China and Russia， prefer Multilateralism. Hence， it is of great significance to build network security norms by studying the interests and preferences of different countries and classifying them reasonably. Based on the perspective of norm classification， the paper puts forward that cyber security norms can be classified into technical standard norms and behavior norms， from which the preference of all parties can be defined， that is， western powers prefer to promote the construction of behavior norms by focusing on their advantage of technical standard norms while the emerging countries and other developing countries prefer to separate the relationship between the two and change their disadvantageous status on technical standard norms by the construction of behavior norms. As such，the possible compromises can be found from their different preferences and the future construction direction of network security norms can be clear： the solution to the construction of network security norms is to promote the reform of technical standards norms with technological progress and accelerate the construction of behavioral norms by coordinating with great powers， achieving the dual construction of technical standards norms and behavior norms on multiple platforms.

Key words： cyber space; cyber security norm; technical standard norm; behavior norm

網(wǎng)絡(luò)安全（cyber security）是一個典型的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也是一項新興的國際政治研究議程1。網(wǎng)絡(luò)安全所帶來的國際政治革命性轉(zhuǎn)變引起了學者們的反思234。維護網(wǎng)絡(luò)安全、實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理離不開網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的構(gòu)建，但目前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范仍處于嚴重缺失的狀態(tài)。本文在對既有網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范研究及各方主張展開梳理之后發(fā)現(xiàn)，當前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的關(guān)鍵癥結(jié)在于各方對規(guī)范認知的錯位，這種對規(guī)范的混淆導致了規(guī)范建構(gòu)理論上的混亂。本文認為，通過把規(guī)范分類為技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范，可以有效界定各方的偏好，而從不同的偏好中，可以找出各方可能的妥協(xié)之處，進而為網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的困境提供解決方案。

一、網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題

隨著網(wǎng)絡(luò)安全問題的日益顯現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)空間的失序狀態(tài)對國際安全和國家安全構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定成為攸關(guān)各國主權(quán)、安全和發(fā)展利益的全球關(guān)切1。特別是近年來，網(wǎng)上國家主權(quán)和公民隱私遭到不同程度的侵犯，但網(wǎng)絡(luò)空間卻缺乏普遍有效規(guī)范各方行為的國際規(guī)則2。在這種情況下，制訂相關(guān)國際規(guī)則以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為的呼聲日益高漲。對此，各國紛紛提出自己的主張，但國際社會卻難以就網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范達成協(xié)議，網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)陷入了困境。

（一）網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的現(xiàn)狀

互聯(lián)網(wǎng)極大地改變了人們的生活，網(wǎng)絡(luò)空間的重要性也隨之日益凸顯，業(yè)已成為繼陸地、海洋、天空和外太空之后的“第五空間”。然而，互聯(lián)網(wǎng)具有與生俱來的安全脆弱性，且在治理上存在著嚴重的缺陷。計算機病毒自20世紀80年代開始迅猛發(fā)展。1987年，世界各地的計算機用戶幾乎同時發(fā)現(xiàn)了形形色色的計算機病毒，給用戶造成了極大損失。2007年，愛沙尼亞成為歷史上第一個政府和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊的國家，該事件的發(fā)生使“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”概念從國防、情報和網(wǎng)絡(luò)安全專家研究的重點上升到國家政府決策者們關(guān)注的層面，網(wǎng)絡(luò)安全逐漸成為一項新的國家安全認知和全球性議題3。2013年發(fā)生的“棱鏡門事件”充分顯示出美國對全球網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的范圍之廣、程度之深，使網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的重要性上升到了新高度。在2016年的美國總統(tǒng)選舉中，黑客組織干擾、影響甚至左右最終選舉結(jié)果，促使各國對網(wǎng)絡(luò)安全的認知提升到了一個新的層級4。2023年5月，由中國國家計算機病毒應急處理中心和北京奇虎科技有限公司聯(lián)合發(fā)布的一份調(diào)查報告揭秘了美國中央情報局利用網(wǎng)絡(luò)攻擊他國的情況5。調(diào)查報告顯示，中國和東盟國家等均為美國網(wǎng)絡(luò)攻擊的目標。其中，泰國連續(xù)數(shù)月遭受超過500次網(wǎng)絡(luò)攻擊，受攻擊目標包括泰國的安全機構(gòu)和金融機構(gòu)，這被泰國國防大學前校長蘇拉西認為是一種侵犯他國主權(quán)的非對稱戰(zhàn)爭行為，嚴重威脅著全球安全6。

面對日益加劇的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，世界各國通力合作，加大對網(wǎng)絡(luò)空間的治理力度。構(gòu)建相應的機制與規(guī)范變得日益重要且緊迫，而維護網(wǎng)絡(luò)安全、構(gòu)建良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)離不開完善的制度和規(guī)范。當前，越來越多的學者，如約瑟夫·奈（Joseph Nye）、羅伯特·杰維斯（Robert Jervis）、瑪莎·費麗莫（Martha Finnemore）和江憶恩（Alastair Iain Johnston）等開始關(guān)注這一議題，他們普遍認為國際規(guī)范和治理機制等是解決網(wǎng)絡(luò)安全問題的關(guān)鍵1。然而，當前的網(wǎng)絡(luò)空間仍是一個尚未形成全球共同規(guī)范的未知領(lǐng)域。在網(wǎng)絡(luò)安全威脅日益加劇的情況下，網(wǎng)絡(luò)空間的復雜性和各方的利益爭奪導致國際社會仍無法構(gòu)建起相應的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域不但缺乏法律規(guī)范與政治框架，而且在受保護的行為及禁止、受限制的行為方面也尚未形成共識2，這種規(guī)范的缺乏引發(fā)了國際社會的普遍擔憂。

隨著網(wǎng)絡(luò)安全成為影響國家生存與發(fā)展的全球性問題，主要大國在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的必要性方面已達成共識，但在具體內(nèi)涵上仍存在嚴重的分歧3。當前規(guī)范建構(gòu)停滯不前的一個重要原因在于，各國對網(wǎng)絡(luò)安全的認知存在較大差異、在網(wǎng)絡(luò)空間上的重要關(guān)切各有不同，進而提出了各種基于自身核心利益的相關(guān)規(guī)范倡議。中國、美國、俄羅斯、歐盟和印度等都提出了自己的規(guī)范建構(gòu)主張，而其中最主要的分歧，同時也是影響最廣泛的兩種倡議分別為“多利益攸關(guān)方”（Multi-stakeholder）和“多邊主義”（Multilateralism）。

從理論和實踐來看，“多利益攸關(guān)方”為歐美發(fā)達國家所偏好，不過他們在認知方面仍存在一定的差異4。美國堅持純粹的“多利益攸關(guān)方”，主張限制國家及政府組織在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用，以非政府組織、企業(yè)和公民社會等為網(wǎng)絡(luò)空間治理的主體，而德國等歐洲國家則認為應給予主權(quán)國家適當?shù)闹卫頇?quán)限。

作為全球網(wǎng)絡(luò)空間的起源地，美國力圖憑借其在技術(shù)、資源等方面的優(yōu)勢，塑造一整套符合自身利益的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范，其所推行的網(wǎng)絡(luò)空間治理秩序具有明顯的霸權(quán)主導色彩。美國的網(wǎng)絡(luò)安全倡議強調(diào)自由的核心地位，否認網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，認為網(wǎng)絡(luò)空間具有“全球公域”的屬性，反對建立起明顯的制度化結(jié)構(gòu)，反對國家互聯(lián)網(wǎng)審查制度的合法化5，試圖把其技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略優(yōu)勢，從而排斥或削弱其他主權(quán)國家參與網(wǎng)絡(luò)空間治理 6。

“多邊主義”則是以中國、俄羅斯、印度、東盟等為代表的新興經(jīng)濟體的偏好，倡導發(fā)揮主權(quán)國家核心行為體的作用，主張各國平等享有管轄網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的權(quán)利7。其中，中國、俄羅斯和東盟國家的立場較為接近，主張政府是網(wǎng)絡(luò)空間治理的最主要行為體，強調(diào)國家主權(quán)對網(wǎng)絡(luò)空間的管制作用8，尋求實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的主權(quán)化。近年來，中國通過世界互聯(lián)網(wǎng)系列大會，發(fā)布了若干網(wǎng)絡(luò)原則，呼吁世界承認主權(quán)國家管控本國網(wǎng)絡(luò)安全的權(quán)利。2017年3月，中國發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》，全面宣示中國在網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)國際問題上的政策立場，推動國際社會共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系9。在過去的10多年里，俄羅斯一直致力于地區(qū)與國際層面的互聯(lián)網(wǎng)治理全球化，力促變革當前西方大國特別是美國占據(jù)顯著優(yōu)勢的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理機制，并努力尋求通過互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）、國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）、聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等網(wǎng)絡(luò)治理平臺締結(jié)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面的國際條約。東盟自成立至今一直強調(diào)成員國主權(quán)的重要性，在網(wǎng)絡(luò)安全治理中則遵循以“尊重主權(quán)”為核心的“東盟方式”（ASEAN Way）12，對各成員國的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)予以充分尊重，通過宣言和聲明等較為松散靈活的形式推進彼此間的網(wǎng)絡(luò)安全合作。

“多利益攸關(guān)方”與“多邊主義”的博弈，其實質(zhì)就是在全球網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源管理體系中如何平衡不同行為體的地位與作用，如何確立管理網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的實現(xiàn)方式。當前，全球網(wǎng)絡(luò)空間仍處在美國的主要控制之下，但這種控制已非不可挑戰(zhàn)，來自新興國家和發(fā)展中國家加強網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的呼聲日益高漲，它們力求通過“多邊主義”原則來實現(xiàn)對關(guān)鍵資源的主權(quán)管轄，進而制衡乃至對沖美國在全球網(wǎng)絡(luò)空間的霸權(quán)優(yōu)勢。“多利益攸關(guān)方”與“多邊主義”的并存與博弈將會是網(wǎng)絡(luò)空間國際治理規(guī)則的整體發(fā)展趨勢。

（二）網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)存在的問題

“多利益攸關(guān)方”與“多邊主義”等多元建構(gòu)主張的存在導致網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)陷入了混亂，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，各國不同的愿景指向不同的規(guī)范建構(gòu)方向。美國、 歐洲國家及第三世界國家紛紛提出了各自的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范愿景。然而，由于這些愿景指向不同的規(guī)范建構(gòu)方向， 其導致的結(jié)果便是， 國際社會除了在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范這一點上達成一致，并不存在其他具體的實質(zhì)性共識。例如，美國與歐盟的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略在理念上便存在著本質(zhì)的區(qū)別，美國遵循軍事進攻型的網(wǎng)絡(luò)安全自助法則，以“制網(wǎng)權(quán)”為理論基礎(chǔ)和目標導向，突出網(wǎng)絡(luò)安全的威懾性和懲罰性；歐盟則傾向于一種自我保護型的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，注重規(guī)則意識、價值認同與合作文化，注重民事權(quán)利，在網(wǎng)絡(luò)空間實踐善治理念，并為網(wǎng)絡(luò)規(guī)范建構(gòu)提供經(jīng)驗3。東盟各國由于在歷史、文化和經(jīng)濟發(fā)展階段等方面存在多樣性、復雜性和差異性，其對于網(wǎng)絡(luò)安全的內(nèi)涵也有著不同的認知與界定4。這樣不同的理念與愿景，體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范上，不可避免地指向不同的建構(gòu)方向，從而致使網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)難以形成共識。

其二，規(guī)范建構(gòu)平臺的缺失。規(guī)范的形成離不開特定的互動或組織平臺5，如人道主義規(guī)范的產(chǎn)生和擴散依賴國際紅十字會，航行自由規(guī)范依賴3次聯(lián)合國海洋法會議。但遺憾的是，目前網(wǎng)絡(luò)空間并不存在這樣一個平臺。中國和俄羅斯主張將聯(lián)合國作為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的重要平臺，而美國等相關(guān)國家對此堅決反對，印度等國家則主張將ITU作為主要平臺。中國和俄羅斯曾聯(lián)合中亞國家于2011年9月向第66屆聯(lián)合國大會提交了“信息安全國際行為準則”，強調(diào)應以聯(lián)合國作為制定網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的主要框架。這是國際上第一份全面系統(tǒng)闡述網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范的文件，也是中國等上海合作組織成員國為推動國際社會制定網(wǎng)絡(luò)空間行為準則提供的重要公共安全產(chǎn)品6。該文件的提出在一定程度上推動了信息和網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定進程，但美國卻強調(diào)應使用“網(wǎng)絡(luò)安全”而非“信息安全”這一詞匯。此外，印度于2014年ICANN釜山會議上提出將網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的主要職能轉(zhuǎn)交給ITU，但同樣遭到了美國的反對。

二、網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)困境的形成根源與規(guī)范分類

作為建構(gòu)主義國際關(guān)系的核心議題，規(guī)范是指共有信念、文化或者行為體共同持有的適當行為的共同預期1。瑪莎·費麗莫和凱瑟琳·斯金克將規(guī)范界定為“某個特定身份的行為體行為恰當?shù)臉藴省保渖芷诜譃榕d起（emergence）、普及（cascade）和內(nèi)化（internalization）3個階段2。約瑟夫·奈據(jù)此指出，當前的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范尚處于第一階段3。在興起階段，本文把網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范分為技術(shù)標準規(guī)范和行為規(guī)范兩種類型，認為目前之所以難以建構(gòu)起國際公認的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，根源在于不同行為體對這兩種規(guī)范的混淆。在這種混淆的情形下，基于對技術(shù)標準規(guī)范建構(gòu)情況的認知而對行為規(guī)范的建構(gòu)提出所謂的“建議”，由此導致的問題便是當前的規(guī)范建構(gòu)存在著理論上的混亂。例如，“多利益攸關(guān)方”與“多邊主義”的分歧，本質(zhì)上反映的就是各方在技術(shù)標準規(guī)范上的爭斗，即傳統(tǒng)的技術(shù)主導者與新興參與者關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方向的爭奪。

（一）技術(shù)標準規(guī)范的界定與特征

技術(shù)標準規(guī)范，即對互聯(lián)網(wǎng)的標準化對象所提出的技術(shù)要求，用于規(guī)定標準化對象的能力，主要包括代碼編程和交換等，以當今全球網(wǎng)絡(luò)空間最為重要的通用協(xié)議——傳輸控制協(xié)議/因特網(wǎng)互聯(lián)協(xié)議（Transmission Control Protocol/Internet Protocol，TCP/IP），以及無線通信領(lǐng)域的4G、5G等為典型代表。TCP/IP協(xié)議于1973年在美國問世，美國政府公布該協(xié)議的核心技術(shù)后，世界范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)浪潮開始興起。隨后，不斷改進的TCP/IP協(xié)議得到了世界大多數(shù)國家的認可與應用。

網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的技術(shù)標準規(guī)范由西方國家創(chuàng)立，目前已然形成了完整體系并存在明顯的等級特征。美國、歐洲和日本等處于該規(guī)范體系的核心，而其他國家則處于邊緣位置，各國依照西方國家和公司設(shè)立的標準開展技術(shù)研發(fā)。技術(shù)標準規(guī)范的一個最重要特征是，主要由最初的開創(chuàng)者確立，并由享有技術(shù)優(yōu)勢的行為體主導，規(guī)范創(chuàng)立者將自己的偏好內(nèi)嵌于規(guī)范當中，并通過擴散實現(xiàn)利益最大化，主導網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的大國利用提供公共產(chǎn)品的機會，可以占據(jù)更多的先發(fā)優(yōu)勢4，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的強國在進攻和防御上也都占據(jù)著優(yōu)勢地位5。

20世紀90年代至今，全球互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展日新月異，那些技術(shù)優(yōu)勢顯著、產(chǎn)業(yè)能力突出的發(fā)達國家在網(wǎng)絡(luò)空間中一直處于核心位置，發(fā)展中國家反而在網(wǎng)絡(luò)空間中被進一步邊緣化6。例如，以技術(shù)優(yōu)勢謀取網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的美國在互聯(lián)網(wǎng)頂級域名分配上長期保持著單邊主義的壟斷性控制，這構(gòu)成了單極的地緣政治和軍事威懾力。

技術(shù)落差極易帶來信息壟斷和信息控制，并造成不同行為體之間的數(shù)字鴻溝，進而導致信息生產(chǎn)和信息流動的失衡，具有技術(shù)優(yōu)勢的行為體擁有更多的發(fā)言權(quán)和規(guī)范創(chuàng)制權(quán)，這無疑影響著網(wǎng)絡(luò)空間的自由對話和平等協(xié)商78。毋庸置疑，掌握最新關(guān)鍵技術(shù)與標準的行為體具有遠超過其他行為體的話語權(quán)和戰(zhàn)略優(yōu)勢，這些關(guān)鍵技術(shù)與標準是互聯(lián)網(wǎng)存在和發(fā)展的基石，也決定著網(wǎng)絡(luò)空間未來發(fā)展的路徑與方向。

（二）行為規(guī)范的界定與特征

行為規(guī)范主要為利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施行為的規(guī)范，涉及的問題包括跨國網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等。行為規(guī)范天然具有平等性，所有行為體都要按照規(guī)范的內(nèi)容約束自己的行為。法律專家雷克斯·休斯（Rex Hughes）就曾強調(diào)建立普遍性網(wǎng)絡(luò)公約的必要性，他認為盡管網(wǎng)絡(luò)公約并不能避免“9·11恐怖襲擊事件”在網(wǎng)絡(luò)空間爆發(fā)，但是如果沒有這樣的公約，將導致在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域出現(xiàn)“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”1。

行為規(guī)范是當前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的核心內(nèi)容，目前尚處于創(chuàng)建階段，已有一些國家和地區(qū)相繼建立了信息共享和預警機制。2001年11月，歐洲委員會的26個歐盟成員國，以及美國、加拿大、日本等30個國家在匈牙利布達佩斯共同簽署了《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（Cyber-crime Convention）。該公約是世界上第一部針對網(wǎng)絡(luò)犯罪行為所制訂的國際公約。2003年1月，歐洲理事會通過了《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》之《關(guān)于將通過計算機系統(tǒng)從事種族歧視和仇外行為犯罪化的附加議定書》。《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》避免了區(qū)域內(nèi)因各國量刑不一而引發(fā)的糾紛，是歐洲區(qū)域?qū)用骈_展網(wǎng)絡(luò)安全治理的可行性方案，也是針對跨境網(wǎng)絡(luò)犯罪的治理方案2。不過，雖然歐盟通過開放資格準入希望將其打造成為普遍性公約，但此公約主要反映的是發(fā)達國家的意愿，忽視了廣大發(fā)展中國家的利益與訴求，因而具有一定的局限性，至今參與成員數(shù)量有限。此外，聯(lián)合國的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、ITU的《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)犯罪的全球協(xié)議》等規(guī)范框架也為各方攜手應對網(wǎng)絡(luò)安全問題、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪提供了規(guī)范文本上的支持和國際法依據(jù)。

當前，各國政府在網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范上難以達成一致。例如，網(wǎng)絡(luò)自由表達這一原則被各國普遍接受，但如何避免網(wǎng)絡(luò)信息傳播對社會穩(wěn)定和政治秩序造成威脅，各國的認知與政策則存在很大的差異3。以2016年黑客組織對美國大選進行干擾為代表的網(wǎng)絡(luò)安全問題已表明，單邊主義和威懾戰(zhàn)略等傳統(tǒng)、固定的思維模式已無法有效應對新的網(wǎng)絡(luò)威脅，亟待國際社會制定相應的行為規(guī)范，從而避免網(wǎng)絡(luò)安全泛化的趨勢，保障各國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與國家安全4。東盟各成員國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡導致各成員國對網(wǎng)絡(luò)的依賴程度存在差別，各國對網(wǎng)絡(luò)安全合作的投入就大不相同，在網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范上也不易形成共識5。

（三）技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的相關(guān)性

技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范分屬同一議題領(lǐng)域的不同側(cè)面：在時間上，技術(shù)標準規(guī)范的形成常常先于行為規(guī)范；在作用方式上，前者側(cè)重于技術(shù)本身，后者則側(cè)重于運用技術(shù)的行為體。行為體的利己屬性，導致其采用聯(lián)系戰(zhàn)略，將不同的議題聯(lián)系起來以擴展自身的優(yōu)勢或扭轉(zhuǎn)自身的劣勢。在網(wǎng)絡(luò)安全議題中，技術(shù)標準規(guī)范通常限定了行為規(guī)范的建構(gòu)方式。

在技術(shù)標準規(guī)范確定的結(jié)構(gòu)中，處于優(yōu)勢地位與劣勢地位的行為體在行為規(guī)范建構(gòu)的方向上存在不同的訴求。一些擁有技術(shù)標準規(guī)范制定優(yōu)勢的行為體試圖將這一優(yōu)勢擴展至行為規(guī)范的制定中，卻遭到其他行為體的抵制。例如，美國一直憑借其網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢在網(wǎng)絡(luò)攻擊行為上奉行“雙重標準”：一方面以實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)自由”為名要求其他國家放松互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，另一方面卻不斷指責別國對其實施黑客攻擊等。與之相對，處于劣勢地位的行為體希望通過行為規(guī)范的建構(gòu)來改變自己在技術(shù)標準規(guī)范中的不利地位，甚至推動技術(shù)標準規(guī)范的變革。

技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的相互纏繞使得規(guī)范建構(gòu)過程變得極為復雜，但通過重新區(qū)分二者的界限，可以使規(guī)范建構(gòu)有序展開。只有采取客觀公正立場、考慮各國共同關(guān)切，而非僅僅依據(jù)自身利益進行區(qū)別對待的規(guī)范、規(guī)則，才會被國際社會廣泛認可，從而推動網(wǎng)絡(luò)空間治理進程。例如，在聯(lián)合國信息安全政府專家組（UN Group of Governmental Experts on Information Security，UNGGE）中，美國堅持僅就國際法在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用性問題進行討論，而不愿依據(jù)新的情勢確立新的相關(guān)國際法則1，這種單邊主義和霸權(quán)思維應予以摒棄。

三、推動網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的有效路徑

基于上述分析可知，當前網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)陷入困境的一個關(guān)鍵原因是各方行為體在規(guī)范認知上的錯位。具體而言，西方大國更側(cè)重于以技術(shù)標準規(guī)范優(yōu)勢促進行為規(guī)范的建構(gòu)，而新興國家及其他發(fā)展中國家則希望剝離二者的關(guān)系，并通過行為規(guī)范的建構(gòu)來改變自身在技術(shù)標準規(guī)范中的不利地位。鑒于這些偏好，如何采取有效措施整合各方關(guān)切、找出各方可能的妥協(xié)點成為破解網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)困局的關(guān)鍵所在。本文認為，可以從以下3個方面入手。

（一）以技術(shù)進步促進技術(shù)標準規(guī)范變革

技術(shù)標準規(guī)范通常先于行為規(guī)范產(chǎn)生，有著更強的物質(zhì)屬性，技術(shù)標準的制定和演化更依賴技術(shù)擁有者，因而該規(guī)范的變革更多地 取決于技術(shù)強國。例如，當前，一些國家希望美國向國際組織移交權(quán)力，這尤其體現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)”的國際化上。ICANN成立之初，美國政府便承諾未來會交出互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的管理權(quán)，但一直進展遲緩。直到2013年“斯諾登事件”發(fā)生后，美國為平息國際社會的憤怒，才加速這一移交進程。美國國家電信和信息局于2016年10月將互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)移交至ICANN，從而結(jié)束了對美國這一互聯(lián)網(wǎng)核心資源近20年的單邊壟斷，標志著互聯(lián)網(wǎng)邁出走向全球共治的重要一步2。

但值得注意的是，從表面上來看，美國對域名管理的行政干預能力大幅削弱，但這并非隨便地“交權(quán)”，而是設(shè)置了嚴格的前提條件和復雜的制衡系統(tǒng)，用以確保在形式上“交權(quán)”后仍擁有隱形的控制權(quán)。美國依然可以憑借自身優(yōu)勢在其新組建的“多利益相關(guān)方”中占據(jù)主導地位，進而以更加間接與隱蔽的方式、更低的成本實現(xiàn)其具有明顯進攻性的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略3。可以說，這種所謂的變革只不過是將指揮棒從一只手交到另一只手上，實質(zhì)上是美國在網(wǎng)絡(luò)安全治理多邊博弈中為爭奪主導權(quán)而采取的戰(zhàn)略措施，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施治理根源上嚴重的信息不對稱無疑仍將是制定治理規(guī)范的主要障礙4。

在大多數(shù)國家依舊處于技術(shù)弱勢地位的情況下，技術(shù)標準規(guī)范往往難以實現(xiàn)根本性的變革，試圖以行為規(guī)范限制技術(shù)標準規(guī)范的努力也易歸于失敗。那么，可靠的解決方案則是有更多國家在技術(shù)上取得相應的突破，在關(guān)鍵點上實現(xiàn)有效的卡位或替代，迫使處于技術(shù)優(yōu)勢地位的國家改寫規(guī)范，如在入侵安全監(jiān)測和攻擊防御等關(guān)鍵能力方面的有效卡位，以及國產(chǎn)設(shè)備在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)傳輸核心樞紐節(jié)點上的替代，等等。

（二）以大國協(xié)調(diào)促進行為規(guī)范建構(gòu)

西方國家的技術(shù)優(yōu)勢地位并不契合行為規(guī)范的平等性要求，在各方存在差異性訴求的背景下，求同存異、大國協(xié)調(diào)是行為規(guī)范建構(gòu)的必然路徑。網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的確立離不開大國的支持與合作，大國需要就此加強交流，在全球范圍內(nèi)做好頂層設(shè)計，制定共識性規(guī)范1。

中國、美國和俄羅斯等國家之間相繼開展了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的雙邊對話與合作。例如，自2013年第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話以來，網(wǎng)絡(luò)安全合作逐漸成為中美合作的新領(lǐng)域。從中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪高級別對話機制，到首輪執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對話，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域建立了一系列的對話交流渠道，合作日益密切。雖然中美兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域有著認知和利益上的差異，但是在與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施安全、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、維護信息安全等方面存在著巨大的合作潛力，這種潛力可以轉(zhuǎn)化為動力，進而開展密切的合作，在一定程度上促進網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的達成。中俄作為全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴，在網(wǎng)絡(luò)安全上具有利益契合點和戰(zhàn)略共識，中俄兩國強調(diào)國家主權(quán)對網(wǎng)絡(luò)空間的管制作用，也曾多次在國際上共推網(wǎng)絡(luò)安全的“國際行為準則”。

此外，行為規(guī)范的達成更容易在已形成戰(zhàn)略互信的聯(lián)盟、地區(qū)安全組織等既有制度框架下取得突破。如在美日同盟框架下，兩國在遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊時共享情報方面已達成一致；在上海合作組織框架下，成員國之間建立了攜手打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的系統(tǒng)框架2。在強化網(wǎng)絡(luò)安全方面，東盟已相繼開展一系列項目和舉措。2021年，東盟啟動《網(wǎng)絡(luò)安全合作戰(zhàn)略（2021—2025）》。為響應該戰(zhàn)略，東盟在2022年10月成立計算機應急響應小組，與東盟國防高級官員擴大會議專家工作組一同構(gòu)筑起東南亞區(qū)域網(wǎng)絡(luò)安全保護網(wǎng)絡(luò)3。

總之，行為規(guī)范的建構(gòu)離不開大國協(xié)調(diào)，同時行為規(guī)范的建構(gòu)也可以起到協(xié)調(diào)大國關(guān)系的作用。正如約瑟夫·奈所言，網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力的分散并不意味著權(quán)力的平等，初步形成的規(guī)范有助于化解網(wǎng)絡(luò)空間的國家沖突4。

（三）在多元平臺實現(xiàn)技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的雙重建構(gòu)

技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的屬性差異意味著可以在不同的平臺建構(gòu)相應的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范。一方面，技術(shù)標準規(guī)范可由ITU等技術(shù)性組織負責協(xié)調(diào)，而參與技術(shù)標準規(guī)范建構(gòu)的行為體應是多元性的。由于美國強調(diào)的“多利益相關(guān)方”短期內(nèi)無法被實質(zhì)性改變，那么，各方博弈的關(guān)鍵應為如何在此既定框架內(nèi)讓處于技術(shù)弱勢的行為體有效維護自身“數(shù)據(jù)主權(quán)”的實踐模式5。為此，ITU已經(jīng)出臺了眾多的網(wǎng)絡(luò)安全框架、體系、結(jié)構(gòu)和標準，包括規(guī)定公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施（PKI）的X.509等6。另一方面，行為規(guī)范旨在對各方的行為進行約束，因而需要能夠自主施加權(quán)力影響的行為體參與。在網(wǎng)絡(luò)空間的無政府狀態(tài)下，能對網(wǎng)絡(luò)行為進行制約的最高管理者便是主權(quán)國家。當前，非國家行為體日漸增多且作用日益顯現(xiàn)，但國家仍是最具影響力的行為體，依然并將持續(xù)占據(jù)全球網(wǎng)絡(luò)安全議程的中心舞臺7。后現(xiàn)代多元合作主義認為，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理具有超國家主權(quán)性和超國家權(quán)威性，但事實并非如此。從網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施到網(wǎng)絡(luò)中信息的生產(chǎn)、流動和跨界傳播，都受到國家主權(quán)的管轄和約束，網(wǎng)絡(luò)空間并未超越國家主權(quán)，也未因之而分割為各自獨立的局域網(wǎng)絡(luò)8，淡化國家的核心地位只會導致網(wǎng)絡(luò)空間陷入更加混亂的境地。未來的網(wǎng)絡(luò)空間治理仍將以國家政府為中心、以政府間談判為基礎(chǔ)，其他一切對話協(xié)商都以政府間互動為基準1。中國和東盟作為網(wǎng)絡(luò)空間的后起之秀，都堅持網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則，彼此之間有著一定的合作基礎(chǔ)與合作動力，在網(wǎng)絡(luò)安全行為規(guī)范制定方面可以合力發(fā)聲，使其反映廣大發(fā)展中國家的合理訴求與切身利益。

在此背景下，聯(lián)合國是制定和推廣行為規(guī)范的一個重要平臺。隨著網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的蔓延，聯(lián)合國框架下的網(wǎng)絡(luò)安全對話渠道顯得愈加重要，而且事實上，聯(lián)合國也正在推動網(wǎng)絡(luò)安全新規(guī)范的生成。聯(lián)合國的諸多下屬部門與專門機構(gòu)，如ITU是聯(lián)合國參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的豐富資源，可以提升聯(lián)合國制定并實施網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的能動性與高效率。同時，聯(lián)合國在協(xié)調(diào)不同行為體網(wǎng)絡(luò)安全利益方面更具經(jīng)驗，在構(gòu)建和推廣網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范方面也更具公正性和權(quán)威性。

不過，聯(lián)合國在協(xié)調(diào)國家間利益時也存在效力不足的問題，這在其協(xié)調(diào)發(fā)達國家與欠發(fā)達國家的網(wǎng)絡(luò)安全利益中已有所體現(xiàn)。聯(lián)合國秘書長曾任命UNGGE小組成員，該小組曾于2015年7月提出一套相關(guān)準則，這在后來得到了二十國集團的認可。但遺憾的是，該小組卻未能在2017年就其下一份報告達成共識。在今后的規(guī)范制定過程中，應避免使UNGGE等單一機構(gòu)的負擔過重，其他國際機制和平臺也應發(fā)揮各自的優(yōu)勢、提供有益的補充，畢竟網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的建構(gòu)將是一個漫長的過程2。

四、結(jié)語

當前，學界對網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范進行了系統(tǒng)的探索，但因缺乏對規(guī)范進行恰當?shù)姆诸悾渌龀龅姆治龊徒ㄗh往往存在一定的局限。例如，基于對A類規(guī)范建構(gòu)情況的認知而對B類規(guī)范的建構(gòu)提出建議，這種在認知上對不同類型規(guī)范的混淆，難免導致規(guī)范建構(gòu)出現(xiàn)理論上的混亂。面對各國對網(wǎng)絡(luò)規(guī)范存在不同的愿景，從而指向不同的規(guī)范建構(gòu)方向，以及規(guī)范建構(gòu)平臺的缺失等困境，本文從規(guī)范分類的視角出發(fā)，提出網(wǎng)絡(luò)空間存在技術(shù)標準規(guī)范和行為規(guī)范兩種類型。技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的相互纏繞使得規(guī)范建構(gòu)過程變得極為復雜，但通過重新明確二者的界限，可以使規(guī)范建構(gòu)有序地展開。

研究發(fā)現(xiàn)，西方大國側(cè)重以技術(shù)標準規(guī)范優(yōu)勢促進行為規(guī)范的建構(gòu)，而新興國家和其他發(fā)展中國家則希望剝離二者的關(guān)系，并通過行為規(guī)范的建構(gòu)來改變自身在技術(shù)標準規(guī)范中的不利地位。從這些不同的偏好中，可以找出各方可能的妥協(xié)之處。本文認為，網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范建構(gòu)的破解之道在于：以技術(shù)進步促進技術(shù)標準規(guī)范變革，以大國協(xié)調(diào)促進行為規(guī)范建構(gòu)，在多元平臺實現(xiàn)技術(shù)標準規(guī)范與行為規(guī)范的雙重建構(gòu)。

當前，全球網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范建構(gòu)仍處在初始階段，網(wǎng)絡(luò)安全議題國際化的進程表明，國際社會業(yè)已出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范逐漸生成的跡象。當前，中國等新興國家在全球網(wǎng)絡(luò)空間各關(guān)鍵領(lǐng)域中仍處于相對弱勢的地位。中國在提升自身技術(shù)能力和治理能力的同時，應更加積極、靈活、務實地參與對全球網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵資源的競爭，積極參與和引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范制定，在“多邊主義”與“多利益相關(guān)方”之間尋求平衡3，在踐行網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的同時，加強與東盟等新興力量的網(wǎng)絡(luò)安全合作，為全球網(wǎng)絡(luò)安全提供更多的國際公共產(chǎn)品，不斷推動網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的變革，促使網(wǎng)絡(luò)空間最終成為全球可持續(xù)發(fā)展的助推器45。

注：本文系北京市社會科學基金青年項目“制度化視闕下的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理研究”（20ZGC011）的階段性研究成果。

（責任編輯：劉 嫻）