拜登政府產業政策中的技術民族主義實踐：表現、策略及挑戰

袁陽麗

（北京外國語大學 國際關系學院，北京 100089）

一、問題的提出

逆全球化浪潮背景下，全球自由秩序受到沖擊，拜登政府重啟再工業化戰略，進行完整的產業政策部署。其核心政策方針繼承了特朗普政府的衣缽，實施以“美國為中心”和對本國制造業發展有利的經濟政策。拜登政府也延續了以往美國政府遏制打壓科技競爭對手的做法，處心積慮揮舞科技遏制大棒對準中國，對華實行嚴格的出口管制及技術轉讓限制政策，試圖抗衡中國日益增長的經濟影響力。2023 年8 月9 日，拜登政府正式簽署了限制或禁止美國半導體、量子計算機和人工智能領域的對華投資，這標志著拜登任期內的對華科技圍堵加速，進一步完善了其對華科技封鎖的“小院高墻”。拜登政府的產業政策和對華科技政策使其謀求科技霸權的技術民族主義顯露無遺。“美國利益優先”的產業政策既對美國未來的發展甚至全球產業鏈國際分工和科技發展帶來負面影響，也給我國對外貿易、科技發展和政治安全帶來巨大挑戰。黨的二十大報告作出了“著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”的專門部署。鑒于此，充分認識拜登政府產業政策的轉變，了解我國所面臨的形勢，做好防范措施成為當務之急。

“技術民族主義”指一國以民族主義作為國家發展動力，將國家安全與技術創新掛鉤，強調科技競爭力。產業政策是政府為了實現一定經濟和政治目標而對產業發展進行干預的各種政策總和［1］。2004 年，美國全美亞洲研究所以“新技術民族主義”之名污蔑中國的工業發展模式違背了自由市場經濟及“入世”承諾。美國一些政客也常對美國政府的“產業政策”持排斥態度，一些學者對美國政府是否要實施產業政策觀點不一。自2020 年起，受新冠疫情和俄烏戰爭帶來的全球供應鏈震蕩影響，美國供應鏈的脆弱性愈發顯現，使得追求“安全”成為當前拜登政府內政外交最為重視的發展方向。此背景下，拜登在上任之初以安全利益受到威脅為由提出產業政策，成為近幾十年來首位公開提出并執行產業政策的美國總統。拜登此舉挑戰了19 世紀80 年代起占據主流地位的供給經濟學及自由放任思想，也突破了林肯時期的自由市場經濟主張，使產業政策不再是美國政客和經濟學家的禁忌話題。但細致分析可以發現，大國技術競爭升級和地緣政治沖擊背景下，拜登政府對美國國家利益進行“泛安全化”利益形塑，顯露出美國當前維護安全利益不僅是通過解決國內經濟困境和重塑“供應鏈”來實現，更試圖通過提升美國科技創新能力及遏制中國科技發展來搶占全球技術高地、規避科技霸權逐步受到挑戰的風險。換言之，拜登政府進行完整的產業政策部署，重啟再工業化戰略，將新興技術“安全化”，以安全威脅為由打造意識形態“供應鏈朋友圈”并重構全球供應鏈分工體系，強化其制造業全球競爭力。其實質是巧妙地將美國“技術民族主義”戰略和目標野心植入新一輪產業政策中。

從已有研究來看，當前國內外不少學者開始對拜登政府的產業政策進行關注。劉飛濤系統分析了拜登政府實施產業政策的邏輯、框架和政策前景［2］。余振和王凈宇以貿易政策為切入點，從產業地理的視角討論了拜登政府與特朗普政府的貿易政策區別［3］。張越等從供應鏈視角分析了拜登政府產業政策的特點和目標，指出拜登推出產業政策旨在對全球價值鏈進行干預性介入和強力性重構，從而達到提升自身產業結構能力及實現美國對全球價值鏈權力維護與競逐的目標［4］。李寅對拜登政府在半導體和新能源產業兩大領域的產業發展政策進行了細致分析［5］。賀俊基于“顯/隱”（政策資源配置的歧視性）和“輕/重”（政策資源投入強度）兩個維度對美國產業政策系統進行分解和類型化，論述了美國產業政策的結構特征和演進脈絡［6］。另有國外學者探討了美國產業政策實施中可能面臨的挑戰［7］和負面效應［8］。

現有研究成果有關拜登政府產業政策的研究多聚集于某一領域的產業鏈建設，并未進行系統性的梳理，如具體舉措、戰略實質和核心目標。當前加速變革的國際局勢下，拜登政府對國內制造業回流和對華競爭方面做出了新的判斷和布局，美國產業政策和技術民族主義的聯動之勢愈發明顯。筆者認為，有必要以技術民族主義為切入視角，對拜登政府的產業政策進行系統性梳理。本文以技術民族主義為切入視角，通過追溯技術民族主義的概念發展和美國產業政策的源流，論述技術民族主義與美國產業政策兩者之間的互動歷史。本文擬對拜登政府的產業政策進行系統性梳理，以明晰其戰略意圖、戰略特點和戰略內容、總體規劃，試圖回答拜登政府如何通過產業政策來實現技術民族主義的戰略目標。

二、技術民族主義與美國產業政策的歷史沿革

美國聯邦政府在通過政策支持特定行業發展和大額資助科技創新方面有著悠久的歷史，從“技術民族主義”的源流和內涵發展來看，美國的產業政策與技術民族主義之間有著緊密的聯系。

（一）技術民族主義的緣起與其新內涵

“技術民族主義”一詞最早于20 世紀80 年代由美國學者羅伯特·瑞奇（Robert Reich）提出，用來描述在美日科技激烈競爭的背景下，美國采取一系列技術保護措施來確保自身在關鍵領域的技術領先地位，減少科技合作共享的政策調整現象［9］。此后一段時間內，技術民族主義成為美國及西方國家描述非西方技術后發國家以民族力量驅動科技發展的舉國體制模式。然而在發展中國家與發達國家實力對比懸殊的背景下，這種話語權被西方國家掌握后，看似在激勵科技后發國家自主發展科技事業，實則帶有歧視前提。需要注意的是，這種以國家發展類型作為技術分類標準的概念存在一些局限和矛盾。在美國的語境下，該詞強調了技術發展的國別差異，并帶有一定的排他性，同時也間接表達了美國對于文化和科技發展的優越感。當美國等發達國家用技術民族主義評判他國技術發展模式時，該詞的隱含意思是美國等發達國家是“技術的領先者和科技創新的領跑者”，而技術相對滯后的國家只是追隨者，在全球技術發展中的貢獻相對有限［10］。因此，當非西方國家發展科技并體現出制定規則的意愿時，就會被美國等技術發達國家貼上所謂“技術民族主義”標簽。以中國為例，自改革開放后，中國發展模式多次被美國等西方國家污蔑為“技術民族主義”。當前，美國仍在無理批評中國實施“大規模補貼”式的“產業政策”和“技術民族主義”，并聲稱中國及其他技術后發國家的科技和經濟發展威脅了“美國技術領先地位”。

隨著科技革命持續，一些學者深化了技術民族主義的研究并豐富了其內涵。孫海泳認為技術民族主義內涵隨國家間經濟與科技產業發展的互動關系而演變，并從經濟民族主義、政治現實主義和技術決定論等理論獲取思想啟發，認為技術民族主義是經濟民族主義的一個分支，是新重商主義［11］。姜奇平從經濟層面的全球視角進行分析，認為技術民族主義是促進民族利益而進行有條件地開放市場，強調零和博弈，突出安全而非技術全球轉移的可能性［12］，與技術全球主義強調經濟創新主要受全球市場力量推動形成鮮明對比［13］。另有學者論證了技術民族主義國家政府在不違背世貿組織透明度與國民待遇原則及相關協議的前提下，支持高技術產業和標準體系政策有其合理性，而技術霸權行徑則是發達國家實施各種手段限制具有先進技術性質的產品進入發展中國家，意在防止先進技術流入發展中國家后，損害其現有的包括標準、知識產權等在內的壟斷利益［14］。羅亞東（Ya dong Luo）綜合上述代表性評論，認為新技術民族主義不僅延續了傳統技術民族主義的特點，即強調一個國家的成功取決于其創新、傳播和利用技術能力，并有效掌控地緣政治、經濟、國家安全和意識形態等方面的影響。它是一種基于現實主義的零和博弈觀念，將世界描繪為零和競爭的局面，強調經濟上的相互威脅，不承認技術互聯互通、資源互補以及積極合作競爭的重要性［15］。

綜合而言，技術民族主義可以被視為一種新重商主義，強調技術和制造業發展對國家戰略的重要性。它將科技發展的獨立性和自主性與國家安全、經濟繁榮及社會穩定相聯系［16］。換言之，技術民族主義主張在國內積極發展制造業，提升科技創新競爭力，在國際上強調競爭和知識產權，并采取措施進行技術保護。

（二）技術民族主義與美國產業政策的互動歷史

美國否定科技后發國家政府參與自主技術標準制定的正當性，實際上是忽視了政府這一“看不見的手”的作用，并否認了美國政策體系與研發體系緊密聯結的歷史事實。美國雖“鄙棄”產業政策，但在融入全球經濟體系后，也不可避免地根據自身的經濟情況實施以自身發展利益為優先的經濟民族主義和比較系統的產業政策，其中不乏政府主導推動產業發展和技術創新的舉措。現任白宮國家經濟委員會（National Economic Council）主任布萊恩·迪斯（Brian Deese）就認為，美國政府一直都在協助工業發展，所以現在政府的做法不應被視為反常現象［17］。

回顧美國工業發展歷史可發現，美國有著將其經濟民族主義或技術民族主義戰略目標植入產業政策的傳統。1791 年美國首任財政部長漢密爾頓（Alexander Hamilton）向國會提交了《關于制造業的報告》（Report on Manufacturing）。該報告中提出了關稅保護和企業補貼等經濟政策，并主張成立名為“建立有用制造業協會”（S.U.M.）的投資組織推動工業發展，以期為美國建立強大的軍事力量奠定物質基礎，并實現趕超英國并擺脫英國主導的貿易體系。從傳統的技術民族主義定義來看，漢密爾頓的舉措可以被視為美國執行經濟民族主義和技術民族主義產業政策的開端。這些舉措體現了美國當時通過自我發展來改變技術落后的狀況，以期擺脫對外部強權的依賴和束縛。自二戰后的羅斯福任期起，美國進入“戰略科技扶持”時期，著名的“曼哈頓計劃”和“阿波羅計劃”是該時期大型科技計劃的代表，此時美國的目標是與蘇聯爭奪空間技術和新型武器的領先地位。這一階段的產業政策符合傳統技術民族主義的定義，即美國從戰略角度看待制造業和技術的發展，認為技術是大國競爭的關鍵資產。在此期間，美國對遠程火箭和航空器械研發投入大額國防資金并實施了軍工采購。艾森豪威爾總統的州際高速公路系統則是基礎設施建設的代表。20 世紀80 年代，美國半導體行業受到能生產出更高質量芯片的日本公司沖擊。為回應日本半導體崛起的沖擊，美國聯邦政府和半導體生產商聯合推出了幾項振興該行業的舉措，并將國家研發支出從1950 年的47%提升到1980 年的66%［18］，同時加大了維護相關技術優勢的保護力度。進入21 世紀，美國遭受了金融危機沖擊，同時為應對中國的崛起，奧巴馬政府提出了一系列振興制造業的政治主張和舉措。特朗普上任后打破了共和黨多年支持放任、不干預市場的經濟發展和貿易政策的準則，加大科技創新扶持力度。特朗普政府實施了多項舉措推動美國傳統產業回歸，發起了中美貿易戰，制定5G 戰略，在高新技術領域圍堵中國發展。特朗普任期在當時被認為是技術民族主義在美國呈現出自冷戰結束以來最為迅猛的上升時期［19］。因此，美國有產業政策源流，且每一次實施產業政策既出于自身經濟發展的需要，也在于鎖定大國競爭目標來維護自身的國際地位。

總體而言，美國的貿易政策經歷了從經濟民族主義到新重商主義的演變，技術發展也從后發國家的追趕模式轉變為維護全球科技領先地位。不同時期美國產業政策核心目標不變，但呈現的形態不同。有學者將美國產業政策分為三個階段：二戰前“美國體系”時代、二戰后“戰略科技扶持”時代和2008 年金融危機后的再工業化階段［2］。從大國競爭視角來看，不同時期美國都有目標競爭國家，依次為英國、蘇聯、日本和中國。從實施效果來看，過去幾次著名的技術民族主義式產業政策讓美國取得了經濟發展優勢，也逐步建立和穩固了美國技術霸權地位。當前拜登政府所體現出的技術民族主義與過去有所不同，呈現出排斥全球技術合作的保護主義，突出零和博弈，實行排他性市場政策，更強調一種美國文化優越性和使高科技在美國“邊界”內發展的意圖。

三、拜登政府產業政策中技術民族主義的實踐表現

拜登政府的產業政策旨在通過制造業回流和建設彈性供應鏈來解決美國國內經濟面臨的結構性困境，維護美國的經濟安全，體現出一定的實用性。然而，拜登政府通過供應鏈審查報告過度放大了供應鏈危機，實質是以經濟和國防安全為由，構建自己的一體化產業鏈來實現“去中國化”，并有針對性地遏制中國自主創新體系的崛起和科技創新趕超，強調全球技術競爭，顯露出美國開展大國競爭的博弈心理。具體而言，拜登政府產業政策的技術民族主義傾向表現在制定國家戰略、全力維護關鍵行業技術優勢、泛化技術保護和政府全面主導科技創新等四個方面。

（一）將制造業和技術發展置于國家安全戰略高度

拜登政府推出產業政策是將制造業和科技發展置于國家戰略地位，并將技術創新能力視為美國經濟實力、國家安全和全球競爭力的關鍵驅動力。拜登在一次發言中直接提出，美國正在參與一場21 世紀主導權爭奪賽，在他國都積極增加基礎設施和研發投資的背景下，外交政策的基礎是經濟實力，美國“必須成為世界第一，才能在21 世紀引領世界”［20］。他聲稱，中國是美國當前的競爭對象，在過去幾十年里，美國穩坐科技和經濟大國之座，享受了紅利優勢、實現了資本積累，而這一局面正在隨著數字經濟的到來和中國國際地位及經濟實力的上升而受到沖擊。白宮方面認為“彈性的美國供應鏈將振興美國制造能力，保持美國在研發和創新等方面競爭優勢”［21］，可防止以中國為首的他國利用其在全球供應鏈中的實力作為推進其政治和軍事實力的“額外武器”［22］。在2022 年《國家安全戰略》文件中，拜登政府又表示“技術是當今地緣政治競爭的核心，也是我們國家安全、經濟和民主未來的核心……，在未來十年，關鍵技術和新興技術將重新調整經濟結構，改變軍事力量格局，重塑世界秩序”［20］，并強調“優先考慮科技在國家安全防護中的作用”。拜登在這一文件中還表明，其任期內在基礎設施和創新方面的歷史性投資旨在提高美國未來的競爭優勢。

如何更好地讓制造業發展和技術創新能力的提升服務于維護國家安全，拜登政府認為傳統依靠私營企業的策略已無法達到此目標。美國經濟顧問萊恩·迪斯在呼吁美國接受產業政策時提出：“美國需要通過更有針對性的投資來支撐其國內制造業基礎，經濟邏輯很簡單，因為市場本身不會對有利于整個行業的技術和基礎設施進行投資。”［17］白宮方面也認為私營企業無法有效地被動員來保護美國事關核心經濟和國家安全利益的關鍵領域，而“戰略性公共投資才是21 世紀全球經濟中強大的產業和創新基礎的支柱，這是美國追求現代工業和創新戰略的原因”［20］。因此，拜登政府及時出臺了產業政策并不斷對其進行完善，意在建立彈性和多樣性的供應鏈以確保美國的經濟安全，并著力推動高新技術創新及其在國家安全防御中的應用。

（二）維護關鍵產業的技術優勢

在新一輪的科技變革期，美國旨在抓住新的技術革新機遇，一方面強化美國在全球市場的規模尺度，形成現代化的產業分工、競爭優勢和規模經濟效應；另一方面，防范中國在關鍵產業領域崛起和趕超美國，有針對性地遏制中國自主創新能力體系，以此強化美國在世界經濟中的絕對主導地位。如迪恩所述，拜登在實施產業政策方面與特朗普不同，特朗普的產業政策是通過大規模減稅和進口關稅征收來影響企業生產；拜登則更多采取立法層面的措施來振興美國制造業，以進一步保護美國的尖端技術優勢。

為保持美國的關鍵產業技術優勢，拜登政府重塑國內和國際市場。這一戰略的核心是通過增加技術壁壘和改善供應鏈來改變原有的市場結構和規則，減少外部競爭對美國相關產業的沖擊，以此提高美國產品的市場份額。掌握市場主動權后，美國企業可以更好地保護技術優勢，并進一步提高創新能力和生產效率。國內市場方面，拜登政府本著政府引導消費可推動自主創新的理念，通過政府采購、消費補貼和稅收減免等方式引導國內消費，推動國內產業“內外供給良性循環”。上任第一周，拜登即簽署了《購買美國貨行政令》。為更好實施《購買美國貨行政令》，拜登政府制定了聯邦政府商品采購標準，特設部門和制造主管（Director of Made-in-America）負責采購和執行行政令，檢測“美國貨”的真實性，以防美國聯邦政府采購的是進口外國產品，或國外公司“貼牌”生產經細微加工而成的“假冒”美制產品。拜登政府通過設定采購標準、保護主義條款和審查豁免資格，增加了非美國承包商向美國聯邦機構供應商品的難度。這樣做的目的是幫助美國本土企業擺脫競爭對手，打壓美國市場上潛在的競爭企業或商品，提高本土企業的競爭力。在“購買國貨”行政令引導下，美國對與中國供應商的合作關系愈加謹慎和排斥，強令禁止聯邦政府機構使用中國制無人機系統和海外版抖音Tik Tok 等。國際市場方面，拜登政府通過其“重建美好未來”藍圖中的“中產階級外交政策”來間接重塑國際市場，尋求更大的出口市場和市場份額支持美國產業。這一戰略打著“以工人為中心”的招牌，實則提高了市場準入條件，可將其視為“美國優先”戰略的一部分。美國政府通過設置勞工和環保標準，進一步提高了外部貨物和服務進入美國市場的準入條件和難度。實際上，這種政策設置了壁壘和競爭條件，旨在保護美國市場和制造業的發展。

“制造業回流”是拜登政府產業政策中的核心一環。拜登政府通過“制造業回流”政策進行再工業化，核心目標是提升美國關鍵產業本土化生產水平和技術創新能力。與此同時，拜登政府通過關稅減免等措施將在海外設有分支機構的美國企業吸引回流美國，加深與鄰國及盟友間的合作，打造排除中國的友岸外包供應鏈［23］。2021 年2 月24 日，拜登簽署14017 號行政令，對關鍵產品全球供應鏈進行審查，重點對戰略性材料稀土元素、大容量電池、制藥和半導體等四個領域進行風險評估。若此類關鍵產業有“重點風險”，美國則要轉移相關供應鏈，以此擺脫對以中國為代表的供應商的依賴［24］。該行政令實施的深層目的是通過擴大國內生產來推動美國技術創新，進一步維護美國關鍵產業的技術優勢。他們認為，美國大量的產能轉移到海外已導致“美國的創造力”和“美國制造力”差異化發展，即局限于提升技術成熟度，而制造成熟度的提升不足［25］；基礎性制造業設施方面投資和發展不足又導致制造成熟度上升受限，進一步抑制了技術創新能力提升；當美國制造業產能走向海外，工業供應鏈也隨之離岸，關鍵產業的制造也與設計有了地理隔閡，這種跨國分工也抑制了產業創新和研發。半導體行業協會（SIA）與著名的波士頓咨詢公司（BCG）合作發布的一項報告指出，美國芯片架構和材料方面的研發突破在于設計與生產緊密無間地結合［26］，而美國半導體國內產能所占比例近年嚴重下降已影響了創新能力的提升。拜登在《國家安全戰略》中也提到：“我們已經認識到半導體供應鏈對我們的競爭力和國家安全的重要性，我們正在努力重振美國的半導體產業。”對此，拜登政府于2021 年6 月發布《建立彈性供應鏈，振興美國制造，促進廣泛增長》［27］評估報告并出臺多項措施發展本土制造業。白宮方面認為：“美國建設彈性供應鏈將振興美國制造能力，保持美國在研發和創新等方面的競爭優勢。”［21］

（三）構建聯盟實施技術保護與封鎖

拜登政府科技政策的一個新范式是重塑聯盟關系，回歸區域合作和多邊合作，摒棄了過去政府過度傾向自由貿易或特朗普式激進保護主義、單邊主義或雙邊主義的做法。然而，拜登政府刻意避開了所謂“非民主國家”，是有選擇性的多邊合作。拜登政府在建立新的聯盟關系時，加入了規則和價值觀因素，目的是通過制度性合作的方式進行技術保護，在高科技領域與中國“選擇性脫鉤”的同時尋找替代中國的國家，這是一種強調意識形態沖突和地緣政治對抗的大國技術競爭模式。

拜登政府積極利用盟友的力量來減少對技術的單邊依賴，以實現相關技術的自主性。同時，拜登政府致力于通過鞏固技術創新合作聯盟來邊緣化競爭對手，通過建設垂直供應鏈解決供應鏈脆弱性問題，進一步確保經濟和技術安全，這成為拜登政府產業政策的主要目標。然而，美國無法獨立通過在岸生產解決供應鏈脆弱性問題，因此拜登政府需要借助盟友的力量進行“友岸生產”（Friend-shoring）［28］。作為美國實現制造業回流的重要施力點之一，友岸外包可以讓美國充分利用周邊或同盟經濟體的低勞動力成本、高勞動力可用性、短交付周期、低物流成本和減少碳排放等優勢提升產能。以半導體領域為例，針對自身產能不足的問題，美國組建了“芯片四國聯盟”，推出《芯片法案》擬定投資約2 800 億美元用于半導體的研發和生產。此外，為進一步達到邊緣化競爭對手的目標，拜登政府設置了補貼領取規則，即企業不得在中國、朝鮮、伊朗和俄羅斯等國建立生產和研發基地。美國類似稅收抵免政策已順利吸引了臺積電和三星等半導體制造商在美研發和生產，倒逼相關企業離開中國。兩年間，拜登還將此類合作拓展到光伏發電、風力發電和儲蓄電池等新能源產業，并加強與盟友在礦產資源等方面的抱團合作。

拜登政府還組建了技術封鎖類聯盟，以期借盟友之力對以中國為代表的所謂“目標競爭對手”進行科技施壓，阻止先進技術向競爭國轉移。拜登政府聲稱美國“面臨的嚴重研究安全挑戰”之一是“一些外國政府正在努力非法獲取美國最先進的技術”［29］。因此，美國利用“民主科技同盟”來深化伙伴關系，共同實施投資審查、風險防范等舉措來保護新興技術，以實現邊緣化“競爭者”的目的。當前拜登政府在以半導體為代表的新興科技領域對中國企業進行“卡脖子”式的圍堵和打壓，便是其保護主義政策的表現。2023 年3 月28 日，新增5 家中國企業被美國商務部列入貿易限制之列。截至2023 年4 月初，美國這一“實體清單”上的中國企業有1 110 家。拜登政府聲稱，21 世紀的國際競爭是“專制與民主間的競爭”，而那些“民主國家”則是與美國擁有著共同利益的國家。拜登政府在強化盟友間的多邊出口管制合作方面進行了規劃，在歐盟委員會和日本、英國、德國、法國、荷蘭、韓國、加拿大、意大利、澳大利亞等核心成員的基礎上，又吸納了瑞典和芬蘭等國家加入“民主同盟”。這一舉措旨在加強盟友之間的合作，共同應對出口管制等挑戰。2021 年6 月，美國和歐盟宣布重啟1998 年建立的美國-歐盟貿易和技術委員會（US-UN Trade and Technology Council），加強雙方在數字經濟、人工智能、綠色技術等領域的合作和協調。在拜登政府看來，該協議是基于共同的民主價值觀念建立的，拜登想利用該協議來加強新興技術的多邊出口管制，以彌補《瓦森納協定》未能有效讓美國對以中國和俄羅斯為代表的目標競爭國實施出口管制的“缺憾”。拜登政府利用聯盟關系進行技術封鎖的策略是多方面的，“印太經濟框架”（IPEF）和日美經濟版“2+2”協商機制也是其中代表。這些聯盟機制都服務于阻斷關鍵技術外流，限制中國等國家的技術發展，以維護美國在全球技術領域的地位。

（四）政府主導推動科技創新

拜登政府充分利用政府這只看得見的“手”，制定了整體性的法律法規，為科技創新與全產業鏈建設提供政策和資金保障。拜登上任之初就開啟了產業政策的整體性規劃。上臺以來，拜登先后簽署了多份法案，其中三份大型產業政策的公共戰略性投資立法是《基礎設施投資和就業法案》［30］、《芯片和科學法案》［31］以及《通脹削減法案》［32］，投資金額約有兩萬億美元，以助力高科技和清潔能源領域的發展。2021 年2 月，拜登政府發布《美國供應鏈行政命令》［21］，擬對美國供應鏈和產業鏈進行評估，以識別關鍵性產業的類別及其風險。這為后續的彈性和多樣化供應鏈建設以及制造業回流計劃實施做了鋪墊。《購買美國貨行政令》［33］和《中產階級外交政策》是拜登政府統籌和開拓國內外市場的具體實踐，意在實現美國制造業產品在國內國際市場有效循環。2021 年12 月，拜登簽署的《通過聯邦可持續發展促進美國清潔能源經濟的行政命令》［34］，明確了政府通過示范采購及其他舉措扶持美國清潔能源和清潔技術產業發展的方向。整體而言，這些立法突出美國產業戰略的五大核心支柱為公共投資、韌性供應鏈建設、政府采購、低碳轉型和公平貿易。這些法案、相關行政令和其他政策舉措則清晰規劃了美國基礎制造業的韌性發展和關鍵產業技術研發的發展方向，是美國以更精巧的方式深化大國技術競爭的體現。

其他一系列法規經過多次修訂和完善，完善了拜登政府在產業發展、貿易政策、企業補貼、研發投入、人才培養和知識產權保護等方面推進美國科技創新和多樣化產業鏈建設的整體方案。2021年5 月12 日通過的《無盡邊疆法案》［35］影響最為深遠，該法案的推出提升了對關鍵技術領域的研發投入。該法案包含四個部分：新設國家科學基金會，并增設技術與創新理事會（DTI）和計劃每五年撥付超1 000 億美元的預算授權給DTI 投資來引領科技創新；創設區域技術中心，強化政府對科技創新的區域布局作用，實現協同發展；建立一個有關經濟安全、研究、科學、創新、就業和制造的戰略報告；實施供應鏈韌性增強和危機應對項目。支持美國芯片產業發展的《2021 美國創新和競爭法案》［36］是《無盡邊疆法案》衍生法案之一，該法案是民主黨和共和黨形成高度共識的合作法案，體現了美國在產業鏈構建和科技發展上的戰略規劃。

《2021 國家創新與競爭法》以《無盡邊疆法案》作為立法藍本，在后者基礎上涵蓋了以《戰略競爭法案》［37］和《2021 迎接中國挑戰法案》［38］為代表的系列法案，將這些法案進行修訂和整理后形成了一套較為完整的立法修正案。該法案明確了半導體、5G、高性能計算機、人工智能和先進制造業等重點發展的科技產業，確立了具有“補貼+保護”特色的政府產業扶持策略，制定了美國科技研發、國內外科研交流和人才培養教育、技術市場化、科技安全保護等全方位的科技創新和制造業發展方案。拜登政府還對技術移民條例進行了調整。一方面，構建開放的高技術移民政策，吸引目標高技術人才留美。拜登推出了系列簡化移民程序的措施，為所謂“敏感國家”以外的國際STEM 學生和研究人員開辟特殊通道，并取消美國國家安全局對STEM 領域人才雇主擔保的要求，相關技術人員可直接申請豁免和EB-2 簽證，旨在為美國科技創新積聚人才。另一方面，保留特朗普對華人才打壓的政策，在關鍵科技領域實施對華人才脫鉤，以展示對華強硬立場，回應美國國內所謂“技術偷竊”的呼聲[39]。為推進科技創新與全產業鏈建設，拜登還簽署了其他一系列行政命令，相關立法機構和政府部門還修改制定其他法案和規則。總體上，這些政府主導的振興制造業的計劃和法案，核心在于通過增加教育和研發投入來提升美國本土制造業的創新能力，體現了美國提升新興技術領域科技創新能力和搶占全球技術高地的戰略意圖。

四、拜登政府產業政策中技術民族主義的實踐策略

拜登政府產業政策中有關制造業回流計劃和科技發展政策的部分舉措具有一定的激進性，按常規程序難以順利推行。為此，拜登政府通過宣揚“安全”威脅，將其狹隘民族主義和民粹主義的動機“合理化”。從國內來看，美國權力制衡制度體系下，制定和實施某一政策或法案首先必須在精英層面達成共識，偏離傳統的經濟政策主張和新的政策、法令容易受到司法和立法機構的阻撓。同時，政治極化背景下黨爭及社會輿論的阻礙加大，順利實施某一經濟政策更需獲得廣大商界和民眾的支持。在國際層面，全球化背景下要說服盟國政府犧牲本國經濟主權和自主性，企業放棄效率、成本和市場，由全球跨國大市場全面轉向美國，美國須做好全方位利益布局和游說工作，而“泛安全化”和強調“意識形態”差異便成為拜登政府技術民族主義式產業政策實施的重要策略。拜登政府通過強調“安全威脅”和實施民粹主義舉措，很好地整合了國內資源及社會力量，使得兩黨在對華和產業政策實施上的合作有一定進展；在國際層面也得到一些貿易伙伴和盟友的支持，并逐步建立起多樣化區域聯盟合作。

（一）將民粹主義與民族主義相結合煽動合作

美國民族主義與民粹主義兩者之間互相強化，拜登政府也借此進行策略應用，實現了政府機構與國內私營部門、學術界和國際盟友等達成共識并進行合作。民粹主義具有一定的依附性，可細分為左翼民粹、右翼民粹、“歐洲民粹主義”和“新民粹主義”等不同思潮流派。因此，民粹主義可以在不同的政治語境中被任何需要它的意識形態所借用。美國的民粹主義與民族主義之間的耦合和互補關系，主要體現在如下兩方面。一是美國民粹主義依附于民族主義并借鑒了民族主義的議程，塑造“我國－人民”與“他國－敵人”的對立和沖突［40］，用“他者”威脅強化國內認同，進而通過“民族主義”式外交政治實踐來表達民粹訴求。這樣，美國國內各階層基于認知差異，形成了對中國等國家的恐慌式防范，已有的排外情緒被激發并表現出保守態勢［32］。二是美國的民粹主義作為一種政治手段，刺激政治精英通過發表煽動性言論，鼓吹國際層面上的中國安全和經濟利益“威脅”來強化美國民族主義，制造議題影響國家政策決定，同時幫助構建起民族主義所需要的“敵人”。

拜登政府的政策藍圖制定和政策實施方式都有將民粹主義與民族主義聯合的傾向，呈現出強烈的民粹化“技術民族主義”趨向，究其實質正是一種“狹隘民族主義”，并在此過程中展現其狹隘性和非理性一面。其狹隘性體現在這種民族主義是一種排外的極端民族主義，非理性體現在以犧牲個人利益作為實現民族利益的工具［41］。經濟層面，拜登政府為了維護本國“經濟安全”而無視全球經濟自由貿易發展的總趨勢，實行“本土主義”和貿易保護主義，并單方面進行國際分工重塑，對中國市場施壓。然而，政策的實施結果可能會產生相反的效果，甚至損害美國國民利益。例如，一些政策如“購買美國貨”和“本土生產”，實際上可能會損害美國公民個人和企業的利益，導致就業崗位流失。此外，采購成本的增加將減少納稅人的收益，而貿易保護主義在降低國外市場銷售額的同時增加了國內生產成本，導致產品價格上升，結果可能削弱美國貨的競爭力［42］。在科技發展領域，拜登政府的民粹主義體現在過度強調美國利益優先和維護國際霸權地位，過于關注先進技術由哪個國家掌握和服務于哪個國家，卻忽視了科技全球交流合作的大趨勢。

拜登在2023 年最新的國情咨文中聲稱，我們在世界各地面臨著嚴峻的挑戰，美國應該團結以贏得與中國的競爭［43］。拜登政府通過強調來自中國的經濟安全和國家安全“威脅”來彌合國內矛盾和美國全球絕對競爭力后退的事實，建立新的目標敵國來轉移國內矛盾，并通過“他者”威脅和挑戰的存在強化美國內部認同，對此進行了廣泛社會動員。遵循這一原則，拜登政府還掀起了激進的“美國制造”和“購買美國貨”浪潮，以“國家安全”為噱頭實施不公平的貿易措施，試圖保護高科技產業競爭優勢。其以意識形態差異和制度差異為由，通過煽動威脅論來建立和穩固供應鏈同盟，旨在實現美國全面優先和美國利益最大化。總而言之，技術民族主義和狹隘性民族主義都體現了美式民粹主義，狹隘的民粹主義又進一步助長了美國科技民族主義。

（二）建構泛化安全威脅話語

泛安全化是非傳統安全議題泛化和安全概念過度延展的一種話語進程，將大量非傳統安全納入了傳統安全話語體系［44］。隨著安全的邊界不斷擴大，一國的國際利益維護也成為安全體系中的一部分。筆者梳理美國2022 年《美國安全戰略》報告［20］發現，美國的安全利益保護涉及三個方面：國泰民安的國防安全，國家繁榮和國民富裕的經濟安全，維護基于普遍價值或美國為主導的國際秩序。拜登的泛安全化政策通過強調“國外威脅”和捍衛“國家安全”，對國內經濟議題賦予國際安全內涵。

在國內層面，拜登政府通過強調維護中產階級利益和國家安全爭取了國內民眾的支持，通過宣揚“文明沖突論”來激發民族情緒進而凝聚國內共識。其一，進行他者歸因。拜登政府將美國國內經濟困境進行全球化歸因，認為美國的經濟問題是國際貿易和投資帶來的結果，并將國內供應鏈的脆弱性無限放大為國家經濟和安全危機的來源。其二，泛化國防安全。拜登政府認為關鍵技術的創新和科技競爭優勢對美國國家安全起到決定性作用，將一部分可以被市場經濟及貿易自動調節和適應的供應短缺問題泛化成國家安全威脅。其三，宣揚地位威脅。拜登政府將秩序主導地位的維持作為國家安全的核心內容。2022 年《國家安全戰略》報告中，美國將中國定義為：“美國唯一具有‘重塑國際秩序能力’的競爭對手，美國要超過中國并且遏制俄羅斯。”［45］拜登不斷呼吁兩黨合作以達成政策共識，以期解決政策落實將面臨國內政黨“對立”的阻礙難題。拜登表示應該團結所有人來贏得國際競爭。在2023 年初的國情咨文中，“兩黨（Bi-partisan）”“盟友（Allies）”“團結（Unite/Rally）”等詞頻頻出現在拜登的演講中，“中國”也被提及6 次，位于被提及國家的榜首［43］。雖然美國的政治極化已經達到一個新高度，兩黨缺乏共識，但兩黨仍能在對華和產業政策實施上達成一定共識并取得合作。拜登政府的產業政策結合了民主黨左翼和共和黨右翼的思想主張，如“中產階級”外交政策將“中產階級”認定為國家的“脊梁”，并將這一群體的經濟利益保護納入政策制定的參考。這在一定程度上折中了特朗普“美國優先”及通過“制造業回流”促就業的主張，也是統籌兩黨政策的結果。例如，美國國會眾議院于2023 年3 月全票通過《廢除中國發展中國家身份》的草案。社會方面，此前美國跨國企業一定程度上充當著中美關系的中間斡旋者的角色，而當前美國跨國企業的協調作用已有下降趨勢。這都是拜登通過民族主義整合了國內資源及社會力量的表現。

從國際層面來看，拜登政府通過強調美國與其盟友在利益和安全威脅方面的共同點促成盟友共識，夸大中西方意識形態差異來提升盟友的安全感知，以此強化與盟友的合作并重塑美國主導的所謂“自由世界陣營”。多年以來，美國在其發布的《年度威脅評估報告》中都以自身及其盟友視角出發，并在如下這些方面呼吁與盟友進行合作。其一，拜登政府過度渲染地緣政治沖突和“意識形態文明沖突”，強調大國間的全球主導地位爭奪以及其他可能的地緣沖突，以此呼吁盟友和伙伴采取集體行動來應對“民族國家侵略的新安全威脅”。拜登政府還延續了以往政府黑化中國為反國際法的“修正主義國家”、鄰國關系的“脅迫者”、“基于實力”的全球秩序重構者的傳統，以“安全威脅”來激發全球恐華、排華和反華情緒，形成排華共識。在2022 年《國家安全戰略》報告中，拜登政府提出“美西方民主國家與俄羅斯和中國為代表的‘專制’國家正在進行一場較量，以展示哪種治理體系最能造福于本國人民和世界”［20］。其二，經濟議題泛安全化。拜登政府強調國際經濟利益沖突和“供應鏈安全”危機，并通過全球“產業鏈”重構來追求經濟絕對安全。其三，呼吁合作解決氣候變化、糧食安全和公共衛生等非傳統安全議題。拜登政府認為這些領域合作是“與盟友和伙伴（包括非國家行為體）開展集體行動的新機會”［46］。通過呼吁盟友對以上共同利益進行維護和應對安全威脅，美國實施有選擇性的多邊主義，聲稱“美國將以價值觀發揮領導作用”攜手應對挑戰［20］，并依據意識形態標準劃分合作陣營來建設“韌性供應鏈”。當前，拜登政府已聚集了韓國的芯片制造優勢和日本芯片設備與材料的供應能力，打造了“民主科技同盟”［43］，動員了盟友加入對中國實施嚴格出口管制的行列，完善了多層次安全架構。這實則從美國利益出發，為了更好實現美國產業政策目標，并突出美國的國際絕對統率力。

五、拜登政府產業政策中技術民族主義的實踐挑戰

從拜登政府產業政策的整體框架來看，這種“美式實用主義”產業政策具有過度的保護主義傾向，相關經濟政策和舉措違背了產業發展和市場規律，是低經濟效率的制造業回流和科技發展道路。過度保護主義切斷了美國與掌握高新技術“假想敵”進行技術交流合作的橋梁，反而降低美國自身的技術創新效果，也可能導致美國市場走向封閉。拜登政府出臺的相關政策也在一定程度上漠視了盟友利益和客觀現實，在一些盟友自身產業承載能力有限的情況下，以“美國利益優先”的盟友體系容易引發美國與盟友之間的利益爭奪和分歧。

（一）技術創新效果大打折扣

對外貿易是不同國家間技術交流的重要方式，也是國際技術轉移和技術溢出的重要途徑，而美國貿易和投資方面的過度保護主義切斷了與同時掌握高新技術的國家進行技術交流的橋梁，不利于技術創新水平提升。其一，技術進步和創新是建立在全球廣泛交流和使用的基礎上，交流和使用才能讓技術在全球范圍內實現共同發展和標準共享。美國在民粹主義思維的引導下，對特定國家實施“國別歧視”和市場排斥，阻礙了美國企業自由選擇全球產業鏈分布。其二，拜登政府設置的歧視性補貼和交流壁壘不僅阻礙了技術交流，還排擠了對創新貢獻最大的工業和貿易政策，這讓有賴于技術交流和合作的美國企業無法獲得必要的技術支持和自由交流渠道，從而抑制這類企業的創新能力和發展潛力提升。其三，技術是在公平競爭中提升的，公平的國際技術競爭環境可以提升行業間的競爭力，激烈的行業競爭環境同樣會刺激企業加大對技術研究進行資金和人力等資源投入。美國保護性對外技術交流將會弱化競爭的創新推動效應，對內的保護性補貼還可能進一步導致壟斷，進一步擾亂美國的創新環境，損害美國對全球創新資源的吸引能力。

（二）利益沖突影響盟友關系

在美國推動多邊聯盟合作過程中，盟國的經濟利益能否得到保障將考驗盟國對美國的忠誠。美國以安全為由進行產業鏈和供應鏈重構，迫使部分盟友和伙伴國進行“選邊站隊”。這一過程中盟友利益、發展和經濟主權將受到挑戰，而美國和盟友間的利益沖突若持續升級，美國或面臨盟國忠誠減弱的挑戰。拜登政府的產業同盟合作的一些負面影響已經顯現。其一，美國實施的“友岸外包”制造業回流計劃和“民主科技同盟”計劃將“盟國”與美國進行“供應鏈”深度捆綁，總體上是服務于美國制造業發展計劃，但可能影響到盟國的經濟穩定性、出口額、產業結構和就業，如“中產階級外交政策”所設置的市場準入條件與“開放自由市場”相違背，這種貿易保護主義措施限制了盟國的出口。其二，拜登政府的產業政策可能正在激起一輪新的低稅“逐底競爭”。有研究稱，美國的許多盟友和合作伙伴已經將華盛頓的新芯片和綠色能源激勵措施視為一種新形式的競爭，美國可能會引發“一場針對友邦和盟國的適得其反的補貼競賽”［47］。拜登強調生產地的稅收抵免政策已將很多盟國排除在部分補貼之外，損害了盟友經濟利益。為照顧盟國的利益，美國也在不斷地修改補貼規則，將稅收補貼的范圍擴大至盟友國家。其三，直接通過補貼等方式將某些行業從美國的“假想敵”或其他國家轉移出去，也可能威脅到美國盟國的生產，這將進一步破壞美國與盟國的關系，并影響合作效率和合作時限。因此，美國借力盟友進行技術保護和研發提升還需不斷地深化與盟友的合作模式和方式，協調各方利益，以確保美國的產業政策不會在美國與其盟友和可信賴的貿易友邦之間引發新的競爭。

（三）美國市場封閉風險提升

以維護安全為由的技術民族主義讓美國陷入了泛安全化陷阱，并不斷激化其國內民族主義和保護主義，結果是美國經濟和社會逐步轉向封閉和排外的風險增加，美國的國際互動也將更為消極。當前，美國強調“民主與專制”的市場對峙已強化了美國對外貿易中的零和思維特征，技術保護主義實踐也不斷縮減了美國的全球市場，尤其是已有的核心市場。然而，排除“競爭對手”的貿易，使對方的市場份額或將被其他經濟實體占領，美國的貿易逆差將更加難以消除。技術的發展和創新目的在于廣泛應用，并與市場相結合。美國將市場規律人為地束縛于“安全”保護，使得美國科技創新成果與龐大的“假想敵”市場“脫鉤”，美國的科技研發將失去重要的海外市場，收益來源也將嚴重削減。“市場脫鉤”和“技術過度保護”將嚴重減少前沿技術的應用領域、減緩商業化速度，長遠看對美國自身的創新提升和經濟發展弊大于利。

六、結語

產業政策是拜登政府應對美國供應鏈脆弱難題和保持全球技術領先地位做出的優先戰略選擇，泛安全化和民粹主義是美國基于國內政治極化現實，協調國內共識和拉攏盟友組建“民主聯盟”的策略應用，而拜登產業政策也是美國狹隘民族主義和技術民族主義的具體戰略實踐。拜登政府新一輪產業政策既是出于其國內貧富懸殊、產業空心化、基礎設施建設和制造產能不足等國內經濟現狀的考量，也著眼于解決大國競爭和國內政治極化的困境，體現出一定的實用性和功利性。然而，拜登政府產業政策的“實用主義”對國內問題賦予國際安全意涵，過度地追求對外經濟安全和技術保護。在全方位維護美國經濟和科技發展利益目標的驅動下，美國過分強調技術競爭和美國在全球技術創新的領先地位，不惜犧牲他國利益，突出了美國霸權思維和激進傾向，具有一定的狹隘性和進攻性。

美國的技術民族主義將為美國帶來很多負面影響。從國內經濟和技術發展來看，美國的過度技術和貿易保護將限制美國國際技術交流和市場開拓，不僅對增加就業和技術創新的效果十分有限，也會使消費者的利益受到損害。從國內政治來看，美國技術民族主義泛化了技術發展在經濟安全和國家安全中的意義，美國精英在議程設置時將追求技術權力優勢和技術安全放在優先戰略地位，這些做法進一步扭曲國內政治議程的設置，使美國陷入資源錯配困境。長此以往，那些原本需要重點關注和盡快解決的問題被擱置或不當處理，如美國國內的移民問題、社會分化、種族問題和政治極化困境將在被擱置中加重，美國的政治生態將形成惡性循環。

未來，隨著中美競爭加劇，美國“憂患意識”不斷增加，美國技術民族主義短期內難以降溫，并可能走向長期化的趨勢。當下美國與歐洲、日本和韓國等達成了對華科技競爭“去風險”的共識，給我國整體的對外經貿活動、高端科技創新發展和全球科技交流都帶來了沖擊。鑒于此，我國需要深刻認清形勢并做好應對布局。首先，美國的技術民族主義遏制中國的高科技發展的博弈目標明顯，意在對華實現從供給端到需求端的全面打擊。美國技術出口管制和各類制裁手段影響了中國高端科技企業的海外業務和投資，以華為為代表的中國企業海外市場的壓縮風險已經逐步升高。其次，美國保護主義式斷鏈圍堵和“小院高墻”的舉措限制了中國獲取外部核心關鍵技術的渠道，一定程度上影響了中國的科技發展。再次，美國協同其他國家設置的多重對外投資審查機制增加了中國參與國際技術交流合作的挑戰，美國對華科技競爭的舉措已明確了其強化關鍵技術保護的強烈信號，對其他國家形成了一定的刺激作用，也促使了盟國協同美國設置嚴格投資并購審查障礙。與此同時，美國構建起在投資和貿易方面排華的“價值觀盟友體系”，也在一定程度上提高了我國地緣政治風險。

長期以來，我國堅定不移地走和平發展道路，堅持構建以合作共贏為核心的新型國際關系，堅定創新是引領發展的第一動力的基本政策。面對美國的新一輪技術民族主義沖擊，我國要清醒認識當前的嚴峻局勢并做好短期和長期的應對措施。其一，堅持和平發展觀，管控分歧，妥善處理好中美兩國間的敏感問題；夯實兩國在諸如氣候變化、糧食安全、債務減免和全球經濟發展等全球性問題上的合作與交流，爭取良性互動的空間。其二，外交層面繼續以全球安全倡議、全球文明倡議和全球發展倡議這三大倡議推動構建人類命運共同體，堅持求同存異、合作共贏，繼續開放地與他國合作，尤其是爭取與歐洲和廣大發展中國家的合作空間；積極鞏固與其他西方國家的關系來改善外部環境，突破美國的封鎖高墻，降低美國單邊保護主義政策帶來的負面影響。其三，堅持科技強國目標，完善科技創新體系和科研環境建設，推進科技自立自強。中央應繼續做好國內統籌，用好我國集中力量辦大事的體制優勢，提升核心技術的攻關效能，打破西方有關國家的技術封鎖，牢牢把握戰略主動權。