中國政府處理臺灣地區申請加入關貿總協定問題的戰略考量和政策演變

林凡力

（中國人民大學 馬克思主義學院，北京 100872）

1990 年1 月1 日，臺灣當局以“臺灣、澎湖、金門、馬祖關稅地區”的名義提出加入關貿總協定（以下簡稱“入關”）的申請。兩岸開始在一個中國原則下就處理臺灣地區申請“入關”的問題展開了激烈斗爭。1991 年7 月，美國總統布什表態支持臺灣地區“入關”，進一步增加了這一問題的敏感性和復雜程度。1992 年9 月29 日，中國政府與主要締約方達成“先中后臺”等諒解，關貿總協定理事會主席據此就臺灣地區“入關”問題發表聲明，使其成為對締約方有約束力的法律文件。至此，關貿總協定才決定成立“中華臺北”工作組，開始審理臺灣地區的“入關”申請。此后，臺灣當局又同關貿總協定締約方進行“入關”“入世”的市場準入談判，終于在2002 年1 月1 日獲準正式加入世界貿易組織。本文擬聚焦自1990 年1 月1 日臺灣當局提出“入關”申請到1992 年9 月將“先中后臺”等原則寫入關貿總協定理事會主席聲明的三年關鍵時段，重點探究中國政府在堅持一個中國原則和中國申請恢復關貿總協定席位（以下簡稱“復關”）談判進程中，妥善處理臺灣地區申請“入關”問題的戰略考量和政策演變。

當前學界關于臺灣地區加入關貿總協定、世界貿易組織歷程的研究整體上數量不多，大多是從政治學、外交學和法學的視角予以討論。張苾蕪［1］等學者側重分析臺灣地區“入關”的動機、歷程及影響，但從時間段來看，多是1995 年之前的階段性分析，沒有還原歷史全貌。劉玉印［2］等學者從外交學的角度切入，探討臺灣地區申請“入關”的國際背景，分析中國和美國等多方應對態度及對兩岸產生的影響。楊晶華［3］等學者將臺灣地區參與國際組織的模式進行分類比對，將臺灣地區以單獨關稅區的名義加入世界貿易組織的模式稱為“WTO 模式”，剖析同“APEC 模式”“亞行模式”等其他模式的異同，探究中國政府對于臺灣地區參與國際組織態度變化的過程及原因。以上三類研究成果大多側重于政治分析，在兩岸斗爭過程特別是中國政府對臺政策發展演變的歷史梳理方面稍顯欠缺。基于此，本文擬從中共黨史的角度切入，在中國“復關”談判的大背景下，梳理中國政府處理臺灣地區“入關”問題的政策醞釀過程和歷史演變脈絡，探討談判背后兩岸多方的斗爭和博弈過程，思考中國政府如何在堅持一個中國的原則下兼顧原則堅定性和政策靈活性，以期為未來中國政府處理臺灣地區參與非僅限主權國家加入的國際組織問題、應對涉臺外交領域的斗爭提供歷史借鑒和現實啟示。

一、臺灣地區申請加入關貿總協定的緣起

1948 年，中國成為關貿總協定創始締約國。1949 年10 月，中國國民黨當局敗退臺灣后，仍以“中國”的名義占據著在關貿總協定中的席位，直至1950 年5 月5 日才發表聲明主動退出。1965 年，因經濟發展需要，臺灣當局申請重返關貿總協定并獲得觀察員地位。這一地位在1971 年隨著新中國恢復在聯合國的合法席位后被撤銷。20 世紀80 年代末，臺灣當局再度表示要申請重返關貿總協定，并于1990 年正式提出申請。

（一）臺灣地區與關貿總協定的淵源

1948 年，中國國民黨當局代表中國簽訂《關貿總協定臨時適用協議定書》，中國成為關貿總協定創始締約國。1949 年10 月，中國國民黨當局敗退臺灣后，仍以“中國”的名義占據著在關貿總協定中的席位。考慮到當時獲得關貿總協定減讓關稅的產品大部分來自中國大陸，臺灣島內出口極少，為防止新中國利用關貿總協定而對其不利，1950 年3 月，在美國的施壓下，中國國民黨當局援引總協定的臨時適用議定書第5 條的規定，發表聲明退出關貿總協定［4］。當時，英國、捷克斯洛伐克［4］961等部分締約國提出中國國民黨當局無權代表新中國政府，對退出關貿總協定的法律效力提出質疑，但這一退出聲明仍于1950 年5 月5 日生效。1951 年5 月，美國宣布撤銷與中國談判的關稅減讓［4］953，此后至1962 年，陸續又有澳大利亞、加拿大、英國、法國等13 個締約國先后撤回其對中國作出的關稅減讓。20 世紀60 年代，臺灣地區因發展外向型經濟快速崛起。面對與日俱增的對外貿易與經濟往來，出于經濟發展的考慮，臺灣當局希望重返關貿總協定。1965 年1 月，臺灣當局提出派觀察員出席第22 屆關貿總協定締約方大會的申請，這一要求遭到捷克斯洛伐克、波蘭、法國等10 余國的反對。但由于當時臺灣當局仍在聯合國中占據著“中國”的席位，關貿總協定最終批準了臺灣當局的申請［4］969。

1971 年10 月，新中國恢復在聯合國的合法席位。關貿總協定雖不是聯合國的下屬機構，但在政治問題上卻有遵循聯合國決議的傳統。因此，關貿總協定締約方全體重新審議了臺灣當局的觀察員地位［4］984-986。經過締約方的激烈爭論，1971 年11 月16 日，第27 屆關貿總協定締約方大會決定撤銷臺灣當局的觀察員資格［4］992-993。臺灣當局表示強烈反對，美國對這一結果也表示“遺憾”。此時，新中國政府面臨著恢復關貿總協定締約國地位的機會，但當時“復關”的時機還不成熟，新中國還實行著計劃經濟體制，對外貿易高度統制，并不具備立即恢復關貿總協定締約國地位的條件，且關貿總協定已撤銷臺灣當局的觀察員資格，不存在“驅臺”的外交任務，因此新中國政府選擇暫緩考慮“復關”一事［4］1017，并未正式作出反應。直至1986 年，中國政府才正式提出恢復關貿總協定席位的申請。

在美國的鼓動和操縱下，臺灣當局并未就此罷休。1987 年年底，臺灣當局開始通過各種渠道表示要申請加入關貿總協定。1990 年1 月1 日，臺灣當局正式提出加入關貿總協定的申請。對于臺灣當局的這一要求，1990 年1 月16 日，中國政府發表聲明，指出臺灣當局的行動是完全非法的，要求關貿總協定不要接受這一非法的請求。1991 年7 月，美國總統布什宣布美國政府“支持臺灣以各締約方可接受的條件加入關貿總協定”［5］，使臺灣地區“入關”問題成為20 世紀90 年代國際經濟領域的一個牽涉面廣并帶有政治色彩的復雜問題，給本就陷入停滯的中國“復關”談判增加了新難題。

（二）臺灣地區申請加入關貿總協定的動機

臺灣當局提出“入關”申請，既有經濟上的企圖，也有政治上的需要。首先，從經濟上看，獲取最惠國待遇、降低關稅等權益，利用關貿總協定的多邊協調機制解決貿易爭端是臺灣當局要求“入關”的主要考慮。此外，臺灣當局還希望通過關貿總協定尋求新的貿易伙伴，擴大出口市場，保持持續穩定的發展。20 世紀80 年代，受中東石油危機的影響，世界經濟動蕩，出現新貿易保護主義，各國家和地區之間貿易摩擦加劇，經濟沖突不斷。因臺灣地區與美國存在巨額的貿易順差，美國政府一改對臺灣當局的扶植和寬容態度，開始對臺灣地區施加壓力，要求臺幣升值并開放島內市場。日本、加拿大等其他國家和地區也順勢而上，向臺灣地區提出類似的要求，取消了臺灣地區作為發展中經濟體所享受的普惠制待遇，逼臺灣地區開放市場，實施貿易保護主義措施，這對對外貿易依存度很高的臺灣地區產生了嚴重的影響。再加之臺灣地區不是關貿總協定成員，在讓步的同時無法或難以獲得締約方的權利和享受締約方的優惠，一旦發生糾紛也無法通過訴諸關貿總協定的爭端解決程序，只能依靠雙邊談判化解危機，常常多面作戰，疲于應付［6］。臺灣當局痛感于這一現狀，意識到加入多邊的國際經貿組織對臺灣經濟發展是非常有必要的，希望通過加入關貿總協定來牽制或減緩貿易保護主義措施，緩解貿易壓力。20 世紀80 年代末90 年代初，臺灣智庫人士還曾向臺灣當局建議，可以考慮“在不隱含中共對臺灣擁有主權或控制權的前提下，不計名稱參與各項國際組織及國際活動，以維護國際權益，并尋求更多友誼和支持”［7］。

其次，從政治上看，臺灣當局試圖借助“入關”間接宣傳其“獨立政治實體”的形象，以此謀求重返國際舞臺。由于中國政府已于1986 年提出“復關”申請且前期“復關”談判進展順利，臺灣當局擔心中國大陸成功“復關”后會在臺灣地區“入關”問題上添置障礙，因此急于申請“入關”。另外，在彈性政策思維的指導下，臺灣當局企圖以“入關”為跳板，加強同無“外交關系”國家的官方接觸，重返世界銀行、國際貨幣基金組織等政府間的國際組織［1］，以此間接宣傳其“獨立政治實體”的形象，改變其在國際社會中日漸孤立的境地。據臺灣地區農業“入關”談判的主談人陳武雄回憶，關貿總協定是國際社會最大的經貿組織，是臺灣地區以正式官方身份與國際社會交往的最大場所，加入關貿總協定成為臺灣當局重返國際舞臺的迫切愿望。因此，臺灣當局的最高決策就是“快速完成談判，早日加入關貿總協定”［8］。即使臺灣地區為了“入關”，在短期內將承受關稅降低、減少財政收入以及削弱貿易管制后影響其工業發展的后果，但這些弊端同臺灣當局渴望謀求的政治經濟發展利益來說，實在是“小巫見大巫”。因此，臺灣當局在20 世紀80 年代開始研究關貿總協定的問題，尋求“入關”的可能性。

二、中國政府處理臺灣地區申請加入關貿總協定問題的歷程

中國政府堅決反對臺灣當局借申請“入關”謀求“兩個中國”“一中一臺”以擴大所謂“國際生存空間”。但在考慮到臺灣地區經濟社會發展的需要和臺灣同胞實際利益的基礎上，中國政府的態度經歷了從起初要求關貿總協定不受理不討論臺灣當局的非法“入關”申請，到提議參照港澳地區“入關”模式靈活處理，再到不反對臺灣當局以獨立關稅區的身份“入關”，但需堅持一個中國原則和“先中后臺”原則的轉變。談判過程中，中國政府始終堅持的一個中國原則和“先中后臺”原則在后續臺灣地區“入世”談判過程中起到了有效的牽制作用。

（一）初步交手：臺灣當局提出“入關”申請，中國政府主張“不受理不討論”

1987 年底，臺灣當局開始通過各種渠道表示要申請“入關”，并在1988 年、1989 年相繼成立“加入GATT 推動專案小組”和“重返GATT 策略小組”［9］，負責“入關”的籌備工作，于1988 年12 月完成了評估報告［10］，得出“入關”對臺灣地區經貿發展利大于弊的評估結論。同年成立的“加入關貿總協定推動專案小組”［11］，主要負責擬定“入關”策略。經討論，為避免國際政治的糾葛，臺灣當局決定援引關貿總協定第33 條規定①關貿總協定第33 條規定：不屬于本協定締約國的政府，或代表某個在對外貿易關系和本協定所規定的其他事物的處理方面享有完全自主權的單獨關稅領土的政府，可以在這一政府與締約國全體所議定的條件下，代表它本身或代表這一領土加入本協定。締約國全體按本款規定作出決定時，應由2/3 的多數通過。，以在對外貿易關系上具有自主權地位的“臺灣、澎湖、金門及馬祖單獨關稅區”向關貿總協定提出加入申請［6］。自1988 年起，臺灣地區開始實施四年期的降稅計劃，把實質關稅降到3.5%的水準，為“入關”做準備。1988 年至1989 年，臺灣地區的貿易官員接連訪問美、歐、日等關貿總協定締約方，為臺灣地區“入關”尋求支持［12］。

中國政府密切關注臺灣當局的動向。1988 年8 月，經貿部、外交部、海關總署在聯合向國務院上報的“復關”談判方案的請示中提出，“最近臺灣當局積極活動，欲‘回到’總協定中去，美國等主要締約國也有意把臺灣納入總協定”，建議“盡早恢復我國在總協定的締約國地位，可以使我處于更加主動的地位來處理這個問題”［13］。這一報告在1989 年初得到國務院的批準。中國政府分析認為，雖然臺灣當局在正式場合反復強調申請“入關”只是為了謀求經濟發展，以“臺灣、澎湖、金門及馬祖單獨關稅區”的名稱申請“入關”已經“盡量降低政治敏感性”“不具有政治意義”“不涉及國家認同問題”［1］，但實則不然，臺灣當局選擇援引關貿總協定第33 條規定，以單獨關稅區的身份申請“入關”，背后打的依然是所謂“務實外交”的算盤。這是因為國際上不存在沒有主權歸屬的單獨關稅區，也沒有以單獨關稅區政府的名義申請加入關貿總協定的先例。臺灣當局此舉背后的意圖還是希望關貿總協定會員國承認其作為“主權獨立的完整政治實體”［1］。基于上述分析，中國政府提出處理臺灣地區申請“入關”的三項基本原則。1988 年12 月5 日，經貿部副部長沈覺人在接受采訪時提出三項原則：“第一，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府；第二，中國恢復關貿總協定締約國地位問題必須首先解決，然后才有可能考慮臺灣加入關貿總協定問題；第三，若臺灣想以單獨關稅地區參加關貿總協定，它必須同中國中央政府商量并征得同意。”［14］這三項原則被臺灣地區的報紙評價為“前面是機關槍，后面是鐵絲網”，讓他們動彈不得［15］。1989 年10 月19 日，外交部發言人李肇星重申一個中國原則，明確提出要首先考慮中國“復關”問題。李肇星指出：“臺灣作為中國的一個省無權自行參加總協定。臺灣只有在征得中國政府同意后，才有作為中國的一個單獨關稅地區參加總協定的可能，但這只能在中國恢復在總協定締約國地位問題解決后考慮。”［16］

但臺灣當局無視上述警告，仍正式提出“入關”申請。1990 年1 月1 日，臺灣經濟事務主管部門負責人陳履安致信關貿總協定，提出希望以“臺灣、澎湖、金門、馬祖關稅地區”的名義加入關貿總協定的申請［17］，同時提交“外貿體制備忘錄”，口頭承諾愿意接受關貿總協定的任何要求。西方一些國家以臺灣地區是“獨立經濟實體”為由，對此表示“歡迎”。對此，中國政府迅速表明態度，鄭重要求關貿總協定不受理、不討論臺灣當局的非法申請。外交部發言人重申一個中國原則，強調臺灣當局以“主權國家政府”自居，代表所謂臺灣、澎湖、金門、馬祖關稅地區申請“入關”，完全是“非法的、荒唐的”［18］。關貿總協定理應拒絕受理這一非法申請。中國政府堅決反對臺灣當局企圖利用國際經濟組織來制造“兩個中國”“一中一臺”的圖謀。1990 年1 月16 日，中國政府代表、中國常駐聯合國日內瓦辦事處代表團臨時代表侯志通向關貿總協定總干事鄧克爾遞交照會，提出一個中國原則早已得到聯合國包括關貿總協定的確認，臺灣當局無權自行申請“入關”，并鄭重要求關貿總協定不受理、不討論臺灣當局的非法申請［17］316-317。2 月27 日，外交部長錢其琛強調，1971年關貿總協定根據聯合國大會2758 號決議，決定把臺灣地區從關貿總協定驅逐出去，取消了它的觀察員資格，“現在臺灣當局以所謂單獨關稅領地的名義申請‘入關’是荒謬的。只有在新中國‘復關’后，在新中國中央政府同意的情況下，才有可能考慮臺灣參加總協定的問題”［19］。由于中國政府的強烈反對，直至1990 年底，關貿總協定都以會員國忙于籌備烏拉圭回合終結談判、無暇顧及臺灣申請案之由對臺灣地區申請“入關”案采取拖延之策［1］，并未正式受理臺灣地區“入關”的申請。

從這一階段可以看出，中國政府起初并不反對臺灣地區“入關”，只是堅決反對臺灣當局以“主權國家政府”的名義申請“入關”，反對臺灣當局試圖利用參與國際組織制造“兩個中國”“一中一臺”的圖謀，因為這嚴重破壞了一個中國原則的底線，是中國政府堅決不能接受的。中國政府認為，臺灣地區作為中國的一個地區無權自行申請“入關”。若想“入關”，只能在中國完成“復關”后、在征得中國政府同意的前提下、以中國的一個獨立關稅地區而非獨立政治實體的名義申請，才有可能得到考慮，這幾個前提條件缺一不可。因此，中國政府要求關貿總協定不受理、不討論臺灣當局提交的非法申請。

（二）持續較量：臺灣當局“鉆空子”加速申請，中國政府提出“港澳模式”靈活應對

20 世紀80 年代末，中國國內外環境發生變化，中國“復關”談判出現前所未有的停滯局面。以美國為首的西方發達國家將暫時凍結中國“復關”談判作為對華經濟制裁的一項主要內容，對中國“復關”談判采取拖延戰術和口惠而實不至的態度，致使談判徘徊不前。就在中國“復關”談判陷入僵局之時，臺灣當局趁機加速了申請“入關”的進程，這為本就困難重重的中國“復關”談判增加了新的難題。中國“復關”談判代表團團長沈覺人更是直斥這明顯是一種“趁機鉆空子”［15］的投機行為。

面對臺灣當局提出“入關”所帶來的一系列問題，中國政府研究分析了臺灣當局提案的可行性。中國政府認為，無論是從法理上還是政治上，臺灣當局想通過加入關貿總協定重返國際社會是行不通的。一是關貿總協定一貫在根本的政治問題上有遵循聯合國決議的傳統，1971 年根據聯合國第2758號決議，撤銷臺灣當局在關貿總協定的“觀察員”資格的事實就是證明。如果關貿總協定接受臺灣當局的“入關”申請，就違背了這一傳統。二是關貿總協定不是一個嚴格的政府間國際組織，允許獨立關稅區和主權國家同時加入。臺灣地區以獨立關稅區的名義申請加入，不代表任何政治主權意義，不代表可以變成具有國際人格的獨立政治實體。關貿總協定開會期間不掛國旗、不奏唱國歌也可以避免政治敏感問題。三是臺灣當局試圖以“入關”為跳板加入的國際貨幣基金組織和世界銀行，二者都是政府間國際組織，是屬于聯合國的專門機構，其成員僅限于主權國家。1971 年，臺灣當局被逐出聯合國的同時，就已經失去了成為這兩個國際組織成員的資格。1980 年，國際貨幣基金組織和世界銀行在恢復中國席位時就已明確表示將遵循一個中國原則。因此，從法律角度上看，臺灣當局試圖以“入關”為跳板，最終重返聯合國的企圖是不可能實現的。四是臺灣當局援引關貿總協定第33 條規定以獨立關稅區的身份申請加入，需要爭取到2/3 締約方的同意才能被接納為新成員。考慮到敏感的政治因素，在關貿總協定的締約方中，承認臺灣當局的國家只有少數幾個，能否得到2/3締約方的同意是臺灣當局需要面對的挑戰。此外，這一時期，中國“復關”談判受阻，臺灣地區趁機加速“入關”進程，并得到美國等主要締約方的支持。如果臺灣地區先于中國“入關”，將客觀上給中國“復關”造成不利影響。除對上述臺灣當局“入關”方案可行性的分析外，中國政府還考慮到臺灣地區經濟對外依賴程度高，參加關貿總協定能免受其他國家和地區的歧視性關稅待遇，符合臺灣同胞的利益，也有利于兩岸關系的發展。

基于上述考慮，中國政府選擇采取靈活務實的態度，提出可以考慮參照港澳地區“入關”的模式，即臺灣地區以中國的一個獨立關稅區的名義，在中華人民共和國政府的同意和推薦下，按照“先中后臺”的原則（即臺灣地區“入關”只能在中國成功“復關”后才能考慮）申請，那么中國政府會充分理解且不反對臺灣地區“入關”的決定。港澳地區“入關”的模式是指根據關貿總協定第26條第5 款（c）項的規定，經中國政府同意，港澳地區以獨立關稅區的身份成為關貿總協定締約方的解決方案。關貿總協定這一條款是專為尚未完全獨立的殖民地政府設立的，其主要內容是當某一國的殖民地或附屬地取得獨立、在對外貿易關系等方面擁有完全自主權時，經該殖民地或附屬地的宗主國發表聲明證實后，便可成為關貿總協定成員。以港英時期的香港地區為例，起初是作為英國的附屬地加入關貿總協定的。根據關貿總協定的規定，只要英國政府發表聲明確認香港地區在對外貿易方面擁有完全自主權，香港地區就可以成為關貿總協定的正式締約方，不需要再同其他締約方進行“入關”談判，只需要將英國加入關貿總協定的關稅減讓表中關于香港地區的那一部分減讓單獨劃出即可。加入后，香港地區只代表單獨關稅區，也不會有損中國的主權。1984 年發表的中英“聯合聲明”中也提出，香港回歸后可以以“中國香港”的名義參加關貿總協定［20］。1986 年4 月23 日，中英雙方同時發表聲明，確認香港地區作為一個單獨關稅地區，可以被視為關貿總協定的正式締約方［17］306-307。在同年5 月召開的關貿總協定理事會會議上，香港地區正式成為關貿總協定的締約方。這個方案兼顧了政治主權和經濟發展的考慮，中國政府主張據此處理臺灣地區申請“入關”的問題。1991 年3 月27 日，外交部部長錢其琛在回答臺灣地區記者提問“中共是否阻止臺灣加入關貿總協定”的問題時說：“臺灣在經濟上有廣泛的國際聯系，但作為政治實體要求在國際上有‘生存空間’，這樣做只能導致國家分裂，不利于促進祖國的統一……臺灣不是一個獨立的國家，當然沒有資格參加關貿總協定，只有在中國同意之下，臺灣才可以作為中國的一個地區參加。”［21］1991 年4 月，中國政府代表團援引關貿總協定第26 條第5 款（c）項的規定，向關貿總協定副總干事卡萊爾充分闡述中方的立場——臺灣地區是中國領土不可分割的一部分，臺灣地區申請加入必須得到中國政府的認可和推薦。在中國政府恢復關貿總協定締約方地位之后，才能考慮臺灣地區加入關貿總協定的問題［15］。同年5 月21 日，國務院總理李鵬在與關貿總協定總干事鄧克爾會面時提出，中國“復關”之后，“臺灣可以作為一個單獨關稅地區加入總協定”［22］。

中國政府在作出表態的同時，也在國際上全方位地開展了工作。1990 年7 月6 日至30 日，根據國務院的指示，經貿部副部長沈覺人率團先后訪問了孟加拉、巴基斯坦、津巴布韋、坦桑尼亞、科特迪瓦、埃及和古巴等7 個關貿總協定中的發展中國家締約方。在同各國會談中，沈覺人全面闡述了對臺灣地區申請“入關”的立場，并提出了三項原則：一是重申一個中國原則；二是強調“先中后臺”原則，且要求臺灣地區必須以“臺、澎、金、馬單獨關稅區”的名義申請“復關”；三是闡明臺灣地區要同中華人民共和國政府商量，達成協議后才可以考慮“入關”［23］。七國紛紛表態承認一個中國原則，支持中國先“復關”，之后再討論臺灣地區“入關”的問題。1990 年12 月5 日，中國駐美大使館臨時代辦趙錫欣公使致函《紐約時報》，批駁其在同年11 月10 日刊登的一篇鼓吹“兩個中國”、主張臺灣地區重新加入關貿總協定的社論。趙錫欣在信中重申一個中國的原則已被國際社會廣為接受的事實，強調社論有關“兩個中國”的說法違反了國際關系準則，背離了美國的對華政策，傷害了中國人民的感情，是完全不能接受的。臺灣地區無權自行申請“入關”，只有在中國成功“復關”且取得中國政府同意后，才“有可能考慮臺灣以中國的一個單獨關稅領地加入總協定的申請問題”［24］。中國政府的這一主張也得到了國際聲援和支持。1991 年2 月4 日，印度商業部長蘇布拉馬尼亞姆·斯瓦米表態說，印度完全支持恢復中國成員國資格，并譴責任何制造“兩個中國”的企圖。他強調：“印度只承認中華人民共和國。”［25］

對于中國政府提出的“港澳模式”方案，臺灣當局持反對態度，并認為臺灣地區不是中華人民共和國的“殖民地”，因此不能按照關貿總協定第26 條第5 款（c）項加入，堅持要按照關貿總協定第33 條以單獨關稅區的身份加入。此外，對比兩岸提出的加入模式，其他關貿總協定的締約方也更傾向于臺灣當局提出的方案。因為如果臺灣地區援引關貿總協定第26 條第5 款（c）項加入，只要中國政府發表聲明表示同意和推薦即可，臺灣地區無需與關貿總協定締約方進行實質關稅減讓談判，不用付“入場券”便可獲得成為關貿總協定締約方的好處［12］97，締約方將會失去一次通過談判要價的機會。中國政府提出的參照港澳地區“入關”的解決方案能否得到關貿總協定各締約方的認可，面臨挑戰。

（三）迂回斗爭：美國提議“APEC”模式，中國政府堅持“先中后臺”原則

出于打壓中國的政治目的，美國故意將臺灣地區“入關”問題與中國“復關”問題混在一起，企圖既達到分裂中國的政治目的，又起到拖延中國“復關”進程的作用。為此，美國不惜觸犯中美關系底線，多次公開和私下積極尋求接納臺灣地區“入關”的途徑。美國國會更是對此推波助瀾，在臺灣當局的積極游說下，有些議員公開發表言論，要求將是否給中國最惠國待遇與支持臺灣地區“入關”掛鉤［12］97，將臺灣地區“入關”問題復雜化。1991 年7 月19 日，美國總統布什在答復民主黨參議員鮑科斯的信中提出，支持臺灣地區以各締約方能接受的方式加入關貿總協定［5］。在美國國會和總統的支持下，美方代表在關貿總協定內四處游說，要求關貿總協定成立臺灣“入關”工作組，鼓動關貿總協定主要締約方響應支持。對此，1991 年7 月22 日，外交部發言人回應道，中方堅決反對任何損害中美關系的言論和行動，早日恢復中國在總協定締約國地位才能“解決臺灣作為中國的單獨關稅地區加入總協定的問題”［26］。1991 年10 月，國務院總理李鵬給關貿總協定總干事和各締約方首腦寫信，闡明中國政府的立場，強調在與中國政府協商并取得一致之前，不得成立臺灣工作組［27］。在信中，他著重闡明中國政府關于處理臺灣地區“入關”問題的三項原則：“（一）中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府，臺灣是中國領土不可分割的一部分；（二）只有恢復了中國總協定締約國地位，才能同意臺灣以中國的一個單獨關稅區加入總協定；（三）關于臺灣參加總協定問題，必須同中國政府協商并達成協議。”［14］89關貿總協定總干事鄧克爾及部分締約方紛紛發來復函，發展中國家普遍表示支持和理解中國政府在臺灣地區“入關”問題上的立場，但美國卻表示，中國與臺灣地區進入關貿總協定的先后時間上互不關聯，取決于各自與關貿總協定談判進展的情況。

在中國“復關”談判陷入僵局時，兩岸在參與亞太經合組織（以下簡稱APEC）的問題上達成共識。1990 年初，中國政府提出加入APEC 的方案，要求在一個中國的前提下，中華人民共和國以主權國家的身份加入，臺灣地區和香港地區作為地區經濟體的形式加入。經過反復磋商，1991 年11 月，APEC 會議通過決議同意臺灣地區以“Chinese Taipei”的名稱加入。決議文件明確，臺灣地區和香港地區從法律上在APEC 中都被定位為地區經濟體，APEC 只承認一個中國，即中華人民共和國，從而防止臺灣當局制造“兩個中國”或“一中一臺”。這是兩岸三地首次同時加入國際組織，形成了“APEC模式”，這一模式引起了美國方面的注意。1991 年11 月15 日至17 日，美國國務卿貝克訪華。中美雙方在經過長時間會談后達成諒解和協議。美方提出“亞太經濟合作會議（APEC）的模式有助于這個問題的解決”［28］，支持中國作為關貿總協定的締約國、臺灣地區作為單獨關稅區參加關貿總協定。1992 年1 月31 日，美國總統布什在參加聯合國會議同國務院總理李鵬會晤時重申，美方將信守國務卿貝克訪華時達成的諒解［29］。與此同時，美方在關貿總協定中積極推動臺灣地區“入關”的進程，散布要在1992 年2 月關貿總協定理事會上成立臺灣工作組的消息。對此，1992 年1 月14 日，中國常駐日內瓦代表團副代表王天策約見關貿理事會主席朱奇進行交涉。中方代表指出，如未滿足中方的三項原則，強行在理事會通過成立臺灣工作組，中國將堅決反對。1992 年1 月20 日和22 日，朱奇分兩組主持了與締約方就成立臺灣工作組問題進行的非正式磋商。巴基斯坦、泰國、埃及、南斯拉夫、坦桑尼亞等一些發展中國家支持中國的立場。最終，臺灣地區的“入關”申請和成立臺灣工作組的內容未被列入關貿總協定在1992 年2 月份召開的理事會議程中［27］799。然而，美國貿易代表并未就此罷休，而是繼續向關貿總協定施加壓力，要求成立臺灣工作組討論臺灣申請“入關”的問題。

經過充分的討論和研究，中國政府意識到臺灣地區“入關”與港澳地區“入關”不同，很難單獨根據關貿總協定第26 條規定參照“港澳模式”處理，但中國政府始終堅持一個中國原則和“先中后臺”原則。中方認為，臺灣地區申請“入關”首先是個政治問題，必須遵守“先中后臺”原則，先把臺灣地區排除在關貿總協定以外，中國“復關”成功后才可以考慮臺灣地區“入關”的問題。作為一個單獨的經濟實體，臺灣地區可以以單獨關稅區的身份申請加入，但須與中華人民共和國政府進行商談。1992 年1 月30 日，國務院總理李鵬在講話中強調：“中國作為主權國家恢復締約國地位后，不會反對臺灣作為一個單獨關稅區加入總協定。”［30］3 月1 日，經貿部部長李嵐清被問到“如何評論目前有的國家表示支持臺灣加入關貿總協定”時，著重強調了“一個中國”和“先中后臺”的原則，表示只有中國成功“復關”后，“才能同意臺灣作為中國的單獨關稅區參加關貿總協定”［31］。同年3 月，國務院總理李鵬在政府工作報告中提出，中國作為主權國家恢復關貿總協定締約國地位后，“不反對臺灣作為中國的一個單獨關稅區加入關貿總協定，不反對臺灣地區與其他國家和地區發生經貿往來”［32］。3 月23 日，國務委員兼外交部長錢其琛在被臺灣記者問到“是否有可能不反對臺灣與大陸一起加入關貿總協定，或者允許臺灣地區先加入關貿總協定”時回答說，只有在中國“復關”之后，“我們才有可能同意臺灣作為中國的一個單獨關稅地區加入關貿總協定”［33］。

（四）達成共識：起草主席聲明稿，“三項原則”法制化

1992 年2 月13 日，關貿總協定第10 次中國工作組會議期間，美籍關貿總協定副總干事卡萊爾主動約見中國代表團團長佟志廣，表示愿意以個人身份在中美之間斡旋。佟志廣向其闡明中方新立場：“臺灣地區要想加入關貿總協定，必須堅持“一個中國”“先中后臺”的原則。而且要作為一個單獨關稅區參加，必須得到中國政府的同意。”［34］在中國代表團的不懈努力下，臺灣當局原則上接受了中國政府提出的條件。經卡萊爾建議，中國政府決定以發表理事會主席聲明的方式將“先審中方報告，隨之通過中方地位”［27］等原則以法律的形式固定下來。根據關貿總協定規定，理事會主席發表聲明，若在理事會上全員通過無異議即可成為關貿總協定的法律文件［35］。

關貿總協定理事會主席聲明案文的談判，由中國常駐日內瓦代表團承擔，耗時8 個月之久。徐秉金在其回憶錄里曾披露過一份報請國內批準的主席聲明稿的修正案文［13］。其中提出：（一）確認多數締約方同意中國立場，中國工作組應盡快完成談判，只有少數締約方不同意這一現實。（二）同意成立臺灣工作組，但理事會必須先通過中國工作組報告和中國締約國地位議定書，然后才能通過臺灣工作組的報告和建議。（三）臺灣工作組的職權范圍不明確提“依據33 條”（以避免以后被人曲解為臺灣加入同主權國家是一樣的）。（四）臺灣的稱謂用“中國臺灣”（同“中國香港”一致）。（五）明確恢復“中國締約國地位”。然而，中國這份修正案卻遭到美國的抵制。經過中美、中歐多次磋商，數易其稿，終于在1992 年3 月16 日初步達成協議。但由于各方對于臺灣地區在關貿總協定中的稱謂問題存在分歧，談判一度陷入僵局，致使原定4 月召開的關貿總協定中國工作組第11 次會議多次向后推遲。

1992 年7 月15 日，美、歐提出經臺灣當局認可的解決臺灣稱謂問題的一攬子建議。這些建議即（一）臺灣在關貿總協定日常事務中（座牌、會議等）用“中國臺北（Chinese Taipei）”；（二）臺灣在關貿總協定中的代表身份、機構名稱按“香港模式”處理（貿易代表、貿易代表處）；（三）在關貿總協定理事會主席聲明中的第一段使用“中國臺北”，在關貿總協定中稱為臺、澎、金、馬單獨關稅區（簡稱“中國臺北”）；（四）在臺灣工作組職責范圍措辭中用“臺、澎、金、馬單獨關稅區”（簡稱“中國臺北”），在關貿總協定法律文件中用“臺、澎、金、馬單獨關稅區”［14］94。為盡快推動談判進程，1992 年7 月30 日至8 月2 日，經貿部部長李嵐清在會見關貿總協定中國工作組主席吉拉德時表示，中方同意上述建議。他特別強調：“中國政府作出這一決定，是基于關貿總協定締約方有主權國家和單獨關稅區兩種地位之分，而臺灣作為單獨關稅區就明確界定了其非主權地位這一基本認識；同時考慮到歐美等同意在主席聲明中寫入關于所有締約方承認只有一個中國，承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府聯大2758 號決議等重要內容的措辭。”［14］94吉拉德對中國政府的決定表示十分高興，認為此舉消除了目前拖延中國“復關”談判的最大障礙，對所有締約方來說都是一個好消息。雙方還就加速談判進展的步驟交換了意見，并擬定了總的時間表。隨后，中方與美歐對理事會主席聲明案文再次進行磋商，并最終于8 月18 日達成協議。

經過艱苦談判，1992 年9 月26 日，中國政府與美、歐、日等貿易大國就臺灣地區“入關”問題達成了三點共識：“一是只有一個中國，即中華人民共和國（具體表述不違背聯合國2758 號決議）；二是中國先于臺灣地區2 小時入關；三是臺灣地區“入關”的一切事宜須與中方商談。”［36］此外，談判各方對關貿總協定理事會上的主席聲明的文案也達成了共識，強調臺灣地區可以以中國的一個單獨關稅地區，本著“先中后臺”的原則加入關貿總協定。另外，中國政府一再表示中國先“復關”絕不會杯葛臺灣地區的加入，而且還承諾在中國先“復關”和臺灣地區“入關”后，中國政府不介入臺灣地區與關貿總協定之間的事務，將賦予臺灣地區在關貿總協定中單獨的席位和投票權。

1992 年9 月29 日，關貿總協定理事會主席朱奇在例行理事成員會上宣讀了聲明。聲明開頭闡明了關貿總協定所有締約方都承認聯合國2758 號決議的一個中國原則，而后宣布成立中國臺北工作組，根據關貿總協定第33 條審議臺灣、澎湖、金門、馬祖單獨關稅地區“入關”的申請。聲明中還特別強調：“理事會應當充分考慮所表達的各種觀點，特別是理事會應當在審議中國臺北工作組報告和通過議定書之前審議中國工作組報告書和通過中華人民共和國議定書的觀點，同時注意到這些工作組報告書應當獨立地加以審議。”［17］318在宣讀之后，朱奇又作了口頭附加說明：“中國臺北在其作為觀察員以及其后作為締約方期間，其在關貿總協定中的代表權將遵循香港和澳門的代表權模式。換言之，其代表的頭銜將沒有任何涉及主權問題的含意。”［14］94-95以上諒解和附加說明均記錄在關貿總協定理事會文件中。

從上面的主席聲明可以看出，中國政府堅持的一個中國原則和“先中后臺”的兩大關切都體現在主席聲明中。聲明開頭闡述的一個中國原則表明臺灣地區在關貿總協定中的政治定位就是一個非主權的單獨關稅區。而且，主席聲明明確指出，中國是恢復締約方的問題，而且在程序上是“先中后臺”。在堅持上述原則的同時，中國政府為便利臺灣地區“入關”，并考慮到中國“復關”談判進程的現實，在一些具體問題上也做了必要的務實和靈活處理，如同意將臺灣地區堅持的憑借關貿總協定第33 條“入關”寫入主席聲明［11］303。臺灣當局堅持把Chinese Taipei 翻譯為“中華臺北”而非中國政府主張的“中國臺北”。但對這一點，主席聲明的口頭附加說明已經很清楚地闡明，其代表的頭銜將沒有任何涉及主權問題的含意。這份主席聲明在理事會上得到全場通過，成為“當時擋住臺灣地區‘入關’的一個最重要的法律依據”［34］157，掃除了中國“復關”的一個重大政治障礙。1991 年10 月，中國“復關”談判多邊進程重新恢復后，又出現了近一年的停滯。直到1992 年9 月，臺灣地區申請“入關”問題解決后，這種徘徊局面遂告結束。

1995 年，世界貿易組織取代關貿總協定，中國的“復關”談判和臺灣地區的“入關”談判一同轉為“入世”談判。由于世界貿易組織把成員資格擴大化，獨立關稅區和主權國家并列，都可以成為世界貿易組織成員，獨立關稅區無需征得主權國家的同意便可獨立申請加入。如果沒有1992 年9月將“先中后臺”這一原則寫入主席聲明，以法律文件的形式固定下來，中國在處理臺灣地區申請“入世”的談判中將陷入被動境地。2002 年1 月1 日，世界貿易組織第四屆部長級會議批準臺灣地區“入世”的當天，中國政府在發言中再次強調一個中國原則，強調“兩岸先后加入世貿組織之后，兩岸經貿關系仍屬中國主體與其單獨關稅區之間的經貿關系，兩岸經貿關系只有在一個中國框架內才能得到發展”［37］。

三、中國政府處理臺灣地區申請加入關貿總協定問題的歷史鏡鑒和現實啟示

中國政府處理臺灣地區申請“入關”的歷史過程，本質上是考察中國政府基于一個中國原則處理臺灣當局參與“國際空間”的問題。這一歷程充分展現了中國政府考慮和尊重臺灣同胞的實際發展利益，堅持一個中國原則的堅定性和具體政策靈活性的有機統一，對未來中國政府處理臺灣當局參與非僅限主權國家加入的國際組織問題、應對涉臺外交領域的斗爭提供了歷史借鑒和現實啟示。

（一）堅持“九二共識”和嚴守一個中國原則是應對涉臺外交領域斗爭的底線

對于臺灣當局謀求“國際空間”的問題，中國政府一貫主張必須在一個中國的框架內加以解決。中國政府在處理臺灣地區申請“入關”時，堅決反對臺灣當局援引隱含“主權國家政府”的法律內容的關貿總協定第33 條內容、以主權國政府的名義申請加入關貿總協定，堅決杜絕出現“兩個中國”“一中一臺”的現象。然而，盡管中國政府在兼顧國際政治博弈的同時成功堅持一個中國原則，但還是應高度警惕臺灣當局利用WTO 平臺伺機推動“臺獨”活動。

蔡英文自上臺后，始終回避“九二共識”，提出所謂“踏實外交”政策，加大“倚美抗中”的力度［38］，大搞政治操弄，通過不擇手段地申請參與國際組織、加強網絡宣傳、爭取國際輿論關注等一系列行徑，意在增強臺灣地區的國際能見度，從而謀求進一步拓展“國際空間”、凸顯所謂“臺灣主體性”［39］，為鞏固地位撈取政治資本。對此，中國政府一方面必須始終嚴守一個中國原則的底線，敦促臺灣當局正視“九二共識”，堅決反對臺灣當局謀求“兩個中國”“一中一臺”的不當圖謀，堅決捍衛國家主權統一和領土完整；另一方面要有效擴大并鞏固國際場域維護一個中國原則的統一戰線格局［40］，要最大限度團結世界各國，形成國際社會最廣泛贊同并擁護“一個中國”原則的國際統一戰線，確保國際組織尤其是政府間國際組織嚴格遵守一個中國原則，在政府間國際組織涉臺問題的表決時對臺灣當局的認同性訴求和“臺獨”操作進行反制，不為挑戰“一個中國”原則、制造“兩個中國”的活動預留任何空間。

（二）堅持原則的堅定性和策略的靈活性相結合是應對涉臺外交領域斗爭的重要方法

臺灣當局參與國際組織謀求“國際空間”這一問題涉及面廣、情況復雜，中國政府至今尚未形成具有普適性的“一攬子”解決方案，在堅持一個中國原則的前提下，實際上遵循分類處理、一事一議的個案處理原則，兼顧原則的堅定性和策略的靈活性，務實進取地謀求雙贏方案。基于臺灣地區經濟社會發展的需要并考慮到臺灣同胞的實際利益，中國政府對于臺灣地區申請加入帶有主權性和政治性的國際組織，采取非常審慎的態度；對于臺灣地區申請加入功能性、經濟性、事務性的國際組織，一般采取靈活務實的態度，允許臺灣地區在經兩岸務實協商、獲得中國政府承認與授權后，以適當名稱和身份參與，同外國進行民間性質的經濟和文化往來。

兩岸在國際組織的參與尋求雙贏效果而非“零和博弈”或加劇對抗。中國政府具有保持港澳臺地區經濟繁榮穩定和在國際經濟組織中的經濟權益不受影響的政治意愿，始終堅持原則的堅定性和策略的靈活性相結合。習近平總書記強調：“堅持一個中國原則，兩岸關系就能改善和發展，臺灣同胞就能受益。背離一個中國原則，就會導致兩岸關系緊張動蕩，損害臺灣同胞切身利益。”［41］江丙坤也曾表示：臺灣地區參與國際空間關鍵在先處理好兩岸關系。在得不到中國大陸協助的情況下，無論是經濟上還是政治上，臺灣地區的“國際空間”都將受到嚴重擠壓［42］。臺灣當局若是錯判和惡意運用這種靈活性策略，只會招致反向壓縮臺灣當局在國際社會上的活動空間。

（三）堅決反對外部干涉和有效管控中美分歧是應對涉臺外交領域斗爭的重要思路

臺灣地區參與國際組織問題是兩岸政治定位爭議在國際領域的延伸［43］。當前，以美國為首的外部勢力頻繁操弄“臺灣牌”，以此作為制約中國發展、干涉中國內政的工具；臺灣當局“倚美謀獨”，拉攏勾連外國勢力，游說美方及其所謂“盟友”表態支持臺灣當局拓展“臺獨國際空間”［39］，這些都對中國政府在國際領域處理涉臺事務造成嚴重干擾。在此背景下，堅決反對外部干涉是應對涉臺外交領域斗爭的重要思路。習近平總書記清晰界定了臺灣問題的內政性質［44］。他強調：“兩岸的事是兩岸同胞的家里事，當然也應該由家里人商量著辦”，“中國人的事要由中國人來決定”［41］410，不容任何外來干涉。“臺獨”勢力意圖先在國際社會上活動，借助國際社會給中國大陸施加壓力進而達到擴大其“國際空間”的目的，注定只能以失敗告終。臺灣地區若是想加入非僅限主權國家加入的國際組織，應先在一個中國原則的政治基礎上同中國大陸進行內部洽談，在參與的方式、身份、權利義務等方面達成具體諒解方案后再向國際組織提出加入申請，這樣才有助于更高效率地通過［45］。從長遠看，這也更符合兩岸的利益。

此外，有效管控中美分歧，為處理涉臺外交斗爭創造良好的外部環境也至關重要。太平洋兩岸中美兩國“大兩岸關系”對臺灣海峽兩岸“小兩岸關系”有著重要影響。“小兩岸關系”是“中國核心利益中的核心，是中美關系政治基礎中的基礎，是中美關系第一條不可逾越的紅線”［46］。這一問題一旦處理得不好，將會對“大兩岸關系”產生顛覆性影響。鑒于此，美方應在堅守一個中國原則和遵守中美三個聯合公報的政治基礎上切實管控分歧，切實停止做破壞海峽兩岸關系和平發展的事。