非法行醫行政處罰的法律適用問題探討

張國霞

建湖縣衛生健康信息中心,江蘇 鹽城 224700

非法行醫是指未依法獲得相應資質的單位或個人進行診療活動的行為,通常也稱無證行醫,以未取得《醫療機構執業許可證》行醫和非醫師行醫最為常見。非法行醫行為不僅嚴重擾亂醫療管理秩序,因行醫者缺乏相應的醫療技能,行醫場所缺乏必備的醫療條件,極有可能危害就醫人員的身體健康和生命安全。無證行醫者不僅要受到行政處罰,造成他人傷害的還需承擔民事賠償責任,行為嚴重構成犯罪的甚至會被追究刑事責任。本文就日常遇到的非法行醫案件如何適用相關法律進行了探討,并結合自身實踐提出粗淺認識和建議。

1 非法行醫的現狀

沿海某地級市調查顯示:2017—2020年醫療衛生行政處罰案件中,無證行醫(包含未取得《醫師執業證書》和《醫療機構執業許可證》)約占48.27%[1]。我縣2017—2021年共查處非法行醫案件173起,其中未取得《醫療機構執業許可證》71起,占41.04%,未取得《醫師執業證書》102起,占58.96%。近年來,各級衛生行政部門通過一輪輪專項整治行動,取締了大批“黑”診所,處罰了大批游醫,但非法行醫現象仍在一定范圍內存在著,嚴重擾亂醫療市場秩序,對人民的身體健康造成了極大危害。

1.1 隱蔽性強 近年來,非法行醫已呈現出多元化傾向。有的在經營場所內不擺放藥品,而存放在其住處或其他隱蔽處;有的專挑衛生監督部門下班或休息時間營業,一有風吹草動立刻關門走人,棄治療中的病人于不顧;有的通過租賃承包或合作分成等方式在正規醫療機構內設置場所,自詡為專家,安排專人望風值守。成本小,收益卻巨大,使得這些非法行醫者甘愿鋌而走險[2]。

1.2 執法取證難 非法行醫者想方設法對抗衛生行政部門的檢查,盡一切可能做到行醫“無痕”,不開處方,也不做病人基本情況登記。在執法過程中,對于拒不開門的場所,衛生行政部門無權強行進入調查,導致證據獲取不充分。部分求醫者法律意識淡薄,對非法行醫行為不以為然、知情不報,不配合執法人員調查取證[3],導致非法行醫者有恃無恐,即便被抓現行也往往會拒絕承認其違法行為,只能現場沒收小部分藥品、器械。此外,在目前打擊非法行醫工作中,發現線索、調查取證、立案處理等一般都由衛生監督所承擔,而受編制、經費、保障等諸多因素影響,衛生監督執法人員數量不足問題尤為突出,執法時也常常會遭到非法行醫者的抵抗與威脅恐嚇。

1.3 社會危害大 非法行醫者因不具備相應資質,缺乏全面系統的醫學專業知識,甚至為降低成本,給患者使用一些廉價偽劣的醫療器械或藥品;消毒設施缺乏或不完善,使患者在治療過程中極易受到感染;虛假宣傳、診療手段不當,以致延誤病情,令患者錯過最佳治療時機;醫療廢物沒有明顯的警示信息,與生活垃圾混放而隨意丟棄,導致各種病菌的傳播[3],這些都給人民群眾的身體健康和生命安全帶來極大威脅。

2 非法行醫的行政處罰可適用法律

近年來,醫療衛生行業行政訴訟案件呈逐年增加趨勢,據統計,2012—2017年,因行政處罰引起的行政訴訟案件占31.59%,而非法行醫行政處罰案件占了較大比例,這對我們在非法行醫案件查處中的法律適用帶來了更大挑戰。

自2019年《基本醫療衛生與健康促進法》實施以來,衛生行政部門對非法行醫的打擊力度逐步加大,違法成本的增加對非法行醫者起到一定的震懾作用。隨著2022年《醫師法》和新版《醫療機構管理條例》的相繼施行,對于非法行醫的查處,可選擇適用《基本醫療衛生與健康促進法》《醫師法》《醫療機構管理條例》3部法律法規。對于開展中醫診療服務的,還適用《中醫藥法》。

2.1 《基本醫療衛生法與健康促進法》 第九十九條:未取得醫療機構執業許可證擅自執業的,責令停止執業活動,沒收違法所得和藥品、醫療器械,并處違法所得5倍以上20倍以下的罰款。第一百條:醫療機構對外出租、承包醫療科室的,責令改正,沒收違法所得,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

2.2 《醫師法》 第五十七條:醫師未按照注冊的執業地點、執業類別、執業范圍執業的,責令改正,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款。第五十九條:非醫師行醫的,責令停止非法執業活動,沒收違法所得和藥品、醫療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

2.3 《醫療機構管理條例》 第四十三條:①第一款:未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的,依照《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條的規定予以處罰。②第二款:診所未經備案執業的,責令其改正,沒收違法所得,并處3萬元以下罰款;拒不改正的,責令其停止執業活動。第四十七條:使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的,責令其限期改正,可并處1萬元以上10萬元以下的罰款;情節嚴重的,吊銷其《醫療機構執業許可證》或者責令其停止執業活動。

2.4 《中醫藥法》 第五十六條:舉辦中醫診所,應當備案而未備案的,責令改正,沒收違法所得,并處3萬元以下罰款,向社會公告相關信息。

3 不同類型非法行醫案件的法律適用

在日常衛生行政執法中遇到的非法行醫行為主要有:未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業,出租、承包經營醫療科室,超執業范圍行醫,使用非衛技人員從事診療活動,未經執業注冊或在非執業注冊地點從事診療服務等。通過對幾年來案件的匯總整理,我們從人員資質與行醫場所兩方面進行了歸類:行醫者按照是否具備醫師資格,可分為醫師與非醫師;行醫場所按照是否具有《醫療機構執業許可證》或備案證,可分為有《醫療機構執業許可證》或備案證的類似診所規模場所(以下簡稱有證場所)和無《醫療機構執業許可證》或備案證的類似診所規模場所(以下簡稱無證場所)。根據以上條件,將非法行醫案件分為3類。

3.1 醫師在無證場所開展診療服務

3.1.1 無證場所設置者與行醫者不是同一人 針對設置者,若具備備案設置診所和中醫綜合診所的條件而未備案即開展診療活動,依據《醫療機構管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛生監督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續后方可開展診療活動;拒不改正的,予以責令停止執業的行政處罰。若無證機構只開展中醫服務且行醫者具備開設備案診所的資質,雖然《醫療機構管理條例》與《中醫藥法》均有相關處罰規定,根據“高法優于低法”“特別法優于一般法”的原則,應適用《中醫藥法》第五十六條。

針對設置者,若不具有通過備案設置診所醫師資質,未取得《醫療機構執業許可證》擅自執業的,可依據《醫療機構管理條例》或《基本醫療衛生與健康促進法》處罰。根據“高法優于低法”的原則,對于《醫療機構管理條例》和《基本醫療衛生與健康促進法》,應優先適用《基本醫療衛生與健康促進法》。雖然《醫療機構管理條例》第四十三條第一款援引了《基本醫療衛生與健康促進法》的罰則,但直接適用《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條進行處罰更為妥當。

針對行醫者,適用《醫師法》第五十七條,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令暫停6個月以上1年以下執業活動。

3.1.2 無證場所設置者與行醫者是同一人 針對此類情形,可以選擇僅對無證場所或行醫者進行處罰,不需重復處罰,必要時根據情節輕重擇一適當加重處罰。

對無證場所的處罰:設置者(行醫者)為醫師,該醫師如果符合備案設置診所和中醫綜合診所條件而未備案即開展診療活動,依據《醫療機構管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛生監督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續后方可開展診療活動;拒不改正的,責令停止執業活動。若只開展中醫服務且行醫者具備開設備案診所的資質,則應優先適用《中醫藥法》第五十六條。

對醫師的處罰:適用《醫師法》第五十七條,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令暫停6個月以上1年以下執業活動。

3.2 非醫師在有證場所開展診療服務

針對行醫者,適用《醫師法》第五十九條,沒收違法所得和藥品、醫療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

針對該醫療機構,如果只是將其中一個科室轉給非醫師,并以該醫療機構的名義開展診療活動,應定性為醫療機構出租科室。適用《基本醫療衛生與健康促進法》第一百條,由衛生行政部門責令改正,沒收違法所得,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款,違法所得不足1萬元的按1萬元計;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分[4]。如果不是出租科室行為,則適用《醫療機構管理條例》第四十七條,由衛生行政部門責令其限期改正,并處以1萬元以上10萬元以下的罰款,情節嚴重的吊銷其《醫療機構執業許可證》或責令其停止執業活動。鑒于是否為出租科室,行政處罰不同,在調查取證時行政執法人員要注意采集相關證據。

3.3 非醫師在無證場所開展診療服務

3.3.1 無證場所設置者與行醫者不是同一人 針對設置者,如果符合備案設置診所和中醫綜合診所的條件而未備案即開展診療活動,依據《醫療機構管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛生監督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續后方可開展診療活動;拒不改正的,責令停止執業活動。若不具有通過備案設置診所醫師資質,未取得醫療機構執業許可證擅自執業,同3.1.1所述,依據《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條對設置者進行處罰。若無證機構只開展中醫服務,且行醫者具備開設備案診所的資質,同3.1.1所述,適用《中醫藥法》第五十六條進行處罰。

針對行醫者,適用《醫師法》第五十九條,沒收違法所得和藥品、醫療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

3.3.2 無證場所設置者與行醫者是同一人 針對設置者(行醫者),因《醫師法》第五十九條為“處違法所得2倍以上10倍以下的罰款”,而《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條為“并處違法所得5倍以上20倍以下的罰款”,依據《行政處罰法》“第二十九條:同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的,按照罰款數額高的規定處罰”之規定,適用《基本醫療衛生與健康促進法》第九十九條擇重處罰。

綜上所述,要綜合考慮行醫場所與人員及其資質等因素,堅持實施的行政處罰與違法事實、行為性質、情節以及社會危害程度相當,做到量罰一致,避免畸輕畸重,從而達到教育、糾正、指引行醫者作出正確行為,恢復和維護醫療市場秩序的目的[5]。