黨的紀律與黨內法規關系論綱

王建芹

(中國政法大學黨規研究中心,北京 100088)

黨的二十大報告中首次提出了健全全面從嚴治黨體系這一重大論斷,標志著我們黨管黨治黨更加重視體系化建設,并進入到以全方位推進黨內法規制度體系建設為核心的新發展階段。在此基礎上,黨的二十大報告和黨章修正案都明確了全面加強黨的紀律建設并不斷健全黨內法規體系的內容,充分彰顯了紀律建設在黨的建設中的基礎地位和重要作用,表明全面從嚴治黨、依規治黨全面納入制度化、規范化、程序化軌道,同時也標志著黨內法規體系作為全面從嚴治黨體系中制度建設的主干和脊梁,邁入一個高質量發展新階段。

黨內法規是具有明確制定主體、效力位階、規范形式,體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度,依靠黨的紀律保證實施(1)《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條:“黨內法規是黨的中央組織,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”。理論上與實踐中,黨內法規作為中國特色社會主義法治體系中一個新興的核心概念,與黨的紀律、黨的規矩同為黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則,三者在概念使用及內涵與外延上互有交集,且各有其習慣用法以及廣義與狹義的不同解釋,極易在實際應用中產生交叉、重合、互換乃至混亂的現象(2)李林:《論“黨內法規”的概念》,《法治現代化研究》2017年第6期。。特別是隨著制度治黨、依規治黨的深入推進,黨的紀律(黨紀)作為維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證,其內涵與外延及其在黨的自我革命制度規范體系和全面從嚴治黨體系中的制度定位是什么?黨的規矩、黨的紀律與黨內法規之間的關系及它們之間的轉化機制是什么?在新時代黨的建設總要求下,有必要從理論上予以回應。

一、黨的紀律、黨內法規與黨的規矩同為黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則

制度治黨、依規治黨是全面從嚴治黨的治本之策,其中“制度”與“規”構成了“治黨”的方式方法和策略舉措,對“制度”與“規”的理解和界定,是研究黨的紀律與黨內法規關系的起點。

(一)對“制度”與“規”的理解和界定

概括來講,制度治黨中的“制度”外延比較大,即范圍廣泛、形態豐富(3)④ 宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50頁。,是指黨的制度規范體系,基本上等同于習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上對“黨的規矩”內涵與外延的界定(4)黨的規矩主要包括四個方面:第一,黨章是全黨必須遵循的總章程,也是總規矩;第二,黨的紀律是剛性約束,政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的剛性約束;第三,國家法律是黨員、干部必須遵守的規矩,法律是黨領導人民制定的,全黨必須模范執行;第四,黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例。參見《習近平關于依規治黨論述摘編》,北京:中央文獻出版社,2022年版,第6頁。。黨的規矩包含了黨的紀律和黨內法規,是我們黨在長期的革命和建設實踐中不斷積累、提煉、總結、升華出來的規范黨的領導和黨的建設活動的制度建設經驗集大成者,因此無論是黨內法規還是黨的紀律,在廣義上都屬于黨的規矩。在此意義上,黨的規矩作為黨的制度體系中的上位概念,“在黨內包括黨章和其他黨內法規、黨的紀律、黨的政策、黨的優良傳統和慣例等,在黨外包括國家法律法規、國家政策、社會主義道德等”(5)李林:《論“黨內法規”的概念》,《法治現代化研究》2017年第6期。。特別是,黨的規矩既包括成文的制度規范,如黨內法規和黨的紀律、國家法律,也包括不成文的黨的優良傳統和工作慣例等。黨的規矩經過長期實踐的檢驗,不斷豐富與發展,是一套行之有效、實用管用的涉及黨內政治生活、組織生活等方方面面的黨內規則,豐富了馬克思主義建黨學說,體現了我們黨對馬克思主義執政黨思想建設、組織建設、作風建設等規律性問題的深刻思考。因此,黨的規矩是黨的領導和黨的建設活動的集中統領,是制度治黨、依規治黨的總體遵循。

依規治黨中的“規”,主要聚焦于狹義上的作為黨內高級制度形態的黨內法規。在制度治黨的諸多“制度”中,居于脊梁地位、發揮中堅作用的是黨內法規。制度治黨包括了依規治黨,核心是依規治黨(6)① 宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50頁。,而在依規治黨的核心要義中,“有規可依”強調的是黨內法規的制定問題,即完善的黨內法規體系在堅持和加強黨的全面領導,堅持黨要管黨、全面從嚴治黨中的制度保障作用。“有規必依、執規必嚴、違規必究”著力于黨內法規的實施問題,是黨內法規生命力的重要體現。

(二)黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則

回顧中國共產黨黨內法規建設發展史可以發現,黨的紀律先于黨內法規而產生。第一,黨的紀律包含兩層含義:一是紀律性。紀律性是一個組織出于內在自覺而生發的自我約束要求,嚴明的紀律性是馬克思主義政黨尤其是中國共產黨的基本特性和內在品質。這是由馬克思主義政黨的階級基礎決定的。馬克思主義認為,政黨紀律與政黨意志密切相關,政黨意志是通過一定的紀律組織起來的,工人階級政黨為了保持黨的集中統一,就必須絕對地保持黨的紀律性。二是黨的紀律更具體體現為管黨治黨的行為規范,包括成文或不成文的紀律規范,是各級黨組織和全體黨員在制度、規矩和規則層面的他律性標準和要求。黨的紀律規范具有黨屬性和法屬性相結合相統一的制度特征。第二,黨的紀律是黨的制度的重要組成部分。在黨的百年奮斗史中,嚴明的紀律始終是黨在革命、建設和改革發展時期管黨治黨的堅強制度保障。隨著黨的領導和建設事業的發展,特別是黨的十八大以來,在中國特色社會主義法治體系建設邏輯下,依法治國、依規治黨的法治理念要求黨的領導和黨的建設更加制度化、規范化、程序化、理性化,黨的主要紀律規范借鑒于國家法的制定原理和立法經驗,形成了自身的制度規范體系與規范邏輯,逐步提煉并分化出來轉化為黨內法規,成為黨要管黨、從嚴治黨的核心制度規范。第三,黨內法規體系的規范發展,使黨的制度體系分化出新的空間,即尚未黨內法規化的黨的紀律。這部分黨的紀律成為黨內法規的制定來源、重要補充和解釋依據,確保了黨內法規體系始終保持開放與發展的制度功能特征。第四,黨的自我革命性決定了黨的建設會不斷發展和生成新的黨的紀律,而一部分黨的紀律也會隨著其規范性增強而轉化為新的黨的紀律性法規。在這個意義上,黨的紀律作為黨的制度體系中黨內法規的制定來源、重要補充和解釋依據,確保了黨內法規制度體系建設與發展的與時俱進,實現了黨的制度體系的豐富與發展。第五,黨的紀律整體上作為黨內法規實施的保障,發揮著剛性約束、監督實施、問責與制裁的效能。

(三)黨的紀律與黨內法規存在著從屬、交叉與并列關系

在黨的紀律與黨內法規的關系中,黨內法規與黨的紀律既存在從屬關系,亦存在交叉并列關系。由從屬關系來看,首先,黨的紀律的內涵是明確的。《黨章》明確規定,黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則,是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證(7)參見《中國共產黨章程》(中國共產黨第二十次全國代表大會部分修改,2022年10月22日通過)第39條。。但黨的紀律在外延上又有著廣義與狹義之分,以《中國共產黨紀律處分條例》的相關規定來看,黨章和其他黨內法規、國家法律法規、黨和國家政策、社會主義道德等共同構成了黨的紀律的廣義范疇(8)《中國共產黨紀律處分條例》第7條:“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規,違反國家法律法規,違反黨和國家政策,違反社會主義道德,危害黨、國家和人民利益的行為,依照規定應當給予紀律處理或者處分的,都必須受到追究。”。其中,黨章和其他黨內法規、國家法律法規則可視為黨的紀律的狹義范疇,狹義上的黨的紀律也具體作為是否違反黨紀的判斷標準(9)《中國共產黨紀律處分條例》第4條第3款:“對黨組織和黨員違犯黨紀的行為,……以黨章、其他黨內法規和國家法律法規為準繩,準確認定違紀性質”。。通過以上分析可見,無論是從廣義上還是狹義上理解或界定黨的紀律,均表明黨內法規是一個從屬于黨的紀律(黨紀)的下位概念。其次,需要指出的是,由于在理論上和實踐中黨內法規與黨的紀律均存在著習慣上的用法,并涉及廣義與狹義之分(10)黨內法規的廣義概念通常是指黨內所有用以規范和保障黨的行為的法規或規范性文件;狹義概念僅指黨內法規制定條例中規定的黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則七種規范形式。,進而導致黨的紀律與黨內法規不僅存在從屬關系,還存在著并列與交叉關系。就并列關系而言,主要指尚未黨內法規化的黨的紀律,如黨內規范性文件中明確的紀律性要求、領導人重要講話中強調的紀律以及一些未明文列入紀律的黨的規矩等。這部分黨的紀律同樣是黨的各級組織和黨員必須遵守的行為準則,具有普適性、強制性與規范性特征,是黨的制度體系的重要組成部分。隨著制度治黨、依規治黨理論與實踐的深入發展,黨的紀律中的主體部分不斷轉化為更具規范性和法屬性的黨內法規。特別是黨的十八大后,隨著黨內法規制定工作正式制度化,黨內法規已經在規范形式上完成了與黨的紀律的分離,也使得尚未黨內法規化的黨的紀律形成了與黨內法規并列的獨立形態。就交叉關系而言,黨的紀律無論以何種形式體現(成文形式或不成文形式),均屬于一種約束性的行為規則,是一種義務性規范,而黨內法規不僅包含義務性規范,更包含權利性規范(如激勵性規范和保護性規范)以及程序性規范等,這部分規范并不屬于黨的紀律范疇。也就是說,黨內法規體系中既包括黨的紀律性法規,還包括非紀律性法規。在這個意義上,黨的紀律性法規又是從屬于黨內法規體系的。可見,黨的紀律與黨內法規互有從屬,成為了兩個既不完全相同又有相互交集的交叉概念(11)李林:《論“黨內法規”的概念》,《法治現代化研究》2017年第6期。。

二、黨的紀律建設和黨內法規制度建設相向而行

“紀律立黨”是我們黨在成立初期就明確樹立的思想信念。黨的第一個綱領和第一部黨章均著重強調了黨的紀律性,并明確了一系列紀律規范和紀律性要求,成為百年大黨始終堅持紀律嚴明紅色基因的精神傳承。黨的五大首次提出“政治紀律”概念,標志著黨在發展成長過程中更加深刻地認識到了政治紀律和政治規矩在黨的各項事業發展中的核心地位,隨后發展而成的“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央” 作為黨的紀律的核心內容,更是成為黨內政治生活的根本準則。新中國成立以來,繼續加強新形勢下黨的紀律建設成為執政黨積極探索如何跳出第一個歷史周期率的不懈政治追求,其中嚴守政治紀律、確保黨的團結統一,狠抓廉潔紀律、抵御貪污腐化以及不斷加強黨內監督,成為新型執政黨保持政治自覺和政治清醒、加強自身建設的重要保障。改革開放以來,對“文化大革命”慘痛歷史教訓的深刻反思,更加促使我們黨不斷加深對黨的紀律的認識。十一屆三中全會鮮明提出的“健全黨規黨法,嚴肅黨紀”的要求,是黨的紀律建設重新回歸到黨的政治建設新高度的重要標志。十四大黨章首次將“從嚴治黨”正式寫入黨章總綱,黨的十六大報告強調“堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針”,表明嚴明黨紀、從嚴治黨已成為全黨的思想共識。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央以堅定的決心和堅強的定力推進全面從嚴治黨,鮮明提出了“將紀律挺在前面”的重要論斷。習近平明確指出:“我們這么大一個政黨,靠什么來管好自己的隊伍?靠什么來戰勝風險挑戰?除了正確理論和路線方針政策外,必須靠嚴明規范和紀律。”(12)《習近平新時代中國特色社會主義思想學習論叢》第2輯,北京:中央文獻出版社,2020年版,第34頁。黨的十九大報告進一步將“紀律建設”納入黨的建設總體布局之中。黨的二十大報告繼續強調全面加強黨的紀律建設,將嚴明紀律規矩作為關系執政黨生死存亡的黨風問題的關鍵所在,首次提出的“健全全面從嚴治黨體系”這一重大論斷,作為加強新時代黨的建設的重大舉措,向全黨和全社會傳遞出百年大黨在自我革命中不斷煥發勃勃生機的堅強決心。

黨的紀律建設與黨內法規制度建設是一種相向而行的關系。民主革命時期,黨在艱難的斗爭環境下不斷完善自身制度建設,其間所制定的制度規范多以紀律性的黨的文件形式出現,一些重要的文件內容上雖具備黨內法規性質,但尚不具有很強的法的屬性。如著名的《古田會議決議》確立了黨領導軍隊的基本原則,是中國共產黨和紅軍建設的綱領性文獻,內容上明顯具有了黨內法規特征。又如關于黨委制的完善以及請示報告制度的建立,均是以黨的文件形式形成的規范,性質上均屬于黨內法規。由于革命戰爭年代的時代局限和認識局限,無論是黨的紀律還是黨內法規,很難進行嚴格意義上的區分,普遍通過黨的文件形式頒布施行,這適應于革命戰爭年代注重效率性和靈活性等方面的要求,但在規范性、穩定性和系統性等方面并不成熟(13)郭文亮、洪汛:《中國共產黨黨規黨紀建設實踐與經驗梳理》,《人民論壇》2014年第35期。。這一時期黨的主要領導人逐漸認識到“黨的法規”與“黨的紀律”之間的區別。1938年9月,劉少奇同志在政治局會議上代表中共北方局作抗戰以來的工作報告,最早提出了“黨規”的概念(14)《劉少奇傳》(上),北京:中央文獻出版社,2011年版,第309頁。。這是“黨規”概念第一次在中央層面的報告中出現。同年10月,毛澤東同志在擴大的黨的六屆六中全會報告中首次明確提出了“黨內法規”概念(15)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第528頁。。雖然毛澤東同志提到的黨內法規與現行黨內法規概念在規范形式和規范程度上不同,但至少表明,黨的領導集體開始有意識地以法治的思維看待黨的制度性規范,將黨內法規視為更具規范性的黨的紀律。其間所制定的一系列黨的文件,如《中國共產黨中央執行委員會組織法》《中央巡視條例》《關于增強黨性的決定》等,都已具備明顯的黨內法規特征。

新中國成立后,由于中國共產黨在國內政治地位的變化,黨的紀律與黨內法規建設著重于與國家建設相匹配,著力于解決黨執政、黨與國家、黨與政府的關系。改革開放以來,十一屆三中全會明確提出了“健全黨規黨法,嚴肅黨紀”的重要方針,為黨的紀律建設和黨內法規的恢復發展奠定了良好基礎。《關于黨內政治生活的若干準則》《關于高級干部生活待遇的若干規定》等以準則、規定和條例命名的黨的規章陸續頒布。1990年,《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的頒布施行,更是成為黨內法規建設史上一個重要里程碑,標志著黨內法規制定工作正式制度化。1992年,十四大黨章正式明確了“黨內法規”的概念和地位。2012年,《中國共產黨黨內法規制定條例》《黨內法規和規范性文件備案審查規定》《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》的出臺,標志著黨內法規具備了獨立于黨的紀律的法理基礎。

從黨的制度規范體系的發展邏輯中可以看出,“黨內法規”“黨的紀律”與“黨規”“黨紀”等概念的適用,前期并無實質意義上的區別,兩者均從屬于黨的規矩,從屬于黨的制度規范表達體系。黨內法規與黨的紀律都屬于黨的意志,但在規范表達上又有所區別。例如,黨為了保證任務的實現要求各級黨組織和黨員必須遵守的行為準則,既是紀律也是黨內法規的內容,但是關于體制機制、黨員權利以及程序性規范等,大都不由黨的紀律所規范。黨內法規主要包括黨章、準則、條例、規定等七種規范形式。黨的紀律則更加豐富多樣,不僅有成文的,也有不成文的。已由黨內法規進行規范的,歸屬于黨內法規;尚未納入黨內法規規范的黨的紀律主要體現在黨的決議、決定、意見、通知等成文形式的黨的規范性文件中。此外,黨的領導同志重要講話中強調的紀律性要求以及黨在長期實踐中形成的已規范化的優良傳統和工作慣例,也成為黨的紀律的重要組成部分。

以上表明,黨內法規制度建設與黨的紀律建設是一種相向而行的關系。首先,對黨的紀律建設的認識更加成熟,形成了包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等六項紀律在內的黨的紀律體系,并強調六項紀律中政治紀律是管總的,將政治紀律擺在了全面從嚴治黨的核心地位;其次,不斷“將從嚴治黨實踐成果轉化為紀律條文,固化成法規制度,有利于更好地把握管黨治黨規律,實現黨內紀律法規建設的與時俱進”(16)白廣磊:《堅決把紀律和規矩挺在前面》,《中國紀檢監察》2016年第5期。;最后,黨內法規與黨的紀律同時作為黨的各級組織和黨員必須遵守的行為準則,兩者之間形成了既有交叉亦有并列,既不完全相同又有相互交集的規范概念。

三、黨的紀律是黨內法規的制定來源、重要補充、解釋依據及實施保障

(一)黨的紀律是黨內法規的制定來源和重要補充

黨的紀律是黨內法規的重要制定來源。黨內法規的制定是指具有黨內法規制定權的主體開展的黨內法規制定、修改、解釋、備案、清理等活動(17)宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第270頁。。《中國共產黨黨內法規制定條例》中涉及到黨組織和黨員的監督、獎懲、保障等內容,均涉及黨的紀律性規范,由黨的紀律轉化而來。隨著黨內法規制度體系的不斷完善,一些承載黨的紀律的規范性文件、領導人講話及優良傳統和工作習慣轉化為更具規范性的黨內法規,是一個必然的趨勢和要求。

黨的紀律同時是黨內法規體系的重要補充。黨內法規在管黨治黨中的地位和作用、在依法治國及中國特色社會主義法治體系中的地位和作用,不是孤立存在的,其與黨的規矩、黨的紀律等其他黨內規范,共同構成了管黨治黨的制度依據。盡管相當一部分黨的規矩、黨的紀律并未以黨內法規形式出現,而是以慣例、習慣、傳統、規范性文件等作為載體,但其在黨的意志表達、維護黨的先進性和純潔性方面的作用同等重要。誠如習近平總書記所言:“黨內規矩有的有明文規定,有的沒有,但作為一個黨的干部特別是高級干部應該懂的。不懂的話,那就不具備當干部特別是高級干部的覺悟和水平。”(18)《習近平著作選讀》第1卷,北京:人民出版社,2023年版,第348頁。在黨內治理活動中,一些沒有通過黨內法規或黨內規范性文件等形式明文規定的黨的規矩,在管黨治黨過程中同樣發揮著實際上的紀律約束力(19)段磊:《黨內法規淵源論》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2020年第4期。。

現行黨的制度規范體系中,黨的規矩、黨的紀律、黨內法規都是黨的各級組織和黨員必須遵守的行為準則,而在規范形式上,黨內法規、黨內規范性文件則長期并存于黨的文件體系中。特別是黨內規范性文件與黨內法規在制定主體、發布形式、效力層級、調整事項等方面具有較多重合,工作實踐中,黨內規范性文件中的某些規定時常會涉及本需要由黨內法規調整規范的事項,形成了事實上的“文件造規”現象(20)孟濤:《黨內法規體系的形成與完善》,《法學研究》 2021年第6期。。在我國的政治現實中,部分重要的黨內規范性文件之地位和作用并不必然低于黨內法規,尤其是黨的主張類規范性文件,如《中共中央關于……的決定》等重要的黨內規范性文件,其地位、作用和意義自不待言,其中即可能包含特定的紀律性要求。這不僅表明黨內法規的地位和作用不是孤立存在的,同時也表明黨內法規與黨的紀律之間存在著相互補充與轉化的機制與功能。因此,不斷完善黨的紀律等其他類型黨內規范向黨內法規的轉化機制,是健全全面從嚴治黨體系的必然要求。

(二)黨的紀律是現行黨內法規解釋的重要依據

黨內法規解釋外在表現為對黨內法規條文含義進行闡述說明,因而也可以被視為廣義的黨內法規制定活動(21)⑥ 宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298頁。。黨內法規解釋是黨內法規效力的延伸和擴展,目的在于提高黨內法規的適應性(22)王建芹、馬尚:《重新認識黨內法規解釋的功能及其限度》,《黨內法規理論研究》2019年第2期。。如同法律解釋是對某些法律規定的原則含義作出的說明和闡述一樣,黨內法規中的一些規定更是高度概括的,條文表述通常比較原則和抽象,這就需要通過黨內法規解釋活動對條文中的模糊含義進行具體的說明和詳細的闡釋(23)④ 宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298頁。。特別是,黨內法規相對于法律條文的語言特征中,包含著大量的政治性、道德性表述以及修飾性詞語,“黨規的一個鮮明特色就是其政治性,突出強調的是政治正確而非涵義準確”(24)宋功德:《黨規之治》,北京:法律出版社,2015年版,第 260頁。。這就要求在黨內法規的具體實施以及工作實踐中,必須要通過法規解釋來強化黨內法規的適用性,增強黨內法規的可操作性和可執行性(25)王建芹、馬尚:《黨內法規解釋功能的若干基礎性問題研究》,《學習與實踐》2019年第11期。。其中,涉及到黨規條文比較原則抽象或在黨內法規中未作出明文規定的情況,黨的紀律作為長期存在且廣泛遵守的“習慣法”,就成為黨內法規解釋的重要依據之一。以《中國共產黨重大事項請示報告條例》為例,其明確規定了請示報告的內容,但其中涉及黨組織“其他應當請示的重大事項”“其他應當報告的重大事項”“其他應當報備的重大事項”和黨員、領導干部“其他應當向黨組織報告的事項”“其他應當向黨組織請示的事項”“其他應當向黨組織報告的事項”等兜底性條款時,在具體的工作實踐中通常需要根據黨的紀律要求進行解釋衡量。

(三)黨的紀律是黨內法規的實施保障

黨的紀律整體上作為黨內法規實施的保障,發揮著剛性約束、監督實施、問責與制裁的效能。黨內法規這一核心概念的提出,著重于強化黨的制度規范中的“法”屬性特征,但其與國家法依靠國家強制力保障實施不同的是,黨內法規的實施保障依靠于黨的紀律。紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢,在堅持制度治黨、依規治黨的過程中,只有將完善的黨內法規制度體系與嚴明的黨的紀律有機結合,管黨治黨、全面從嚴治黨才能真正落地。需要指出的是,黨內法規的實施雖然依靠黨的紀律予以保障,但這種保障更多體現為一種終極意義上的保障。也就是說,黨的紀律既不是保證黨內法規實施的唯一力量,也并不表明黨內法規的每一個實施過程,每一部黨內法規的實施都要借助黨的紀律。在這個意義上,黨內法規實施過程中黨的紀律常常是備而不用,也即“無所在,無所不在”。實踐中,黨內法規的實施應當首先建立在黨組織和黨員的自覺性上面,更主要依靠于黨組織和黨員對黨內法規的自覺遵守,而不是只靠命令和強制(26)宋功德、張文顯:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社,2020年版,第330頁。。

四、黨的紀律向黨內法規轉化的機制及原則

(一)黨的紀律向黨內法規的轉化機制

黨的紀律轉化為黨內法規,主要包括黨內法規制定主體的制定、認可活動或作為黨內法規解釋的依據。其一,黨內規范性文件轉化為黨內法規。黨內規范性文件是一個比較寬泛的概念,與黨內法規相比,除了在名稱和表述方式上相互區別以外(27)黨內法規具有明確的效力位階,包括黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則等七類,黨內規范性文件則一般使用決議、決定、意見、通知等名稱。黨內法規一般采用條款式表述,黨內規范性文件則一般采用段落式表述。,同樣在一定時期內反復適用并具有普遍約束力,具備權威性與規范性。但黨內規范性文件在性質上依然屬于黨的文件體系,其法屬性及其規范程度低于黨內法規。隨著黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,其制定愈加借鑒于國家法的規范原理,故而成為黨的制度體系中最具法屬性的概念。隨著依規治黨的法治化要求愈益提高,部分黨內規范性文件向更具規范性的黨內法規轉化是必然要求。其二,黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例作為黨的規矩的重要內容,其中一些未明文列入紀律的規矩作為不成文的黨的紀律,是黨的組織和黨員自我約束的紀律,而其中一部分黨的紀律則會隨著黨內法規體系建設逐步規范化,成為黨內法規的組成部分。如《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”》及其《實施細則》中的許多具體規定,即屬于黨的紀律的黨內法規化。其三,通過黨內法規解釋轉化為黨內法規。黨內法規因其抽象性和概括性,很難就現實中黨內生活的方方面面進行窮盡式列舉,因此在面對某些復雜情況時,必須由黨內法規解釋來承擔其適用功能。黨的紀律作為黨內法規的重要解釋依據之一,事實上發揮了黨內法規的制定功能。

需要指出的是,黨的規矩、黨的紀律、黨內法規三個概念體系同時作為黨的各級組織和黨員必須遵守的行為準則,各有其制度定位。守紀律是底線,講規矩靠自覺。依靠紀律和不成文的規矩來管黨治黨,是對中國社會治理歷史經驗的深刻汲取和對黨的建設規律的科學總結,體現了依規治黨與以德治黨的結合(28)王希鵬、李雪勤:《新時代黨的紀律建設》,北京:黨建讀物出版社,2021年版,第37—38頁。,同時也表明,一部分黨的規矩、黨的紀律作為黨的制度體系重要組成部分,是黨內法規體系的重要補充。這部分黨的規矩、黨的紀律在一定時期并不需要以黨內法規的形式予以規范,而是繼續發揮其針對性、適時性、靈活性等制度功能。

(二)黨的紀律轉化為黨內法規的原則

首先,符合長效性、全局性及法治化要求。長效性反映黨的紀律具備長期實踐基礎,已在黨建實踐中形成共識,具備理論和實踐上的先進性;全局性著眼于管黨治黨及治國理政的宏觀全局,并且其適用范圍具有普適性;法治化主要指黨的紀律符合黨內規范的公共性和公正性標準。

其次,滿足實體標準和程序正當原則。即由黨的中央組織,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委按照黨內法規制定程序加以制定和認可,并根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》進行審查備案,同時以此對低于其效力位階的黨內法規或規范性文件中相沖突、相矛盾的內容進行修正,以維護黨內法規制度的權威性和統一性。

最后,黨的紀律通過解釋轉化為黨內法規時,一方面必須符合《中國共產黨黨內法規制定條例》等的相關規定,由有權主體按照規定程序進行解釋;另一方面作為化解黨內法規穩定性和實踐變動性之間矛盾的重要方式,黨內法規解釋多涉及黨的紀律規定與現行黨內法規規定之間的銜接與協調。例如,對一些重要的典型性違紀案例如何具體應用現行黨內法規的解釋;中央提出新的重要精神在現行黨內法規中沒有直接規定的,需要由相關部門作出的紀律性解釋;不同黨內法規之間的紀律要求可能相互沖突,為使彼此更好銜接而作出的解釋等。其中主要涉及紀律處分方面的相關規定,只能由擁有黨內法規制定權的機關在其權限范圍內進行解釋。

上述三個原則中,第一個原則是黨的紀律向黨內法規轉化的實質標準;第二個原則提供黨的紀律轉化為黨內法規的正當程序;第三個原則有針對性地解決現行黨內法規規范不足的制度性問題,確保黨的紀律更加有效地嵌入黨內法規制度規范體系之中。

五、深刻把握新時代黨的紀律建設新要求

(一)更加突出紀律建設的政治性

政治紀律是黨的紀律政治性的集中體現,堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”是黨的政治紀律的核心內容。突出新時代黨的紀律建設的政治性,關鍵在于嚴明政治紀律和政治規矩,嚴肅黨內政治生活,以提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力作為政治紀律建設的著力點。習近平總書記在主持十九屆中央政治局第六次集體學習時指出,在全面從嚴治黨實踐中,我們深刻認識到,黨內存在的很多問題都同政治問題相關聯,都是因為黨的政治建設沒有抓緊、沒有抓實(29)習近平:《增強推進黨的政治建設的自覺性和堅定性》,《求是》2019年第14期。。黨的十八大以來,習近平總書記更是反復強調政治紀律的重要性和關鍵性,指出政治紀律是維護黨中央集中統一領導、維護黨的團結統一的根本保證。因此,新時代加強黨的政治紀律建設,必須緊緊圍繞政治“三力”,立足于保證黨的路線方針政策的貫徹執行,始終將政治紀律建設放在執政黨建設的突出位置,把“兩個維護”作為最根本的政治紀律和政治規矩,做到知責于心、擔責于身、履責于行。

(二)更加突出紀律建設的時代性

與時俱進是我們黨作為馬克思主義政黨的理論品格。黨的紀律建設與時俱進,就是要始終緊緊圍繞黨的歷史使命和中心任務加強黨的紀律建設,著力增強制度的科學性、合理性、權威性,在全面從嚴治黨嚴的主基調下,無論是黨的各項紀律規定還是監督執紀過程中的執紀問責辦法及其配套機制建設,都要隨著黨情、國情和世情新的變化不斷進行完善,把全面從嚴治黨、從嚴管理黨員隊伍體現到黨的紀律上,使之成為全體黨員的行為紅線。新時代黨的紀律建設必須緊緊圍繞“全面”和“從嚴”這一管黨治黨政治責任的內涵和要求,黨的建設各領域各方面各環節均要以真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴的態度和立場擔職履責,責任的覆蓋面更廣,履責盡責的標準更高。黨的紀律建設要緊緊圍繞全面從嚴治黨這一時代主題,從為中國式現代化保駕護航這一角度落實全面從嚴治黨的主體責任。

(三)更加突出紀律約束的針對性

全面從嚴治黨,重點是加強對權力的制約和監督,尤其是抓住領導干部這個“關鍵少數”,以突出紀律約束的針對性。第一,黨的十八大以來,黨內已形成并完善了一系列有針對性的制度,特別是強化了本級黨組織和黨員領導干部正風反腐的政治責任。但相對而言,這種政治責任更加側重于共性的原則性規定,而對于不同層級、不同領域黨組織和黨員領導干部尚未形成更加細致的制度性規范,有必要通過繼續完善黨組織權責清單等方式進一步壓實責任。第二,在組織責任中,要進一步保障民主集中制這一黨的根本組織原則落實到位,對違反干部選拔任用規定的行為作出細化規定,為實現選人用人風清氣正提供有力保障(30)中央紀委國家監委法規室:《準確把握黨的紀律建設的政治性時代性針對性》,《求是》2018年第20期。。第三,持續整治群眾身邊的腐敗和不正之風,通過突出問題導向,解決群眾最關心最直接最現實的利益問題,特別是民生領域各種形式的“微腐敗”以及不作為、假作為、亂作為等新型腐敗。第四,在工作紀律中,重點懲治官僚主義和形式主義。第五,及時把管黨治黨、全面從嚴治黨實踐中的最新經驗總結升華提煉出來,轉化為紀律性規定,進一步完善黨紀規范。

(四)更加突出紀律執行的嚴肅性

紀律的權威性建立在紀律執行的嚴肅性基礎之上。突出紀律執行的嚴肅性,重點在于堅持黨的紀律面前人人平等,特別強調居于領導地位的黨員領導干部更要帶頭遵守黨的紀律。同時,任何一名黨員都要對黨的紀律心存敬畏,始終保持高度的紀律觀念和紀律意識,樹立紀律自覺。黨的十八大以來, 我們黨的紀律執行既突出了“執紀必嚴、違紀必究”的零容忍態度,也堅持了“懲前毖后、治病救人”的一貫方針,通過嚴格落實“抓早抓小、防微杜漸”的工作方法,在運用好監督執紀“四種形態”的基礎上,黨的紀律執行嚴肅性明顯提高。新時代全面從嚴治黨持續深入推進,黨的紀律執行必須繼續堅持嚴字當頭、一嚴到底,鍥而不舍落實中央“八項規定”精神,不斷把作風建設引向深入。

(五)更加突出紀律監督的日常性

二十大黨章修正案在“黨的紀律”一章中增加了“責令檢查、誡勉”兩種處理方式,進一步豐富了監督執紀“四種形態”的執紀選擇,體現了黨中央從嚴管黨治黨、強化日常管理監督的要求。全面從嚴治黨,要把管和治更多體現在日常,讓黨內政治生活嚴肅起來。在黨內政治生活和組織生活中,只有讓“紅紅臉、出出汗”成為常態,防止小過錯演變成大問題,才能真正防微杜漸,筑牢反腐倡廉第一道關口。

黨的紀律以“懲前毖后、治病救人”為方針,豐富“四種形態”特別是“第一種形態”的執紀選擇,就是要讓黨員干部更加真切地感受到嚴管就是厚愛、治病為了救人。習近平總書記指出:“這些年查處的典型腐敗案例,都有一個量變到質變、小節到大錯的過程。如果在剛發現問題時組織就及時拉一把,一些干部也不至于在錯誤的道路上越滑越遠。”(31)《習近平總書記關于加強對權力運行的制約和監督重要論述摘錄(2013年1月—2018年7月)》,《中國紀檢監察》 2018年第18期。因此,充分利用“第一種形態”,強化日常管理監督,按照規定進行批評教育、責令檢查或者予以誡勉等,有助于幫助違紀的黨員干部糾錯改過,也是各級黨組織和領導干部切實履行全面從嚴治黨主體責任,主動、嚴肅、具體地履行日常監督管理職責的重要方面。