中外軍隊文職人員制度體系比較研究

【摘要】闡述了外軍文職人員制度體系，包括文職人員的工作、來源和晉升三個方面，分析了中國特色文職人員制度體系的特點，根據最新修訂的《中國人民解放軍文職人員條例》，對文職人員崗位等級、培訓機制、交流規定、教育管理、待遇保障、退出機制和法律責任等方面進行的調整和完善進行了梳理，并進一步對中外軍隊文職人員制度進行比較研究，包括文職人員的發展歷史、工作崗位與比例、評級和晉升，最后圍繞崗位范圍、專業培訓、晉升激勵、管理體制、人才培養等方面對我軍文職人員制度體系提出了相應的優化策略。

【關鍵詞】軍隊文職|制度體系|中外對比|優化方向

目前，很多國家都建立了軍隊文職人員制度以滿足軍事需求，即聘用文職人員承擔教學、科研、行政等工作任務。我國軍隊結合自身建設需要，于2005年8月1日起實施了《中國人民解放軍文職人員條例》[1]，正式建立了文職人員制度，并在實踐中不斷進行修訂。盡管我軍文職人員制度借鑒了外軍的相關經驗，但在許多方面仍與外軍存在不同。因此，有必要對中外軍隊文職人員制度體系進行比較分析，把握軍隊文職人員管理的基本規律，深化我軍文職人員制度改革，完善具有中國特色的軍隊文職人員制度體系。

一、外軍文職人員制度體系

外軍規定，文職人員為非直接作戰人員，主要是在作戰和訓練過程中為軍隊提供保障以提升軍隊整體戰斗力。因此，文職人員隊伍已經成為了國防力量體系中的一支重要力量。接下來以美國、日本兩國為例，分別從幾個方面對外軍的文職人員制度進行簡要闡述。

（一）文職人員工作

1.美軍文職人員的使用原則為在崗位需求范圍內盡可能使用文職人員，相應職業可大致分為高級專業人員、科學家與工程師、技術人員、行政管理人員、技師與技工、服務員和勤雜工等[2]。按照工作性質可分為白領雇員和藍領雇員，其中，白領雇員從事行政、決策、教學等腦力工作，藍領雇員從事裝備、后勤、生產、運輸等體力工作。這些文職人員廣泛分布在各軍種部機關、軍事院校以及新聞文化部門等單位，上至國防部長，下至各類勤雜人員均由文職人員擔任[3]。

2.日本自衛隊文職人員為不著軍裝的“非制服職員”，主要分為八類，其中國家特別職公務員包括參事官、書記官、部員，屬于防衛省專設官職；國家一般職公務員包括事務官、教官、技官，分別管理機關部門事務、教育工作、科研技術領域。初級文職人員為書記和技術員[3]。

（二）文職人員來源

1.美軍文職人員主要有四個來源：一是來自退役軍人。隨著科學技術的快速發展，軍工技術壁壘也在逐漸提高，軍隊裝備的研發維護等工作變得更加繁重，由退役軍人來承擔這些工作能夠有效保持一些重要技術崗位的連續性和穩定性，并且能夠有效控制現役軍人的數量，在不影響崗位需求的條件下降低軍費支出。此外，退役軍人在獲得全額退休金的同時，還可以得到文職人員的薪金。二是從社會上招聘。結合軍隊的人才需求，從社會上招聘技術、管理人才或者地方院校的教授、學者。三是面向地方院校畢業生招聘。美軍每年會從喬治·華盛頓大學、哈佛大學、耶魯大學等著名院校直接聘用與崗位相關專業的畢業生來承擔一些專業技術工作，例如，西點軍校中的文化教員很多都是直接聘用地方院校的畢業生。另外，部分軍事院校也會與地方高校聯合定向培養文職人員來學習有關研究生課程，并可獲得學位[4]。四是直接從國外聘請。為了擴展學員視野，學習更多的知識，一些軍校會主動從國外聘請教員，例如美國會經常聘請西歐、遠東等一些著名院校的學者來軍校任教，或者定期或不定期地舉辦講座[5-6]。

2.日本自衛隊文職人員有三個來源：一是部分退役的自衛隊軍官轉改留任，繼續承擔相應的軍事工作。二是來自政府機關或企業的優秀人才，屬于高級文職人員。三是在社會上公開招考，通過專門的考試系統進行招聘，最后根據考生成績擇優錄取，該方法為院校文職人員的主要來源[7]。

（三）文職人員晉升

1.美國文職人員每年都會進行制度化考核，一般由評選委員會的主管人員結合其工作職責、個人表現和當前職位空缺情況來確定晉升人選[8]。文職人員與軍人的軍銜相對應，其管理納入聯邦政府職員級別表（簡稱GS），分為18級。GS15級以下為一般文職，GS1-7級通常是初級職位，相當于軍隊士兵級，俗稱藍領雇員。GS8-15級為中級職位，相當于尉、校級，俗稱白領雇員。GS16-18級為高級職位，相當于將級軍官[8-9]。然而，文職人員薪資以及津貼補貼要低于現役軍人的水平。

2.日本《自衛隊法》的規定，院校文職人員結合個人的業績、授獎情況，通過考試或者選拔來晉升，考核結果作為晉升依據。內容包括工作情況、性格特點、品行能力、崗位適應性等。文職人員晉升一般在1、4、7、10月實施，特殊情況下也會根據需要臨時晉升，如高職別崗位空缺，因公負傷、患病不能履職，以及工作勤懇、成績較好者[7，10]。

二、中國特色文職人員制度體系

自2005年實施文職制度至今，我軍文職隊伍已經成長為軍隊系統內一支強大而有效的支持力量。為實現強軍興軍目標和提高文職人員隊伍效能，國務院、中央軍委于2017年公布了修訂后的《中國人民解放軍文職人員條例》[11]，明確了軍隊文職人員的身份定位和職能使命，調整了文職人員的崗位類型和等級，拓寬了文職人員的來源渠道，提高了文職人員的工資待遇，建立了文職人員培訓、考評、退出等管理機制，規范了文職人員的教育管理[9]。2023年，黨中央開啟了強軍改革的新征程，進一步修訂了《中國人民解放軍文職人員條例》（以下簡稱新《條例》），對舊版條例進行了擴充和完善。主要特點如下：

（一）明確了文職人員崗位等級

新《條例》規定管理類文職人員實行崗位職務層級與文員等級并行制度。將軍隊文職局級以下的文員分為十二個等級，明確了局級以下文職人員崗位等級。并將技術工崗位文職人員分為五個等級，普通工崗位文職人員不分等級[12]。

（二）調整了文職人員培訓機制

新《條例》將舊版《條例》中對文職人員進行的崗前培訓、在崗培訓、專業培訓和任務培訓調整為初任培訓、晉升培訓、崗位培訓。其中，初任培訓是為了使其具備適應崗位必備的軍政素質和基本業務能力；晉升培訓是為了提高其政治能力、管理能力和專業能力；崗位培訓是為了提高其履行職責能力[12]。此外，還規定可以安排文職人員參加學歷升級教育。

（三）細化了文職人員交流規定

新《條例》規定文職人員的交流分為軍隊內部交流和跨軍地交流兩種方式，以軍隊內部交流為主，并且分別對符合軍內交流以及不得交流的情形進行了詳細描述。應國家重大戰略、工程、項目、任務需求，可以按照干部管理權限選調有關單位干部或者專業技術人才到文職人員崗位工作[12]。同時，也可以按照干部管理權限，根據有關規定，通過“一事一議”方式選調文職人員到有關單位工作。

（四）擴充了文職人員教育管理

新《條例》提出文職人員可以按照有關規定，參加相關學術組織、人才工程計劃、軍民科技協同創新等活動。在履行好崗位職責、完成本職工作的前提下，相關文職人員經批準可以到軍隊以外單位兼職[12]。

（五）完善了文職人員待遇保障

新《條例》規定在軍隊技術密集型單位，可以實行文職人員績效工資制度。對高層次專業文職人員給予相關優惠待遇，可以實行年薪制、協議工資、項目工資等市場化薪酬制度，也可以享受科技成果轉化收益[12]。

（六）改進了文職人員退出機制

新《條例》調整了不得解除聘用合同的傷殘鑒定等級。同時，擴充了文職人員不得辭職或者單方面解除聘用合同的三種主要情形[12]。

（七）增補了文職人員法律責任

新《條例》對違反本條例規定的行為進行了詳細描述，各有關機關、單位及其工作人員，在文職人員管理工作中違規操作的，對負有責任的相關人員要依法給予處分。文職人員由于違反有關規定給用人單位造成損失的，依法承擔賠償責任。此外，文職人員存在違約失信行為離開軍隊或者被軍隊開除的，不得再次進入軍隊工作[12]。

三、中外軍隊文職人員制度體系比較研究

盡管中國軍隊文職人員制度建立起步晚，但經過了多年的改革和發展，其核心內容已經相對全面、系統，政策性和指導性也趨于完善。中外軍隊文職人員制度體系有很多相似之處，比如人才來源、錄用渠道、身份定位，較好的待遇保障，重視專業技術類文職人員等。然而，由于國情不同，中外文職人員制度體系也存在一些不同之處，主要差異如下：

（一）文職人員發展歷史

外軍聘用文職人員的做法由來已久，有記載的可以追溯到拿破侖時代。軍隊在戰爭或訓練的過程中，需要大量專業人員為技術兵種提供保障，此時文職人員應運而生[13]。隨著工業革命的到來，軍隊對技術人員的需求越來越大，文職人員便得到了進一步發展。1883年美國國會正式通過了《文職雇員法》，采用考試錄用的“選賢制”，這標志著美軍正式建立了現代意義上的文職人員制度[14]。在隨后的一戰、二戰、美蘇冷戰和越戰中，美軍大量聘用文職人員以節約軍費支出。隨后，英、法、日等國的軍隊也紛紛采用文職人員制度[13]。

新中國成立以后，先后將教學、醫療、文體等現役干部和非軍官崗位的一般技術性軍隊人員改為工職員，這是我軍文職制度的開端[3]。隨著軍隊管理制度的不斷革新，中央軍委于1988年4月簽發了《中國人民解放軍文職干部暫行條例》，標志著我軍正式建立文職干部制度。2004年7月，中央軍委下發了《關于加強軍隊專業技術人才隊伍建設的意見》指導性文件。2005年6月，國務院、中央軍委正式頒布《中國人民解放軍文職人員條例》，隨后于2017年9月進行了第一次修訂。2022年12月，國務院、中央軍委又進行了第二次修訂，新《條例》于2023年1月1日起施行[12]。

（二）文職人員工作崗位與比例

外軍軍隊內部文職人員比例較大，美、英、法等西方國家的文職人員與現役軍人數量之比維持在1：2左右，且崗位種類繁多，其中美軍文職人員的工作崗位達1500多種[3]。目前，我國軍隊文職人員制度的實施仍處于發展階段，2018年才開始首批軍隊文職人員的公開招考，因此軍隊內部的文職人員比例較小，所覆蓋的領域還不夠廣泛。外軍文職人員能夠深度參與行政決策，如美國國防部長、副部長、三軍部長等職務都由文職人員擔任，并且各軍種部機關中文職人員所占比重也非常大[9]。我軍目前文職人員主要分布在一些教學和服務保障崗位，并未承擔重要技術和管理崗位，并且我軍文職人員崗位層次低，所能參與的工作任務有限，這些都導致文職人員制度的優勢不能完全發揮出來。

（三）文職人員評級和晉升

關于評級，外軍文職人員等級一般與軍官軍銜等級相對應，如前文所述。新《條例》規定我軍根據文職人員崗位類別分為文員等級、專業技術崗位等級、專業技能崗位等級，每種崗位類別的職務層級設置又根據實際需要制訂了相應的管理規定[12]。相對外軍來說，我軍根據文職人員的崗位類別進行了不同的等級設置，崗位評級更加全面、細致。關于文職人員晉升方面，外軍在文職制度的長期實踐過程中已經建立了成體系的晉升制度，而目前我軍文職人員晉升制度尚不完善，因此有必要針對不同崗位類別的文職人員在晉升、激勵等方面做出進一步明確和細化。

四、我軍文職人員制度體系優化方向

我軍文職隊伍建設尚處于起步階段，如何提高文職人員專業素養、激發創新活力、強化管理效能和加強人才培養，從而提高軍隊的整體戰斗力是文職人員制度優化應該把握的關鍵導向。在關注外軍文職制度發展的同時，也要堅定制度自信，并不斷從實踐應用中總結經驗，解決現存的矛盾問題，順利完成軍隊戰略轉型。以下是一些優化方向的關鍵點：

（一）拓展崗位范圍

結合軍隊相關事務的關聯程度和需求，將文職人員的編配范圍拓展至科研院所、行政管理、后勤保障等崗位，也可以采取現役軍人和文職人員混編的方式逐步拓展文職人員編配范圍，進一步擴大文職人員在軍隊中的比例，在不影響軍隊事務決策處理的情況下，大幅降低軍費支出，充分發揮文職人員隊伍的作用，提升軍隊運行的靈活性。

（二）強化專業化培訓

加強文職人員的專業化培訓，使其具備更豐富的專業知識和技能。在為文職人員設立更為精細化且針對性更強的培訓課程的基礎上，還可與相關領域企業和研究機構合作，以提供更多的實際操作機會來實現專業性培訓。對于重點培養的文職人員骨干，還可以與相關院校進行聯合培養，參加學歷升級教育。同時，還可以引進國際知名專業人才進校為文職人員授課或者開展講座交流，以擴展文職人員在專業領域的國際化視野。

（三）建立晉升機制

建立科學合理全面的晉升機制，即明確崗位晉升的成果要求，包括對所發表的論文評級、教學比賽評獎、年度考核評優等，使得文職人員在工作實踐中有明確的目標和方向，激勵文職人員不斷地在工作中突破自我。此外，還可以設計多種激勵機制，即多維度地實現文職人員的自我價值，鼓勵文職人員在工作中提出創新性的建議和解決方案。激勵可以包括獎勵、專業發展支持等，從而激發文職人員的工作積極性和創新積極性。

（四）優化管理體制

對文職人員的管理體制進行優化，強調透明度、公正性和效能。建立更為靈活的管理機制，以適應快速變化的工作環境，包括簡化決策流程、提升信息共享效率以及強化績效評估制度。這不僅可以有效提升文職人員工作效率，還能讓新入職文職人員盡快適應工作環境。

（五）加強領導力培養

在強化專業培訓的基礎上，要進一步提高文職人員的崗位層次，提供更系統的領導力培養計劃，使文職人員在管理和協調方面更具領導力，包括領導力培訓課程、導師制度的建立，以及給予他們更多的管理實踐機會，使文職人員能夠由一般崗位向領導崗位突破。

（六）健全人才培養體系

健全人才培養和選拔機制，注重發現和培養潛力，并為文職人員提供多樣化的發展通道，通過建設更具競爭性的選拔系統、提供定制化的職業發展規劃等方式來實現，促使文職人員能夠更加全面地發展。

對上述崗位、培訓、晉升、管理、人才培養等關鍵導向進行優化，可以更好地使我軍文職人員制度體系適應當代社會的變革和挑戰，提高管理效能，激發工作活力，為國家和軍隊的各項事業做出更為積極的貢獻。中國軍轉民

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（作者簡介：馬麗穎，航天工程大學士官學校講師；研究方向為英語教學；王珍，航天工程大學士官學校講師，研究方向為軍士基礎課程教學；趙雪倩，航天工程大學士官學校講師，研究方向為英語教學）