構建對俄能源投資法律風險“防火墻”機制研究

［摘" 要］對俄能源投資是一個包含著經濟、政治、國家安全等多重要素的重要主題，它根植于國內發展狀況，立足于俄羅斯宏觀投資背景與能源發展戰略，輻射東北亞以及“一帶一路”沿線國家的能源投資與發展，并表現和回應著我國對新時期中俄經貿發展新契機的把握，而保障前述諸多要素協調實現的關鍵則是法律。法律保障安全，同時產生風險。在當前復雜的國際政治環境中，為規避與防范法律風險，作為投資主體的企業應當關注傳統能源行業與清潔能源行業投資中可能產生的法律政策、合同內容、綠色經濟、政府干預、能源治理、國際制裁所引發的法律風險。同時，國家與國際爭端解決組織也應當制定針對性的風險防范政策，優化中國企業能源投資環境，完善中俄能源投資爭議解決機制。企業、國家以及國際爭端解決組織三方主體共同構建對俄能源投資法律風險防范機制，將有效降低企業能源投資法律風險，助力中國企業安全“走回來”，并推動新時期中俄經貿與能源合作伙伴關系深入發展。

［關鍵詞］ 對俄能源投資；法律風險；防范機制

［中圖分類號］D90-056""" ［文獻標志碼］A""" ［文章編號］2095-0292（2024）03-0067-05

［收稿日期］2024-03-20

［基金項目］2022年黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“中國式行政應急法治現代化道路研究”（22FXB101）

［作者簡介］哈書菊，黑龍江大學法學院教授，博士生導師，法學博士，研究方向：訴訟法學、憲法學與行政法學、俄羅斯法學；張月萍，黑龍江大學法學院博士研究生，研究方向：憲法學，俄羅斯法學。

黨的二十大以來，中俄互惠合作實現新發展、達到新高度，同時，兩國合作在這一時期面臨全新的機遇與挑戰，國際局勢的變化與新興領域的變革為兩國合作提出了法律新問，并顯著地表現于能源領域中。然而，作為被重點管控的具有戰略性意義的領域，外國人對俄進行能源投資一直以來都受到俄羅斯政府頗多限制［1］，該領域內的聯邦和聯邦主體兩級立法為俄羅斯能源戰略與能源安全保駕護航，中國企業亦不可避免受此影響。另一方面，2023年，第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇舉行，“綠色發展”作為全球低碳轉型推進背景下的重要課題被專門提出。這表明，中國“一帶一路”沿線國家能源投資從煤炭等傳統領域逐漸轉向清潔能源，意在為全球凈零排放轉型注入新動能，中國企業也因應這一趨勢，近年來對俄羅斯天然氣等領域加大投資力度。因此，研究新時期對俄能源投資，尤其是對可再生能源、清潔能源投資及其法律風險進行研究，恰與中俄互惠合作階段以及全球低碳能源轉型宏觀背景相契合。

當前，學術界盡管不乏對能源投資風險述評、傳統能源投資法律風險、能源投資風險應對措施等研究成果，但尚缺少研究全新投資背景下中國企業對俄傳統能源投資以及新能源、清潔能源投資所面臨法律風險及防范機制構建的成果［2］。本文運用文獻研究、案例研究等方法，分析當前中國企業對俄能源投資可能面臨的主要法律風險，旨在提出有效的法律風險“防火墻”機制，以保護投資者免受潛在風險影響，促進和加強中俄兩國能源經貿合作。

一、俄羅斯作為能源投資東道國的背景與投資環境

俄羅斯全球能源市場地位及外國人投資環境是中國企業對俄能源投資的重要前提。厘清俄羅斯在世界能源市場的競爭地位與優勢，從政府與市場兩個角度明確外國人投資環境，有利于合理有效利用俄羅斯市場資源和外國投資正向環境，積極開展對俄能源投資，并在復雜的國際投資環境中以法律手段保護自身利益。

（一）當前俄羅斯全球能源市場地位及其變化

俄羅斯長期在國際能源市場中占據重要地位，以天然氣為代表的豐富的能源儲備及其生產能力使得俄羅斯能源市場具備長期潛力。俄烏沖突全面升級后，受制裁影響，俄羅斯著重布局亞太地區，試圖使該地區在國家能源供應布局中發揮關鍵作用［3］。全新的地緣政治對中俄能源合作機制與模式造成了影響［4］，對中國企業而言，既是能源投資機遇，也意味著將面臨更多風險挑戰，因此具有高風險、高收益的投資特征。另一方面，在低碳背景下，傳統油氣領域逐漸被新能源以及與新能源密切相關的產業所替代［5］，中國對俄投資領域因應趨勢變化而轉向新能源等領域，這意味著新的能源安全風險點隨之產生。我國不僅要防范傳統能源市場的安全風險，還需對新能源產業投資中與技術、礦產資源相關的法律風險予以關注。

（二）俄羅斯立法與制度下的外國人投資環境

俄羅斯所簽署的國際公約以及現行的法律法規確定和構建了國家投資及監管制度，并建立了外國投資者與政府機構之間的統一原則與機制。其中，首爾公約［6］保障了外國投資人通過支付保險金機制獲得損失賠償的情形。相關立法，如1999年2月25日第39號聯邦法《關于以資本投資形式在俄羅斯聯邦開展的投資活動》См.： Федеральный закон “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации， осуществляемой в форме капитальных вложений” от 25.02.1999 N 39-ФЗ （последняя редакция）和1999年7月9日第160號聯邦法《俄羅斯聯邦外商投資法》См.： Федеральный закон \"Об иностранных инвестициях в Российской Федерации\" от 09.07.1999 N 160-ФЗ （последняя редакция）構成了俄羅斯聯邦境內投資和投資活動的現行法規基礎。這兩項法律為21世紀初外國人投資設立了諸多優惠待遇。根據《外商投資法》，外國投資者一般可以投資俄羅斯任意經濟領域。2009年4月9日，第54號聯邦法《關于批準〈俄羅斯聯邦政府和中華人民共和國政府關于促進和相互保護投資的協定〉和〈俄羅斯聯邦政府和中華人民共和國政府關于促進和相互保護投資的協定議定書〉》頒布См.： Федеральный закон от 9 апреля 2009 г. N 54-ФЗ “О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений и Протокола к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений”，中國企業投資受到俄羅斯立法層面的支持和鼓勵。

然而，不可否認的是，受國際環境、地緣政治與國家利益影響，俄羅斯著重關注外國投資人對與國家安全至關重要的領域進行投資的問題，并通過立法對投資行為進行限制。2008年，第57號聯邦法《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法》См.： Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ “О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества， имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства”（с изменениями и дополнениями）頒布，對外國投資者入股對國防和國家安全具有戰略意義的商業公司的法定資本，或足以控制上述公司的交易進行限制性規定。該法旨在防止此前德國西門子公司擬收購俄羅斯最大的發電用汽輪機與水輪機制造商——“動力機械”公司事件再次發生。2022年，俄烏沖突使得俄羅斯對外國人投資的法律限制進一步加強。2023年4月，俄羅斯聯邦政府通過了第645-1號決議См.： О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации ： постановление Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2023 года № 645.，擴大了俄羅斯聯邦政府對外國投資實施監管的職權。同時，制定對俄羅斯、俄羅斯公司和公民采取不友好行動的外國國家和地區名單，為不在名單上的外國人投資主體提供優惠措施，其中包括設立稅收優惠條件、簡化俄羅斯金融中介與外國發行人和投資者之間的協調程序等，甚至有望采取降低引進外資的行政壁壘、提高外國投資者資產保護和信息公開度等有力措施［7］。

因此，盡管俄羅斯的投資政策體現了從外國投資利好狀態轉變為在國家利益下對外國投資者設立限制的趨勢，但是在俄烏沖突后，中國投資者在對俄投資中占據有力地位，而俄羅斯立法者與政府機關也在國家利益、吸引外資以及促進國內經濟發展三方面盡力平衡，使得當前整體投資環境正向、積極。

二、中國企業對俄能源投資法律風險識別及分類

俄羅斯擁有正向的投資環境以及健全的投資法律體系，各級政府持續采取措施，改善投資環境，取得積極成效，但一方面，我國企業對俄投資合作的法律風險意識不足增加了赴俄投資風險；另一方面，能源行業屬于俄羅斯高度關切的重要行業，比一般行業更容易遭受征收和國有化及其他政策變動的風險，同時，能源領域固有的風險大、資本投入高和回報期長等特征使得赴俄投資風險進一步加劇。通常而言，對俄能源投資法律風險根據爭議主體不同可簡單分為因投資者和國家沖突產生的風險（如違反國家政策、立法或管理制度）、因投資者之間爭議產生的風險、因股東與采礦公司之間沖突而產生的風險、投資者與第三方基于民事法律關系沖突而產生的風險以及因投資者與東道國居民或勞工糾紛而產生的風險。上述幾類風險可根據涉及的法律制度不同而分為以下幾類，中國企業應當重點關注。

（一）外國人投資立法頻繁變動風險

俄羅斯立法具有變動頻繁的特點，通常每一次法律修訂都伴隨著法條本身的刪改以及相關規范性法律性文件的出臺，在外國人投資領域同樣如此。以《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法》為例，該法自2008年以來歷經十余次修訂，2023年4月，俄羅斯國家杜馬再次對該法第15條予以修訂См.： Госдума приняла закон， ужесточающий правила иностранных инвестиций в стратегические предприятия.https：//kodeks.ru/news/read/gosduma-prinyala-zakon-ujestochauschiy-pravila-inostrannyh-investiciy-v-strategicheskie-predpriyatiya？ysclid=lrvtt878dx642663130，調整了關于外國投資人在對國家具有戰略意義的組織中實施無效交易的法律后果的條款，并對外國投資者在股東大會上發表意見的權利進行明確。法律規定關乎投資人投資活動的全過程，因此，立法變動風險應當著重關注。該風險涉及兩種情形：一是某一法律在頒布施行后頻繁修訂，重要條款經常變化，可謂“朝令夕改”；另一種情形是，調整相同經濟法律關系的不同法律相繼出臺，新法往往改變舊法的規定。與投資相關的法律與規范性法律文件深刻影響著投資者的未來利益，往往法律變動之時，投資者的利益處在未實現或未完全實現的狀態。因此，法律的不確定性，必然給投資帶來了預期效益減少或落空，甚至被投資東道國政府當局強制干預的風險。

（二）違反投資限制與監管相關政策與立法風險

《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法》規定了一系列限制投資領域，主要涉及對核能企業以及持有聯邦礦產開采許可證的企業的投資。根據1992年2月21日第2395-1號法律《礦產資源法》См.： Закон РФ \"О недрах\" от 21.02.1992 N 2395-1 （последняя редакция），具有聯邦礦產價值的礦產區包括可開采石油儲量達到7000萬噸和/或天然氣儲量達到500億立方米的礦產區，以及位于大陸架或內海的礦產區。因此，對核能企業以及持有聯邦礦產開采許可證的企業進行投資將面臨更為嚴格的部門審查與法律限制。另一方面，俄羅斯的許可使用權制度圍繞著能源領域投資同樣表現出了相似的限制措施。在石油天然氣領域，尤其以礦產資源使用開發許可最為嚴格，而正是礦產使用爭議在投資仲裁中占據了相當大的比例。然而，應當強調的是，俄羅斯對能源領域投資的限制并未完全遏制中國企業的投資機會。2020年，俄羅斯聯邦政府外商投資監管委員會批準了中石化參與實施西布爾公司阿穆爾天然氣化工廠投資項目。此外，2023年1月31日，《俄羅斯聯邦政府與中華人民共和國政府關于俄羅斯聯邦經“遠東”航線向中華人民共和國供應天然氣的合作協定》См.： Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в сфере поставок природного газа из Российской Федерации в Китайскую Народную Республику по \"дальневосточному\" маршруту от 31 января 2023 года頒布，這意味著中國企業在天然氣領域的項目投資所受的限制將有所減輕。

（三）綠色能源治理與環境保護相關立法風險

受全球氣候變化與能源危機持續影響，俄羅斯將綠色經濟與能源治理相結合，對企業環保評估和環境監管尤為重視，《俄羅斯2030年前能源戰略》也對能源各行業提出了創新可持續以及綠色投資的要求［8］。對于投資者而言，對俄新能源投資以及可再生能源投資即將成為趨勢，投資者不應忽視其可能帶來的環境影響［9］。因此，該領域涉及的風險包括：（1）投資立項未通過環保評估風險。俄羅斯環保標準不同于中國。依照俄羅斯有關法律規定，投資能源項目需要符合環保要求，并向環保主管部門申請環保許可。如果未獲得許可，則該投資項目將無法實施。（2）投資項目實施過程中環境污染超標風險。中國企業在投資設廠完畢后的一系列環節中易面臨因達不到環保要求而整改或責令關閉的風險。

（四）勞工雇傭風險

勞工雇傭風險是中國企業在俄能源投資所面臨的重大風險之一，因能源投資項目多為大型工程項目，所雇傭的勞工數量較多，其中潛藏的法律風險不可忽視。其風險既關涉中方企業雇傭俄方工人所面臨的法律問題，也與中國工人在俄務工的法律糾紛有關。一方面，俄羅斯的勞務配額制度規定外商投資企業需要事先申請外籍勞工配額，才能引進外國勞動力到俄公司中工作。如果未能申請成功，則只能雇傭本地勞工，這意味著語言、文化、薪資、效率等問題將伴隨著產生。另一方面，中國公民勞務糾紛風險逐漸凸顯。近年來，中國公民因個人在俄務工官方手續不齊全、勞務合同未能予以重視而導致自身權益無法維護，最終訴諸仲裁的事件時有發生。

（五）合同內容風險

合同內容風險因協議、條約及合同簽訂而產生。簽訂主體不限于投資人、國家、國有企業、礦產開發商、建筑承包商、材料供應商、提供加工等服務的第三方以及勞動者，其涉及的合同包括投資保護協議、特許經營協議、國家參與的股東協議、運營協議、股票買賣協議和期權協議、擔保協議、項目融資協議、產品分配協議、建筑承包合同、服務提供合同、供應合同、勞務合同等。盡管難以將上述諸多類型合同中各風險逐一列舉式分析，但可析出如下幾點風險：（1）因對違約條款、適應性條款和賠償條款規定不明而引發的風險；（2）因未履行或未合理履行義務而引發的風險；（3）因對關鍵事項、因環境變化導致的新事項等缺少規定而引發的風險；（4）因對合同主體資格、權利與義務規定不明引發的風險。

以上五類法律風險是中國企業在能源投資領域應當重點防范的方面。對法律風險的正確識別是對其針對性予以防范的前提，同時也是我國立法機關與相關部門應當著重關注，并在未來完善立法并頒布政策的著力點。

三、構建對俄能源投資法律風險“防火墻”機制

基于對中國企業對俄能源投資法律風險的分析，可以分別從國家立法與政策、爭端解決機制以及企業自身防范三個角度構建法律風險“防護墻”機制。

（一）立法機關完善涉外能源法體系

完善能源法體系是我國提出“雙碳”目標以來法學界的關注焦點，但在已構建的能源法體系中，涉外能源立法尚屬于立法空白，這導致國內對于能源投資的法律規定缺少與如《能源憲章條約》等國際條約的銜接和適配。因對俄投資中爭議解決通常依托于國際條約以及國際爭端解決機制，因此需要立法中進一步明確國際條約的適用情形、在爭議發生時通過國際條約將其提交國際仲裁的情形等，避免因立法和條約內容存在沖突而引發法律風險，對投資人造成利益損失。

（二）通過政府間協議優化對俄能源投資環境

中國企業對俄能源投資依托東道國投資環境。客觀而言，俄羅斯的能源投資環境處于風險和機遇并存的平衡狀態。俄羅斯國家政策對外商投資的支持力度與俄烏沖突導致的國際制裁同時影響著中國企業。為進一步降低法律風險，可通過政府間協議加強中俄能源合作，為中國企業打造更為安全的投資環境。2023年所簽署的《俄羅斯聯邦政府與中華人民共和國政府關于俄羅斯聯邦經“遠東”航線向中華人民共和國供應天然氣的合作協定》可視為政府間協議的典型。未來，基于俄羅斯對遠東地區建設的決心，中國政府可適時與俄羅斯簽訂其他有助于優化中國企業投資環境的政府間協議。

（三）利用國際投資爭端解決機制和國際條約防范風險

國際投資爭端解決機制是中國企業在對俄能源投資面臨爭議時的首要救濟手段，而國際條約是爭議解決過程中的重要法律依據。應當尤其關注俄羅斯立法與國際條約相銜接的立法細節，明確國際條約在爭議中的適用規則。以尤科斯訴俄羅斯聯邦案為例。本案中，《能源憲章條約》本應作為國際能源領域第一個多邊條約，承擔爭端解決的關鍵作用［10］。然而在仲裁過程中，俄羅斯以《能源憲章條約》第26條與俄羅斯法相抵觸為由，認為行政機關無權通過簽署該條約而決定將投資爭端提交仲裁，并同時以管轄權為由適用了利益拒絕條款［11］（P18），導致另一方敗訴。因此，中國投資者應重視投資條約項下的“管轄權風險”，同時，因俄烏沖突導致俄羅斯正進行仲裁去歐化，中國企業在尋求國際法律救濟時應當確認向歐洲人權法院尋求法律救濟的可能性與有效性。

（四）企業事先確定投資領域，規避戰略性投資法律風險

在選擇投資領域時，中國企業應當事先查明擬投資的領域是否是俄羅斯《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法》中所規定的對國防和國家安全具有戰略意義的活動領域。針對俄羅斯市場上存在的投資限制與監管風險，中國企業在選擇投資項目應當避開限制領域。如果對俄羅斯聯邦法中所規定的具有戰略意義的投資領域確有主張，則應當及時聘請涉俄專業人士或當地咨詢專家陪同，與政府有關主管部門溝通并獲得批準。受中俄已簽訂的政府間能源合作協議影響，俄羅斯政府部門批準投資項目的可能性有所加強。

（五）企業嚴格遵循俄羅斯環境、稅收、勞動等領域法律規定

企業嚴格遵守東道國法律規定，是規避眾多法律風險的根本措施。在環境領域，事先了解俄羅斯的綠色經濟背景以及環境保護規定，遵守俄羅斯能源領域環境保護標準，按照俄羅斯環境法與相關法律法規進行項目設計、開發與經營。依照外國人納稅規定明確納稅人身份，依法繳納稅款。根據俄羅斯的勞工配額制度，合理有效配置勞動力資源。事先了解俄羅斯勞動法中對雇傭、工資支付、社會保險、解聘等環節的法律細節，并注重與當地勞動部門、工會組織等保持積極聯系。

（六）企業加強對俄羅斯能源管理制度及相關機構的了解

由于能源行業的特殊性，在該領域投資的外商在各個環節均不可避免與政府部門交涉并受其監管，因此了解俄羅斯能源管理體系與部門職能至關重要。在該體系內，俄羅斯聯邦總統、聯邦議會和俄羅斯聯邦政府為能源管理體系的最高一級權力機構，聯邦和聯邦主體設立的能源部門和機構為二級權力機構，地方機構為三級權力機構，國有企業“俄羅斯國家原子能公司（Росатом）”、 開放式股份公司“俄羅斯統一電力系統股份公司（Системный оператор Единой энергетической системы）”以及能源領域自治組織“市場委員會協會（НП Совет рынка）”為四級機構。其中，中國企業可能直接交涉的機構包括負責監督地下資源和自然資源利用的俄羅斯自然資源和生態環境部、聯邦礦產管理局和俄羅斯自然資源利用監督局；負責工業應用的俄羅斯工業和貿易部、國家技術監管和計量局和俄羅斯能源部；負責反壟斷監管和稅收的聯邦反壟斷局和俄羅斯財政部，以及負責能源調控的俄羅斯統一電力系統股份公司、俄羅斯國家原子能公司和市場委員會協會。中國企業不僅需要對前述部門職能予以了解，還應當及時關注相關部門所頒布的能源投資政策和部門文件，以規避可能因投資產生的法律風險。

（七）企業強化、細化、規范化合同設計與具體規定

加強合同審查，結合以往合同糾紛對照細化合同內容，著重關注權利與義務、標的交付、結算方式、保密條款等內容。受俄羅斯戰略性投資制度影響，中國企業在該領域的項目投資必然承擔諸多義務，對此類事項需與俄方進行確認。此外，由于美國對俄制裁，中國企業對俄能源投資承擔著次級制裁風險，為此，宜在合同中增加以保障自身利益為前提的交易對手方重大違約條款、賠償條款以及有利于降低制裁風險的適應性條款。

四、結論

新形勢下，我國海外能源投資面臨更大的風險和更多的不確定因素。中國企業應當關注的不僅是如何走出去，更應當著重聚焦于如何安全“走回來”。因此，研究新時期對俄能源投資法律風險及防范機制，充分展現了我國對新時期中俄經貿合作契機的敏銳把握。在當下錯綜復雜的國際政治格局中，為有效規避和應對法律風險，投資主體必須保持高度警覺，密切關注在傳統能源和新能源投資領域因法律政策、合同內容、綠色經濟、政府干預、能源治理、國際制裁所引發的法律風險。與此同時，國家和國際爭端解決機構也應積極出臺針對性的風險防范策略，不斷優化中俄能源投資的爭議解決路徑。在國家、企業和國際組織三方中，國家政策、立法以及政府間協議發揮鼓勵與支持的作用，國際投資爭端解決組織發揮提供救濟的作用，但此兩者均具有客觀性。在法律風險防范機制中，中國企業應當發揮其主觀性，主動采取措施規避法律風險。此外，可合理利用保險、風險分散等手段降低自身利益損失。如此，有望構建一個更加穩固的對俄能源投資法律風險防范體系，建立起中國企業對俄投資法律風險“防火墻”。

［參" 考" 文" 獻］

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［責任編輯" 孫蘭瑛］