數智治理：數字政府法治化發展研究

［摘" 要］數字政府建設步入快車道，中央和地方各級政府部門從立法統治和機構改革等多角度積極探索數字政府的建設方式。黨的二十大發出了“全面推進國家各方面工作法治化”的前進號令，數字政府建設的法治化不僅具有提升國家治理體系和治理能力的價值意旨，也是中國式現代化的應有之義，是“法治”與“數智”有機結合的治理模式。以法治化為視角研究數字政府建設中數據治理的內在邏輯和理論基礎，有助于發現并解決數據治理立法、執法、司法層面存在的問題，進一步完善數據治理法治體系的合法性與正當性，促使數字中國向縱深推進。

［關鍵詞］數字政府；法治化；數據治理；數據安全

［中圖分類號］C93""" ［文獻標志碼］A""" ［文章編號］2095-0292（2024）03-0042-08

［收稿日期］2024-03-15

［基金項目］黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“后疫情時代黑龍江政府營商環境法治化治理效能提升研究”（20FXE401）

［作者簡介］呂武，東北農業大學公共管理與法學院副教授，碩士研究生導師，從事行政法與行政訴訟法學研究；付薄霖，東北農業大學公共管理與法學院法學專業學生。

建設數字政府是實現中國式現代化的必然要求和必經之路，是提升國家治理體系和治理能力現代化的最優選擇和最佳路徑。黨的二十大報告和2023年全國兩會對數字政府和法治政府建設指明方向，指出數字政府建設與法治政府建設是高度一致的，法治政府建設必須以數字政府建設為支撐，數字政府建設必須以法治政府建設為保障。《中華人民共和國數據安全法》（下稱《數據安全法》）的出臺為加強數字政府法治化建設添磚加瓦，中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》明確提出以機構改革為契機組建國家數據局并進一步優化數據管理職能，給數字政府法治化建設帶來了重大的發展機遇。

2023年初，美國人工智能企業開發的Chat GPT作為一種顛覆性科技的代表成為社會熱議的現象級話題。與此同時，如何運用法律手段規制新一代AI技術，使其在法治的正確道路上更快發展與更廣應用，引發了眾多法律人的思考。良術善用能使數字政府建設事半功倍，但是濫用又會帶來數字政府的危機。本文以數字時代為背景，在建設法治政府的過程中，探討如何使數字技術融入到職責明確、依法行政的政府治理體系之中，讓數字技術賦能法治，進一步強化數字治理，進一步推動數字政府法治化建設的理論探索和規則完善。

一、從數智到數治：數字政府與法治政府的融合共治

建設數字政府和法治政府是我國在數字時代提升國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。隨著人工智能、大數據、區塊鏈、5G等數字技術的興起，加快數字政府建設成為法治政府建設的“助推器”。黨的十九屆五中全會強調，要加強數字政府建設，并將其作為數字中國的重要支撐。在數字經濟時代，法治政府建設必須與大數據等數字技術相結合，提升國家治理體系和治理能力現代化，利用數字技術和互聯網平臺，創新政務服務與治理模式融合發展，建設數字化和法治化的政府運行和治理體系。

探索推進中國式現代化的進程中，中央與地方各級政府都在不斷推進數字政府轉型升級、加快實現數據共享與數據共治。2022年6月23日，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，提出“要主動順應經濟社會數字化轉型趨勢，充分釋放數字化發展紅利，進一步加大力度，改革突破，創新發展，全面開創數字政府建設新局。”隨后，各地以數字政府建設為重點開展一系列工作，如北京市全面實施智慧城市建設規劃，深入推進“一網通辦”“一網統管”“一網慧治”，統籌各類公眾服務、政務服務和決策服務；浙江省發展數字政務，推動技術、業務和數據三位一體，實施營商環境“一號改革工程”；江蘇省建立起數字政府的“四梁八柱”，努力使政務服務系統打通數據壁壘，讓各類市場主體充分感受到在江蘇創新創業的高效便捷等等具體實踐，不斷拓展數字政府建設的新舉措。

大數據時代，數字化與法治化是政府治理現代化需要共同推進的兩個維度，一方面數字政府建設需要法治保障，另一方面法治政府建設需要數字技術賦能。數字政府與法治政府的建設在我國政府治理體系中始終是目標一致、不斷融合、共生并進。

（一）數字賦能“放管服”改革，加快法治政府職能轉變

“放管服”改革重點是深化簡政放權、放管結合、進一步優化服務，究其本質是政府職能的轉變。從高速增長階段邁入高質量發展階段，“放管服”改革應當與時俱進，用數字賦能推動政府職能轉變，將傳統的“放管服”改革推向縱深。目前數字政府建設與“放管服”改革已經實現了基本融合，尤其體現在電子政務方面，通過辦事指南、審批流程和業務手冊等業務樹立起標準化規范，通過行政流程再造，既提升企業的辦事效率、節約了辦事成本，又成功打造政府的良好形象，實現政府職能全流程的優化改造。在2022年的世界電子政務調查中參見《2022聯合國電子政務調查報告（中文版）》，中國的網上政務服務從“追趕者”變成“領跑者”，十年間已經提升了35位，電子政務發展指數在全球范圍內達到“非常高水平”。正是電子政務服務水平的提升，利企便民服務體系不斷向網絡化、數字化、智慧化完善，才使得服務型政府的效能不斷提升，促進其高質量發展。

（二）數治打破部門壁壘，推進法治政府實現共治

數字政府建設對內促進行政流程的一體化，對外使得治理更加精準智能。以新組建的國家數據局為例，其不再片面的發揮行政職能，而是將技術與治理配合，使得原本分散在各個地方數據管理機構的管理職能有了統籌的龍頭機構，初步解決了目前政府治理實踐中存在的“九龍治水”問題，這對于推動數據共享、彌合數據鴻溝、統籌數據治理權等有著重要意義。有學者指出［1］：“行政審批領域的一網通辦在數字政府的整體化架構上利用數字技術共享數據資源，從而打破部門壁壘，壓縮自由裁量空間，提高審批透明度與審批效率。”正如其所言，我國各級政府部門都在不斷嘗試在行政治理領域廣泛運用大數據打破各種壁壘，為治理能力現代化帶來新的可能性。

（三）數智創新監管方式，加強法治政府“數字監管”

政府從傳統監管方式向數字監管方式的轉變是治理能力現代化建設的重要方面，有利于形成高效、完善、智能的數字化行政監管體系。政府的傳統監管方式是固化而靜態的，即通過出臺并長期穩定執行相關法律法規的方式來維護政府的治理能力，通常只能通過規范釋義行政行為，強調政府監管與規制作用方式單一。隨著數字時代的監管環境與監管對象變化日新月異、政務數據規模日益增大、使用平臺廣等情況出現，對政府依法履職情況的監督需求從靜態轉化為動態，從定性轉為定量。由此，數字政府打造的“互聯網+監管”新型監管方式正在推進我國執法水平不斷攀升，促進我國法治政府建設的創新與高質量發展。

二、數治規制的重構：立法規制與機構重塑

（一）數據治理問題的立法規制

數據資源已經成為國家重要的戰略資源，數據是數字經濟時代發展的核心，政府作為數據治理的主要領導者，必須保障數據的有效供給和有序發展。數據安全是數字政府的命脈，對構建數據治理的立法統制意義重大。當前我國數據治理法治體系中《數據安全法》以法的形式對基于數據處理行為形成的各種社會關系進行調整、加以穩固，包括數據安全保護、個人信息保護、公共數據管理和數據交易流通等具體內容，護航數字經濟健康有序發展。

1.數據治理體系的法律規制

在全面依法治國，推進中國式現代化的時代背景下，單憑軟法抑或硬法的一己之力是無法實現有效的數據治理，只有二者的協調共治才是數據治理的理想進路。我國數據治理體系在國家層面：主要有根本法《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）和《中華人民共和國網絡安全法》（下稱《網絡安全法》）《中華人民共和國個人信息保護法》（下稱《個人信息保護法》），《數據安全法》三大支柱共同組成當前數據治理法治體系的上位法。《憲法》雖然并未明確表明將數據保護納入到公民的基本權利范疇，但個人數據保護實質是派生于憲法上人格自由發展和人格尊嚴不受侵犯的基本原則，根據我國《憲法》第十五條規定“國家實行社會主義市場經濟”，就從側面勾連解釋出公民的經濟自由權，因此將個人數據納入憲法權利保護的框架秩序之內是數字時代新型人權的應有之義。《數據安全法》將所有數據納入規制范圍，《個人信息保護法》聚焦可識別的自然人信息，《網絡安全法》則聚焦網絡數據。據不完全統計，截至2023年4月21日，目前我國尚存效力的部分涉數據法律文件分布情況如表1所示。

由表1分析可見，我國數據治理法治體系的形成正不斷向前推進，初步形成了涵蓋法律、行政法規、部門規章、地方規范性文件等不同層級的制度規則，但是多源于地方性規范文件和地方性工作文件，而中央層面卻尚未建成系統的、可推行全國的數據治理規則體系。

2.《數據安全法》的靶向規制

二十一世紀初，隨著數字經濟的蓬勃發展，全球正式邁入大數據時代。美國著名未來學家阿爾文托夫勒最早提出“大數據”這一概念，他在《第三次浪潮》一書中稱贊大數據是第三次浪潮中最華彩的樂章。2015年10月26日黨的十八屆五中全會上，我國首次提出實施國家大數據戰略，并頒發《促進大數據發展行動綱要》，將大數據上升至國家戰略層面“十三五”規劃中。大數據的出現推動著生產方式的變革，數據在企業、個人與政府三方之間流動、交換、融合，帶來巨大紅利與便捷的同時，一系列難以操控的數據安全事件也給國家、企業和個人帶來嚴重損失。如2018年，Facebook承認違規獲得5000萬Facebook用戶信息并成功幫助特朗普贏得了美國總統大選；2022年8月疫情期間，上海隨申碼數據泄露，4850萬居民信息存在泄露風險等與數據高度關聯事件。

從全球視角上看，隨著歐盟《一般數據保護條例》（GDPR）正式實施，全球已有近百個國家和地區制定了專門保護數據安全的法律，數據安全保護專項立法已經在世界范圍內拉開了序幕。從我國國情上看，數據安全關乎政府誠信建設、企業生存發展與人民生活安寧，國家將發展數字經濟提升到國家戰略高度，在迫切需要通過數字經濟增長點拉動內需的同時也要堅守法律底線不可逾越。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《數據安全法》，標志我國在數據安全領域做到有法可依，奠定了數據領域的法律秩序基礎。《數據安全法》之法治精髓，可表述如下：

對“數據安全”作出概念界定。《數據安全法》是繼《網絡安全法》《中華人民共和國國家安全法》之后出臺的一部專門針對數據的立法。在概念界定上回應了“數據”與“信息”的概念區分，并補充了原有法律對“數據安全”的定義。該法第三條第三款規定：“數據安全，是指通過采取必要措施，確保數據處于有效保護和合法利用的狀態，以及具備保障持續安全狀態的能力。”數據安全的概念雖然簡單，但是外延豐富，包羅萬象，從概念可窺：其一，數據安全包括內生安全和外因安全，內生安全體現在數據本身的安全，而外因安全表現為數據保護的安全；其二，“數據安全”具有主動性，必須通過采取必要措施以維持其安全狀態，這種措施包括物理保護、技術保護、法律保護等多維度。在數據安全保護方面，因法律保護是以國家強制力保障，所以是最具保護力的一道防線。

對“數據安全”構建制度保護。《數據安全法》秉持數據發展與數據安全并進的制度設計理念，成為數據的“安全閥”。第三章明確規定了分類分級保護制度，根據數據重要程度和危害程度兩個維度對數據實施保護；建立了風險評估、報告、信息共享、監測預警機制，加強了對于數據安全風險信息的獲取、分析、研判、預警工作；建立數據安全應急處置機制，提升了對數據一系列處理活動的應急處置能力；同時與相關法律銜接，確立數據安全審查制度、出口管制等制度。《數據安全法》構建的新制度著眼于數據全生命安全周期，以數據主權為原則在各個環節設置具有針對性的管理措施，明確行政機關與其他社會主體的角色和作用。

對“域外效力”提供法律依據。與《網絡安全法》相比，《數據安全法》第二條明確規定“中華人民共和國境外的組織、個人開展數據活動，損害中華人民共和國國家安全、公共利益或者公民、組織合法權益的，依法追究法律責任”，突破了原先只適用于境內網絡活動與數據活動的管轄范圍，采取了屬地管轄加保護管轄雙重原則，進一步拓展了域外適用的范圍，無論是境內外的組織或個人，無論其是否在中國境內開展數據處理活動，只要其從事的行為對我國的國家安全、公共利益或其他公民、組織的合法權益產生實質性損害，就應當無例外地當然適用該法。這樣的立法精神不僅符合我國數據保護以國家數字主權為前提的總體國家安全觀，還積極回應美國、歐盟等數字強國通過擴張數據規則的域外效力達到長臂管轄的目的。

對“數據安全”主體明確保護。當前涉及數據安全問題最多的三類主體是政府、企業和公民。《數據安全法》將政務數據、企業數據和公民數據作為客體納入保障體系，確立了對數據全領域的治理和保護。在數字政府建設的背景下，從國家戰略層級考量出臺的《數據安全法》對政務數據的安全問題發揮統籌作用，分類分級開放與監管政務數據，抵御政務數據的安全風險；對于日益壯大的互聯網企業數據，該法明確建立健全數據交易管理制度、安全審查制度，對違法行為的處罰力度加大，對企業數據權的行使尋找平衡點；在《個人信息保護法》尚未施行前，《數據安全法》將公民數據納入保護群中，為個人數據安全的保護定下了總基調。

（二）國家數據局之機構重塑

法治政府的數字化，需建立科技保障體系，其主旨是提升政府的數字化水平；數字政府的法治化，需重新界定政府權力與數據自由的邊界，主要是通過重構政府及其職能部門的權力配置得以實現。自黨的十八大以來，在數據管理機構設置上采取“倒程序”的模式，先由各地開始探索設立大數據管理機構而后在中央組建國家數據局，實現數據行政管理大部門體制。

1.數據治理的機構沿革

明確數據行政管理職責，是數字政府法治化建設和數據治理的先決條件。這次中共中央、國務院的“大動作”與之前部分省市設置大數據局的“自選動作”不同，從頂層設計界定數據治理的縱向職責，結束了數據治理多頭管理、交叉分散等局面，建立起全國共下一盤棋的良好局面。

在國家數據局尚未組建前，數據行政管理職責主要分為由中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室（網信辦）負責統籌推進的宏觀管理職責和由中華人民共和國國家發展和改革委員會（發改委）負責統籌推進的具體管理職責。在國家數據局建立之后，作為國務院部委管理的具有相對獨立性的國家局，體現了強大的整合功能，以加強數字中國建設，具體職責如表2所示。

在中央層面未進行機構改革前，由于沒有統一的國家層面機構設定，且地方設立的數據管理部門尚未形成統一的機構設置模式，各地的數據管理部門不僅名稱不同，機構設置的類型也不同，筆者認為可以將其分為兩種類型：

第一種類型是固有職權型的數據管理機關，主要是原本就具有數據管理職能的獨立政府機關，如浙江省大數據發展管理局、廣東省政務服務數據管理局、吉林省政務服務和數字化建設管理局等；第二種類型是授權型數據管理機關或者機構，又根據權力來源不同區分為機關授權型與法律授權型，前者主要是機構改革為其新增設的數據管理職能，如北京市大數據管理局、山西省政務數據服務局等，后者主要是法律法規授權的具有數據管理職能的組織，如北京華電云博科技有限公司。在自主決定權方面，固有職權型的數據管理機關擁有最為完整獨立的管理權限，機關授權的數據管理機構的自主決定權會在重大政策上受限，必須事先向主管部門匯報；而法律授權的數據管理機構由于授權范圍的限制基本上不具有普通數據管理的自主決定權。

國家數據局的設立使得地方找到了組織，從國家層面上收回原本由多部門分管的數據制度、數據資源、數字規劃等，可以運用權力調動各地資源，使得地方各項數據管理更加順暢，加快各部門、各行業之間的數據共享整合，打通不同部門、不同層級、不同行業間的數據壁壘，減少“數據孤島”，促進數據共享開放和流通，促進數據的融合應用，使得我國數字政府建設與發展迎來了新局面。

2.強化數據管理的集成領導

國家數據局是在眾多既有地方數據管理機構的基礎上，組建的統籌中央與地方數據管理職責的頂層機構。國家數據局成立以前，部分省市已經成立了大數據局，承擔起地方大數據建設、管理和服務等職責。2014年12月，廣東省在全國率先成立了大數據管理局。同年，“大數據”首次寫進國務院政府工作報告，設立大數據管理機構成為地方政府推動數字中國建設的重要舉措。隨后，貴州省大數據發展管理局、浙江省數據管理中心相繼設立，廣州、沈陽、蘭州等市級大數據管理機構也紛紛亮相。相伴而來的一系列有關數據管理職責的理論和實踐問題也日益凸顯，如何解決好“九龍治水”、消除“數據孤島”和“數字訴訟爆炸”成了最關鍵的問題。在此背景下，2023年3月，國務院進行了新一輪的機構重塑和職能優化，組建國家數據局，搭建起數字中國建設“2522”的整體框架布局。

縱觀世界其他國家或者地區，大多通過立法設立統一獨立的監管機構來治理數據。如美國商務部成立了提供聯邦數據服務的咨詢委員會，以加強對聯邦數據隱私的保護；德國通過聯邦數據保護和信息自由專員作為個人數據保護中的獨立監管機構；韓國成立個人信息保護委員會，配合《個人信息保護法》的實施。可以看出上述國家盡管有國家層面的專職數據管理機構，但是其保護的范圍非常狹窄，僅限于某類數據或者數據管理的某個方面。而我國從解決數據管理行政權力的縱向和橫向的科學配置問題入手，在中央層面建立國家數據局既有利于統籌中央與地方、又有利于充分發揮地方各部門積極性的數據管理體制，從源頭上突破并解決重要數據資源管理分散化的問題，進而能夠高質量、集約化的實現數據整合、共享與利用。

三、數據治理的短板：立法與實施的統籌不足

數字化是中國式現代化的必然要求，數字化的推進必然要走法治軌道。數字政府下的數字行政仍然是行政權的活動，故將其納入行政法治框架具有內在邏輯，但現實中數據治理法治體系不健全、數據監督質量效果不理想、數據行政管理機構權責分配不明確、數字政府數據糾紛解決機制不暢通等一系列問題都在阻礙數字政府和法治政府的深度融合與高效協同。

（一）數據治理法治體系不健全

目前關于數據治理立法層面存在較多問題，大多數分散于各個領域的部門規章和地方性法規，缺乏高位階的法律層面立法統籌，這對數據治理后續的執法和司法環節造成很大障礙。我國地方層面的數據治理盡管構建了網信部門牽頭、有關部門依據職責監管的體系，授予“各部門、各地方”更大的數據治理權，但由于各地方對數據本身、數字經濟發展階段、數據安全與發展平衡等問題認識理解程度的差異性，導致數據治理權的運用和實施效果并不理想。具體表現在：（1）立法極為分散，關于同一問題各地有不同的立法，從概念界定到裁判規則都沒有形成共識，可操作性弱、具有一定的盲目性；（2）有些地方照抄照搬國家或者其他地方形成的經驗，難以做到因地制宜；（3）部門規章及其他規范性文件數量過多，大多數內容集中于治理公共數據與政務數據，立法競合的現象也時有發生，而未能關注到更多領域的數據保護問題。數據執法方面呈現出“軟法不軟，硬法不硬”的特征，導致執法多依據較為模糊且規定繁重的軟法規范，而忽視了強有力的硬法規范。而數據司法方面，由于裁判者自身素養的不同，對于法律的認識需要有一個階段性的過程，加之法律的變遷而難以統一數據司法裁判的標準，出現諸多“同案不同判”的現象。

（二）數據行政監管效果不精準

我國數據行政監管問題中，最棘手的問題就是央地數字監管職能交叉，雖然不少部門擁有獨立的監管權，但是統一協調機制不健全，與中央權責邊界不清、職權交叉，加上不同部門政務數據缺乏互通，客觀上導致政府的監管成本很高，不利于數字政府法治化建設。數字時代數據治理的監管對象和監管環境都在快速變化，特別是平臺規模大、數據交易量大，壟斷問題和其他不正當行為易于產生，影響快速蔓延，中央與地方數據監管職責交叉的問題特別突出，如何利用數據提高效率的同時，加強對海量數據的監管，做到精準監管、智慧監管成了目前急需解決的“痛點”問題。

（三）數據行政管理權責分配不明確

國家數據局的組建雖然對數據行政管理職責做出統籌設計，但其框架性設計特點，就會導致在實際運行過程中存在中央和地方政府關于數據行政管理職能的矛盾。國家數據局的主要職責在前文已經提及，對于目前各省市大數據管理局或者數據管理機構來說，并沒有與其相對應或者相匹配的職責，存在明顯差異且沒有規范化、法治化，基本走“屬地管理”的傳統模式，這就使數據局擁有的職權處于一種“懸空”的狀態，缺少地方賦予的動力與支持。除此之外，國家數據局與原先行使數據相關職權的網信辦、國務院辦公廳、工信部等主要職責出現交叉重疊，尚未形成一整套從中央到地方的垂直體系，導致實踐中的職責確定非常模糊，多個部門重復執法的問題頻頻出現。

（四）數字政府數據解紛機制不暢通

數字時代下關于數據問題的糾紛與訴訟呈現快速增長的趨勢，截至2023年4月25日從中國裁判文書網搜索關鍵詞“數據”共出現1613060篇裁判文書，其中有關數據安全的文書有711篇，有關數據管理的文書有1916篇，有關數據應用的文書366篇，關于三大訴訟具體案由數量分布如圖一所示：

面對如此數量繁多且不斷增長的數據糾紛案件，暴露出我國繼續沿用傳統的糾紛解決模式存在的弊端與缺陷：

1.缺乏專業法院與專門法庭

我國數字經濟發展走向深水區的同時必然要面臨大量的數據糾紛，數據糾紛既是人們關注的熱點，也是司法實踐中的難點。由于數據具有極強的專業性與新穎性，因此亟須擁有一支精通對信息管理、數據分析、數據交易等知識高要求專業化隊伍，在司法實踐中不斷裁判現有的數據定價、數據價值評估、數據確權等數據糾紛焦點問題。進入新時代以來，海商、勞工、鐵路等其他特殊領域已經建立起專業法院并取得重大成效，而如何在數據領域設立專業法院或專門法庭的疑問還有待回答，具體包括：法官選任應當依循政治標準還是專業標準？審級與管轄上如何安排？專業法院規劃布局方面在所有省市普遍設置還是應當在重點區域集中設置？

2.尚未形成多元化糾紛解決機制

多元化糾紛解決機制是將非訴訟糾紛解決機制前置，使我國傳統以和為貴的倫理道德觀相同的行政調解、行政和解與“數智化”發展有機融合。在實踐中非訴化解糾紛的作用尚未有效發揮，訴訟仍然在化解矛盾糾紛中發揮主要作用。仲裁機構面臨行政化困境，仲裁往往因為有公權力的介入而與糾紛的裁斷常常并無本質區別；行政調解本是一種值得期待的糾紛解決方式，但我國目前仍以法院司法調解為主導。并且，當前我國各地對數據糾紛多元化解決的重視程度和發展水平不均衡，具體的制度建構不能與數字時代的社會要求相適應，在糾紛解決過程中發揮監督作用、處于主導地位的仍然是人民法院，從某種程度上來講制約了多元化糾紛解決機制發展。若繼續采取以訴訟為中心，就會使得訴訟時間過于冗長、訴訟爆炸等問題繼續泛濫于我國司法實踐中，法院難免遭受司法權威與司法公信力減損的風險。

四、數智治理的路徑：法治供給與依法治數

（一）建立數據治理法治體系

針對當前我國現行數據治理的不足和混亂，筆者認為可以從以下幾個方面予以優化：

首先是立法層面，地方立法機制需要規范性改良，可以從地方政府立法轉向尋求區域間數據立法，加強地方立法備案審查制度實現與《數據安全法》的內容統一。區域協同立法屬于地方立法權的延伸，是地方立法內容和形式的變革與發展，有利于實現區域一體化發展。數據只是來源于地方而不歸屬于地方，數據流通更不會受制于地域，因此區域間數據立法是符合數據自由流動的特性和區域整體利益。通過在粵港澳大灣區、京津冀等區域嘗試數據一體化發展的實踐嘗試體現出數據共通共享的可行性，值得借鑒的立法技術可以推廣通用，技術發達立法先進地區可以發揮示范引領作用，提高區域立法質量和輻射范圍。將區域間共同標準和規則的歸納升華的同時也要將其納入備案審查范圍，維護國家法律的尊嚴和政府的公信力。通過區域數據立法，可以打破原有政府部門在數據處理上“各自為政”、標準不一的局面，消除數據壁壘，進一步實現數據在數字政府法治化進程中的有效應用。

其次是執法層面，政府要積極發揮主導作用，嚴格依據硬法規范履行行政職權，監督相關法律的執行，保證相關法律法規正確實施，利用數據賦能，精準執法，讓數據違法行為無所遁形，確保數據的安全。政府要審查數據確定其秘密性，加強對數據從業人員的數據安全培訓，應對突如其來的內部威脅；也要積極地指導企業構建各自乃至行業的數據安全體系，指導其在特定情況下可以有效采取安全措施以達到預期安全目標；還應當加大對違法違規數據的清理整治，保護個人信息安全，持續開展網絡“清朗”行動。

最后是司法層面，構建公正高效的數字化司法體系，可以采取以下三方面措施：一是提升裁判者對數字產業的了解，建立司法機關與數據主管部門、行業協會、相關企業、專家學者定期溝通交流機制，增強裁判者對數字新業態發展的了解，及時形成行業共識，避免出現司法滯后于實踐發展的現象；二是適時出臺司法解釋和發布典型案例，最高人民法院及各級高院及時就數據相關司法審判中存在爭議的問題出臺相應司法解釋、指導意見，統一裁判標準，并發布典型案例，指導行業實踐，規范行業秩序；三是技術賦能，通過人工智能、區塊鏈等技術輔助法官辦案，提高司法效率，化解矛盾糾紛，促進數字正義［14］。

（二）采取央地結合監管模式

數字經濟蓬勃發展的趨勢已經不可逆轉，但是絕對要堅守合法合規、確保安全的底線與紅線。中央與地方兩級監管體系對接并構建上下聯動機制，加速實現數據監督的一體化統籌和縱向一體化，將有效解決當前存在的監管空白和重復監管等問題。

中央層面上依舊以《數據安全法》為“指向標”，突破原先通過公安部、網信辦和市場監管等多個部門“條塊監管”，改由國家數據局負責統籌數據安全的監管工作，賦予其統一協調的地位并明確其監管權責，其他領域的有關部門均在各自的監管職責范圍內配合，以此推動全國性的數據安全保護標準的制定與實施。同時打造“國家數據局+地方數據管理機構”結合式監督模式，并完善建立央地監管機構間的分工機制和合作制衡機制，做到全鏈條、智能化監督甚至一事一監督，以釋放數據要素的巨大潛力。

地方層面要堅持問題導向將地方數據監管的職責通過法律制度化，避免滋生數據地方保護主義，甚至可以通過積極的規則探索為國家層面立法提供參考樣本。全國人大應當盡快通過法律劃定央地數據監管邊界，各省、自治區、直轄市人大及其常委會可在基本法律框架下，根據本地區的實際，制定相關數據監管事項地方性法規、區域性法規。

中央還要對地方協調監管，重點監督地方涉及國家安全的涉外數據監管，及時對違法主體采取警告、限期整改、下架下線、處罰行政手段，對于失職的監管負責人進行行政性約談，進行職責性的懲戒以整治數據管理的亂象，保障市場競爭規則的高效運作。

（三）持續優化數據行政管理效能

實現數據行政管理效能的優化，要求國家數據局建立起更高層級的協調機制，通過“垂直管理”推進數字政府職能轉型，為其管理源源不斷的注入地方力量。重中之重就是要統籌推進國務院機構改革與地方機構改革同步規劃、同步建設、同步運行。

根據筆者在前一部分對我國目前實施的兩類數據管理機構的職責可見：從行政級別、機構性質、職能定位來說都是千差萬別，急需統一職能定位。筆者認為，對于擁有固有職權數據管理機構應當在現有經驗基礎上借鑒國家數據局的設置因地制宜的重新設置機構和分配職權，對于機關授權的數據管理機構不宜照搬照抄國家數據局的機構設置，而應根據地方情況在行政機關推行“一個機構，兩塊牌子”與國家數據局接軌，嚴格走按照法治化、規范化的道路，尤其是行政機關以外的授權機構應當盡快將數據權交還當地行政機關，遵循政事分開的原則。對于法律授權的地方數據機構主要負責數據采集、數據管理、數據應用三方面，其他部分應當交由國家數據局進行統籌協調。具體分工如下：數據管理機構負責采集數據，國家數據局進行維護、共享，使得數據有更好的質量和完整性；數據管理機構進行初次管理，國家數據局享有數據最終歸集權，可以調取所需要的數據；數據管理機構之間要建立起跨地域、跨層級的數據共享機制，國家數據局對其進行總體監管。

總之，國家數據局要與地方數據管理機構實現職責互補，國家數據局應發揮統領優勢協調全局，地方行政機關應發揮經驗優勢助推數據管理決策落地。

（四）促進數據糾紛解決多元化專業化

1.專業法院與專門法庭由點到面，輻射全國

專業法院和專門法庭建設的過程，就是數字政府治理規則和治理經驗的輸出過程。筆者認為應當在全國范圍內，根據各地實際情況鼓勵建設專業法院和專門法庭，對糾紛解決過程的流程進行再造，努力解構訴訟中的程序正當，具體可以嘗試以下兩種進路進行初步試點：

第一種模式是設立解決數據糾紛矛盾專業化、解決數據問題專門化的專業法院，即數據法院。該種模式適合在經濟較為發達的地區進行試點，如北京、上海、廣州等地區，直接接受高級人民法院的管轄，作為與中級人民法院同級的專業法院，縱向貫穿最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院三級法院，橫向對接各有關單位、各類社會解紛力量，健全數據多元化糾紛解決機制，實現多元解紛力量全方位互聯和全流程互動，為加快融入全國統一數據大市場提供有力的司法服務和保障，努力讓人民群眾切實感受到看得見摸得著的公平正義。

第二種模式是在各地中級人民法院內部設立專門法庭，即數據法庭。該種模式適合在一些經濟欠發展的三線、四線城市采用，這種地區尤為顯著的特點是相關人才稀缺且相關數據糾紛較少，沒有必要也沒有可能設立專門法院，應當轉而要加大該地區專門法庭的建設力度，通過投入更多的人力和財力，打破法院內部以及與其他法院外部限制，保證同案同判，利用好數據賦能讓數據庫發揮出更大的作用，以最佳的糾紛解決方式節約司法資源。

總而言之，這兩種模式都應當采用“三合一”的案件審理模式，將涉及數據糾紛的民事、刑事和行政訴訟三種審判權統一劃歸專業法院或者專門法庭行使。除此之外，法官的來源應當多元化，甚至可以借助首席數據官或者設置數據審查官來協助法官進行案件審理，這些專業人士僅對案件與數據相關的專業問題或事實判斷發表意見并納入參考。通過這兩種模式的試點作用、經驗借鑒以及最高法的統籌規劃，可以形成“摸著石頭過河”的路徑，最終能以點帶面，輻射全國。

2.政府多元化糾紛解決機制齊頭并進，重構并完善

數據的技術性、實體性特征為多元化糾紛解決機制的進一步發展提供了“試驗田”。首先，要做到正確引導公權力的運用，這就對行政調解程序中的調解人員在法學和數據兩個專業知識上有著更高標準的要求，增強人民的認可與信任；其次，要暢通行政爭議解決機制，將數字技術全面融入調解、信訪、行政復議、行政訴訟多元化糾紛解決中，形成網上行政復議、網上調解、網上信訪、互聯網訴訟等更加便捷的權利救濟途徑，滿足人民群眾日益增長的矛盾糾紛調解需求；最后，利用好數據賦能拓寬糾紛解決渠道，除了采用傳統媒體的手段之外，要著眼于ODR（在線消費糾紛解決系統）的建立與應用，充分借鑒ADR（非訴訟糾紛解決程序）的技巧和優勢，并將其運用到各類數據糾紛中，有針對性地將“互聯網+”與社會治理和訴訟機制三位一體創新性結合，挖掘多元化糾紛解決機制的更多潛力。

數字就是效率，數字政府建立的主要目的就是降低行政成本，提升行政效能，這同樣也是我們在數字政府法治化建設過程中需要牢牢把握和堅持的方針。數字政府法治化建設沒有最好，只有更好。概言之，數字政府法治化是這一時期政府工作的重心，也是近年來政府改革的創新型探索，是制度與科技變革雙輪驅動的時代產物，讓我們共盼兩者耦合發展，為推動我國在高質量發展道路上走在前列，貢獻更大的力量。

［參" 考" 文" 獻］

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［責任編輯" 常延廷］