“大國內(nèi)陸城鎮(zhèn)化”的路徑解析與政策建議

引言

中國的城鎮(zhèn)化是全球歷史上最大規(guī)模的人口遷移，“人口規(guī)模巨大”是中國式現(xiàn)代化的重要特點。我國城鎮(zhèn)化水平在2023年已經(jīng)超過66%，也進入了城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段。然而值得注意的是，我國各地發(fā)展條件差異明顯、經(jīng)濟分化突出，而且存在顯著的人口跨區(qū)域流動現(xiàn)象。因此不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑也存在分異，由此影響到城鎮(zhèn)化面臨的矛盾、施策的方向，值得進行深入的辨析。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理論[1-6]，更多基于國外經(jīng)驗總結(jié)的小國模型[7-10]，很少有針對“大國局部”城鎮(zhèn)化規(guī)律的討論。目前針對我國的城鎮(zhèn)化研究，要么基于全國總體性的判斷，要么是基于沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗[11，12]，針對內(nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)律的深入研究較少。然而現(xiàn)實中，廣大內(nèi)陸市縣的發(fā)展實際與國外模型、沿海經(jīng)驗都有一定的差異性[13-15]。為了更加有效指導(dǎo)廣大內(nèi)陸地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程，避免“生搬硬套、水土不服”的情形，本文嘗試系統(tǒng)闡釋“大國內(nèi)陸城鎮(zhèn)化”路徑規(guī)律，并提出契合當?shù)貙嶋H的新型城鎮(zhèn)化建議。

一、路徑特點：內(nèi)陸地區(qū)多為“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”

對于全中國而言，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相對協(xié)同的，但這種協(xié)同是跨區(qū)域聯(lián)動的相互作用機制下存在的，沿海和內(nèi)陸表現(xiàn)為截然不同的發(fā)展方式，而非在各個局部地區(qū)內(nèi)部兩化之間的緊密互動。

（一）地域分化：沿海多為“工業(yè)化先行”，內(nèi)陸多為“城鎮(zhèn)化先行”

考察城鎮(zhèn)化、工業(yè)化互動關(guān)系的地理差異。發(fā)現(xiàn)我國東部沿海城市多為“工業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化”的傳統(tǒng)路徑，即先發(fā)展工業(yè)制造業(yè)，促進人口進城務(wù)工、繼而帶動消費，從而促進城鎮(zhèn)建設(shè)和各類服務(wù)配套發(fā)展。而內(nèi)陸城市多為“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”的特殊路徑，即先把城市建設(shè)起來，通過房地產(chǎn)融資配置硬件設(shè)施，以及良好的生活環(huán)境、公共服務(wù)把鄉(xiāng)村人口吸引來生活，然后再補齊產(chǎn)業(yè)和就業(yè)。

采用國際通用的“IU比”對“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先后關(guān)系”進行測度。IU比是指工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的比值（IU=工業(yè)就業(yè)人口/總就業(yè)/城鎮(zhèn)化率），工業(yè)化率是指工業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比重。IU比高則表明工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化、IU比低則表明城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化。對我國各地級市單元測度結(jié)果如圖所示，中國工業(yè)化先行的地區(qū)主要分布在沿海，如長三角、珠三角、山東半島、京津冀、江西等地（見圖1）。相比之下，全國廣大內(nèi)陸地區(qū)大多屬于城鎮(zhèn)化先行的路徑。

（二）經(jīng)濟特征：“城鎮(zhèn)化先行”造成了“重生活、輕生產(chǎn)”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

以我國西南各省為代表，分析城鎮(zhèn)化路徑對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。建筑業(yè)就業(yè)人口為投資建設(shè)的指征性指標，商業(yè)消費就業(yè)人口為生活服務(wù)業(yè)指征性指標，以“建筑業(yè)就業(yè)人口/制造業(yè)就業(yè)人口”進行度量，西南各省測度結(jié)果均遠高于0.62的全國平均水平，分別為四川1.41、重慶1.20、貴州1.68、云南1.45、廣西1.16，西藏甚至達到2.69。而同期的廣東的平均水平為0.23，江浙滬地區(qū)平均約為0.36。以“商業(yè)消費就業(yè)人口/制造業(yè)就業(yè)人口”比例來測度，西南各省同樣遠超過1.53的全國平均水平。分別為四川2.51、重慶2.16、貴州2.55、云南2.39、廣西2.22，西藏則達到5.13（見表1）。

以四川廣元市為例。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，其建筑業(yè)與制造業(yè)人口的比例為3.3，商業(yè)與制造業(yè)就業(yè)人口的比例為3.2，這種“重生活、輕生產(chǎn)”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，正契合了城鎮(zhèn)化先發(fā)、工業(yè)化后發(fā)的路徑特點。在此類地區(qū)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)還沒有獲得充分發(fā)展，城鎮(zhèn)化已經(jīng)大幅度推進，建筑業(yè)和商業(yè)消費得到提前發(fā)展，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必然是制造業(yè)的比例低，而建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)的比例明顯較高。

（三）機制解讀：外部資金輸入促使了農(nóng)村“留守人口”就地進城

以四川岳池縣為例。2020年，岳池縣戶籍人口113萬人，人口凈流出規(guī)模38萬人。常住人口75萬人，其中城鎮(zhèn)人口30萬、農(nóng)村人口45萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率40%。2010年到2020年期間，城鎮(zhèn)人口總計增長了7.7萬人。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城存在特殊機制（見圖2）。一是進城人口中“農(nóng)民工”并不占多數(shù)，許多轉(zhuǎn)移人口是本地農(nóng)村的“留守人口”，形成以生活為主要目的、工作為輔的進城機制。本縣有38萬人外出務(wù)工，所以本地進城農(nóng)民相當部分是這些外出務(wù)工人員的家眷，形成了“打工在沿海、家眷在老家縣城”的分化。二是學(xué)生讀書、老人陪讀的模式明顯，成為當?shù)厝丝诔擎?zhèn)化的重要途徑。岳池縣2010—2020年期間進城人口中大約有4萬人是進城學(xué)生及陪讀家長，對城鎮(zhèn)人口增長的貢獻率達到52%。

進一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，支撐本地城鎮(zhèn)化超前發(fā)展經(jīng)濟來源是外部資金。一是家庭勞動力在外務(wù)工的收入返還，按人均每年寄還2萬元計算，收入返還超過70億元，成為當?shù)鼐用裨诳h城消費的重要收入來源。二是國家基建投入的影響，在2017年投資峰值年，當?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資與GDP的比例高達101%，成為當?shù)亟?jīng)濟增長重要的動力來源，直接支撐了地方建筑業(yè)的擴張發(fā)展。三是作為國家級貧困縣，每年還能獲得一定的國家財政支持，成為當?shù)剞k學(xué)、建立醫(yī)院等公共支出的重要支撐。

二、施策差異：內(nèi)陸城鎮(zhèn)化補短板重在產(chǎn)業(yè)而非設(shè)施

內(nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的問題和沿海地區(qū)存在差異。如果說沿海工業(yè)化先行地區(qū)，其施策重點是補齊“城鎮(zhèn)化短板”，那么內(nèi)陸城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，需要補齊的是“工業(yè)化短板”。未來需要考慮如何夯實當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以及償還城鎮(zhèn)化超前建設(shè)造成的各類歷史債務(wù)，實現(xiàn)良性發(fā)展和循環(huán)。

（一）大多數(shù)內(nèi)陸省份并沒有非常突出的農(nóng)民工“市民化”矛盾

農(nóng)民工“市民化”是國家新型城鎮(zhèn)化工作的重點內(nèi)容。經(jīng)過多年努力，絕大多數(shù)城市已經(jīng)實現(xiàn)了市民化問題的顯著進展。根據(jù)2017年全國流動人口問卷調(diào)查結(jié)果，對“我已經(jīng)是本地人”相關(guān)問題進行認同度評分，評分區(qū)間為（-2，2），評分越高代表流動人口在所在城市的融入度越高。結(jié)果如圖3所示，絕大多數(shù)內(nèi)陸城市的評分結(jié)果較高，流動人口融入當?shù)夭]有特別大的困難。全國流動人口真正難以融入的城市主要是東南沿海城市和少數(shù)超大特大城市，這些城市的定居門檻則是戶籍、公共服務(wù)、住房等。

以重慶市為例，重慶市“戶籍城鎮(zhèn)化率”50.1%，要明顯低于70.96%的“人口城鎮(zhèn)化率”，背后的原因并不是落戶門檻高，而是大部分流動人口不愿意落戶。重慶主城范圍內(nèi)，也有大量二手房單價在1萬元/平方米左右，購房落戶的門檻并不高。不愿落戶的原因是戶籍與城鎮(zhèn)福利的直接關(guān)聯(lián)在減弱，流動人口不需要遷移戶籍也能在當?shù)孬@得期望的教育醫(yī)療服務(wù)。農(nóng)民在權(quán)衡利弊后，認為失去農(nóng)村身份和相關(guān)利益的風(fēng)險大于收益。即便有孩子需要落戶上學(xué)、參加中高考的情形，也只需要夫妻中一方有重慶戶籍即可。

（二）內(nèi)陸基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著開發(fā)，多地開發(fā)水平超過當?shù)亟?jīng)濟水平

我國在2010年以后開啟了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，在中西部地區(qū)尤其明顯。到目前為止，大多數(shù)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施面貌已經(jīng)發(fā)生了顯著改善。很多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施遠超當?shù)匕l(fā)展水平，也遠超“適度超前”的建設(shè)需要。2017年時，成渝城市群的高速公路密度已經(jīng)超過長三角高速公路密度，部分區(qū)縣固定資產(chǎn)投資與GDP比例超過100%。

以貴州省為例，貴州是全國第一個實現(xiàn)“縣縣通高速”的省份，也是典型的“城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化”的地區(qū)。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，全省制造業(yè)占非農(nóng)就業(yè)的比例只有12.6%，而在大規(guī)模基建投入的影響下，建筑業(yè)就業(yè)占非農(nóng)就業(yè)比例達到21.2%。因為工業(yè)化總體滯后，地方財政造血能力較弱，多數(shù)縣公共財政收入與支出比例不到15%。城市用地開發(fā)超前于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況不少見，如某地州城市總?cè)丝趦H30萬人，卻在規(guī)劃中提出建設(shè)160萬人規(guī)模城市，城市建設(shè)用地120平方公里。實際建設(shè)效果來看，新區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集有限，人氣積累不足，部分工業(yè)用地存在“曬太陽”現(xiàn)象。

（三）中西部縣城發(fā)展呈現(xiàn)了“先快后慢”的趨勢變化

中西部縣城曾經(jīng)保持了相當快速的發(fā)展速度，2005—2015年期間甚至一度超過部分省會城市，吸納了大量農(nóng)村人口就地進城。許多政策中強調(diào)縣城就近城鎮(zhèn)化重要性，許多縣城因此開啟了大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，以提升承載能力。以四川廣元市為例，2016年蒼溪、旺蒼、劍閣、青川四縣縣城人口中30%為在校學(xué)生，包括小學(xué)、初中到高中，遠超過全市范圍內(nèi)15%的平均水平。重要的原因是該時期農(nóng)村小學(xué)大面積撤并，使得農(nóng)村學(xué)齡兒童只得進城上學(xué)，從而形成了教育驅(qū)動下的縣城快速增長。

然而這種局面從2016年后出現(xiàn)明顯的轉(zhuǎn)變，許多內(nèi)陸縣城人口增速有所放緩。原因在于，農(nóng)村學(xué)校撤并帶來的學(xué)生遷移效應(yīng)注定只是短期效應(yīng)，教育城鎮(zhèn)化的勢頭終究趨于平緩。由于人口形勢的變化，四川省2020年時候縣級小學(xué)生人數(shù)已經(jīng)比2000年時減少了40%，考慮到四川是全國老齡化最嚴重的地區(qū)之一，成都又還在大規(guī)模“虹吸”育齡人口，縣級學(xué)齡兒童在可見的將來還會收縮。這種變化超出了地方預(yù)期，因為許多縣在上階段提出了宏大的建設(shè)發(fā)展計劃，這種計劃在人口增速放緩后未能及時調(diào)整，造成部分地區(qū)過度建設(shè)。

三、城市建設(shè)：內(nèi)陸城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地比例相對較低

（一）隨著時代發(fā)展，越來越多城市的工業(yè)用地超出建議范圍

考察我國各主要城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地所占的比例。上階段指引城市用地分配比例的主要是城市總體規(guī)劃，并在實際建設(shè)中隨實際情況加以調(diào)整。總體規(guī)劃編制的依據(jù)是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB50137-2011），其中工業(yè)用地比例要求為“宜：15%～30%”。根據(jù)2017年住建部發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，全國683個城市工業(yè)用地平均比例為19.4%。

然而城市間的差異遠超過建議的范圍。全國工業(yè)用地比例在15%～30%之間區(qū)間的城市有321個，不到683個城市的一半（見圖4）。有40個城市工業(yè)用地比例超過35%，大多是沿海工業(yè)基礎(chǔ)突出的經(jīng)濟強市，包括東莞、佛山、蘇州等。有322個城市比例低于15%，甚至有83個城市的工業(yè)用地比例低于5%。工業(yè)用地比例低的城市基本是內(nèi)陸城市，在用地層面多呈現(xiàn)住宅開發(fā)先行，工業(yè)開發(fā)相對少的特點。換言之，隨著我國沿海—內(nèi)陸的城鎮(zhèn)化路徑分化，城市建設(shè)的用地比例實際超出了城市規(guī)劃的建議范圍。

（二）內(nèi)陸城市工業(yè)用地比例明顯較低，高比例城市基本在東部

采用工業(yè)用地和居住用地的比值，來度量用地層面的兩化關(guān)系。全國683個城市的平均水平為0.63，全國有一半城市這一比例低于0.5，不到70個超過1，側(cè)面顯示了用地層面的分化情形。分地理板塊情況同樣明顯，東部地區(qū)平均比例為0.63，中部、西部、東北地區(qū)則分別為0.54、0.45、0.65。經(jīng)濟越落后的地方，工業(yè)與居住的相對比例越低。

選取典型東部、西部城市進行比較（為避免采礦業(yè)干擾而排除資源型城市，見圖5）。不難發(fā)現(xiàn)，東部的寧波、東莞、深圳等工業(yè)用地比例更顯更高，工業(yè)與居住比例也相對更高。西部城市，無論是成都、貴陽等省會城市，還是綿陽、瀘州等典型工業(yè)城市，其工業(yè)用地的比例依然與沿海城市存在明顯的差距，資陽、樂山、眉山、達州等城市的差距更加明顯。這也側(cè)面印證了內(nèi)陸地區(qū)“城鎮(zhèn)化先行”路徑下，低比例的工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成城市建設(shè)中低工業(yè)用地比例的實際結(jié)果，也是“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的體現(xiàn)。

（三）基于工業(yè)人口測算：內(nèi)陸—沿海工業(yè)用地需求差距同樣明顯

從實地調(diào)查來看，工業(yè)用地比例更低的內(nèi)陸城市，有大量工業(yè)用地處在低效閑置狀態(tài)，反而是工業(yè)用地比例突出的沿海城市，經(jīng)常面臨工業(yè)用地不夠的局面。這里根據(jù)人口結(jié)構(gòu)來計算工業(yè)用地的需求，工人人均用地、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地都暫以100平米/人的經(jīng)驗數(shù)據(jù)計算。需要注意的是，工業(yè)用地對應(yīng)的并非工業(yè)人口而是制造業(yè)人口，因為工業(yè)中的采礦業(yè)、水電氣供應(yīng)的用地類型分別是獨立工礦用地和市政用地地類。城市建設(shè)用地中的工業(yè)用地中主要是制造業(yè)人口。

工業(yè)用地需求比例=（制造業(yè)就業(yè)人口*工人人均用地）/（城鎮(zhèn)人口*人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地）≈制造業(yè)就業(yè)人口/城鎮(zhèn)人口。

計算結(jié)果見圖6。顯示地域差異依然較大，內(nèi)陸大部分地區(qū)工業(yè)需求小于15%，西部、中部、東北均以5%～15%為主。東部地區(qū)、中部少數(shù)城市在國標的15%～30%范圍內(nèi)，另外有29個城市超過30%。列出典型東部西部城市進行對比（見圖7）：工業(yè)用地需求情況：東莞、佛山、寧波、深圳的工業(yè)用地需求比例都超過35%。用地需求結(jié)構(gòu)的顯著分化，也表明城市規(guī)劃建設(shè)沒有統(tǒng)一的標準，要按照城市實際路徑和人口結(jié)構(gòu)來選擇適宜的用地方式，而非機械教條地照搬“標準參數(shù)”。

四、趨勢與建議：針對內(nèi)陸發(fā)展實際，實現(xiàn)精準施策

（一）城鎮(zhèn)化投資：內(nèi)陸城鎮(zhèn)人口增速將放緩，相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)應(yīng)更加聚焦

內(nèi)陸地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力不應(yīng)被高估。四川城鎮(zhèn)化率58%，如果簡單套用“S型曲線”，則容易認為還處在快速城鎮(zhèn)化階段。然而事實并非如此，因為四川有大量人口外流到省外，消耗了大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移潛力。此外，S型曲線來自西方經(jīng)驗，不存在中國這種快速城鎮(zhèn)化帶來的“代際分化”——老人大量留在農(nóng)村，而青壯年基本都已經(jīng)進城的格局。中國雖然統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率66%，但80后、90后的青年城鎮(zhèn)化率已接近75%，00后因為求學(xué)而實際進城比例更高，廣大內(nèi)陸農(nóng)村人口以老人為主。青壯年人群進城的潛力要低于基于總?cè)丝诮y(tǒng)計水平的推算，未來城鎮(zhèn)人口增速將逐漸放緩。

（二）城鎮(zhèn)化政策：按“城鎮(zhèn)化先行”和“工業(yè)化先行”地區(qū)分類指引

過去，全國城鎮(zhèn)化政策投放更多是提出統(tǒng)一目標要求，然后讓地方在實踐中探索適合當?shù)氐牡缆贰５趯嶋H施策中，越是落后地區(qū)越缺乏因地制宜的能力，當?shù)夭扇〉淖龇ㄔ绞侨狈︶槍π裕菀壮霈F(xiàn)“生搬硬套”的情形。建議在國家層面，區(qū)分“工業(yè)化先行”和“城鎮(zhèn)化先行”兩類地區(qū)，施行差異化的城鎮(zhèn)化政策。對于欠發(fā)達的內(nèi)陸地區(qū)，提出更具針對性、更加契合當?shù)厍闆r的任務(wù)要求，給出更加具體、更加明確、更加操作導(dǎo)向的實施路徑。避免就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化，要站在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化互動角度看待各種歷史遺留問題，管控城鎮(zhèn)化伴隨的各類風(fēng)險矛盾。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)：要跟蹤分類人群變遷動態(tài)趨勢，精準發(fā)力各項設(shè)施建設(shè)

建議對不同城市、不同人群變遷的趨勢，進行深入跟蹤研究，作為“以人為本”施策的重要依據(jù)。這里簡單列舉內(nèi)陸市縣目前面臨的主要趨勢及需求。隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)退休、基層人口老齡化，縣級層面將面臨更多養(yǎng)老需求，需要做好養(yǎng)老城市應(yīng)對；隨著年輕人流向大城市、一般家庭向大城市遷徙，未來商業(yè)分布將更加集中，一般縣市商業(yè)設(shè)施需做好收縮計劃；隨著園區(qū)工人逐漸迭代為年輕技術(shù)工人，工業(yè)園需要加強工作環(huán)境改善，需要加強“青年”生活設(shè)施配套建設(shè)。因此，不同城市的建設(shè)任務(wù)可能又有很大區(qū)別，必須根據(jù)人口變遷實際趨勢、實際需求精準判斷。

（四）城鎮(zhèn)化“補產(chǎn)業(yè)”：內(nèi)陸城市應(yīng)將人才作為經(jīng)濟政策的前提

內(nèi)陸城鎮(zhèn)化的重要矛盾是產(chǎn)業(yè)空心化，但內(nèi)陸縣市并不缺乏產(chǎn)業(yè)用地的投放。在創(chuàng)新時代，無論經(jīng)濟基礎(chǔ)好壞，全國各地都面臨高昂的用工成本，低成本的經(jīng)濟路徑已經(jīng)越來越難以為繼。在高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)為“哪里有人才，企業(yè)才去哪里”，內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定因素是人力資源。而人才問題屬于城鎮(zhèn)化范疇，要通過提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量來吸引人才、培養(yǎng)人才，繼而支撐新型工業(yè)化進展。聚焦專業(yè)人才團隊建設(shè)，將人才引進作為企業(yè)幫扶的重點任務(wù)，在新發(fā)展階段中推動高附加值發(fā)展道路。