史密斯模型視角下鄉村產業振興政策執行研究

摘" 要：鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興的全面振興，其中最重要、最根本、最關鍵的是產業振興。鄉村產業振興與鄉村發展的物質經濟基礎密切相關，是鄉村全面振興的關鍵。促進鄉村產業振興，必須建立健全制度體系，并有效推進政策自上而下的傳導，這是實現農村一二三產業融合及鄉村振興的重要保障，對于建設中國特色社會主義鄉村具有至關重要的意義。基于對F縣H鎮鄉村產業振興政策執行過程的實地調研，結合史密斯政策執行過程模型，從多角度分析鄉村產業振興政策執行困境并提出相關的對策建議，以期為基層政府更有效地落實產業振興政策，推進鄉村振興提供一定的啟示和參考。

關鍵詞：鄉村產業振興；產業政策；政策執行；史密斯模型；基層政府

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）04-0069-05

Abstract： Rural revitalization includes industrial revitalization， talent revitalization， cultural revitalization， ecological revitalization and organizational revitalization， of which the most important， fundamental and key thing is industrial revitalization. The revitalization of rural industry is closely related to the material and economic basis of rural development， and it is the key to the overall revitalization of rural areas. To promote the revitalization of rural industries， we must establish and improve the institutional system and effectively promote the top-down transmission of policies， which is an important guarantee for the integration of primary， secondary and tertiary industries in rural areas and the revitalization of rural areas. It is of vital significance to the construction of socialist villages with Chinese characteristics. Based on the field investigation of the implementation process of the rural industrial revitalization policy in H Town， F County， and based on the Smith policy implementation process model， this paper analyzes the difficulties in the implementation of the rural industrial revitalization policy from multiple angles and puts forward relevant countermeasures and suggestions， in order to provide some inspiration and reference for the grass-roots government to implement the industrial revitalization policy more effectively and promote rural revitalization.

Keywords： rural industrial revitalization; industrial policy; policy implementation; Smith Model; grass-roots government

產業振興是鄉村全面振興的基礎和關鍵，是解決農村一切問題的前提，是國家對產業發展能推動鄉村振興和助力脫貧攻堅產生巨大作用的充分肯定。圍繞鄉村振興特別是鄉村產業振興，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》等政策文件著力推動鄉村產業加速振興，并將產業興旺放在首位，鄉村產業政策由此成為各級政府支持農業發展的重要手段。尤其在非農產業較為薄弱的鄉村，必須大力推動產業振興政策的有效落地，激發各類主體的能動性創造性，獲得目標群體的認知，調整優化產業環境，才能真正實現農村全面進步、農民全面發展、農業全面升級。

然而，現實中的產業振興仍面臨著許多的問題和約束，政策實踐過程的重要性并不亞于政策的設計出臺。目前，各地都采取了一系列政策舉措推進產業振興，但在落實的過程中存在政策本身、執行機構、目標群體和執行環境等多重因素影響，一定程度影響了政策效果。白楊等[1]認為過分強調政策制定者的作用，會忽視政策執行主體和目標群體的態度、價值觀和利益對政策實施過程及結果的影響。反觀現實，應該將決策者和執行者融入到政策制定和政策執行的過程中。孫宇等[2]則是基于執行過程的監督機制提出，在政策執行中應實現“事前規范，事中監控，事后反饋及補償”模式。曾憲才等[3]還通過制度環境與執行結構方面進行分析，提出應以更加多元的視角看待青年發展政策的執行差距，建立綜合性、本土化的分析框架，關注政策執行組織權責與資源的匹配性，并注重“人”的因素。這些前期研究顯示了國內學者在研究公共政策具體執行方面所做的努力，為本文研究提供了可靠的理論支撐。本土化的政策執行依然受到政策本身、執行機構、目標群體和執行環境等多方面因素的重要影響。

1" H鎮鄉村產業振興政策與史密斯政策執行過程模型

1.1" H鎮鄉村產業振興概況

H鎮位于F縣東部偏南，地處兩縣交界處，總面積101 km2。H鎮轄3個社區、25個行政村，常住人口約8萬人。近年來，H鎮按照中央和省、市、縣委產業振興政策指引，聚力產業興鎮，建設和美鄉村，采取多項措施強化基層組織，依托產業特色健全制度措施、加大扶持力度，積極探索產業發展新路徑。

首先，做活土地，提升穩產富民水平。以趙村、套村為試點，通過集體規模流轉、反租倒包等方式，整合分散在農戶手中、沉睡在集體賬中的零散資源，盤活村集體資產，壯大村集體收入。其次，以“噸良田”標準深入開展高標準農田建設，大規模實施土地綜合整治，并且大力推廣大豆玉米套種種植模式，提高土地利用率和產出率。培優產業，提升片區發展質效。再次，推行公司+基地+農戶的模式，農民以土地入股，農民專業合作社依托鎮土地流轉服務中心，集中土地建立投資羊肚菌特色種植示范基地，并建立利益聯結機制，以基地為平臺為村里的貧困戶提供就業機會，幫助其通過發展農業產業脫貧致富。最后，以村黨委為橋梁，在趙村、張莊、小樓村等區域用免費培訓獲得技能的方式吸引農戶，聯合周邊及村內種植大戶發展規?；厣r產品種植，推廣種植優質水稻、紫甘薯、水果玉米等各1 000畝（1畝約等于667 m2） 以上。

H鎮采取的這些促進產業振興的政策措施雖然有力推動了農業增產、農民增收，但在筆者的實際調研走訪中發現，這些政策在執行過程中還存在著不少問題，一定程度上影響了政策效應的更好發揮。

1.2" 史密斯政策執行過程模型

長期以來，國外公共政策學界從不同角度探討了影響政策執行的因素，形成了不同側重點的政策執行理論模式，主要包括過程模式、互動理論模式、博弈模式、循環模式、系統模式及綜合模式，分別基于不同的理論面向探索政策執行過程的互動行為及其內在邏輯，而美國著名政策科學家T.B.史密斯在1973年提出的政策執行過程模型是其中一種頗具代表性的模型范式。該模型指出，政策執行過程最為重要的影響要素分別是以下4個方面。一是理想化的政策，即政策本身是否合理、正確。二是執行機構，即政策執行的主體，包括政策執行機關的結構，執行人員的方式技巧、執行能力及水平等。三是目標群體，即政策影響的直接對象，該群體的特性、對政策執行的認可度與接受度能直接影響政策的執行效果。四是環境因素，即影響政策執行的外部環境因素，包括政治、經濟、文化等方面[4]。

該模型旨在深入探究政策執行過程中的各種因素，以及這些因素涉及的生態關系。史密斯指出，在政策執行的相互作用過程中，這些因素會相互制衡從而生發出一種“張力”（Tension），其背后隱含著一定的矛盾沖突，進而影響到政策執行的最終效果。因此，在政策執行中要進行“處理”及“建制”并及時作出“回應”[5]。H鎮在做活土地、優化配置產業資源，調整優化產業結構等方面需要產業政策的指導，而鄉村產業振興政策執行是一個動態的過程，影響其執行效果的因素同樣涉及到政策本身、執行機構、目標群體和執行環境等多方面。以史密斯政策執行過程模型為分析框架，對鄉村產業振興政策執行過程進行系統研究，探索如何通過有效處理政策問題、對政策本身的規制力予以完善，提升政策目標群體的認知能力，并加強政策環境的控制，提高政策執行效率，可為未來鄉村振興的不斷深入發展提供新思路，也為其他相關政策的制定與出臺提供參考和借鑒。鄉村產業振興政策的史密斯政策執行過程模型如圖1所示。

2" 史密斯模型下的鄉村產業振興政策執行困境

2.1" 政策本身：目標設計的模糊

從政策執行可操作化的視角來看，鄉村產業振興政策的具體措施要想在基層實踐中順利推行，必須進行本土化的轉化，即地方政府在執行時要結合本地實際情況將上級政策要求具體化，對政策目標精準明確，不斷優化和完善政策執行過程。制定具有針對性的政策目標，可使政策行為更具針對性，從而實現因時、因地、因人制宜的靈活執行[6]。而H鎮政策實施方案在內容的表述上卻較為籠統，用詞模糊、抽象，如“深入開展高標準農田建設”“扶持壯大專業經營大戶”“大力推進農業產業數字化”等，但農田建設要建到什么樣的高標準、專業經營大戶要擴大到什么程度、農業產業數字化要達到什么指標，均沒有給出具體表述。在政策執行過程中，由于相關標準的界定不清晰，導致各村莊理解有偏差，農業產業發展水平不一。而基層的政策執行者在具體操作過程中的隨意性也較大，提升產業發展的工作精準性不強，容易造成重復性建設和創建內容弱化。H鎮相關辦公室工作人員陳某提到：“上頭下發文件下來，我們也不知道他們到底怎么規定和要求的，只是強調要把經營大戶扶持起來，主任也不清楚細節，我也是按主任安排，把那幾個開工作室的喊到一起，把他們報上去了。其他人我也不知道是不是屬于扶持對象的范圍，也管不了啊?！保ㄔL談資料：H20230605CLL）

2.2" 執行機構：政策表面化

政府的象征性政策執行屬于“面子工程”，即政策只停留在口頭或書面形式上，假意要完成政策，卻對政策執行采取敷衍的態度。這種現象在H鎮執行鄉村產業振興政策過程中屢有發生。如《加快農業產業集群建設，提升全縣農業產業化水平實施方案》宣講在H鎮正如火如荼地進行，劉莊村因土壤肥沃而聞名，在縣里請來技術專家考察后，認為這里適合采取種植皇冠梨，如果村內把土地流轉，以規?；姆绞竭M行種植，既能實現土地產值增長，又能增加集體和村民的收入。然而該村村支書黃某對此卻無動于衷，他認為自己馬上到退休年齡，此時若大刀闊斧抓產業、搞土地流轉，一旦因“執行不力”使村民蒙受損失、自己被撤職的結果是得不償失的。最終，黃某在政策執行中選擇“出工不出力”的行為，宣傳政策工作只停留在召開村頭大會和隨機走訪村戶，沒有更深一步的溝通交流，也沒有具體的目標要求，只是為應付上級政府對鄉村產業振興建設的檢查。

此外，鄉鎮有些部門在產業振興政策下達后，為了盡快完成縣里任務，會要求下級及時提交執行程序、執行經驗、執行成效等書面文字材料。然而，有些村莊因自身產業基礎薄弱，執行工作本就開展起來困難，如果不選擇弄虛作假，就會錯過上報時間。比如胡樓村，為了應對檢查考核，政策執行還未全面啟動，材料就做出來了，把藍圖當作現實情況，以計劃作為執行總結，在試點進行各種“擺拍”，交了材料應付上級審查之后，鎮政府相關部門也不會再“盯”著政策是否落實。還有些部門與其他相關配合的平級或下級部門缺少溝通與協調，職權運用不當，為及時完成任務而不顧一切。造成了諸如盲目應對考核、虛假統計、采取象征性的執行方式。并且在整個執行過程中，基層政府機構若沒有有效的監督機制，“暗箱操作”現象就會頻發，最終使得政策無效落實。

2.3" 目標群體：認知能力的偏差

史密斯指出，政策執行的成功與否受到多個因素的影響，其中包括目標群體對現有政策的執行經驗、對組織人員的接納程度及對自身所處環境的認知水平[4]。因此，在公共政策執行過程中必須重視目標群體的情況，只有他們對政策內容及其精神實質有了較好的認識和接受，才有可能產生與政策制定者本意相一致的行動，從而實現政策預定目標[7]。H鎮村民普遍學歷不高，缺乏職業技能，三分之二的常住人口中80%以上都是56歲以上的村民，面對新事物和新思想并不愿意主動嘗試。有些村民以種糧為生，除了能產出自己的口糧，每年還能賣出一部分，雖然收入不多，但也足夠一家人的溫飽了，而且家里還有年輕人在外打工貼補家用，生活還過得去，對于鎮上正在推動的特色果品產業無動于衷，反而認為若改種果樹，一旦因種植技術不當蒙受損失，后果不堪設想。此外，這些村民還普遍存在著當官只想抓政績的思想觀念，對過去基層執行者的腐敗、亂作為等行為深惡痛絕，由此質疑基層政府的產業創新行動，抵制對傳統耕作種植方式的改變?！笆裁凑卟徽?，產業不產業，我就是個農民，我啥都不懂。真有這么好的事？還不是他們能撈點油水，掙點面子，過一段時間你看看，肯定也不管不問了?！保ㄔL談資料：H20230705LSJ）

2.4" 政策環境：政策監督的乏力

史密斯認為，政策自身所承載的意向、規范一旦在特定情境中得以實施，就必然會受外部環境因素所左右。在外部環境因素不利的情況下，政策運行便會受到阻礙[4]。同時，與政策執行的自然環境相比， 其所處的社會環境要重要得多[8]。而當政策進入執行階段時，因不能確保政策的執行完全按政府所預想的那樣運行，所以社會環境中的監督因素顯得尤為重要。

調研發現，H鎮在產業政策執行過程中主要存在三方面的監督不足，導致了政策執行的乏力。首先是政府內部監督不足。一方面，對于產業振興政策的執行并沒設有詳細的考核標準，工作進程也沒有實時的監控機制；另一方面，雖然H鎮成立了專門的農業農村辦公室，但執行程度只能通過下級上報的書面材料了解，下級執行人員的消極或不作為情況難以被發現。其次，社會媒體監督功能弱化。在社交網絡官方賬號、報刊上查閱和搜索到的關于H鎮的報道，大多是關于產業振興政策、典型示范村實施進度和成效的報道，缺乏對執行中存在問題的詳細報道和分析，報道內容也基本都是熱點問題，缺少持續性的后續關注。最后，是目標群體監督的缺失。政策執行的效果會直接影響政策的目標群體，因此，從監督的角度來看，政策目標群體更有發言權和參與權，但在實際中，由于目標群體政策溝通渠道不暢，監督形同虛設。在F縣人民政府網站上，信息少、更新慢、內容簡單，關于鄉鎮產業振興政策及其實施狀況的信息更是少之又少，也沒有設置群眾意見反饋欄以及各級監管機構的聯系方式，最終使得目標群體無法有效發揮監督作用。

3" 提升H鎮鄉村產業振興政策執行效果的對策

3.1" 提高政策本身的實踐性、可操作性

政策執行若要準確落實任務目標，就要因地制宜，結合當地實際制定可操作、可量化的實施文件，按照政府層級分解政策目標、細化政策內容，制定明確的時間表和具體的操作步驟，以確保相關政策的順利實施，而不是帶有“政治口號”性質的大而化之。為了適應各鄉鎮獨特的地理位置、資源稟賦、產業基礎等情況，鄉鎮政府應該進行詳盡的實地調研和深入了解，例如，H鎮適宜種植皇冠梨、蘋果等果樹，而其他鎮則重點發展特色蔬菜產業，各鄉鎮各有所重，打造差異化的發展格局，由此按照鄉鎮特點凸顯政策的因地制宜性。在政策制定中，要嚴謹求證，鄉鎮政府可以與高校、科研機構、專業機構等合作，尋求技術支持和政策咨詢，將執行環節、程序、內容目標等明確化、可及化，保證政策的科學性和可行性。建立通暢的政策溝通渠道，用通俗易懂的語言將上級政策的內容進行民間化的轉化，廣泛征集農民的真實需求和意愿，傾聽他們的聲音，確保政策目標、指標與農民的利益和實際能力情況相匹配，并在執行過程中不斷進行動態調適，降低政策執行的偏差。

3.2" 彈性執行并注重執行手段的多元性導向

合理的政策執行手段是政策落地見效的保障。為了避免鄉鎮政府將資源過度投入于那些見效迅速、成績斐然的領域，要大力探索執行的多元化。首先，考慮到村莊的多樣性和外部系統環境的變化，以及村民對產業政策的態度，執行人員需要根據實際情況選擇最佳的執行方案，并適時進行政策調整和組合布局。同時也要注意避免執行隊伍“一刀切”式地照搬上級文件或政策文本，基層政府在執行過程中，要根據不同情況選擇合適的執行者，加強其政策配套的知識和能力，提高道德觀念及服務意識。合理配置權力，深化行政體制改革，構建多種合理有效機制，組建優秀政策執行隊伍，高度重視執行偏差，采用科學合理的辦法，及時糾偏。其次，以鄉鎮政府為單位，根據村情選取合適的村干部到產業發達地區進行掛職、觀摩或蹲點學習等。定期進行產業政策培訓，加深對政策的理解，持續優化村干部隊伍結構，出臺村干部管理辦法，不斷提升規范化管理水平。最后，在政策宣傳過程中，執行者要靈活運用多種手段，勇于創新，不斷摸索新模式，為了適應村民接收信息的習慣，可以采用進村入戶、道路橫幅等多種方式宣傳。通過加大政策宣傳力度，向廣大農民宣傳政策的內容、目標和利益，激發其積極性和參與度，以確保政策的順利實施。

3.3" 強化目標群體的政策認同感

目標群體對政策認知的水平和程度是政策有效執行的保障。一是各村干部要通過主動溝通和訪談，結合本地行政機構特色，以“黨群微家”、專題協商議事會等方式不定期開展集體主義原則的教育，遇到思想較為固執的村民，還可以發動其身邊人促使其思維轉變。二是加大農村實用技術和專業技術培訓力度，增強村民自身素質，激發其自主參與產業發展意愿。根據當地村莊實際情況，以村黨委為橋梁，構建起“村黨支部＋黨員中心戶＋群眾”的基層治理工作新機制，通過現場學習和網絡直播雙結合的方式推廣優秀種植黨員戶的技藝，進行產業振興政策的解讀，喚起民眾對產業政策的認同感。通過謀劃產業發展思路，用免費培訓獲得技能的方式吸引農戶，并且給予相應的政策扶持和獎勵，增強其參與感、激發其追求更高政策責任。

3.4" 健全監督制度并構建政策信息溝通渠道

提高政策執行效率的關鍵在于完善監督機制，要加強對政策實施過程、環節、效果的監察，嚴格執行定期檢查和不定期監管制度，著力糾治落實不力、執行不夠堅定等問題。一是制定相關規章制度，明確鄉鎮政府在鄉村產業振興政策執行過程中的監督職責和權限，建立相應的監督機構或部門，負責對政策執行情況進行監督和評估，并加強對執行主體的持續動態監督，建立政策考評機制，確保執行結果與考核緊密結合。二是積極推行政務公開，充分發揮政策信息在網絡傳播中的快捷、廣泛和及時的特點，將有關政策的信息公布在鄉鎮政府的官方網站上，以便村民和社會公眾及時了解政策的內容、執行進展及監督結果等信息。三是建立政策信息溝通渠道，為村民和相關利益企業提供政策咨詢和解答服務，設立政策咨詢熱線、接待來訪或設立專門的咨詢窗口，便于他們提出問題和反饋意見，并及時解答疑問，建立良好的政策溝通渠道，從而提高社會對政策執行過程的監督作用。四是引入第三方評估機構。第三方評估脫離政策制定者和執行者本身，其獨立性、專業性和權威性被視為保證政策評估公正性的關鍵。采用第三方評估可以使評估結果更公正客觀，解決只有正面信息宣傳、不披露問題和不足的情況，從而保證政策執行過程的科學性。

4" 結束語

民族要復興，鄉村必振興，鄉村要振興，產業必先行。產業振興作為鄉村振興的首要任務，無疑是國家對產業發展能推動鄉村振興和助力脫貧攻堅產生巨大作用的充分肯定。鄉村產業振興政策的有效執行，對于像H鎮這樣的經濟薄弱農村而言，直接關系到農民生活質量水平的提升，關系到其向鄉村振興示范村的蛻變。在政策的執行過程中，鄉鎮基層政府需要合理協調好權力，有效處理政策問題，對政策本身的規制力予以完善，提升政策目標群體的認知能力，營造良好的執行環境，才能更進一步提升產業振興政策的執行效果。

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