進城落戶人員宅基地有償轉讓的邏輯轉換與制度優化

摘要：從制度變遷過程考察，進城落戶人員宅基地有償轉讓的制度邏輯經歷了以“土地權換市民權”為特征的權力邏輯向以“自愿退出”為特征的治理邏輯的轉換。實踐表明，在以自愿退出為特征的治理邏輯下，宅基地有償轉讓無法發揮宅基地財產價值對進城落戶人員市民化成本的支撐作用，因而進城落戶人員宅基地有償轉讓的制度邏輯應從治理邏輯向市場邏輯轉換。但宅基地有償轉讓市場化面臨權能受限下的產權交易困境、有限市場空間下的價值實現困境和“失宅”風險下的生計保障困境。為突破困境，順利實現進城落戶人員宅基地有償轉讓的邏輯轉換，應以“三權分置”為契機，夯實宅基地使用權的用益物權法律地位，突破身份限制、用途限制和空間限制，拓展宅基地有償轉讓市場空間，以漸進市場化路徑保障進城落戶人員生計穩定。

關鍵詞：進城落戶人員；宅基地有償轉讓；市場邏輯

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0416

收稿日期：2024-01-18

基金項目：本文系四川省社會科學研究規劃基金青年項目“四川省進城落戶農民宅基地有償轉讓的邏輯轉向與制度優化研究”（SCJJ23ND434）、成都理工大學哲學社會科學研究基金馬克思主義理論研究和建設工程項目“進城落戶人員宅基地有償轉讓的邏輯轉向與制度優化研究”（YJ2023-ML005）、成都理工大學“雙一流”建設哲學社會科學重點建設項目“中國式農業農村現代化道路研究”（ZDJS202209）的階段性成果。

作者簡介：王艷西，男，河南濮陽人，經濟學博士，成都理工大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，研究方向為政治經濟學、土地經濟，E-mail： wyx@cdut.edu.cn。

農村常住人口大幅減少與城鎮戶籍人口上漲、住宅用地面積增加并存。盤活農村閑置宅基地、促進進城農民落戶城鎮，成為當前階段農村宅基地制度改革的重要目標。黨的二十大報告和2023年中央一號文件均強調，“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》 （2022年10月16日），人民出版社2022年版，第31頁；《中共中央國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（2023年1月2日），《人民日報》2023年2月14日，第1版。。2024年中央一號文件提出，“整合盤活農村零散閑置土地，保障鄉村基礎設施和產業發展用地”《中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》（2024年1月1日），《人民日報》2024年2月4日，第1版。。宅基地有償轉讓成為保障進城落戶人員合法土地權益、盤活閑置宅基地的重要路徑。但進城落戶人員宅基地有償轉讓的理論基礎是什么？進城落戶人員宅基地有償轉讓的方式如何選擇？進城落戶人員宅基地有償轉讓的風險何在以及如何規避？要進一步推動進城落戶人員自愿有償轉讓宅基地的政策落實，必須回答上述關鍵問題。

圍繞進城落戶人員宅基地有償轉讓，學界主要從以下幾方面展開了研究。一是“宅基地換城鎮住房”的正當性及其理據。城鎮化要以人為本，“宅基地換城鎮住房”是以農民私人收益交換市民權，農民獲得的補償低于宅基地市場價格，其雖獲得一定收益但未得到獲得收益的權利，因而不具有正當性周飛舟、王紹琛《農民上樓與資本下鄉：城鎮化的社會學研究》，《中國社會科學》2015年第1期，第76-77頁。。二是進城落戶人員宅基地有償轉讓的必要性和可行性。從必要性來看，宅基地具備生產資料屬性，進城落戶人員宅基地財產權益的保護應從消極的權利維護向積極的權利轉讓轉變，以宅基地的財產收益為市民化提供成本支持葉興慶、李榮耀《進城落戶農民“三權”轉讓的總體思路》，《農業經濟問題》2017年第2期，第7頁；張勇、周麗《農民市民化進程中農村宅基地財產權的實現路徑》，《山西農業大學學報（社會科學版）》2020年第4期，第69頁；張清勇、劉守英《宅基地的生產資料屬性及其政策意義——兼論宅基地制度變遷的過程和邏輯》，《中國農村經濟》2021年第8期，第21頁。。從可行性來看，在傳統“兩權分離”結構下，進城落戶人員宅基地保障功能和資產功能相沖突，但在“三權分置”的情況下，進城落戶人員可在保留宅基地農戶資格權的同時自由流轉其宅基地使用權夏沁《完善進城落戶農民土地權益保障的法治機制》，《法學家》2023年第4期，第17頁。。三是進城落戶人員宅基地有償轉讓的對策。包括打破村組界限允許城市居民轉入宅基地任常青《進城落戶農民“三權”問題研究》，《河北學刊》2017年第1期，第112頁。、建立全國性轉讓程序楊青貴《進城落戶農民宅基地權益保護的現實表達與法治回應》，《重慶大學學報（社會科學版）》2019年第3期，第155頁。、按發展的不同戰略階段采取不同轉讓策略靳相木、王永梅《新時代進城落戶農民“三權”問題的戰略解構及其路線圖》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2019年第6期，第161-162頁。、建立多樣化流轉機制張勇、周麗《農民市民化進程中農村宅基地財產權的實現路徑》，《山西農業大學學報（社會科學版）》2020年第4期，第69頁。以及探索宅基地價值實現路徑孫曉勇《宅基地改革：制度邏輯、價值發現與價值實現》，《管理世界》2023年第1期，第120-121頁。等。

現有研究大多從“三權”（宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權）整體視角探討進城落戶人員宅基地轉讓，專門對進城落戶人員宅基地有償轉讓進行研究的文獻較少。同時，現有研究大多停留在對策層面，對進城落戶人員宅基地有償轉讓的內在邏輯關注不夠。基于此，本文從制度變遷角度分析進城落戶人員宅基地有償轉讓的內在邏輯以及市場化改革面臨的困境，提出基于市場機制的優化進城落戶人員宅基地有償轉讓的政策建議，以彌補現有研究的不足，為宅基地制度改革提供理論基礎和實踐指引，為有效控制改革風險提供參考。

一" 進城落戶人員宅基地有償轉讓應從權力邏輯向市場邏輯轉換

進入21世紀，進城落戶人員宅基地轉讓問題逐漸成為政策熱點。2001-2011年，進城落戶人員宅基地轉讓的通常做法是以“宅基地換城鎮住房”，實質是“土地權換市民權”。2011年后，政策更加注重促進進城落戶人員自愿有償退出宅基地，實質是賦予進城落戶人員有限自主選擇權。但近年的實踐證明，宅基地自愿有償退出政策已無法有效保障進城落戶人員宅基地財產權益的實現。因而，進城落戶人員宅基地有償轉讓政策應再次進行調整，即在政府領導下發揮市場機制對進城落戶人員宅基地資源配置的決定性作用。

（一）“土地城鎮化”下宅基地有償轉讓的實踐：權力邏輯

1.過高的城鄉土地“價差”推動地方政府獨占建設用地供應權

21世紀以來的前十年，我國城鎮化進入加速推進期，城鎮化率年均提高1.2個百分點，但土地城鎮化速度更快，2002-2009年我國城市建成區面積提高了47%，城鎮人口（包括戶籍不在城市的農民工）只提高了18%范進、趙定濤《土地城鎮化與人口城鎮化協調性測定及其影響因素》，《經濟學家》2012年第5期，第62頁。。快速的城鎮化帶來城鎮建設用地的增值，在“招拍掛”的市場機制下，城鎮建設用地使用權價格直線上升，城鄉土地“價差”日漸擴大。分稅制改革后，相較于快速城鎮化所需各項基礎設施和公共服務開支，地方財政“捉襟見肘”。巨大的城鄉土地“價差”給地方政府“以地生財”創造了利益空間。2004年修訂的《土地管理法》第四十三條規定的“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”以及“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”等，在實質上賦予了地方政府獨家供應建設用地［興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設除外］的權利，這為地方政府“以地生財”提供了制度工具。地方政府的“土地財政”偏好又強化了其逐利動機，構成了地方政府急劇擴張土地城鎮化的基本動力李子聯《人口城鎮化滯后于土地城鎮化之謎——來自中國省際面板數據的解釋》，《中國人口·資源與環境》2013年第11期，第94頁。。基于公共利益和公權力，地方政府在農村土地能否轉變為建設用地、能否入市、土地增值收益分配等方面處于主導地位。由此可以看出，農村集體土地資源配置尤其是集體建設用地資源配置的基本邏輯是地方政府的權力邏輯。

2.權力邏輯下進城落戶人員宅基地使用權的合法配置：“土地權換市民權”

在集體建設用地無法直接入市交易背景下，土地城鎮化必須以農村土地通過土地征收轉變為城鎮國有土地為前提和保障程曉波、郁建興《城鎮化進程中地方政府的征地機制完善與制度創新》，《南京社會科學》2016年第11期，第62頁。。在宅基地無法直接以集體建設用地身份入市交易的情況下，進城落戶人員所占有的宅基地缺乏“變現”的合法渠道。這既阻礙了進城人員落戶，又導致了大量宅基地閑置。在嚴格用途管制和建設用地總量管控下，為了滿足城鎮發展對建設用地指標的需求，地方政府會積極推動進城人員退出宅基地。農村土地資源配置的權力邏輯就顯化為地方政府利用公權力推動進城落戶人員退出宅基地——“土地權換市民權”，即將農村進城人員落戶獲得城鎮戶籍并享受市民待遇與退出所占有的農村宅基地掛鉤。具體做法為宅基地換房，即地方政府用城鎮商品房或安置房置換進城農民宅基地（包括房屋），節余的建設用地或建設用地面積指標用于城鎮建設。進城落戶人員宅基地有償轉讓體現為農村進城人員必須以宅基地使用權交換市民待遇。這是地方政府利用公權力對進城農民落戶城鎮、享受市民待遇的不當干預。

3.以權力邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓，既缺乏法理正當性又存在諸多弊端

公權力干預、限制乃至損害私人權利的法理正當性在于公共利益。城鎮化的核心是人的城鎮化，是進城農民平等享受市民待遇，土地城鎮化不應作為城鎮化的核心，也不應成為超越進城農民財產權利的公共利益。以宅基地換取市民待遇的做法，將本應由政府承擔的市民化成本轉嫁給進城落戶人員，是以犧牲進城落戶人員宅基地合法權益為代價推進土地城鎮化。以權力邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓，在客觀上對于促進閑置宅基地退出、提高土地利用效率、滿足城鎮化需要起到了一定的積極作用，但其弊端同樣不可忽視。一是在就地城鎮化過程中，地方政府為追求土地指標，盲目提升進城落戶人員集中居住區容積率（農民“被上樓”），損害了進城落戶人員的合法權益；二是對于異地城鎮化的進城農民而言，政府主導的宅基地轉讓或采取無償或采取低標準貨幣補償方式，侵害了進城農民土地財產權益，降低了進城農民落戶城鎮的意愿；三是將落戶城鎮與退出農村宅基地“綁定”，在宅基地財產價值不足以支撐進城落戶人員市民化成本的前提下，市民化失敗的進城人員將成為脆弱群體，影響社會的長期穩定張翼《農民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮化道路的選擇》，《中國人口科學》2011年第2期，第26頁。。

（二）“退有所居”下宅基地有償轉讓實踐的調整：治理邏輯

1.新型城鎮化倒逼進城落戶人員宅基地有償轉讓由權力邏輯向治理邏輯轉換

2014年以來，以人的城鎮化為核心指征的新型城鎮化制度實施，標志著我國城鎮化進程進入新階段。以權力邏輯為基礎、以“土地權換市民權”為特征的進城落戶人員宅基地有償轉讓政策實踐，降低了進城人員落戶城鎮的意愿，阻礙了人口城鎮化的進程，導致人口城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化。城鎮化的這一現實特征與以人的城鎮化為核心指征的新型城鎮化的頂層制度設計不相適應。取消對進城農民落戶城鎮的諸多制度限制，成為推動新型城鎮化進程的內在要求。宅基地是進城務工農民“退有所居”的保障，放棄農村宅基地必須建立在穩定、可預期的城市生活基礎上劉濤、陳思創、曹廣忠《流動人口的居留和落戶意愿及其影響因素》，《中國人口科學》2019年第3期，第87頁。。既有研究表明，即使給予相應補償，進城農民中仍有高達50.63%的人不愿放棄農村宅基地和住房廖柳文、劉沛林《外來務工人員進城落戶意愿調查分析——以湖南省長沙縣為例》，《經濟地理》2011年第12期，第2010頁。。對進城農民而言，宅基地承擔著“進城失敗”情景下“返鄉”居住保障的功能。不管是中央政府還是地方政府，都不具備完全保障進城人員安居樂業的財政基礎。在無法提供足夠的補償、無法確保進城農民在城鎮“安居樂業”的情況下，地方政府不應繼續將退出宅基地與落戶城鎮“綁定”。此外，隨著進城務工農民的市場意識的增強，城鄉土地巨大的“價差”也為進城農民所感知。作為理性經濟人的進城務工農民，不會輕易參與地方政府的“宅基地換房”，而是在綜合權衡宅基地換房、土地征收、城鄉建設用地增減掛鉤、直接入市等諸多方式的成本收益后作出選擇。這些客觀因素導致以權力邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓向更加尊重進城落戶人員主體地位的治理邏輯轉換。

2.以治理邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓實踐

作為政治學概念，治理“主張政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調弱化政治權力，甚至去除政治權威，企望實現政府與社會多元共治、社會的多元自我治理”王浦劬《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》2014年第3期，第12頁。。這一理念具象到政府管理體制上表現為：從一元化政府管理體制轉向政府與各類社會主體多元化協同治理體制，政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動。由此反觀以權力邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓政策，顯然是政府權威的產物。2011年以來，為推動人口城鎮化，中央以及地方政府開始以治理理念為指導，完善進城落戶人員宅基地有償轉讓。政策上不再將退出宅基地作為進城農民落戶城鎮的前置條件，開始探索并實行引導進城落戶人員自愿有償退出宅基地的政策，進城落戶人員宅基地有償轉讓由權力邏輯向治理邏輯轉換。但這種轉換是不徹底的。進城落戶人員開始享有退出或不退出宅基地的選擇權，但退出方式仍受到嚴格限制——進城農民必須在產權層次上徹底退出宅基地、受讓人必須為所在集體經濟組織及其成員《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（國土資發〔2016〕123號）指出，“結合農村宅基地制度改革，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規范有序流轉”。參見：《國土資源部 發展改革委 公安部 人力資源社會保障部 住房城鄉建設部關于印發〈關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見〉的通知》 ，《中華人民共和國國務院公報》2017年第18號，第58頁。。進城落戶人員宅基地有償轉讓仍然是政府主導，只不過政府公權力對進城農民私人權力作了一定讓步，進城落戶人員無須再以“土地權換市民權”。公權力的退讓以保障進城落戶人員“進城失敗”的后顧之憂為限，希圖通過保障“退有所居”，促進進城農民積極落戶城鎮，提升人口城鎮化水平。

3.以治理邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓的弊端

以治理邏輯為基礎的宅基地有償轉讓，在事實上僅是對進城落戶人員宅基地權益的消極保護——尊重農民意愿的程序性保護。進城落戶人員選擇繼續持有宅基地時，人地分離狀態下的宅基地呈現兩種狀態：一是進城農民長期居住在城鎮，宅基地處于閑置狀態，資源浪費與鄉村空心化由此產生；二是宅基地和房屋進入“隱形市場”，易突破用途管制和受讓人身份限制，違背現行政策，宅基地財產價值得不到充分實現。進城落戶人員自愿有償退出宅基地時，按政策只能將宅基地轉讓給集體經濟組織或本集體其他成員。買方市場下的宅基地轉讓價格必然顯著低于進城落戶人員預期價格或宅基地市場價值，進城落戶人員宅基地權益得不到充分實現。對不愿意回到農村的進城農民而言， 宅基地無法變“權”為“利”張波《農村集體土地權利“雞肋”化的解決路徑探析——以進城農民市民化成本障礙及其解決為視角》，《政治與法律》2013年第12期，第71頁。。進城落戶人員融入城鎮，實現市民化，從而享受市民待遇和現代化生活，這是一個過程，需要付出巨大的成本。據測算，2017-2020年，全國層面平均每個農業轉移人口的進城落戶成本為13萬元馬曉河、胡擁軍《一億農業轉移人口市民化的難題研究》，《農業經濟問題》2018年第4期，第7頁。。市民化成本不能僅由政府負擔，進城落戶人員亦要承擔一部分。最大程度發揮進城落戶人員宅基地財產價值對市民化成本的支撐作用，是對進城落戶人員合法權益的積極保護。在以治理邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓的政策影響下，進城落戶人員宅基地或因閑置成為“沉睡的資產”，或因財產價值得不到充分實現而無法對進城落戶人員市民化過程提供有效支撐。缺乏財產性收入，降低了進城落戶人員負擔市民化過程中個人成本的能力張永奇、莊天慧《農業轉移人口市民化與財產性收入——基于新型城鎮化與共同富裕交匯處的微觀映射》，《農村經濟》2023年第10期，第101-102頁。。因此，以治理邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓政策，只能是一種過渡性質的政策選擇。

（三）“權益保障”下宅基地有償轉讓的應然邏輯：市場邏輯

1.城鄉經濟發展對建設用地的需求形成宅基地入市交易的拉力

建設用地是城鄉經濟發展不可或缺的生產要素。近年來，伴隨著鄉村振興和新型城鎮化的推進，城鄉經濟發展對建設用地的需求不斷提升，具備產業發展潛力的鄉村和城鎮更是如此。在國家嚴控建設用地增量的背景下，盤活閑置宅基地成為滿足城鄉經濟發展對建設用地需求的有效方式，而市場機制是盤活閑置宅基地的重要路徑陳勝祥、李洪義《農村閑置宅基地盤活利用的嵌入性市場機制研究》，《中國土地科學》2021年第6期，第85-94頁。。一是鄉村振興必將重塑鄉村產業結構，康養旅游等新產業、新業態蓬勃發展，集體經營性建設用地入市交易存在巨大潛在市場空間，宅基地作為集體經營性建設用地后備資源擁有較大的市場需求翁貞林、唐文蘇、諶潔《鄉村振興視野下農村集體經營性建設用地直接入市：演進邏輯、現實挑戰與未來展望》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第192-194頁。；二是城鄉融合發展促進人才、技術、資金等資源要素流向廣大鄉村和農村新產業、新業態，新農人、游客、返鄉創業者、外來就業者等對民宿、酒店、農宅等具有剛性需求，宅基地在不改變居住用途下亦存在較大的市場需求；三是經濟發達地區對建設用地需求量較大，經濟欠發達地區宅基地可通過建設用地增減掛鉤、地票交易、集體建設用地指標交易等方式，以“指標”形式轉讓到經濟發達地區，突破傳統土地市場的空間限制。這表明，在未來較長一段時期內，城鄉經濟發展在客觀上將不斷拉動宅基地入市交易。

2.鄉村人口持續減少背景下盤活閑置宅基地形成宅基地入市交易的推力

從客觀經濟發展規律來看，我國現階段常住人口城鎮化率遠低于發達國家80%的平均水平《逾60%：城鎮化仍有巨大潛力》，《經濟日報》2020年6月18日，第6版。。根據《國家人口發展規劃（2016-2030年）》，到2030年，我國常住人口城鎮化率預期達到70%《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016-2030年）的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2017年第6號，第30頁。。在較長時期內，因人口流向城鎮而導致的鄉村人口持續減少將是常態。基于巨大的鄉村人口基數，已進城未退出宅基地或未來將進城落戶的人員，將是一個龐大群體，該群體所占有的宅基地也必然成為有待重新盤活利用、規模驚人的閑置土地資源。盡管現階段受制于鄉土情結、“兜底”保障、補償標準低等因素，進城落戶人員完全轉讓宅基地的意愿較低，但進城落戶人員社會融合程度的穩步提升、社會保障制度的逐步完善、市場機制下宅基地財產價值的充分顯化、有償轉讓方式日趨多樣化等因素，將會有效提升進城落戶人員有償轉讓宅基地的意愿嚴金海、王彬、鄭文博《鄉土依戀、城市融入與鄉城移民宅基地退出意愿——基于福建廈門的調查》，《中國土地科學》2022年第1期，第25-27頁。。這表明，在鄉村人口持續減少背景下，日益增多的閑置宅基地需要尋求重新開發利用的出路，在客觀上推動閑置宅基地轉換用途，成為宅基地入市交易的推力。

3.進城落戶人員宅基地有償轉讓改革應由治理邏輯向市場邏輯轉換

在以治理邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓制度下，進城落戶人員有償轉讓的方式、范圍等受到諸多限制。但在宅基地入市拉力和推力的共同作用下，有效的宅基地有償轉讓市場將逐步形成（事實上，宅基地入市交易的“隱形市場”早已存在），市場機制資源配置、價值發現、價值實現等功能將得到充分發揮。由政府推動的制度改革應順應經濟發展的客觀需要，響應進城落戶人員自由處置宅基地使用權，顯化并實現宅基地財產權利的利益訴求，即進城落戶人員宅基地有償轉讓改革應從治理邏輯向市場邏輯轉換。政府應積極構建城鄉統一的建設用地市場，并將進城落戶人員宅基地作為重要的生產要素納入城鄉統一建設用地市場。但以市場邏輯為基礎的進城落戶人員宅基地有償轉讓亦不可操之過急，一蹴而就。在中國特殊國情下，內嵌于城鄉二元土地制度的宅基地，承載了保障農戶“住有所居”等功能。宅基地完全市場化配置潛在的私有制風險、農戶“失宅”風險、食利階層形成風險等，使宅基地制度改革一直“謹小慎微”，在“改革”與“穩定”之間搖擺不定王艷西《農村宅基地有償使用漸進市場化路徑構建》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第68頁。。這是進城落戶人員宅基地轉讓改革未取得實質進展的一個重要原因。因此，進城落戶人員宅基地的市場化有償轉讓須有側重、有次序地推進，通過漸進市場化的有償轉讓，實現進城落戶人員宅基地資源配置的“帕累托改進”。

二" 進城落戶人員宅基地有償轉讓市場化面臨的困境

盡管市場化的宅基地有償轉讓有利于保障進城落戶人員宅基地的合法權益，但也必須考慮化解進城落戶人員宅基地有償轉讓市場化所面臨的現實困境：一是宅基地使用權權能的不完整，使宅基地作為市場化有償轉讓的標的物缺乏堅實的產權基礎；二是進城落戶人員宅基地的客觀特征及相關限制性制度規定，使宅基地有償轉讓市場供需失衡，有限的市場空間制約宅基地財產價值的實現；三是宅基地市場化轉讓潛在的“失宅”風險，增加了保障進城落戶人員生計穩定的難度。

（一）權能受限下的宅基地產權交易困境

1.現行法律制度下進城落戶人員的宅基地使用權是一種消極的用益物權

從《民法典》、《物權法》等現有相關法律法規及相關政策考察，進城落戶人員所擁有的宅基地使用權是用益物權。作為權屬主體，進城落戶人員可以無償、無限期占有、使用宅基地，也不會因為落戶城鎮而被強制要求放棄宅基地。政策上，其宅基地使用權受到了較為嚴格的保護。但事實上，這種保護是與進城落戶人員實現宅基地財產價值利益訴求相悖的消極保護。作為財產權意義上的用益物權，進城落戶人員的宅基地使用權不具備完整的權能，尤其是最為核心的收益權能。一方面，現行法律未對作為用益物權的宅基地使用權本應具備的收益權能進行規定。《民法典》第三百二十三條規定，“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”，而在宅基地使用權中卻規定宅基地使用權包含占有和使用權能，但未規定收益權能《民法典》第三百六十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”。另一方面，嚴格限制進城落戶人員轉讓宅基地及房屋的方式和范圍，從而在事實上限制了收益權的實現。《民法典》第三百六十三條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。”現行《土地管理法》第六十二條規定，“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅” 。但是，現行法律法規和相關政策嚴禁進城落戶人員將農村住宅出售給城市居民，也嚴禁城市居民購買宅基地《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發［1999］39號）規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”（參見：《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1999年第17號，第681頁）。2007年，國務院辦公廳發布《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發［2007］71號）強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”（參見：《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2008年第4號，第12頁）。，進城落戶人員只能將宅基地使用權在集體內部進行轉讓，或通過住宅交易的“迂回”方式實現宅基地的間接轉讓。但基于住宅轉讓所實現的宅基地轉讓，也因受讓人的限制而難以有效實現。農村宅基地及其上建設的房屋無法獲得合法且可交易的產權熊柴、蔡繼明、劉媛《城鄉融合發展與土地制度改革》，《政治經濟學評論》2021年第5期，第131頁。，進城落戶人員只能通過將住宅轉讓給其他集體經濟組織的農村居民，來突破宅基地只能在本集體內部轉讓的法律限制。宅基地使用權所包含的收益權能的缺失，導致進城落戶人員轉讓宅基地的范圍受到嚴格限制。從相關政策來看，進城落戶人員宅基地使用權缺失的收益權能，在某種程度上被賦予了農村集體。《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019年4月15日），《人民日報》2019年5月6日，第1版。。村集體對于宅基地轉變用途后入市有著絕對的支配權和收益權曹紅《中國宅基地制度：現狀、挑戰與變革》，《貴州師范大學學報（社會科學版）》2022年第5期，第84-85頁。。

2.進城落戶人員宅基地使用權陷入轉讓困難、宅基地財產價值難以實現的困境

宅基地使用權權能的不完整以及現行法律法規對宅基地轉讓的諸多限制，使得進城落戶人員采用市場化方式轉讓宅基地難以實現。進城落戶人員直接轉讓宅基地使用權的唯一合法途徑為集體經濟組織內部轉讓。而集體經濟組織經濟實力的有限性、“一戶一宅”與宅基地無償分配、用途管制等進一步限制了集體經濟組織及其成員對進城落戶人員宅基地的需求，進城落戶人員宅基地市場化轉讓面臨“有價無市”的困境。盡管進城落戶人員可將住宅以市場化方式轉讓給其他集體經濟組織的農民，但受讓人因不具備宅基地所屬集體經濟組織成員身份而無法獲得法律意義上的宅基地使用權，無疑會增加交易風險，降低其他集體經濟組織農民受讓進城落戶人員宅基地的意愿。因此，現行法律法規的限制使得有轉入宅基地需求的部分城市居民無法通過合法途徑轉入進城落戶人員擬轉出的宅基地。從實踐出發，市場機制能夠“發現”宅基地合理價格的前提是產權的明晰和充分的市場競爭，但現行法律法規對進城落戶人員宅基地使用權權能的限制，卻使得宅基地使用權產權模糊、缺乏市場競爭，實踐中發生的宅基地轉讓交易大多違規甚至不合法，如“小產權房”。在違規甚至不合法的宅基地轉讓交易中，交易價格也明顯低于正常土地市場價格。進城落戶人員宅基地使用權財產價值要么無法實現，要么只能實現一部分。

3.困境的根源在于宅基地產權結構與宅基地功能之間的不協調

現行的宅基地產權結構是集體所有權和宅基地使用權“二權分置”，這是與傳統宅基地所承擔的住房保障功能相適應的。宅基地集體所有權存在的意義，一方面是維系土地集體所有制的地位，另一方面是維系分散的農民集體成員對農民集體的依賴關系，維持鄉村社會秩序的穩定。農村集體經濟組織（村民委員會或村民小組）基于宅基地集體所有權將宅基地無償分配給集體成員，滿足集體成員居住需求，保障“住有所宅”。這種無償獲得的居住保障在法律上體現為無償獲得宅基地使用權。但隨著經濟社會的發展，宅基地功能從單純的“居住保障”向“居住保障”和“資產”轉變。越來越多的農民尤其是進城落戶人員希望宅基地使用權能發揮資產功能以實現財產價值。傳統的宅基地使用權顯然不能同時承擔“居住保障”和“資產”兩種功能。由此，出現了宅基地產權結構與宅基地功能之間的不協調。突破這一困境的出路在于重塑宅基地產權結構，以與當前階段宅基地雙重功能相協調。

（二）有限市場空間下的宅基地財產價值實現困境

1.宅基地有償轉讓市場整體呈現供大于求的狀態

我國正處于城鎮化快速推進的過程中，人口向城鎮流動的整體趨勢尚未改變，城市居民回流農村規模較小。進城落戶人員需轉讓的宅基地，整體而言遠超農村常住人口或康養旅游等流動人口對住宅用地的需求。在用途不變的前提下，宅基地轉讓市場整體處于供大于求狀態，進城落戶人員宅基地有償轉讓均衡價格偏低，宅基地財產價值得不到充分實現。

2.市場分割下宅基地難以轉換為集體經營性建設用地入市交易

在宅基地入市轉讓供大于求的情況下，轉變宅基地用途為集體經營性建設用地后再入市交易，成為拓展宅基地轉讓市場需求的應然選擇翁貞林、唐文蘇、諶潔《鄉村振興視野下農村集體經營性建設用地直接入市：演進邏輯、現實挑戰與未來展望》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2022年第3期，第194頁。。在實踐中，已有地方將宅基地轉變為集體經營性建設用地入市交易。如貴州湄潭縣探索宅基地用途調整，分割登記入市模式，即由原使用權人按土地評估價一定比例繳納土地收益金后，對宅基地經營性用途部分進行分割登記，作為集體經營性建設用地，由集體經濟組織實施入市吳宇哲、于浩洋《農村集體建設用地住宅用途入市的現實約束與賦能探索》，《中國土地科學》2021年第5期，第96頁。。但可惜的是，入市主體嚴格限定為集體經濟組織，進城落戶人員無法將宅基地以集體經營性建設用地用途入市轉讓，這也就人為地造成了宅基地市場與集體經營性建設用地市場的分割：一方面宅基地有償轉讓供大于求；另一方面，集體經營性建設用地市場供不應求。

3.進城落戶人員宅基地有償轉讓受到市場半徑的影響

土地競租曲線表明，城鎮發展對建設用地的需求必然集中在一定的空間半徑內趙楠琦、仝德、李貴才《政府收益驅動下城市土地開發結構性差異的理論分析》，《城市發展研究》2014年第12期，第78頁。。從城鎮化實踐考察，大量進城落戶人員的宅基地分布在偏遠地區或區位條件較差的地段，距離城鎮尤其是中大城市較遠，而真正對宅基地或經營性建設用地有較大需求的往往是城鎮尤其是中大城市。宅基地轉讓市場的供給在空間上往往超越了城鎮土地市場需求的半徑。宅基地的不可移動性，使得部分進城落戶人員宅基地難以滿足城鎮尤其是中大城市對宅基地或建設用地的需求。

4.宅基地有償轉讓市場發育程度較低，限制了進城落戶人員宅基地的規模化開發

一方面，進城農民群體的異質性，決定了進城農民落戶城鎮必然是一個空間上分散、時間上異步的過程。進城落戶人員擬轉讓的宅基地，在時間和空間上呈現“碎片化”特征，這使得宅基地資源難以整合，無法被充分利用。另一方面，宅基地有償轉讓市場發育程度較低，交易方式單一，規范化、多樣化的宅基地轉讓市場尚未形成，導致進城落戶人員宅基地的規模化開發利用由于存在較高的交易費用而難以實現，進一步導致了進城落戶人員宅基地市場化有償轉讓受讓人只能以自然人、小規模企業為主，而具備更大市場競爭優勢和土地開發經營能力的大企業則難以介入。

5.有限市場空間制約市場機制資源配置決定性作用的發揮

市場機制價值發現、價值實現功能的實現以充分的市場競爭為基礎。受制于有限的市場空間，進城落戶人員宅基地有償轉讓市場的競爭性顯然不足。農民的異質性、市場空間的有限性使進城落戶人員宅基地轉讓市場整體表現為有效需求不足的買方市場，宅基地價格低于價值。買方壟斷下的市場機制，既無法通過買方之間的競爭提高宅基地轉讓價格，也無法通過作為賣方的進城落戶人員的據理力爭提高宅基地轉讓價格，結果往往是進城落戶人員或選擇繼續持有宅基地，或選擇以較低交易價格轉讓宅基地。宅基地使用權的價值無法通過市場機制得到顯現，并為進城落戶人員市民化提供資本支持張勇《農村宅基地制度改革的內在邏輯、現實困境與路徑選擇——基于農民市民化與鄉村振興協同視角》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2018年第6期，第120-121頁。，宅基地有償轉讓對進城落戶人員融入城鎮實現安居樂業的保障作用難以有效發揮。

（三）“失宅”風險下進城落戶人員的生計保障困境

進城落戶人員宅基地有償轉讓的通常含義是進城落戶人員在獲得一次性補償后徹底放棄宅基地使用權（包括喪失再次申請分配宅基地的權利）。這在法理上具有一定的正當性。一是宅基地分配是無償的，具備福利性和身份性，進城落戶人員有償轉讓宅基地相當于把集體福利“變現”，落戶城鎮也意味著集體成員身份的喪失，也就不應享有再次申請分配宅基地的權利。二是市場交易要求產權的清晰分割，穩定的產權預期、不受進城落戶人員干預地開發利用宅基地是受讓人的利益訴求和基本權利，“藕斷絲連”的產權關系易導致進城落戶人員損害受讓人的合法權益。但簡單地要求進城落戶人員徹底轉讓宅基地，會影響進城落戶人員的生計保障。一般而言，選擇落戶城市的農民往往具備較好的經濟條件，相對容易在城市落地生根。但進城落戶人員還有其弱質性。一是落戶決策的有限理性乃至非理性，城市價值導向、村莊無序過度競爭等因素會導致部分農戶在不具備足夠經濟資本和人力資本積累下非理性落戶城鎮周娟、舒麗瑰《階層分化、村莊競爭與“擬態進階”——農民進城定居的村莊視角》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2020年第5期，第35頁。。二是抵抗市場風險能力較弱。進城落戶人員生計模式由家庭經濟下的自我雇傭轉型為社會化大生產下的雇傭勞動，將會面對更多不確定性風險，如失業風險、健康風險、養老風險等李飛、杜云素《“棄地”進城到“帶地”進城：農民城鎮化的思考》，《中國農村觀察》2013年第6期，第20頁。。進城落戶人員受知識水平、社會資本等限制，抗風險能力偏弱，落戶城鎮后又失去了既往熟人社會下的風險分擔網絡，在市場不確定性下可能會面臨“進城失敗”風險。在很多鄉村地區，農民進城具有多次性和反復性，宅基地基本屬于季節性閑置黃敏、杜偉《堅守農村宅基地制度改革底線：風險問題與優化思路》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2024年第3期，第108頁。按：此為本文修訂時補充材料。。徹底放棄宅基地使用權的宅基地有償轉讓的慣常做法，顯然無助于進城落戶人員“進城失敗”后生計的保障。保障進城落戶人員的可持續生計，既要更好地促進進城落戶人員在城市安居樂業，又要保障進城落戶人員“進城失敗”后的生計。至少在一定時期內，不宜“一刀切”式強調進城落戶人員在宅基地有償轉讓中徹底放棄宅基地使用權，而應通過宅基地有償轉讓機制和方式的創新，平衡兼顧受讓人對獨立宅基地使用權的訴求和進城落戶人員生計的可持續保障訴求。

三" 優化進城落戶人員宅基地有償轉讓的政策建議

為切實發揮市場機制對進城落戶人員宅基地資源配置的決定性作用，突破進城落戶人員宅基地市場化有償轉讓的困境，可從以下三個方面優化進城落戶人員宅基地有償轉讓制度設計。

（一）以“三權分置”為契機，夯實宅基地使用權法律地位

現行法律法規限制宅基地使用權轉讓的邏輯基礎在于宅基地使用權的居住保障功能，體現了公法邏輯中的政治因素考量董新輝《新中國70年宅基地使用權流轉：制度變遷、現實困境、改革方向》，《中國農村經濟》2019年第6期，第5-6頁。。但對于進城落戶人員而言，宅基地使用權的居住保障功能在事實上已難以發揮作用。在通過一定形式兜底保障居住需求的前提下，進城落戶人員有通過轉讓宅基地變現宅基地使用權的客觀需要。始于2018年的農村宅基地“三權分置”改革，為進城落戶人員宅基地有償轉讓入法提供了一條可供選擇的路徑。在農村宅基地“三權分置”下，農戶資格權與農民集體成員身份掛鉤，承載對集體成員居住保障的功能，而分置后的宅基地使用權因剝離身份屬性而成為獨立的用益物權，具備完整的占有、使用、收益和處置權能韓立達、王艷西、韓冬《農村宅基地“三權分置”：內在要求、權利性質與實現形式》，《農業經濟問題》2018年第7期，第40-41頁。。基于農村宅基地“三權分置”思路，將進城落戶人員宅基地市場化有償轉讓予以立法，將有利于保障進城落戶人員宅基地權益，促進閑置宅基地的盤活利用。

1.《民法典》應進一步明確宅基地使用權的權能

《民法典》第三百六十二條、第三百六十三條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定”。上述規定充分體現了宅基地使用權的居住保障功能和福利屬性，但未體現宅基地使用權的資產屬性，而產權的模糊性不利于產權交易的完成。因此，《民法典》可進一步賦予宅基地使用權更完整的權能，在兼顧宅基地居住保障功能的同時，更好地促進宅基地資產屬性的實現，為進城落戶人員市場化有償轉讓宅基地奠定產權基礎。如，可在《民法典》中明確規定，宅基地使用權同其他用益物權一樣包含占有、使用和收益權能。

2.《土地管理法》應為進城落戶人員市場化有償轉讓宅基地預留空間

現行《土地管理法》第六十二條規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但條文表述層面仍將受讓人局限為集體經濟組織及其成員。這在客觀上限制了進城落戶人員有償轉讓宅基地行為的實現（無法找到受讓人或因缺乏競爭導致轉讓價格過低）。建議在后續修訂《土地管理法》時對該條款進行完善：一是在“自愿有償退出”之外，增加“自愿有償轉讓”；二是通過枚舉+概括的方式，拓展宅基地受讓人范圍。對相關條款在不作大的修改前提下，為進城落戶人員市場化有償轉讓宅基地預留一定的制度創新空間。

3.修訂相關法律法規，賦予進城落戶人員宅基地有償轉讓的權利

要從法律層面明確進城落戶人員享有宅基地農戶資格權和宅基地使用權，可自主選擇退出權利的類型和程度。具體而言，進城落戶人員可選擇徹底退出宅基地，即完全將宅基地農戶資格權和宅基地使用權有償退回集體經濟組織或轉讓給其他集體成員；亦可選擇單獨將宅基地使用權轉讓給集體經濟組織而保留農戶資格權，在一定年限或滿足一定條件可重新向集體申請有償分配使用宅基地；或選擇單獨將宅基地使用權在一定年限內（如商業用地40年，住宅用地70年等）轉讓給法人或自然人，農戶資格權自然回歸集體經濟組織。

（二）突破身份限制、用途限制和空間限制，拓展宅基地有償轉讓市場空間

隨著城鎮化水平的提高，進城落戶人員規模將進一步擴大，隨之而來的是進城落戶人員擬轉讓的宅基地規模的快速增長，但宅基地的供給與農村和城鎮經濟社會發展對住宅用地或建設用地的需求不匹配。這種供需的不匹配，嚴重壓縮了進城落戶人員宅基地有償轉讓的市場空間，制約了宅基地財產價值的實現。為了更好地保障進城落戶人員的宅基地權益，應通過制度和機制的創新，拓展進城落戶人員宅基地有償轉讓的市場空間，更好地滿足鄉村振興和新型城鎮化對住宅等建設用地的需求。

1.突破受讓人必須為集體經濟組織及其成員的身份限制

現行政策將宅基地有償轉讓限制在集體經濟組織內部，主要在于防止農民“失宅”以及防止城市資本下鄉“圈地”。但對于進城落戶人員，宅基地更多體現為一種財產，而不是居住保障。允許進城落戶人員將宅基地有償轉讓給其他集體經濟組織農民，不僅有助于實現宅基地財產價值，還能更好地保障無地少地村莊農民的住宅用地需求，更好地實現廣大農民“住有所居”。至于城市資本下鄉“圈地”問題，只需在政策上對通過有償轉讓獲得宅基地的城市居民進行一定限制即可。如，可規定，只有在本人或共同居住直系親屬名下無住房且實際在鄉村生產生活的城市居民，才可通過有償轉讓，獲得進城落戶人員轉出的一定年限（如70年）的宅基地使用權。

2.允許進城落戶人員將宅基地轉變為集體經營性建設用地入市

現行政策僅允許集體經濟組織將宅基地轉變為集體經營性建設用地，并入市交易。這顯然沒有體現進城落戶人員在集體經營性建設用地入市中的主導地位，也不利于提高進城落戶人員從宅基地有償轉讓中獲得的財產性收入。建議放寬對宅基地轉變為集體經營性建設用地在程序、主體等方面的限制，允許進城落戶人員依據土地利用規劃將宅基地轉變為集體經營性建設用地并入市交易。當然，還要配套建立收益分配機制，保障宅基地集體所有權在經濟上得到實現。

3.探索建立土地銀行、宅基地指標交易等多樣化宅基地有償轉讓機制

探索建立土地銀行、宅基地（建設用地）指標交易機制等多樣化宅基地有償轉讓機制，突破進城落戶人員宅基地有償轉讓在時間和空間上的限制。建議由政府出資或引導社會資本成立商業化運作的土地銀行，負責進城落戶人員宅基地的收儲和再利用。基于科學合理的土地價格評估方法，由土地銀行評估進城落戶人員宅基地的合理市場價格并進行收儲，有用地需求的個人或企業可向土地銀行申請相應的宅基地。為保障土地銀行的持續運行，應允許土地銀行將不具備開發條件的宅基地通過復墾等程序轉變為建設用地或建設用地指標，該類建設用地或建設用地指標與現行政府主導的城鄉建設用地增減掛鉤指標等建設用地指標均可同等入市交易。

（三）以漸進市場化路徑保障進城落戶人員生計穩定

完全市場化的宅基地有償轉讓存在的潛在“失宅”風險，不利于保障進城落戶人員生計的穩定。為從長遠保障進城落戶人員的生計，宅基地有償轉讓應采取漸進市場化路徑。在時間維度上，應適當延長進城落戶人員有償轉讓宅基地的過程，更加積極、有差異性地發揮宅基地權益對進城落戶人員生計的保障作用。具體而言，依據進城落戶人員的不同類型，在政策上給予其更加多樣化的選擇。

對于自身發展能力較強、已完全融入城鎮的進城落戶人員而言，“進城失敗”可能性較低，應鼓勵其完全轉讓宅基地使用權，使宅基地財產價值完全“變現”，切實發揮宅基地財產價值對進城落戶人員市民化成本的支撐作用。對于自身發展能力一般但基本能夠在城鎮“立足”的進城落戶人員而言，在相對長的時間內有一定“進城失敗”的可能性，在轉讓宅基地時，應在宅基地“三權分置”下允許其在一定時期內保留農戶資格權。如僅將一定期限（如20年）的宅基地使用權轉讓或者將宅基地有償轉讓給集體經濟組織但保留農戶資格權，在此期間，若“進城失敗”，可重新獲得宅基地。對于迫切希望融入城鎮但資源稟賦等條件較差的進城落戶人員而言，其就業、收入等面臨更多不確定性，同時宅基地財產價值往往較低，徹底轉讓宅基地所獲得的一次性財產收入，不足以使其在城鎮“安居樂業”，因此，對他們應在保留宅基地權利的基礎上，鼓勵其轉讓部分宅基地使用權權能以持續性獲得財產性收入，提升其城鎮生產生活的穩定性。如，可采用“托管”形式有償轉讓宅基地經營管理權以按期獲得穩定托管收入，可采用“入股”形式有償轉讓宅基地使用權實現“地權”變“股權”以獲得股息分紅等收入，也可采取“共建”形式有償轉讓一定期限宅基地使用權以實現房屋的更新等。對于偏遠地區進城落戶人員而言，宅基地自身財產價值非常低，宅基地市場幾乎不存在，市場化的宅基地有償轉讓完全不可行，其進城落戶人員宅基地有償轉讓應繼續采取政府主導的方式，通過復墾、指標交易等方式實現宅基地的間接轉讓和“變現”。

［責任編輯：鐘秋波］