農村宅基地制度改革的實踐解析與路徑選擇

〔摘要〕 農村宅基地制度改革是推進鄉村振興和促進城鄉融合發展的重要舉措。文章考察了柞水縣在培育農村宅基地管理主體、構建宅基地有償使用機制方面作出了積極探索，研究發現主體參與意愿較低、縱深性政策支持薄弱、盤活方式較為單一、資本要素投入不足成為制約農村宅基地制度改革的重要因素。為此，提出完善農村宅基地制度改革應從健全政策支持體系、培育宅基地制度改革實施主體、確保農村宅基地制度改革資金的充分投入、構建宅基地有償使用和有償退出機制、探索宅基地多元盤活方式五個方面予以破解。

〔關鍵詞〕 農村宅基地制度改革；鄉村振興；柞水縣

〔中圖分類號〕F327；F321.1 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）04-0060-07

〔作者〕 王 薔 副教授 長安大學馬克思主義學院 西安 710064

祝麗紅 碩士研究生 長安大學馬克思主義學院 西安 710064

〔基金項目〕2021年陜西省“六個一批”人才項目“成員權視角下我省宅基地‘三權分置’研究”（300201002301）。

一、引言

村民能夠基于農村集體經濟組織成員的身份而無償獲取宅基地使用權，對保障農民基本居住權、促進農村經濟發展、維護農村社會關系穩定具有重要意義。然而，隨著農村人口逐漸向城鎮地區流動遷移，農村出現大量“兩棲人口”“人走房不還”“建新不拆舊”等現象，造成宅基地閑置浪費問題嚴峻^〔1〕。相關數據顯示，我國農村至少有7000萬套閑置房屋，以宅基地為主的農村居民點閑置用地面積高達3000萬畝^〔2〕。為解決上述問題，2015年以來黨中央圍繞建立宅基地有償使用和退出機制、盤活閑置房地資源、探索宅基地“三權分置”等內容，先后開展了兩輪農村宅基地制度改革試點工作。目前，農村宅基地使用權確權登記已基本完成，農村宅基地制度不健全、管理不規范、閑置浪費嚴重等問題得到了有效改善^〔3〕。

學界對農村宅基地制度改革問題開展了相關研究。有研究認為，農村宅基地制度改革能夠優化土地資源配置，促進城鄉要素流動，健全農村土地產權權能，賦予農民更多財產權益，是實現鄉村振興和共同富裕的關鍵舉措^〔4-6〕。同時，在探討農村宅基地制度的變遷與改革趨勢層面，學者們從宅基地權屬性質演化^〔7-9〕、不同發展階段的制度供給^〔10-11〕、法律和政策的適應性調整^〔12〕等視角將農村宅基地制度變遷劃分為不同階段，提出在確保宅基地的住房保障功能基礎上增強其財產性功能是農村宅基地制度改革的主要趨勢^〔13-14〕。此外，部分學者通過案例分析發現，農村宅基地制度改革存在利用率低、用益物權不完整、管理缺位、農民參與性不強等問題^〔15-17〕。在城鄉融合發展的趨勢下，堅持穩慎推進和自愿參與原則，制定宅基地資格權獲取標準、實現宅基地使用權轉讓適度突破、促進閑置宅基地再利用、落實宅基地集體所有權，是促進宅基地制度改革縱向推進的關鍵抓手^〔18-20〕。

綜合而言，學界關于農村宅基地制度改革的探討逐漸深入，為相關問題研究提供了豐富的學理參照。本文立足鄉村振興和共同富裕的時代背景，以陜西省柞水縣農村宅基地制度改革試點為案例研究對象，分析柞水縣在改革過程中的探索性優勢和瓶頸性障礙，揭示推進農村宅基地制度改革的科學路徑，以期為同類地區推進農村宅基地制度改革提供理論和實踐參考。

二、柞水縣農村宅基地制度改革的探索性做法

柞水縣位于秦嶺國家公園核心區，與西安市長安區相連，全縣耕地面積約11萬畝，林地面積331萬畝數據來源：《柞水縣第三次全國國土調查主要數據公報》。，下轄9個鎮（街道）82個村（社區），常住人口13.7萬人，城鎮化率49.31%數據來源：《柞水縣第七次全國人口普查主要數據公報》。。2020年，柞水縣獲批全國第二批農村宅基地制度改革試點地區，通過改革試點，柞水縣逐步探索出宅基地管理、使用權流轉、有償退出的實踐途徑，改革成效顯著。截至2023年6月，柞水全縣共確權宅基地40647宗，面積共12194畝，完成宅基地頒證2788戶，促進產權流轉773宗。

具體而言，柞水縣通過聘請第三方技術單位開展“房地一體權籍”調查，完善農房底數信息，建立了宅基地（農房）基本信息數據庫。在此基礎上，以戶為單位，堅持“一戶一宅”原則，嚴格執行宅基地有償使用，對本村集體經濟組織成員占有的“多宅”部分和超出規定面積部分收取有償使用費；對通過繼承、受贈等方式合法使用宅基地的非本村集體經濟組織成員收取有償使用費。此外，柞水縣在堅持農村宅基地集體所有和保障村民合法權益的基礎上，探索閑置宅基地以租賃、入股、抵押等方式開展流轉交易，充分盤活農村宅基地使用功能。

1.創新宅基地管理機制，建立村民事務理事會作為實施主體

在“宅地私有”和“祖業”觀念的影響下，多數農戶對宅基地制度改革存在畏難和抵觸情緒，不愿拆除“多宅”部分和退出宅基地超占面積。為破解這一改革難題，柞水縣成立了村民事務理事會，以村級自治組織為載體，采用相對柔性的方式推進農村宅基地制度改革。其關鍵在于，基于鄉村熟人社會的現實基礎，創新宅基地管理機制，利用鄉村本土精英的權威性和影響力，帶頭清查登記宅基地使用情況，引導村民主動參與農村宅基地制度改革。為保障村民事務理事會的組織效能，柞水縣探索制定《柞水縣農村宅基地管理章程》，明確村民事務理事會在農村宅基地制度改革與管理過程中，具有12項協管職責，有效解決了宅基地監管主體缺位問題。此外，柞水縣積極推行“村級審查、鎮級審批和農業農村局、自然資源局備案”的“兩審兩備案”模式，設立“一站式”審批窗口，簡化農村宅基地流轉審批流程，提高改革效率。成立村民事務理事會能夠充分發揮村級組織的自治作用，由村民自行解決改革中的矛盾與摩擦，推進鄉村改革發展的還權賦能，是減少農村宅基地制度改革阻力的重要經驗。

2.制定階梯式計價的宅基地有償使用制度

宅基地有償使用能夠通過提高宅基地占用成本來約束農戶多占宅基地行為，能夠有效減少農村宅基地超占、亂占現象。改革過程中，柞水縣遵循“節約有獎、超占有償”原則，出臺《進一步規范農村宅基地審批管理工作的通知》《柞水縣農村宅基地有償使用辦法（試行）》，規定村民每戶只能擁有一處宅基地且面積不能超過133平方米。并且，通過階梯式計價收費的方式對超出規定面積的部分進行收費，有效解決了超占和“一戶多宅”問題。有償使用標準按照不同情況分兩類進行收費：“一宅一戶”，超出面積不足200平方米的部分按照每年每平方米2元的標準計費，超出面積大于等于200平方米的部分則按每年每平方米5元的標準計費；“一戶多宅”，其中一宅超出法定面積的部分和多宅部分累計按照階梯式價格計費。同時，規定五保戶、低保戶、脫貧戶、“三無”老人以及鰥寡孤獨困難戶等無能力繳納超占宅基地有償使用費的農戶，可實行緩交、減交或免交。此外，柞水縣按照“取之于民，用之于民”的原則，明確宅基地有償使用費主要用于對節約使用宅基地的農戶進行獎勵、宅基地退出補償以及村莊基礎設施建設等，并配套建立了宅基地有償使用費用監管制度。

3.構建宅基地收益科學分配方式，實現資產盤活融合

柞水縣通過盤活宅基地使用權，深度挖掘農村宅基地財產性功能，推行宅基地收益托管模式，構建了閑置宅基地和農房再利用體系。一方面，頒布《柞水縣農村閑置農房（宅基地）使用權流轉管理辦法（試行）》，制定農房（宅基地）使用權自行協商流轉程序等政策措施，鼓勵農民通過農村產權交易中心進行使用權流轉，并且允許流轉年限不超過20年的閑置宅基地的流轉范圍擴大至本村集體經濟組織以外的自然人和法人。另一方面，柞水縣依照宅基地“可租不可賣”原則，形成“公司＋集體經濟組織＋農戶”開發模式，將村集體閑置宅基地以及閑置農房出租或委托第三方主體開發經營。同時，柞水縣創新推行“一項制度管理、三種模式分配”制度，對閑置農房的開發收益，按照企業、村集體7∶3的比例進行分配，村集體所獲收益的80%分配給農戶，剩余部分按照5∶3∶2的比例進行分配，其中，50%按照村集體內部股權配置進行分紅、30%用作發展基金、20%用于鄉村公共事業或幫扶弱勢群體，實現了宅基地收益的科學化、合理化分配。

三、柞水縣農村宅基地制度改革的約束性困境

由于歷史遺留問題、管理缺位和人口流動等原因，農村宅基地制度改革面臨諸多困境^〔21〕。柞水縣農村宅基地制度改革的一些做法雖能為擺脫宅基地制度改革困境提供思路，但在改革過程中同樣存在一些約束性問題。

1.主體參與意愿較低

雖然柞水縣通過發揮本土精英的威望和帶動作用引導村民主動參與宅基地制度改革，但部分老年人受傳統小農觀念的影響，對土地有較強的依賴性和歸屬感，退出意愿依然較低，對改革具有強烈的抵觸心理^〔22〕。除此之外，部分農民對改革政策理解不夠到位，只看見眼前“失去土地”，難以預見宅基地制度改革對農村經濟發展和農民生活富裕帶來的長遠影響，致使農民主體對宅基地制度改革的整體參與意愿不高。

2.縱深性政策支持薄弱

柞水縣在政策制定過程中，對部分改革內容缺乏明確規定，如宅基地資格權的申請應以戶為基本單位，但未對戶的標準做出明確界定，致使改革過程中，臨時出現分戶情況。同時，農村宅基地有償退出機制、流轉交易制度、使用權抵押貸款等制度設計仍處于探索階段，鼓勵村民通過農村產權交易中心進行宅基地使用權的流轉，但因缺少具體的交易規則和規章制度使得流轉比例較低。

3.盤活方式較為單一

農村閑置宅基地和農房再利用需要滿足多重需求，既要提升土地財產價值，也要滿足村莊內部資源優化配置。柞水縣閑置宅基地資源的盤活利用主要依賴自身區位和資源稟賦優勢進行鄉村民宿、生態康養等旅游產業的開發利用，以此實現土地財產價值。因而，改革成效顯著的村莊普遍具有特色資源且區位優勢顯著，傳統偏遠村莊難以通過發展鄉村旅游等新業態實現閑置宅基地的高效利用。

4.資本要素投入不足

閑置宅基地復耕、宅基地使用權交易平臺搭建需要大量資金投入。但在宅基地制度改革過程中，柞水縣由于村集體經濟組織存量資金不足，村集體經濟收入難以支撐開發環節的資金投入，造成宅基地確權、退出和流轉市場建設等重要環節進展緩慢。與此同時，因多數區域缺乏特色資源稟賦和區位條件優勢，社會資本開發風險較高，企業投資意愿不強，同樣限制了農村閑置宅基地的盤活利用。

四、農村宅基地制度改革的實現路徑

促進閑置宅基地退出，激活宅基地財產屬性是農村宅基地制度改革的重要內容，也是農村土地制度演進的必然趨勢，對促進鄉村振興、縮小城鄉差距、實現共同富裕具有積極影響。

1.完善農村宅基地制度改革政策支持體系

農村宅基地制度改革需要增強制度塑造的整體性，形成制度改革的協調效應。首先，注重開展宅基地使用情況的摸底調查。充分了解宅基地權屬及地上建筑的利用情況，注重對違建住房等歷史遺留問題的合理性和合法性開展調查并核實。同時，形成一套集宅基地使用現狀和村民需求于一體的綜合性信息數據，以此為基礎建立宅基地基本信息數據庫，為后續開展宅基地確權登記、管理和統籌利用提供支撐。其次，強化村域統籌規劃建設。將宅基地復墾整治與村容村貌提升有機結合，根據村莊發展現狀和分布情況編制村莊規劃，通過“多規合一”實現宅基地資源的分散騰退、集中使用、一體開發，釋放宅基地資源的產業承載潛力^〔23〕。最后，健全相關制度體系。圍繞宅基地有償使用和宅基地使用權入股、抵押、繼承等深層次核心問題，細化宅基地有償使用和流轉的對象、范圍和方式，制定宅基地利益分配機制，建立完整系統的制度支持體系。

2.培育農村宅基地制度改革實施主體

農村宅基地制度改革具有特殊性和復雜性，關系到村民自身的利益，村民主動參與能夠有效降低改革阻力。因此，應積極培育農村宅基地制度改革實施主體，強化宅基地使用管理和監督能力，建立農村宅基地及房屋建設管理自律自治長效機制。探索由村書記、村主任、村民代表及村集體經濟組織理事長等組成理事會，發揮理事會在宅基地騰退及后續開發、利益分配中的組織作用，推動農村宅基地制度改革不斷深入。同時，建立完善農村宅基地及房屋建設管理程序，針對農村宅基地獲取、有償退出、有償使用、流轉等內容制定詳細的管理方法和處理流程，推進管理程序的標準化、規范化建設。重點要在宅基地退出補償金額、宅基地有償使用金額和閑置宅基地及農房盤活利用的收入管理和分配等方面，制定符合區域現實情況的具體標準。除此之外，建立健全常態化巡查、監督、管理機制和農村宅基地糾紛調處機制，充分保護改革各方的合法權益。

3.確保農村宅基地制度改革資金的充分投入

農村宅基地制度改革需要政府和社會的資金支持，在改革過程中要把握好政府資金投入與社會工商資本投入的關系，在充分發揮政府資金引領作用的基礎上，積極吸納工商資本的參與。一方面，以國家財政投入作為主要資金來源，吸收部分地方財政資金，共同設立地區農村宅基地制度改革專項基金，制定明確的投資規范，劃定具體投資內容，建立嚴格的資金審批發放流程。另一方面，制定農村宅基地和農房的價值評估標準，完善農村宅基地使用權和農房所有權的抵押貸款制度，使村集體和農戶可以通過資產抵押向銀行獲得貸款，為農村宅基地的盤活利用提供資金支持。

4.構建宅基地有償使用和有償退出機制

農村宅基地制度改革的主要目的是在兼顧農村宅基地住房保障功能的基礎上抑制宅基地使用規模的無序增長，促進農村土地資源優化配置。改革過程中要明確宅基地有償使用標準的價格依據，根據村莊規劃、宅基地資源存量和質量等具體情況，分類型、分區位制定差異化的有償使用標準，探索農村宅基地有償選位、有償調劑、有償使用等，以市場化、資源化的方式管理農村宅基地，實現農村宅基地資源的跨村、跨區流動。同時，嚴格處罰超占、多占、非法占有、“一戶多宅”等行為，對超出規定的宅基地面積實施階梯式收費，以高成本約束村民超占宅基地的行為。在農村宅基地退出方面，探索建立宅基地有償退出機制，通過多元化利益補償，例如現金獎勵、城鎮購房補貼、子女教育優惠、就業培訓指導、養老補償等，激勵引導村民騰退多占宅基地^〔24〕。

5.探索宅基地多元盤活方式

在建立宅基地有償退出和有償使用機制的基礎上，更重要的是建立宅基地制度改革與集體經營性建設用地入市改革之間的聯動機制。主要方式是在符合國土空間規劃和用途管制的前提下，對退出宅基地進行綜合整治和復墾，將符合標準的復墾土地轉化為村集體建設用地指標，用于村莊基礎設施建設，或是增加耕地面積，緩解耕地資源不足的壓力，為村集體培育特色農產品，發展優勢產業^〔25〕。同時，建立規范有序的宅基地流轉市場或城鄉統一的建設用地市場，為宅基地使用權轉讓、出租、入股、擔保抵押提供平臺，并設立專門機構進行全程監督，以實現宅基地收益最大化。此外，應鼓勵農戶和農村集體經濟組織在自主開發、租賃的基礎上，通過自營、合作、入股等其他方式與市場主體構建參與共享型的宅基地盤活利用機制，因地制宜發展鄉村特色產業，盤活農村宅基地，提高村民和村集體經濟收入^〔26〕。

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（責任編輯 林 濤）