新時代鄉村治理共同體構建的現實困境與優化路徑

〔摘要〕 鄉村治理作為國家治理體系的有機組成部分，是治理體系中最基本的治理單元。鄉村治理共同體的構建作為一項系統性工程，是實現鄉村有效治理和鄉村振興的重要內容。新時代鄉村治理共同體面臨組織建設有待加強、村“兩委”責任有待厘清、鄉村文明建設以及治理機制有待進一步優化等困境。構建鄉村治理共同體，需要加強基層組織建設，強化政治引領；堅持剛性約束，強化法治保障；堅持以文化人，弘揚德治教化；激發內生動力，強化村民自治；以數字化技術為支撐，提升治理效能。

〔關鍵詞〕 鄉村治理共同體；黨建引領；法治；德治；自治；智治

〔中圖分類號〕D422.6 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）04-0111-07

〔作者〕 孫洪斌 教授 四川音樂學院 成都 610021

謝鯉芯 副教授 四川音樂學院 成都 610021

王軍琛 人力資源管理師 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司 成都 611130

〔基金項目〕四川省科技計劃軟科學項目 “新時代農村基層治理現代化研究——以四川省推動現代鄉村治理制度改革為例”（2021JDR0062）。

一、引言

鄉村治理作為國家治理的基石，不僅關系到農業農村改革發展，而且關乎黨在農村的執政基礎，影響鄉村社會穩定。隨著新型工業化和城鎮化的持續推進和農村改革的穩步推動，我國鄉村的社會結構、經濟結構、思想觀念隨之發生變化，維系鄉村社會的血緣、地緣、業緣關系漸趨弱化，農業生產方式、社會結構的變化給鄉村治理帶來了諸多新的問題。解決這些問題迫切需要構建鄉村治理共同體，為全面推進鄉村振興提供堅實的保障。

鄉村的發展與治理是休戚與共的共同體，需要將二者建設成共生發展的格局。構建鄉村治理共同體，需要激發體系的建立與發展動力。一方面，需要持續深化改革。加快推進農村集體產權制度改革，夯實鄉村治理現代化的基礎，以構建鄉村治理現代化體系為目標，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，沖破與鄉村發展不相適應的治理格局與模式。另一方面，需要積極開拓創新，不斷豐富鄉村治理的手段、組織和方式。現階段，我國主要是以基層黨組織為核心、多元組織共同參與的鄉村治理模式，鄉村中的基層黨組織通過網格化和組織嵌入的模式推動鄉村發展。鄉村治理主體、目標和結構之間難以實現有效平衡，鄉村治理共同體作為一種“應然的組織體系”，鄉村治理結構作為一種“實然的組織實踐”，治理體系和治理實踐難以緊密銜接。在鄉村治理共同體中，基層黨組織、鄉村治理機制共同構成鄉村治理的內容。由于鄉村治理主體的應然角色和實然表現存在著脫節，鄉村治理機制需要優化，導致鄉村治理共同體出現一些困境。因此，構建鄉村治理共同體，不但有利于推動鄉村治理良性發展，而且有助于激發鄉村發展內生活力，促進鄉村跨越式發展。

二、相關文獻綜述

目前，學界對構建鄉村治理共同體進行了深入研究。在鄉村治理共同體的主體與內容方面，學者們認為，鄉村治理共同體是由政府、村民、企業等組成的多元主體，圍繞鄉村治理目標，在彈性設置治理單元、多治理主體有效合作、靈活治理中達到鄉村發展的遠景^〔1〕。鄉村治理共同體的構建需要轉變治理理念，完善鄉村治理制度，采用多元化的治理方式，強化村干部權威，為實現治理共同體發展提供動力^〔2〕。有研究主要圍繞治理內容、治理方式和治理結構，分析了社會治理共同體在鄉村落實的情況^〔3〕。村集體和多元治理主體之間的利益、行為等與鄉村的制度構建、組織結構存在一定相關性，闡釋了“組織結構—利益激勵—行動協同”的鄉村治理共同體運行機制^〔4〕。在構建鄉村治理共同體面臨困境與實現路徑方面，學者們認為，鄉村治理共同體的構建面臨治理主體不足與缺位以及公共權力下放較分散、村委會定位模糊等帶來多元主體行為邊界不清晰的問題^〔5〕。依托黨建引領產生示范效應和“一核多元”造就各盡其責的社會是構建基層治理共同體的基礎^〔6〕。構建鄉村治理共同體需要建立統一多元主體的目標，輸入資源并聯結集體利益，采取措施引導村民參與^〔7〕。

綜上所述，學者們對于鄉村治理共同體的研究仍處于起步階段，且較為零散。鄉村治理共同體在解決鄉村治理分散化、局部化、原子化方面具有重要作用，本文聚焦新時代鄉村特定場域，剖析了目前鄉村治理共同體存在的現實困境，提出了以黨建為引領的自治、法治、德治、智治相融合的構建路徑，以期為推動新時代鄉村治理提供參考和借鑒。

三、新時代構建鄉村治理共同體的現實困境

近年來，隨著鄉村振興全面推進和社會治理重心逐漸向基層下沉，在黨建引領共建共治共享的鄉村治理工作格局下，鄉村治理的內容逐步充實，廣大農民的獲得感、幸福感和安全感不斷增強，但也存在不少亟待破解的困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

1.基層黨組織建設有待進一步加強

一是一些鄉村黨組織軟弱渙散、缺乏高素質人才，治理和服務能力相對較弱，存在虛化、邊緣化等問題，難以發揮領導核心和戰斗堡壘作用^〔8〕。部分農村地區人才匱乏，村干部存在年齡偏大、素質不高、能力不足等問題^〔9〕。一些鄉村黨組織人才的綜合素質和能力不能適應鄉村組織振興的新要求，村黨組織領導使用現代化數字技術輔助管理的能力不足，仍習慣于依靠“經驗”和“面子”處理鄉村事務。二是一些鄉村黨組織管理不規范、自身實力不足、缺乏群眾基礎、服務方式相對單一，與群眾進行有效協商、溝通與宣傳教育不足，服務效能低下^〔10〕。部分基層黨組織從事村務工作存在“脫實向虛”的傾向，群眾缺乏獲得感；農村中部分黨員思想修養不足、服務意識淡薄，難以發揮先鋒模范作用。一些引進的年輕干部雖然敢于扎根農村基層，但是他們在開展工作時面臨許多挑戰。比如，新引進的年輕干部沒有得到村民認可，不被領導重視，與當地村民有距離感，基層黨建活動難以順利開展。村民老齡化和干部年輕化并存，導致村黨組織領導不穩定，不能滿足鄉村振興的要求。在推進鄉村振興過程中，必須堅持抓好農村基層黨組織建設，多舉措將農村基層黨組織建設成為引領新時代鄉村組織振興的堅實戰斗堡壘。

2.村“兩委”職責有待進一步厘清

一是部分村社黨組織沒有發揮引領作用，黨組織的領導核心地位對內懸浮化和對外行政化并存，良好的治理機制沒有得到有效落實^〔11〕。村黨支部與村民委員會之間的職責不清晰，部分村“兩委”之間存在矛盾，一定程度影響了鄉村組織振興機制的良性運行。二是由于鄉村社會形態由原有的固定化轉向流動化、農民生計結構轉向非農業化生產、農村轉向社區化建設等因素，財產關系歸屬于農村體系，而管理制度卻歸屬于城市體系，農村黨組織和經濟組織、自治組織等關系比較復雜，尤其是對于新經濟組織、新社會組織和流動人口的覆蓋不足，給鄉村動態治理帶來困擾^〔12〕。三是村干部能上能下的機制不健全。一些地方沒有選舉出合適的村干部，村干部的選舉受到地方勢力的干涉^〔13〕。加之，農村人口流失導致農村“空心化”，農村基層黨組織發展的黨員來源有限，黨員質量相對不高，特別是缺少有本領、有知識、有致富能力的中青年，影響農村基層黨組織的戰斗力和凝聚力。

3.鄉風文明建設有待進一步加強

近年來，雖然啟動了各種鄉風文明建設，但仍然存在流于形式，實際效果和預期效果仍有差距。一是在解構本土文化的過程中，其傳統美德并未得到充分有效的傳承，“天價彩禮”、婚喪嫁娶大操大辦、賭博等不良風俗依然存在，道德失范現象時有發生。二是鄉村社會不同于城市社會，對公共文化娛樂活動的訴求遠沒有謀得生計的訴求強烈，如果自上而下的群眾動員活動與群眾的核心生計無法產生必然關聯，則很難形成村民參與鄉村治理的根本動力^〔14〕。三是群眾法律意識較為淡薄。一些村民的文化水平有限，在長期封閉的生活中形成了既定的行為規范，法律知識基礎薄弱，不善于通過法律手段維護自身的合法權益，也存在因不懂法律而侵犯他人合法權益的現象。同時，法律的權威性在部分地區的村民中也還沒有完全樹立^〔15〕。四是在農村逐漸轉為“半熟人社會”的趨勢下，群眾性文化活動少且形式單一，精神文化生活匱乏等問題沒有得到切實解決^〔16〕。

4.鄉村治理機制有待進一步優化

一是在治理板塊上，鄉村治理的“一核”與“三治”之間控制權分化。一些地區的村（社）黨組織建設主要基于傳統倫理道德和人情世故，沒有形成有效的運行機制，未能參與到鄉村社會的各項工作^〔17〕。鄉村自治與法治、德治之間沒有形成有效的互助互促的融合共治體系。二是在治理理念上，部分地區尤其是偏遠山區和民族地區仍然習慣于自上而下的政府單向管理，“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的理念尚未潛入干部和群眾的意識中，鄉村治理人人參與、共享成果的局面尚未實現^〔18〕。三是在體制機制上，政府、市場、社會組織和居民等多元主體在社會治理中的協同合作、互動互補、相輔相成作用沒有得到充分發揮，“一核多元”的系統治理體系尚未完全形成^〔19〕。四是在方法手段上，政府行政權力存在“硬管控”，忽視了社會治理主體內生動力的“軟約束”，淡化事前預防和事中化解的現象仍然較為普遍^〔20〕。

四、新時代構建鄉村治理共同體的優化路徑

1.抓好基層黨組織建設，強化政治引領

一是堅持鮮明的政治導向，以黨建引領鄉村振興，把全面加強黨的建設作為新時代基層工作的根本遵循。優化提升組織動能，全面加強基層黨組織建設，創新推進組織設置和活動方式，把各領域基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、推進改革發展、團結動員群眾的堅強戰斗堡壘。集中整頓農村軟弱渙散基層黨組織，以政治建設為主線，強化組織建設、思想建設與作風建設，全面增強基層黨組織的凝聚力和戰斗力。只有把黨的基層組織體系建設得更加堅強有力，才能確保思想統一、步調一致，為全面推進鄉村振興凝聚強大的合力。二是推進基層黨支部建設提質增效。黨支部是構成黨的堅強組織體系的細胞單元，加強黨支部建設是推動鄉村組織振興的重要環節。加強農村基層黨組織建設，必須始終堅持農村基層黨組織的領導地位。深入落實黨支部建設標準化，持續學標用標、對標達標，精準發力整頓軟弱渙散的基層黨組織。同時，抓好黨群服務中心的硬件建設和規范化建設。三是抓好對黨員特別是流動黨員的教育管理。針對農村外出務工黨員多、黨員流動性大的現實問題，實行在線管理、積分管理、鄉村干部結對聯系等管理模式。抓好考核評議，強化獎優罰劣，教育引導黨員干部增強黨員意識，時刻把人民群眾放在心中，充分發揮黨員的模范帶頭作用，使之成為人民群眾的知心人、貼心人、引路人。

2.堅持剛性約束，強化法治保障

一是高度重視法治社會建設。深入推進普法宣傳，有效利用新媒體、“三會一課”和主題黨日等開展法治宣傳，通過“村組干部＋治安聯防志愿者”“一村一法律顧問”“一村一法治宣傳隊”等方式強化法治保障。針對土地資源稀缺、地質災害頻發、災后恢復重建、重大項目建設等治理難點，通過網格員講解、農村廣播、放映法治宣傳片、開展法律講座、培養法律明白人等方式開展普法教育活動，引導村民樹立法治信仰理念，形成遇事找法、自覺守法、解決問題靠法的法治思維，推進法治宣傳教育全覆蓋。二是加強行政調解、司法調解與人民調解的有效銜接，創新發展新時代的“楓橋經驗”，主動將矛盾糾紛解決在萌芽狀態。聯合司法所、派出所、鄉鎮綜治中心等各方力量，搭建村級調解平臺，及時有效化解矛盾和糾紛。三是聘請專業律師為群眾提供法律咨詢，引導村民依法處理各種矛盾糾紛，推動法律宣傳在農村落地生根，為鄉村依法治理護航，努力構建信仰法治、公平正義、權利保障、守法誠信、充滿活力、和諧有序的法治社會。

3.堅持以文化人，弘揚德治教化

一是堅持“德治”教育，充分挖掘文化經典和歷史文物等承載的道德資源，大力弘揚孝老愛親、誠實守信、見義勇為、扶危濟困等中華民族傳統美德，使之成為引領新時代的一道亮麗風景線。推進移風易俗，向群眾宣傳文明新風尚，充分發揮道德評議會與紅白理事會的作用，廢除封建迷信和腐朽落后文化，摒棄薄養厚葬、人情攀比等陳規陋習。二是引導群眾抵制高價彩禮，倡導喜事新辦、白事簡辦、厚養薄葬的文明新風尚。利用宣傳欄、文化墻、學校、廣播、道德講堂等平臺傳播社會正能量，引導農民群眾轉變觀念，積極倡導文明新風。通過開展“文明家庭”“道德模范”等表彰活動，引導村民形成爭先創優的良好氛圍，以家庭美德帶動社會公德，不斷培養崇德向善的村風民風，提高村民的文化道德素質，推動“德治”深度融入基層社會治理。三是創建鄉村道德評議組織。邀請新鄉賢參與矛盾糾紛調處，優化道德模范的推薦評選和學習教育宣傳機制。引導村民以德立人、寬以待人，夯實鄉村治理的基礎，將以德治村融入日常生活。依托社會輿論和鄉風文明建設的力量，營造崇德向善、見賢思齊的時代新風。此外，收集、整理農耕文化與鄉土文化，充分挖掘鄉村文化，創建鄉村文化的檔案庫，讓外出村民記得住鄉愁。

4.激發內生動力，完善村民自治機制

一是不斷提升村民參與基層社會治理的自治意識，充分釋放基層治理的內生動力。積極動員群眾參與村規民約制定，廣泛吸納合理的建議，在村務公開欄等醒目位置進行常態化宣傳，增加村民的知曉率和認可度。二是暢通群眾民主議事渠道，統籌網格長和網格員的力量，悉心傾聽群眾意見，積極解決熱點難點問題。引導群眾樹立正確的價值觀、道德觀和是非觀，自主化解鄰里糾紛和家庭矛盾。三是完善黨組織領導的村民自治機制，建立“黨支部＋黨小組＋黨員中心戶”的核心治理體系，將鄉賢理事會、紅白理事會、志愿服務隊等整合為村民自治小組，引導黨員、新鄉賢、群眾等成立不同治理組織，實現各類自治組織的全覆蓋。四是設立“愛心超市”并建立“愛心積分”評價機制。村民通過參與治安巡邏、矛盾調處、文明創建、移風易俗等村莊管理工作獲得相應積分獎勵，積分可以兌換日常生活物品，激勵村民積極參與村莊的日常管理。進一步完善網格化管理，明確細化各級網格長與網格員的職責和任務，引導干部、黨員、群眾等積極參與基層治理，形成共建共治共享的格局，構建上下貫通、運轉高效的基層治理組織體系。

5.以數字化技術為支撐，提升治理效能

一是積極推廣數字化平臺，創設云端上的黨群服務中心。村黨組織通過鄉村治理平臺可以管理村民信息、村莊大事記、發布通知等，村民可通過數字化平臺了解所在村莊的發展情況并進行政策咨詢，在外學習和務工的村民可以遠程了解并參與村級公共事務管理。通過網絡平臺，將重要信息公開在電視和政務平臺上，實現村級事務“及時查收”、辦事流程“一鍵可查”，打通基層黨組織服務和聯系群眾的“最后一公里”。二是建立政務“一站式”服務中心，利用服務平臺實現“群眾辦事零跑腿”，整合衛生室、超市、快遞網點等資源，向群眾提供政務服務和便民服務。三是將人才作為支持鄉村振興的活力源泉。開展實用人才技術培訓，組織“致富帶頭人”“土專家”“田秀才”參加專業技能提升培訓。建立鄉賢聯誼會，充分發揮鄉賢文化水平高、群眾威信高的優勢，引導新鄉賢參與村級事務管理。

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（責任編輯 周 俊）