經濟區與行政區適度分離改革的實踐邏輯

〔摘要〕 黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革作出系統部署，強調構建高水平社會主義市場經濟體制，健全推動經濟高質量發展體制機制，構建支持全面創新體制機制，健全宏觀經濟治理體系。破解經濟區與行政區矛盾是我國創造更加公平、更有活力的市場環境、構建全國統一大市場的必由之路。川渝高竹新區是我國首個明確賦予探索經濟區與行政區適度分離改革任務的跨省級新區，考察川渝高竹新區經濟區與行政區適度分離改革“如何發生”以及“如何運行”，對于理解經濟區與行政區適度分離改革的實踐邏輯意義重大。文章基于制度性集體行動框架，構建包括改革觸發機制和驅動機制的兩階段分析框架，提出川渝高竹新區的實踐邏輯在于以上位規劃與漸進式改革相結合的觸發機制，以經濟管理權限復合一體、各級政府權力交錯嵌入和政府間利益聯結的驅動機制。實踐證明，推進經濟區與行政區適度分離改革，需要重視以放權賦能觸發改革，建立多層級組織協調機制，建立多元主體利益共享機制，推進跨區域政策標準統一。

〔關鍵詞〕 經濟區與行政區；適度分離改革；川渝高竹新區

〔中圖分類號〕F061.5 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）04-0012-11

〔作者〕 吳振明 副研究員 四川省社會科學院科研與外事處 成都 610071

王 芳 副研究員 四川省社會科學院區域經濟研究所 成都 610071

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“‘兩區’適度分離促進都市圈產業協同發展研究”（23BJY041）；四川省哲學社會科學基金項目“數字經濟推動成渝地區雙城經濟圈市場一體化建設的效應評估與路徑優化研究”（SCJJ23ND149）；四川省哲學社會科學基金項目“基于‘邊界排斥’的成渝地區雙城經濟圈協同發展困境及跨界聯動機制研究”（SCJJ23ND177）；四川省社會科學院重大集體攻關項目“成渝地區雙城經濟圈建設重大理論與實踐路徑研究”（2022JTGG09）。

一、問題提出：經濟區與行政區如何適度分離

區域經濟一體化和區域公共事務復雜化是當今區域發展的重要趨勢^〔1〕，處理經濟社會發展中的跨行政區邊界事務成為世界各國難以回避的共同難題。在西方國家，形成了強調多元參與和協調合作的治理理念，以彌補行政管理模式在處理跨行政區邊界問題的不足^〔2〕。具體到區域治理領域，形成了傳統區域主義、公共選擇學派和新區域主義等重要思潮，成為解決區域層面跨行政區邊界問題的理論基礎。但是，西方學者更加關注非政府組織與各級區域政府的互動，主要議題集中于環境保護、流域治理、公共服務供給等，具有顯著外部性、涉及“公共池塘資源”的公共事務領域，而在更具競爭性的經濟領域則乏善可陳。

與西方國家相比，我國地方政府具有更強的資源配置能力^〔3〕，有利于調動地方政府發展經濟的積極性^〔4〕，但是也容易使各地為追求增長而相互競爭，地方政府在跨行政區邊界事務中面臨諸多集體行動困境，在經濟領域尤為突出，形成了獨特的“行政區經濟”現象^〔5〕。以解決公共事務領域問題見長的區域治理理論，在面對我國經濟區與行政區矛盾時，出現了地方政府積極性不高、約束機制不力的問題。另外，區域治理強調各類區域主體的同等地位和共同參與，而我國的地方政府在諸多領域居于主導地位、社會組織專業能力不足^〔6〕，使得區域治理理論的適用性也受到質疑。因此，亟待從新的理論視角理解我國經濟區與行政區矛盾的內在邏輯，探索破解二者矛盾的新模式和新路徑。2020年，中央財經委員會第六次會議提出“支持成渝地區探索經濟區和行政區適度分離”。2021年，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確要求成渝地區雙城經濟圈“探索經濟區與行政區適度分離改革”。黨的二十屆三中全會強調“完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制”。適度分離改革，突破了經濟管理權限與行政區劃高度一致的傳統思維，為解決我國跨行政區邊界問題提供了新思路，如何推動適度分離改革就成為當前亟待研究和解決的重大現實問題。

自“經濟區與行政區適度分離改革”提出以來，相關研究還較為有限。唐國剛（2020）認為，經濟區和行政區適度分離是“在不打破行政隸屬關系前提下，讓渡一部分經濟社會管理權限，形成維護共同利益的一種重要制度安排”^〔7〕。盛毅等（2021）從管理職能視角，提出分離改革可以劃分為行政經濟區管理模式、特定經濟功能區管理模式、經濟關聯區管理模式三種模式^〔8〕。蔡之兵等（2021）提出經濟區與行政區的矛盾根源在于央地集權和分權結構的影響和制約，適度分離改革有縱向權力重置和橫向權限趨同兩種路徑^〔9〕。謝來位等（2023）采用模糊集定性比較分析方法研究了20個案例，發現在經濟區與行政區分離改革中資源利用、行政關系、地域空間重構起核心作用^〔10〕。

現有研究較為深入地討論了經濟區與行政區適度分離的概念內涵、理論模式以及實踐特征，但是經濟區與行政區適度分離改革的實踐邏輯仍是一個“黑箱”，改革“如何發生”以及“如何推進”仍然缺少解釋和分析。基于此，本文在總結我國經濟區與行政區關系典型模式的基礎上，嘗試從制度性集體行動框架（Institutional Collective Action，ICA）視角，構建經濟區與行政區適度分離改革的理論分析框架，系統考察川渝高竹新區的探索過程，揭示經濟區與行政區適度分離改革的實踐邏輯，并提出進一步深化改革的對策建議。

二、我國處理經濟區與行政區關系的改革思路演進

我國區域經濟學奠基人之一劉再興于1985年首先提出了經濟區與行政區矛盾問題，指出行政區“區域范圍常常同主要根據經濟因素而劃分的經濟區域不一致，容易導致一種用行政手段管理經濟，違反經濟規律的僵硬的區域管理體系，人為地割斷區際間的經濟技術聯系”^〔11〕。自20世紀90年代以來，圍繞解決經濟區與行政區矛盾問題，我國先后嘗試了“縱向配套”與“橫向自主”的改革思路，但均未從根本上解決經濟區與行政區的矛盾問題^〔12〕。2020年，我國首先在成渝地區雙城經濟圈試點經濟區與行政區適度分離改革，并逐步推廣至多個都市圈，成為我國當前處理經濟區與行政區關系的新思路。

1.縱向配套：行政區劃調整適應經濟區擴張

20世紀90年代，在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，經濟區與行政區的矛盾表現尤為突出，舒慶等（1995）針對地方政府在自身利益驅動下，形成的行政區劃對區域經濟的剛性約束現象，提出了“行政區經濟”概念^〔13〕。在這一時期，我國正處于計劃經濟向社會主義市場經濟過渡的轉軌階段，地方政府對經濟運行的調控具有較強的計劃性，市場對資源的配置能力較為欠缺，為緩解日益突出的經濟區與行政區矛盾，學者們主張通過行政區劃調整、轉變政府職能協調二者的關系^〔14-15〕。

在政策實踐方面，我國采用了“撤縣設市”改革、“擴權強縣”探索、設立特區等措施，嘗試以行政區劃調整適應經濟區的擴張和發展。從表面看，以行政區劃調整適應經濟區發展的模式，可以立竿見影式地解決二者的矛盾問題。但是，從實質來看，這種調整并未觸及經濟區與行政區矛盾的本質，行政區總是存在邊界，而由于經濟活動、要素流動的動態性，經濟區邊界總是處于變化之中，若使行政區邊界隨著經濟區發展而頻繁調整，存在成本過高、政治和社會功能弱化等問題^〔16〕。因此，以行政區劃調整適應經濟區發展的模式，在經濟區擴張較為緩慢的情況下，直接而快速地緩解了二者之間的矛盾，但是這一矛盾并沒有從根本上得到破解，而是將根本矛盾推向了更大的空間范圍或更高的行政層級，行政區“無論怎么調整，都會有邊界限制，且調整成本高，也不能頻繁進行”^〔17〕。

2.橫向自主：經濟區擴容覆蓋行政區

進入新世紀后，在經濟高速增長的背景下，經濟活動突破行政邊界強烈需求與行政區剛性約束間的矛盾進一步顯現。經濟區與行政區矛盾引發的無序競爭、地方保護、市場分割等現象^〔18-19〕，在日趨激烈的區域競爭中愈演愈烈。面對依然突出的經濟區與行政區矛盾，一方面，由于行政區劃調整的弊端，不能頻繁進行；另一方面，隨著我國社會主義市場經濟體制改革和政府職能轉變的深入，市場配置資源的能力顯著提升，解決二者之間矛盾的思路由單一行政管理模式轉向多元主體參與的區域治理模式。

2000年之后，20世紀末期引入我國的治理理念被廣為接受^〔20〕，因跨行政區邊界問題而產生的區域治理理論，為我國在這一時期解決經濟區與行政區矛盾問題奠定了理論基礎。這一時期學者們提出了建立區域城市聯合政府、以“復合行政”理念轉變政府職能、完善區域合作機制、強調社會組織參與的“復合治理”、調整經濟區劃等思路^〔21-26〕，解決經濟區與行政區的沖突問題。

在政策層面，我國相繼實施西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部地區崛起、支持東部地區率先發展等區域發展總體戰略，從宏觀尺度確定了區域分工合作、要素流動的總體格局，也為處理經濟區與行政區關系提供了基本框架。在區域總體發展戰略下，我國進一步縮小區域合作政策的空間尺度，將具有緊密經濟聯系的行政單元納入同一經濟區，實施了多個區域性規劃、城市群規劃，成立了多個國家級新區，通過進一步調整和細化經濟區劃、推動跨行政區域合作，在區域治理理念下以經濟區覆蓋行政區的模式緩解二者之間的矛盾。但是，從實踐效果來看，普遍存在地方政府積極性不足、有效性不高^〔27〕，以及社會組織力量薄弱、地方政府行為缺乏約束機制等問題^〔28〕。

3.嵌套協同：經濟區與行政區適度分離

隨著我國經濟進入高質量發展階段，經濟區與行政區的深層次矛盾進一步凸顯，是建立國內統一大市場的主要障礙，成為阻礙國民經濟循環的“堵點”。同時，經濟區與行政區之間的矛盾引發了新問題，比如在東部沿海地區出現了經濟和人口規模巨大的鎮，學者們形象地稱之為“小馬拉大車”現象，即“鎮級的體制、縣級的人口、市級的經濟”^〔29-30〕，而出現經濟區與行政區不相適應的問題，采用行政區劃調整或經濟區擴容的模式，均不能解決“小馬拉大車”現象中管理權限與經濟規模不相適應的問題，新時期解決經濟區與行政區之間的矛盾需要新思路。

2020年，中央財經委員會第六次會議提出“支持成渝地區探索經濟區和行政區適度分離”，標志著我國經濟區與行政區關系調整進入新階段。經濟區與行政區適度分離改革探索，主要集中于成渝地區雙城經濟圈，建立了萬（州）達（州）開（州）川渝統籌發展示范區、川南渝西融合發展試驗區以及川渝高竹新區、遂（寧）潼（南）一體化發展先行區等一系列區域合作共建功能平臺，其中川渝高竹新區是全國第一個被明確賦予探索經濟區與行政區適度分離改革使命的跨省共建省級新區。隨后，南京、福州、成都等都市圈在發展規劃中也先后明確提出推進“經濟區與行政區適度分離”，改革探索正在從成渝地區逐步向全國擴展。

三、“兩區”適度分離改革的“觸發—驅動”兩階段分析框架

近年來，持續完善和適應中國情境的制度性集體行動理論成為我國處理跨行政邊界問題的重要理論依據，也為理解經濟區與行政區適度分離改革的內在邏輯提供了新的視角。ICA由Feiock（2007）首先提出^〔31〕，整合了Olson（1965）的集體行動理論^〔32〕、Ostrom（2003）的制度發展框架^〔33〕以及Coase（1960）的交易成本理論^〔34〕，從協作風險、交易成本、協作收益三個層次描述和解釋地方政府協作的動機與選擇^〔35〕。基于制度性集體行動理論以及我國改革實踐中的實際作用機制，本文構建了經濟區與行政區適度分離改革的“觸發—驅動”兩階段分析框架（詳見圖1）。

1.觸發機制

在傳統自上而下的權力等級制度下，經濟區與行政區的內在矛盾性以及行政區的決策分散化，決定了區域內部不會自發地“觸發”經濟區與行政區適度分離改革。一方面，經濟區與行政區的矛盾根源在于經濟區與行政區空間上的非整體重合性，行政區的經濟管理權限只能在本行政區內發揮作用，無法跨越行政邊界解決經濟區的合作問題。另一方面，在我國分權體制下，行政區利益具有排他性和競爭性，各級政府間必然做出有利于自身利益的決策，地方政府間的決策分散化是造成治理困境的關鍵^〔36〕。因此，必須依靠外部力量“觸發”經濟區與行政區適度分離改革。

在我國，打破既有制度約束有兩種常用方式：一類是間接授權，通過上位規劃的方式，明確下級政府突破當前制度約束的范圍、內容和目標；另一類是直接授權下級政府“先行先試”，為了實現特定改革目標，可以在一定范圍內突破現有制度約束。我國在改革開放實踐中，形成了以中央頂層設計的強制性制度變遷與特殊政策誘發的誘致性制度變遷相結合的中國特色漸進式改革^〔37〕。經濟區與行政區適度分離改革，以上位規劃確定的“自上而下”強制性制度變遷與授權“先行先試”誘致性制度變遷相結合，實現改革進程的“觸發”：一方面，通過上位規劃明確下級政府適度分離改革的目標，將適度分離改革作為對下級政府具有約束力的事項；另一方面，在小范圍內“先行先試”，總結經驗、再漸次推廣，降低下級政府改革的成本和風險。

2.驅動機制

通過外部作用“觸發”經濟區與行政區適度分離改革后，內在驅動機制將發揮作用推動改革進程，這一機制主要體現在經濟管理權限的復合一體、各級政府權力的交錯嵌入以及政府間的利益聯結三個方面。

一是以經濟管理權限的復合一體來提高區域自主性，降低協作的交易成本。制度性集體行動理論認為，地方政府之間的協作面臨交易成本約束，Feiock（2009）提出協作機制的交易成本包括信息成本、議價成本、執行成本、自主性喪失成本^〔38〕，交易成本越低，地方政府之間越有可能達成協議。一般來說，地方自主性越高，建立協作關系的交易成本越低^〔39〕。經濟區與行政區適度分離改革，實現了經濟管理權限與行政區范圍的適度分離。從縱向來看，上級政府可以賦予下級政府更大的經濟管理權限。從橫向來看，弱化了同級政府間經濟管理權限與行政區的對應關系，這些跨行政區的經濟管理權限在試驗區整合，實現了政府間管理權限的復合一體，提高了試驗區在經濟協作方面的自主性。這種自主性的提高，一方面可以減少達成協作機制時的參與層級，減少參與主體數量，進而降低信息、議價、執行等交易成本；另一方面能有效避免上級政府強制性權力的直接介入，降低達成協作機制的自主性喪失成本。

二是以強制性權力的交錯嵌入，規避協作風險。在制度性集體行動框架下，協作風險是阻礙協作機制達成以及影響協作機制偏好的關鍵因素，主要包括協調風險、收益分配風險以及背叛風險^〔40〕。相較于公共事務領域的協作，經濟協作涉及的目標和問題更為復雜，構成經濟區的地方政府在經濟協作方面以缺乏權威性的橫向協作為主，而協作產生的經濟收益既難以準確定義，又很難進行公平分配，約束機制的缺乏使協作參與方陷入類似“囚徒困境”的背離^〔41〕。經濟區與行政區適度分離改革，核心在于上級政府授予地方政府部分經濟管理權限，上級政府強制性權力可以“嵌入式”介入協作機制的建立和運行，降低因缺乏權威性和約束機制而造成的協作風險。與傳統的下放管理權限不同的是，適度分離改革的要義在于“適度”，既有上級政府權威的嵌入，又確保參與方擁有足夠的自主性。

三是建立跨行政區的利益聯結，克服競爭性因素和動機。如何克服競爭性因素和動機是達成區域性協作的重要影響因素^〔42〕，經濟區內的各行政區之間廣泛存在著競爭性因素和動機。從行政區層面看，行政區可以從經濟活動中獲得排他性的經濟利益，經濟區內的行政區往往存在著資源、要素、商品市場等方面的競爭；從行政區官員層面來看，我國存在著官員晉升錦標賽制度^〔43〕，不同行政區的政府官員之間常常是競爭關系，在晉升激勵下會通過提高本行政區的經濟優勢來獲取晉升機會^〔44〕，兩方面因素都將削弱行政區的協作動機。經濟區與行政區適度分離改革，要求“建立跨行政區的財政協同投入機制”“探索經濟統計分算方式”“建立稅收分享機制”^〔45〕，從行政區層面減少競爭性因素和動機，增加行政區與經濟區整體之間的共融性利益。同時，經濟區與行政區適度分離，由于上級政府的縱向嵌入，協作績效也將成為政府官員績效考核的重要組成部分，有利于克服行政區官員層面的競爭性因素和動機。

四、川渝高竹新區的實踐邏輯：基于“觸發—驅動”框架的分析

為了驗證前述“觸發—驅動”兩階段框架模型，進一步揭示經濟區與行政區適度分離改革的實際運行邏輯，本文引入川渝高竹新區案例作進一步的研究。川渝高竹新區位于成渝地區雙城經濟圈中部、四川省廣安市鄰水縣與重慶市渝北區交界處，由四川、重慶兩地于2020年12月共同設立，地理范圍包括四川省廣安市鄰水縣高灘鎮、壇同鎮的部分行政區域和重慶市渝北區茨竹鎮、大灣鎮的部分行政區域，總面積262平方公里，其中渝北區124平方公里、鄰水縣138平方公里。川渝高竹新區自2021年開始正式運行，在經濟區與行政區適度分離改革方面“先行先試”，探索了一系列改革舉措，誕生了全國首張跨省域稅費征管發票、實現“市場準入異地同標”等。作為全國第一個經濟區與行政區適度分離改革的試驗區，許多做法和經驗具有首創性，有著重要的戰略意義和示范作用，適合作為研究樣本。

1.川渝高竹新區的觸發機制：上位規劃與漸進式改革結合

川渝高竹新區的設立，內在邏輯在于結合了上位規劃驅動與授權先行先試。一方面，中央頂層設計提出“經濟區與行政區適度分離”的要求，四川、重慶省級部署、推動改革進程，以上位規劃的制度供給方式，充分體現中央改革意圖；另一方面，又通過授權先行先試的方式，在實踐層面以新區特殊政策為基礎，鼓勵“自下而上”誘致性制度變遷，既確保了地方政府達成集體行動方向的正確性，又提供了政策的靈活性，在達成集體行動的類型、連接方式等方面具有充分的自主選擇權。

（1）上位規劃驅動下的改革探索。規劃是我國正式制度供給的重要組成部分，川渝高竹新區的設立源自上位規劃的目標驅動。在國家層面，2020年1月，中央財經委員會第六次會議提出“支持成渝地區探索經濟區和行政區適度分離”；2021年，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出“探索經濟區與行政區適度分離改革”，成渝地區雙城經濟圈被賦予開展經濟區與行政區適度分離改革先行先試的任務。為達成上位規劃目標，在省級層面，2020年7月，四川、重慶兩地聯合制定《川渝毗鄰地區合作共建區域發展功能平臺推進方案》，將經濟區與行政區適度分離改革任務聚焦于川渝毗鄰地區；2020年12月，重慶、四川兩地政府正式批復同意設立川渝高竹新區，將適度分離改革探索任務分解至廣安市和渝北區，并將川渝高竹新區作為承載實體。至此，在上位規劃目標的驅動下，形成了“國家—省—市（區）—新區”的改革探索任務傳導鏈條，為新區設立提供了制度保障，也確保了頂層設計的改革意圖在特定空間內實踐。

（2）授權先行先試的漸進式改革。川渝高竹新區開展經濟區與行政區適度分離改革，同樣選擇了我國最為普遍的漸進式改革路徑。在國家層面，賦予成渝地區雙城經濟圈的先行先試使命；在省級層面，四川、重慶兩地在《川渝高竹新區總體方案》中明確了新區“在探索經濟區與行政區適度分離改革上先行先試”“賦予與新區發展階段相適應的管理權限”，并要求形成“可復制可推廣經驗”。授權新區先行先試的制度安排，為自下而上的誘致性制度創新提供了權限和可能性，這將為各級政府達成集體行動提供初始的政策環境。

2.川渝高竹新區的驅動機制：以利益聯結為紐帶的復合一體和交錯嵌入

川渝高竹新區運作的基本邏輯，是通過經濟管理權限的分離與整合達成協作機制，以各級政府權力的交錯嵌入降低協作成本和風險，以利益聯結機制弱化競爭動機，促進地方政府達成集體行動。

（1）經濟管理權限的復合一體。在傳統體制下，經濟管理權限與行政區劃高度一致，為實現經濟區的要素流動和市場整合，需要行政區之間建立合作關系。這就要求，傳統體制下的區域合作，以行政區經濟管理權限隸屬于原行政區為前提條件。川渝高竹新區通過經濟管理權限與原行政區的分離，再以新區為載體重新整合，實現經濟區與行政區關系的重塑，形成跨行政區經濟管理權限的復合一體。

在經濟管理權限分離方面，四川、重慶從省級層面制定改革的總體原則為“賦予與新區發展階段相適應的管理權限”，渝北區、廣安市向新區授予具體的管理事權，比如廣安市級層面下放134項、鄰水縣級層面下放159項行政權力。川渝高竹新區在承接不同行政區的經濟管理權限后，整合成具有一致性的管理權限。一方面，通過機構和人員配備，為整合提供基礎條件，比如新區開發建設領導小組由渝北區、廣安市兩地黨委主要領導任“雙組長”，開發建設指揮部則由兩地政府主要領導任“雙指揮長”，新區管理機構（黨工委、管委會、紀工委、監察室）同樣由渝北區、廣安市分別抽調人員組建。另一方面，在省級層面給予新區整合管理權限充分的自主權，按照《川渝高竹新區總體方案》，“允許新區制定和執行政策時在權限范圍內自主選擇重慶市和四川省適宜新區發展的政策”。

（2）強制性權力的縱橫交錯嵌入。按照制度性集體行動框架，強制性權力的嵌入，形成具有外部力量的協作網絡，有利于達成多方協作。川渝高竹新區的運作，形成了縱向不同層級政府、橫向同層級政府強制性權力嵌入的網絡結構，降低了協作的交易成本和風險。

在上下級政府之間，上級政府通過授權和目標考核的方式，將強制性權力嵌入川渝高竹新區之中。四川、重慶兩地政府是《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》實施的責任主體，廣安市、渝北區是《川渝高竹新區總體方案》實施的責任主體，上級政府的強制性權力嵌入，可以有效降低協作的交易成本。例如，四川、重慶兩地在省級層面加強政府跨行政區聯動和跨部門聯動，為新區推動經濟區與行政區適度分離改革提供條件和便利。

在同級政府之間，強制性權力以跨行政邊界的責任分擔機制嵌入川渝高竹新區的運行之中。新區在承接和整合跨行政區的經濟管理權限后，各組成部分仍然保留了與原屬行政區明確的權責關系，《川渝高竹新區總體方案》明確規定“渝北區、廣安市是新區規劃建設管理的責任主體”，新區建設也納入了渝北區、廣安市、鄰水縣的國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，同時也將任務落實情況納入年度考核。所以，新區在經濟管理方面有比較大的自主權限，但是新區并未成為一級責任主體，其責任仍舊由原行政區分擔，這種跨行政邊界的責任分擔機制，可以有效增強協作的權威性，降低協作機制的背離風險。

（3）打破行政邊界的利益聯結。建立合理的利益聯結機制，克服競爭性動機是達成區域性協作的關鍵^〔46〕。我國各行政區之間廣泛存在著競爭性動機，分權體制下行政區排他性的經濟收益、官員晉升錦標賽制度下獲取晉升優勢^〔47-48〕，均會強化行政區間的競爭。川渝高竹新區設計了一系列利益共享機制，在“領導小組＋管理機構＋開發公司”的構架下，投資成本共擔、利益共享，存量收益各自分享、增量收益五五分成。同時，要求“建立跨行政區的財政協同投入機制”“探索經濟統計分算方式”“建立稅收分享機制”^〔49〕，與利益分享緊密相關的財政投入、稅收分享、地區生產總值分算等相關制度，也開展配套改革。在上級強制性權力嵌入條件下，協作績效也將成為政府官員績效考核的重要組成部分，有利于克服行政區官員層面的競爭性因素和動機。

五、啟示與建議

本文提出經濟區與行政區適度分離改革“觸發—驅動”兩階段分析框架，考察川渝高竹新區的實踐邏輯，驗證了經濟區與行政區適度分離改革“觸發—驅動”機制的有效性，得到如下啟示與建議：

1.以放權賦能觸發改革

從機制分析來看，受地方政府管理權限的范圍約束，在缺乏上級政府推動的情況下，不可能觸發跨行政區的適度分離改革，川渝高竹新區的設立過程進一步證實了上級政府“放權”的重要性。因此，推動“兩區”適度分離改革，需要以上級政府的“放權”為前提。從川渝高竹新區的經驗來看，上級政府可以賦予下級政府在產業發展、自然資源、安全生產、環境保護等領域的自主管理權限。同時，要考慮下級政府承接經濟管理權限的能力問題，采用共建新區、設立平臺等方式，明確承接管理權限的主體，隨著主體承接能力提升而逐步授權下放。

2.建立多層級組織協調機制

“兩區”適度分離改革，涉及大量的具體事項協調問題，比如在川渝高竹新區改革探索過程中，四川省廣安市與重慶市渝北區之間由于多部門綜合協調機制不健全，具體事務以單一部門單一領域的協調為主，而涉及多部門共同推進的改革事項，存在部門之間標準不同、進度不一等問題，造成改革進展遲緩問題。因此，“兩區”適度分離改革，應建立多層次的組織協調機制，一是上級政府間要針對“兩區”適度分離改革建立跨行政區的政務互認機制，對涉及的具體審批、監管事項實現“同級互認”；二是設立重大事項協調領導小組，負責與更高層級管理部門的協調溝通，針對具體事項推進專項事務協調；三是加強政務信息化協作，推動政務信息互通、數據共享，為互認機制的建立和運行奠定基礎。

3.建立多元主體利益共享機制

利益共享是驅動“兩區”適度分離改革的根本動力，利益共享的難點在于如何實現，以及對多方利益主體的兼顧。因此，在推進“兩區”適度分離改革時，一是完善稅收共享實現機制，細化稅收分配機制，建立稅收分享的平等協商、動態調整機制，尤其在資金結算、稅費返還、獎補資金落實等方面，加強實現機制的約束力，建立利益爭端處理機制。二是注重“兩區”改革與屬地政府的利益協調，采取共同設立發展基金、共同建設重大基礎設施項目等靈活多樣的實現方式，確保屬地政府的相關利益。三是以市場化手段兼顧多元主體利益，通過經濟區與行政區適度分離改革推動統一大市場建設，強化市場配置資源的基礎性作用，支持和鼓勵民營企業積極參與，通過就業創業、公共服務等方式加強與當地居民的利益聯結。

4.推進跨區域政策標準統一

從川渝高竹新區探索的經驗來看，行政區之間政策差異涉及范圍廣、數量多，統一政策標準難度大，是推進“兩區”適度分離改革必須重視的難點問題。一是重視政策協調工作，開展區域間政策差異梳理、協商、調整工作，簡化政策調整審批流程，建立高效的政策協調機制。二是建立政策溝通協商機制，合作政府間制定相關政策時，充分開展前期溝通，針對關鍵問題進行協商，確保政策的一致性。

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（責任編輯 張 筠）