水利工程設(shè)計(jì)施工總承包管理思考與建議

摘 要：設(shè)計(jì)施工總承包模式在水利工程領(lǐng)域尚處于引進(jìn)發(fā)展階段，具有良好的應(yīng)用前景。這種模式對(duì)合同管理提出了更高的要求，在實(shí)際工作中如何統(tǒng)籌管理，更好地匹配協(xié)調(diào)，還需要不斷探索和完善。以鄂北調(diào)水隧洞工程設(shè)計(jì)施工總承包合同為例，分析了設(shè)計(jì)施工總承包模式下的運(yùn)營(yíng)機(jī)制、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等問(wèn)題，并給出了相應(yīng)的思考與建議。

關(guān)鍵詞：設(shè)計(jì)施工總承包；合同管理；風(fēng)險(xiǎn)；水利工程

中圖分類(lèi)號(hào)：TV512 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

設(shè)計(jì)施工總承包是工程總承包的一種，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)80年代開(kāi)始采用。這種管理模式具有減少參建各方管理鏈與管理環(huán)節(jié)、縮短工程建設(shè)周期、提高項(xiàng)目運(yùn)作效率、降低工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)勢(shì)，是國(guó)際上主流的工程承包模式之一[1-2]。據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)—建造協(xié)會(huì)（DBIA）統(tǒng)計(jì)，2016—2020年美國(guó)超過(guò)40%的工程采用勘測(cè)設(shè)計(jì)施工一體化的總承包模式，之后該比例仍在上升。

過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的工程建設(shè)以傳統(tǒng)承包模式為主，工程設(shè)計(jì)與施工分別由不同的企業(yè)單位主導(dǎo)實(shí)施，管理水平較低，矛盾突出。積極引進(jìn)推行工程總承包和工程項(xiàng)目管理，是深化我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革、提高工程建設(shè)管理水平、保證工程質(zhì)量和投資效益、規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的重要措施。原建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建市〔2003〕30號(hào)）主張推行工程總承包模式。“十三五”期間，國(guó)家及相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）等多個(gè)推動(dòng)和倡導(dǎo)工程總承包發(fā)展的政策文件，工程總承包管理模式進(jìn)入快速發(fā)展階段[3-5]。

近年來(lái)，水利部在推進(jìn)重大水利工程建設(shè)、強(qiáng)化項(xiàng)目管理的同時(shí)，突破原有管理瓶頸，大力提倡在重大工程中推行水利工程代建、設(shè)計(jì)施工總承包等各種模式。2014年水利部印發(fā)了《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化建設(shè)管理”，這對(duì)水利工程建設(shè)管理提出了新的要求。目前，設(shè)計(jì)施工總承包模式在水利項(xiàng)目領(lǐng)域逐步嘗試應(yīng)用，在落實(shí)工程建設(shè)責(zé)任、加快工程進(jìn)度、提高工程質(zhì)量、降低管理成本等方面起到明顯的促進(jìn)作用[6-8]。

1 鄂北調(diào)水隧洞工程背景

1.1 工程概況

湖北省鄂北地區(qū)水資源配置工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鄂北工程”）是國(guó)家172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程之一。工程起始于丹江口水庫(kù)清泉溝隧洞，自西北向東南橫穿鄂北崗地，其中長(zhǎng)距離輸水隧洞工程是鄂北工程的關(guān)鍵性控制工程，隧洞總長(zhǎng)度31.94 km，共兩段，分別位于棗陽(yáng)市興隆鎮(zhèn)至萬(wàn)福店鎮(zhèn)之間和隨縣唐縣鎮(zhèn)至尚市鎮(zhèn)之間，概算總投資約14.5億元，根據(jù)地質(zhì)勘察資料，隧洞段地層巖性主要為紫紅色砂礫巖、泥質(zhì)粉砂巖、片巖、片麻巖、白云鈉長(zhǎng)石英片巖，圍巖絕大部分為Ⅳ類(lèi)、Ⅴ類(lèi)，圍巖地質(zhì)條件惡劣，且洞頂埋深在17～45 m，成洞條件極差，存在局部失穩(wěn)、掉塊、坍塌、斷層帶突水等系列工程地質(zhì)問(wèn)題，面臨較大的技術(shù)挑戰(zhàn)。同時(shí)，工程投資大，施工戰(zhàn)線長(zhǎng)，任務(wù)重、工期緊，還面臨著質(zhì)量保證、安全管理、溝通協(xié)調(diào)等管控風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 采用工程設(shè)計(jì)施工總承包模式緣由

在鄂北工程項(xiàng)目法人組建初期，項(xiàng)目建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員相對(duì)較少，經(jīng)驗(yàn)不足。面對(duì)施工難度大、技術(shù)要求高、工期要求緊的鄂北調(diào)水隧洞工程，必須調(diào)整建設(shè)管理思路。經(jīng)過(guò)研究論證，決定采用設(shè)計(jì)施工總承包模式，充分發(fā)揮總承包單位中牽頭單位的管理職能，盡可能消除職能分離所導(dǎo)致的技術(shù)和管理的銜接與沖突問(wèn)題，提高協(xié)作效能，加快工程建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)彌補(bǔ)項(xiàng)目法人單位管理人員的不足。

1.3 項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程成效

通過(guò)對(duì)“南水北調(diào)”“遼西北引水”等國(guó)家重大引調(diào)水工程調(diào)研，鄂北調(diào)水隧洞工程項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)采取設(shè)計(jì)施工總承包模式，明確了建設(shè)目標(biāo)，并制訂了嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的招標(biāo)流程，為吸引資質(zhì)優(yōu)良、業(yè)績(jī)信譽(yù)好、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的承建單位參與投標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。從投標(biāo)和中標(biāo)情況來(lái)看，有中鐵、中能建、中電建、中交、中水等多家國(guó)有企業(yè)和省級(jí)重點(diǎn)企業(yè)參與了投標(biāo)，最終的中標(biāo)單位以實(shí)力取勝，也是項(xiàng)目法人心儀的行業(yè)龍頭企業(yè)，設(shè)計(jì)施工總承包模式在工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)突顯了優(yōu)勢(shì)與效果。

采取設(shè)計(jì)施工總承包模式，承包人的項(xiàng)目管理由單一的施工管理變?yōu)樵O(shè)計(jì)和施工一體管理，便于技術(shù)交底、質(zhì)量保證、方案變更、問(wèn)題溝通和加快工期，原材料與設(shè)備采購(gòu)以及臨時(shí)工程的施工也可統(tǒng)籌提前安排，將原來(lái)的項(xiàng)目法人協(xié)調(diào)管理轉(zhuǎn)變成以總承包單位負(fù)責(zé)相互銜接的系統(tǒng)化管理，有效地保障整個(gè)工程的建設(shè)工期和建設(shè)目標(biāo)。

2 設(shè)計(jì)施工總承包模式

鑒于水利工程施工項(xiàng)目的特殊性和復(fù)雜性，在合同擬定過(guò)程中，項(xiàng)目法人對(duì)設(shè)計(jì)施工總承包合同的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并在合同中明確劃分出了可預(yù)見(jiàn)事件的責(zé)任范圍和處理方法，爭(zhēng)取減少合同糾紛、合同索賠、合同爭(zhēng)議的頻率，盡可能地保護(hù)雙方的利益。鄂北調(diào)水隧洞工程設(shè)計(jì)施工總承包合同約定，聯(lián)合體項(xiàng)目部由設(shè)計(jì)方牽頭組建，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)與施工的管理，并授權(quán)項(xiàng)目經(jīng)理總負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)。

2.1 設(shè)計(jì)施工聯(lián)合體內(nèi)部管理

從兩段長(zhǎng)隧洞設(shè)計(jì)施工項(xiàng)目部的實(shí)際職責(zé)分工看，內(nèi)部管理模式分為緊密型聯(lián)合體模式和合作型聯(lián)合體模式兩種。位于隨縣唐縣鎮(zhèn)至尚市鎮(zhèn)的隧洞工程建設(shè)管理采用緊密型的聯(lián)合體管理模式，設(shè)計(jì)方和施工方按股份制原則組建聯(lián)合體，并成立董事會(huì)，設(shè)計(jì)方作為隧洞施工的牽頭單位占項(xiàng)目總股份的51%，施工方占比49%，這個(gè)模式充分體現(xiàn)了總承包單位共負(fù)盈虧、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。聯(lián)合體項(xiàng)目部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由聯(lián)合體雙方共同派員組成，所有人員統(tǒng)一管理，發(fā)揮各自專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)為工程服務(wù)。位于棗陽(yáng)市興隆鎮(zhèn)至萬(wàn)福鎮(zhèn)的隧洞工程的聯(lián)合體總承包模式采用合作型的聯(lián)合體模式，工程合同簽訂后，設(shè)計(jì)方和施工方按各自技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工，分別設(shè)立項(xiàng)目部、施工部，設(shè)計(jì)方負(fù)責(zé)施工圖設(shè)計(jì)、參與技術(shù)問(wèn)題處理和驗(yàn)收，施工方負(fù)責(zé)組織施工和現(xiàn)場(chǎng)施工管理。

2.2 設(shè)計(jì)施工總承包模式的優(yōu)勢(shì)

由于設(shè)計(jì)方和施工方合二為一，避免了相互扯皮現(xiàn)象，能夠根據(jù)工程施工中出現(xiàn)的地質(zhì)條件、地下水等變化，及時(shí)采取合理的應(yīng)對(duì)措施，使設(shè)計(jì)方的技術(shù)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。設(shè)計(jì)施工總承包模式充分調(diào)動(dòng)了總承包單位的管理積極性，發(fā)揮綜合技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有效減少了項(xiàng)目法人的協(xié)調(diào)工作量，消除了設(shè)計(jì)與施工方職能分離導(dǎo)致的沖突，也彌補(bǔ)了項(xiàng)目法人技術(shù)管理人員不足的突出矛盾。具體優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）提高了項(xiàng)目法人的管理效率。設(shè)計(jì)方和施工方緊密結(jié)合，形成了利益共同體，從而加強(qiáng)了設(shè)計(jì)方和施工方的溝通合作，解決了傳統(tǒng)承包模式下設(shè)計(jì)施工難以配合的問(wèn)題，有效減輕了項(xiàng)目法人的建設(shè)管理難度和協(xié)調(diào)工作。

（2）強(qiáng)化了設(shè)計(jì)方責(zé)任意識(shí)。傳統(tǒng)承包模式中設(shè)計(jì)方僅對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)責(zé)，只要設(shè)計(jì)方成果符合規(guī)范并通過(guò)各級(jí)審查，無(wú)須為后續(xù)的施工安全和進(jìn)度負(fù)責(zé)，容易造成設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)，施工圖難以有效指導(dǎo)施工，導(dǎo)致進(jìn)度滯后、安全難以把控、工程施工難度增加等各種弊病。施工圖設(shè)計(jì)方與施工方緊密捆綁，成為工程建設(shè)中進(jìn)度和安全的利益共同體，可以充分發(fā)揮設(shè)計(jì)方的積極性和責(zé)任性，有效提高工程質(zhì)量和進(jìn)度。

（3）有利于項(xiàng)目法人的投資控制。傳統(tǒng)的項(xiàng)目承包模式，往往存在設(shè)計(jì)安全保守，施工照單全收現(xiàn)象，極端情況下，為了利益最大化，還會(huì)采取各種方式要求變更設(shè)計(jì)，增加工程量，導(dǎo)致“低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)變更索賠”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。設(shè)計(jì)施工總承包模式一般價(jià)格固定，總價(jià)包干，涉及變更新增費(fèi)用的合同條款一般較為嚴(yán)苛，可有效保證項(xiàng)目法人的投資控制。

3 設(shè)計(jì)施工總承包管理風(fēng)險(xiǎn)管控

鄂北調(diào)水隧洞工程設(shè)計(jì)施工總承包標(biāo)段目前已完成施工，工程質(zhì)量、進(jìn)度、成本均達(dá)到預(yù)期招標(biāo)目的要求，但在合同執(zhí)行過(guò)程也遇到了一些管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)

施工設(shè)計(jì)總承包模式由設(shè)計(jì)方與施工方組成的聯(lián)合體進(jìn)行工程管理，兩者在管理理念、企業(yè)文化及管理模式等均存在差異。在施工前期，雙方的工作配合需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的磨合。同時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)計(jì)份額在合同費(fèi)用總額中占比相對(duì)較少，存在利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不對(duì)等的情況，可能造成利益平衡摩擦，影響設(shè)計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而影響施工質(zhì)量。

3.2 設(shè)計(jì)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)

鄂北調(diào)水隧洞工程在招標(biāo)階段使用的是初步設(shè)計(jì)的地質(zhì)勘探成果，由于地質(zhì)情況復(fù)雜，實(shí)際施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)地質(zhì)情況和初步設(shè)計(jì)存在許多差異。在固定總價(jià)模式下，承包單位需承擔(dān)所有因初步設(shè)計(jì)深度不夠帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)（初步設(shè)計(jì)方和施工圖設(shè)計(jì)方不為同一家）。依據(jù)項(xiàng)目合同條款，項(xiàng)目法人不承擔(dān)地質(zhì)變化、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤所造成的風(fēng)險(xiǎn)，承包單位設(shè)計(jì)的難度和風(fēng)險(xiǎn)加大，但享有優(yōu)化設(shè)計(jì)帶來(lái)合理經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。如何把握界定設(shè)計(jì)優(yōu)化控制底線，平衡利益與管控風(fēng)險(xiǎn)，保證設(shè)計(jì)優(yōu)化質(zhì)量和工程質(zhì)量，成為需要探索的新課題。

3.3 工程量的風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)施工總承包合同中的工程量，一般根據(jù)實(shí)際工程量進(jìn)行結(jié)算，施工方不承擔(dān)工程量的變化風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于設(shè)計(jì)施工總承包合同，工程量和價(jià)款均不可調(diào)。從鄂北調(diào)水隧洞工程實(shí)際施工過(guò)程看，因地質(zhì)情況較初步設(shè)計(jì)階段變化較大，實(shí)際開(kāi)挖揭露的Ⅳ類(lèi)和Ⅴ類(lèi)圍巖占比變大，超出了初步設(shè)計(jì)階段。出于安全考慮，總承包單位不得不考慮采取增加支護(hù)、石方洞挖、鋼拱架、鋼筋網(wǎng)等措施，造成實(shí)際工程量超出合同工程量，致使成本大幅增加，承包利潤(rùn)縮減，對(duì)工程質(zhì)量保證、成本控制和工期管理也帶來(lái)連帶風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為工程建設(shè)期間的原材料價(jià)格大幅波動(dòng)，是工程建設(shè)成本控制的重要方面。鄂北調(diào)水隧洞工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，原材料市場(chǎng)價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)較大，初步設(shè)計(jì)批復(fù)時(shí)間是2015年第三季度，招標(biāo)階段及施工期間，鋼筋、水泥、砂石等主要材料價(jià)格均出現(xiàn)了大幅度的上漲，尤其是2018年，當(dāng)?shù)夭牧蟽r(jià)格漲幅達(dá)到2倍左右，而設(shè)計(jì)施工總承包一般采取的是固定總價(jià)合同，外部環(huán)境導(dǎo)致的原材料價(jià)格大幅上漲的風(fēng)險(xiǎn)全部由總承包單位承擔(dān)。這種模式無(wú)法保證承包人的利潤(rùn)空間，也不利于發(fā)揮承包單位積極性，甚至可能帶來(lái)潛在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

4 思考與建議

鄂北調(diào)水隧洞工程采用設(shè)計(jì)施工總承包模式，在水利工程建設(shè)管理中進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效，為高效推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)積累了可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得深入研究和總結(jié)。

4.1 深化前期工作，規(guī)范招投標(biāo)程序

項(xiàng)目規(guī)劃和前期勘察設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的前提。只有項(xiàng)目規(guī)劃合理、可研論證充分、勘察設(shè)計(jì)深度有保證，才能最大限度減少項(xiàng)目前期工作可能的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)置各項(xiàng)條件，優(yōu)選中標(biāo)承包人，則能有效控制在項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)建設(shè)管理、施工質(zhì)量等潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在合同擬定階段可考慮適當(dāng)延長(zhǎng)承包單位的質(zhì)量保修期和缺陷責(zé)任期，減少后期工程質(zhì)量潛在風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 加強(qiáng)合同管理，促進(jìn)設(shè)計(jì)方與施工方的緊密結(jié)合

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)合同管理和溝通協(xié)作，促進(jìn)雙方在利益風(fēng)險(xiǎn)中共擔(dān)共識(shí)，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，有效解決設(shè)計(jì)和施工脫節(jié)的問(wèn)題，最大限度地實(shí)現(xiàn)施工圖設(shè)計(jì)與施工的統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置，確保工程質(zhì)量和工程造價(jià)得到有效控制。

4.3 加強(qiáng)施工設(shè)計(jì)變更審查與控制

項(xiàng)目法人應(yīng)加大建設(shè)管理力度，提升管理水平，嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更審查，守住設(shè)計(jì)優(yōu)化的底線，可適時(shí)聘請(qǐng)施工圖審查權(quán)威部門(mén)，對(duì)總承包單位提供的重要工程施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查，同時(shí)參與重大設(shè)計(jì)變更的審查。通過(guò)做好設(shè)計(jì)咨詢(xún)、技術(shù)支持等服務(wù)，嚴(yán)格把控施工圖設(shè)計(jì)。

4.4 加強(qiáng)對(duì)材料價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)的防范

近年來(lái)，由于建筑材料價(jià)格出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)，工程建設(shè)施工合同的正常履行受到影響，對(duì)水利工程建設(shè)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。一般的單價(jià)合同建筑材料調(diào)差方法通常采用價(jià)格指數(shù)法或造價(jià)信息進(jìn)行調(diào)整，如采用造價(jià)信息進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，一般都會(huì)明確價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，這在一定程度上減少了承包單位的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)計(jì)施工總承包項(xiàng)目，也應(yīng)該增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，尤其是主要材料價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，在合同中應(yīng)根據(jù)工程總工期及外部環(huán)境因素合理確定建筑材料風(fēng)險(xiǎn)幅度，由承發(fā)包雙方共同承擔(dān)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，避免因合同漏洞和缺陷引起爭(zhēng)議，確保水利工程建設(shè)順利實(shí)施。

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Reflections and Suggestions on General Contracting Management of Water Conservancy Engineering Design and Construction：A Case Study on North Hubei Water Diversion Tunnel Project

DING Junzhi1，F(xiàn)AN Zhigang2，LUO Yinggui1，QIN Xin3

（1.Construction and Management Bureau of North Hubei Water Transfer Project，Wuhan 430061，China；2. Construction and Management Bureau of Nianpanshan Water Conservancy and Hydropower Project，Wuhan 430061，China；3. Hubei Provincial Department of Water Resources，Wuhan 430070，China）

Abstract：The general contracting model of design and construction in water conservancy engineering is still at introduction and development stages with promising application prospect. Given the model’s higher requirement for contract management，continuous exploration and improvement of integrated and coordinated management are essential. Taking the design and construction general contract of North Hubei Water Diversion Tunnel Project as a case study，we examine the operation mechanism，contract management and risk control issues under the general contracting model，and provide corresponding reflections and suggestions.

Key words：general contracting model of design and construction；contract management；risk；water conservancy engineering