國(guó)際典型跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗(yàn)與啟示

摘 要：針對(duì)我國(guó)河湖長(zhǎng)制下跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控工作的薄弱環(huán)節(jié)，以跨界河湖協(xié)同管理較為成功的歐洲、北美洲、澳洲、亞洲的典型流域?yàn)槔瑢?duì)各發(fā)達(dá)國(guó)家典型跨界流域協(xié)作管理模式和實(shí)踐做法進(jìn)行了比較研究，系統(tǒng)總結(jié)了各發(fā)達(dá)國(guó)家在立法保障、流域管理組織體系、議事協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、聯(lián)合監(jiān)測(cè)與信息共享、市場(chǎng)化流域管理、公眾參與等方面的經(jīng)驗(yàn)做法和完善建議。研究成果可為國(guó)內(nèi)跨省流域整體性管理保護(hù)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：跨界流域；流域協(xié)同管理；協(xié)作機(jī)制；河湖長(zhǎng)制

中圖分類號(hào)：X37 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

由于水的流動(dòng)性，水文流域不可避免地會(huì)跨越行政區(qū)域邊界，形成典型的跨界河湖[1]。在世界范圍內(nèi)，約50%的河湖屬于跨界河湖。跨界河湖的上下游或左右岸分屬不同行政區(qū)域，受發(fā)展水平和發(fā)展需求影響，各區(qū)域?qū)雍墓δ苄枨笈c定位、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等有所不同，導(dǎo)致河湖不同段的治理保護(hù)措施和力度存在差異，使整條河湖的保護(hù)效果大打折扣。如何打破行政區(qū)劃限制，開展有效的跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控，是跨界河湖管理與保護(hù)的關(guān)鍵[2-3]。

長(zhǎng)期以來，歐洲（英國(guó)）、北美洲（美國(guó)）、澳洲（澳大利亞）、亞洲（日本）等典型發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)跨界河湖開展了一系列協(xié)同管理實(shí)踐，形成了各自獨(dú)特的跨界河湖管理模式，對(duì)我國(guó)跨界河湖管理保護(hù)工作具有一定借鑒意義。

目前，我國(guó)現(xiàn)行河湖管理的制度主要采用河湖長(zhǎng)制，省級(jí)以下跨界河湖的管理與保護(hù)可由省級(jí)河湖長(zhǎng)協(xié)調(diào)。而跨省界的河湖管理保護(hù)是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)[4-5]。因此，本文針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家跨州（省）界河湖流域開展研究，以期為國(guó)內(nèi)跨省界河湖管理保護(hù)提供借鑒。

1 國(guó)際跨界流域聯(lián)防聯(lián)控模式概述

世界各國(guó)就跨界水問題形成不同跨界流域合作模式，總體上可以分為橫向協(xié)調(diào)管理模式和縱向行政管理模式兩大類。

橫向協(xié)調(diào)管理模式以政府間協(xié)議或條約為基礎(chǔ)，采用溝通協(xié)商、信息共享、協(xié)議等方式，協(xié)調(diào)流域內(nèi)不同行政區(qū)在跨界河流水資源開發(fā)管理的目標(biāo)、利益及行動(dòng)計(jì)劃等，以解決跨界水糾紛。在發(fā)達(dá)國(guó)家流域管理實(shí)踐中，該模式應(yīng)用較為廣泛。例如，美國(guó)五大湖流域、澳大利亞墨累-達(dá)令河流域等。

縱向行政管理模式指特定的行政管理機(jī)構(gòu)參與流域跨界水治理工作。該模式要求賦予特定的行政機(jī)關(guān)一定行政強(qiáng)制權(quán)力來約束流域內(nèi)各級(jí)政府，因此產(chǎn)生的調(diào)處結(jié)果的強(qiáng)制力高于單純依靠協(xié)商而構(gòu)建的協(xié)調(diào)處理模式。縱向行政管理模式應(yīng)用范圍尚不廣泛，以美國(guó)田納西河流域、日本琵琶湖等流域跨界管理較為典型。

2 國(guó)際跨界流域協(xié)同管理實(shí)踐

2.1 橫向協(xié)調(diào)管理模式

2.1.1 五大湖流域

北美五大湖區(qū)是世界上最大的淡水湖區(qū)（見圖1），屬于典型的跨界流域，其中除密歇根湖屬于美國(guó)，其他四大湖均為美國(guó)與加拿大共有，流域范圍涉及美國(guó)的8州（明尼蘇達(dá)州、威斯康星州、伊利諾伊州、印第安納州、密歇根州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州和紐約州）和加拿大2省（安大略省和魁北克省）。

五大湖區(qū)是世界上最大的地表淡水資源系統(tǒng)，也是世界上著名的城市化區(qū)域之一。大湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，嚴(yán)重破壞了流域生態(tài)環(huán)境。至20世紀(jì)初，五大湖區(qū)土壤嚴(yán)重侵蝕，湖水污染嚴(yán)重。伊利湖在20世紀(jì)70年代曾被宣布為“死海”。

五大湖區(qū)各州、省高度重視五大湖流域管理保護(hù)工作，探索開展了一系列流域管理實(shí)踐。

（1）聯(lián)合制定州際協(xié)定，建立州際協(xié)調(diào)委員會(huì)。早在1909年，美、加兩國(guó)共同簽署了《邊界水條約》，并設(shè)立“國(guó)際聯(lián)合委員”作為五大湖的最高管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)湖區(qū)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)工作，這被看作五大湖流域治理的起點(diǎn)[6]。1955年，五大湖區(qū)各州政府共同簽署了《大湖流域契約》，旨在通過跨界合作的方式，促進(jìn)五大湖流域水資源合理開發(fā)、利用與保護(hù)。1972年，美、加兩國(guó)共同簽署了《大湖水質(zhì)協(xié)議》，就協(xié)同保護(hù)五大湖流域生態(tài)系統(tǒng)制定一系列政策措施。1985年，美國(guó)和加拿大共同簽署了大湖區(qū)第一份流域水資源管理協(xié)議——《大湖區(qū)憲章》，以確保各地區(qū)內(nèi)保持一定的湖區(qū)水位和流量。2005年，五大湖區(qū)各州、省之間制定了新的區(qū)域水管理協(xié)議《大湖區(qū)-圣勞倫斯河流域水資源契約》，并在2008年通過國(guó)會(huì)同意成為聯(lián)邦法律，代表了大湖區(qū)各州在流域水資源協(xié)調(diào)管理法制上的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步[7]。

（2）建立行政首腦聯(lián)席會(huì)議制度。1983年，為了促進(jìn)五大湖區(qū)各州、省在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作，五大湖各州、省政府和行政首長(zhǎng)共同成立了大湖州長(zhǎng)理事會(huì)（CGLG），并建立五大湖區(qū)州長(zhǎng)和總理會(huì)議機(jī)制，達(dá)成若干保護(hù)和管理協(xié)議。CGLG是州長(zhǎng)和總理會(huì)議的秘書處，直接對(duì)州、省行政首腦負(fù)責(zé)，從而與地方政府最高行政長(zhǎng)官建立起最直接的信息通道，這一創(chuàng)新之舉，確保了CGLG在跨界水資源管理中具有獨(dú)樹一幟的效能[8]。

（3）開展廣泛的跨區(qū)域跨部門協(xié)作。2004年，美國(guó)成立了“五大湖區(qū)域性合作特別工作組（GLITF）”，并聯(lián)合大湖州長(zhǎng)理事會(huì)、大湖城市倡議、美國(guó)魚類及野生動(dòng)植物保護(hù)局和美國(guó)原住民部落共同成立大湖區(qū)協(xié)作（GLRC）小組。GLRC小組分別于2005年12月和2016年3月，制定并出臺(tái)了《恢復(fù)和保護(hù)五大湖戰(zhàn)略》與《大湖區(qū)合作組織實(shí)施框架》，旨在促進(jìn)聯(lián)邦政府、大湖區(qū)相關(guān)州、土著部族、各州政府、民間團(tuán)體和其他利益相關(guān)方緊密協(xié)作，共同保護(hù)五大湖生態(tài)環(huán)境和資源[9]。

（4）建立多指標(biāo)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。五大湖流域建有較完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，大湖區(qū)國(guó)家計(jì)劃辦公室建立了大湖區(qū)環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)（GLENDA），采用標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)管理方式，并確保信息及時(shí)公開共享，為大湖區(qū)利益相關(guān)者提供及時(shí)、準(zhǔn)確的綜合信息，促進(jìn)了流域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（5）建立大湖保護(hù)基金，為流域綜合管理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1989年，大湖區(qū)州長(zhǎng)和總理會(huì)議就大湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建了大湖保護(hù)基金，大湖區(qū)內(nèi)各州、省一次性投入公共資金作為股本，建立私營(yíng)股份制的基金公司，基金的收入用于支持改善大湖區(qū)健康狀況的新行動(dòng)，以及支持各州的大湖保護(hù)與管理優(yōu)先事項(xiàng)。

2.1.2 澳大利亞墨累-達(dá)令流域

墨累-達(dá)令流域是澳大利亞最大的流域，也是澳大利亞最重要的農(nóng)業(yè)灌區(qū)，涉及的行政區(qū)域有昆士蘭州、新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州以及首都直轄區(qū)（見圖2）。墨累-達(dá)令流域面臨的水資源問題主要在于水資源嚴(yán)重短缺，年均降水量?jī)H為澳大利亞年均降水量的6.4%，而澳大利亞75%的農(nóng)業(yè)、生活以及工業(yè)用水都依靠該流域。20世紀(jì)60年代開始，以鹽堿化為代表的水質(zhì)問題開始變得嚴(yán)重，導(dǎo)致流域各州之間水資源利用的矛盾更加突出。

澳大利亞實(shí)行聯(lián)邦制，聯(lián)邦憲法規(guī)定自然資源屬于各州，在聯(lián)邦制的框架內(nèi)，州際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制成為各州共同解決流域跨界水資源糾紛的重要手段。

1987年，聯(lián)邦政府、新南威爾士、維多利亞和南澳大利亞各州政府簽訂了《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》，倡導(dǎo)實(shí)施流域綜合管理，通過打破行政界限，開展流域內(nèi)土地和水資源的綜合規(guī)劃開發(fā)和治理[10]。2007年，澳大利亞修訂《水法》，成立了墨累-達(dá)令河流域管理局（MDBA），統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域水資源事務(wù)的綜合規(guī)劃、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等。MDBA與各州簽訂了《實(shí)施墨累-達(dá)令河流域水改革的政府間協(xié)議（2013）》，明確了在聯(lián)邦-州合作關(guān)系框架下，通過橫向政府之間的協(xié)議來規(guī)劃和管理流域事務(wù)[11]。

針對(duì)墨累-達(dá)令河流域水資源短缺、州際用水矛盾突出的問題，各州在《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》框架下，就水量分配方案達(dá)成一致。此外，引入了水權(quán)貿(mào)易制度，收取水資源稅。MDBA有權(quán)向用水戶發(fā)放用水許可，并實(shí)施總量限制。市場(chǎng)化機(jī)制的引入，有力確保了流域水資源可持續(xù)利用[12]。

針對(duì)墨累-達(dá)令流域水質(zhì)污染、鹽漬化等問題，MDBA在流域內(nèi)建立了58個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，并將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)傳送至MDBA的系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，為MDBA開展水質(zhì)預(yù)測(cè)并采取相應(yīng)的治理對(duì)策提供數(shù)據(jù)支撐。此外，MDBA采用流域報(bào)告卡等方式監(jiān)督、評(píng)估《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》執(zhí)行情況和流域健康狀況，并為流域未來的適應(yīng)性管理提供反饋[13]，同時(shí)監(jiān)督流域內(nèi)各地區(qū)各部門自覺履行流域管理中的責(zé)任。

2.1.3 英國(guó)索爾維-特威德流域

在《水法》和《水框架指令》的要求下，英國(guó)根據(jù)水文和地理特征，將全國(guó)劃分為15個(gè)流域分區(qū)來實(shí)施水資源管理。其中，索爾維-特威德流域區(qū)跨越蘇格蘭-英格蘭邊界，約70%位于蘇格蘭地區(qū)，30%位于英格蘭地區(qū)（見圖3）。

考慮到索爾維-特威德流域區(qū)的跨界性質(zhì)，英國(guó)專門制定了水環(huán)境管理?xiàng)l款，即《2004年水環(huán)境（水框架指令）（索爾維-特威德流域區(qū)）條例》。根據(jù)該條例，英格蘭環(huán)境局（EA）和蘇格蘭環(huán)境保護(hù)局（SEPA）分別是英格蘭和蘇格蘭政府指定的在索爾維-特威德流域區(qū)的主管機(jī)構(gòu)，聯(lián)合管理索爾維-特威德流域涉水事務(wù)[14]。

2006年，EA和SEPA共同頒布《索爾維-特威德流域區(qū)流域管理規(guī)劃框架》和《索爾維-特威德流域區(qū)流域管理規(guī)劃實(shí)施細(xì)則》。此后，按照歐盟《水框架指令》制定6年期的流域管理規(guī)劃周期要求，EA和SEPA分別在2009年、2015年和2021年，發(fā)布三期《索爾維-特威德流域區(qū)流域管理規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《流域規(guī)劃》）[15]，《流域規(guī)劃》確定了流域水量、水質(zhì)、生物等的管理目標(biāo)及重大政策方案，具有法規(guī)效力，流域內(nèi)任何涉水管理決策和措施必須與《流域規(guī)劃》相一致。

根據(jù)《流域規(guī)劃》，SEPA和EA共同制定一套統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量評(píng)估方法和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，并在流域區(qū)內(nèi)建立了較為完善的水量—水質(zhì)—水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋、實(shí)時(shí)、連續(xù)監(jiān)測(cè)，共享原始監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)分析報(bào)告，這為流域區(qū)各項(xiàng)政策的制定和順利實(shí)施提供了重要依據(jù)。

2.2 縱向行政管理模式

2.2.1 美國(guó)田納西河流域

田納西河位于美國(guó)東南部，是密西西比河的二級(jí)支流，美國(guó)第八大河，地跨弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基7個(gè)州（見圖4）。19世紀(jì)后期，流域內(nèi)人口快速增長(zhǎng)，流域資源被大規(guī)模開發(fā)，帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題。20世紀(jì)30年代初，田納西河流域是美國(guó)最貧困的地區(qū)之一。

1933年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《田納西河流域管理局法案》（TVAA），成立了聯(lián)邦政府一級(jí)機(jī)構(gòu)——田納西河流域管理局（TVA），代表聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理田納西河流域。TVAA賦予了TVA從事流域統(tǒng)一管理與開發(fā)的巨大權(quán)力，例如，TVA有權(quán)從事航運(yùn)、防洪、發(fā)電、供水和流域水污染治理等流域綜合性事務(wù)；有權(quán)征購(gòu)或出售土地；有權(quán)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目；有權(quán)發(fā)放債券和投資；有權(quán)修正或廢除地方法規(guī)并進(jìn)行立法等。TVA對(duì)整個(gè)田納西河流域自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，開展全面治理和開發(fā)，大大降低了跨區(qū)域跨部門之間的協(xié)調(diào)成本，提升了流域統(tǒng)一管理的效率和效力。此外，TVA大力開發(fā)電力、航運(yùn)、交通和水利，以及發(fā)行債券等，為流域發(fā)展提供了充足的資金支持，流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)實(shí)現(xiàn)了互利雙贏。

TVA及其施行的政策措施為田納西河流域帶來了巨大的收益，從根本上改變了田納西河流域落后的面貌，田納西河流域也因此成為聯(lián)邦政府直接調(diào)控跨州流域治理的典范[16]。

2.2.2 日本琵琶湖流域

琵琶湖是日本第一大淡水湖，位于日本滋賀縣中部，鄰近京都、奈良，橫臥在經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)大阪和名古屋之間，被譽(yù)為日本的母親湖（見圖5）。20世紀(jì)60年代以來，日本城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，流域用水量急劇增加，生活和工業(yè)污水等使琵琶湖的環(huán)境遭到污染與破壞。為了應(yīng)對(duì)琵琶湖的污染狀況，各級(jí)政府、地方自治機(jī)構(gòu)等對(duì)琵琶湖開展了自上而下統(tǒng)一的管理和整治工作[17]。

日本《河川法》規(guī)定，一級(jí)河川管理權(quán)在中央政府；二級(jí)河川由河川所在都、道、府、縣的首長(zhǎng)管轄，但流經(jīng)兩個(gè)以上都、道、府、縣邊界的二級(jí)河流通過有關(guān)都、道、府、縣首長(zhǎng)協(xié)調(diào)規(guī)定管理方法[18]。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐，琵琶湖流域形成了以流域?yàn)閱卧⒄疄橹鲗?dǎo)的管理模式，這種管理模式成為琵琶湖流域跨界污染糾紛調(diào)處的重要基礎(chǔ)。

以流域?yàn)閱卧斜憩F(xiàn)在流域立法層面。日本針對(duì)琵琶湖治理出臺(tái)了《琵琶湖區(qū)綜合治理特別法》，為項(xiàng)目資金供給以及地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。此外，日本圍繞琵琶湖的綜合治理和環(huán)境保護(hù)，制定了一系列國(guó)家法律和地方法規(guī)，明確了各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)。例如，1979年制定的《琵琶湖富營(yíng)養(yǎng)化防治條例》、1980年出臺(tái)的《琵琶湖環(huán)境保護(hù)新對(duì)策方案》、1984年《湖泊水質(zhì)保護(hù)特別法》、1987年《琵琶湖水質(zhì)保護(hù)方案》等。

琵琶湖管理機(jī)構(gòu)設(shè)置齊全，中央政府一級(jí)的水管理部門涉及國(guó)土交通省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、環(huán)境省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省5個(gè)部門[19]，形成了以政府為主導(dǎo)、從中央到地方各層級(jí)多部門共同管理琵琶湖的治理格局。此外，相關(guān)省廳還設(shè)有專門的琵琶湖管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)土交通省-琵琶湖河川事務(wù)所等。為了更好地協(xié)調(diào)各管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，日本建立了從中央到地方一系列流域協(xié)作制度，包括設(shè)立的由中央政府部門組成的中央省廳協(xié)作機(jī)制——琵琶湖綜合保護(hù)協(xié)作調(diào)整會(huì)議；由中央政府和地方政府部門共同組成的琵琶湖、淀川流域圈協(xié)作機(jī)制——琵琶湖綜合保護(hù)推進(jìn)協(xié)會(huì)；由地方流域組織機(jī)構(gòu)組成的縣市鎮(zhèn)村聯(lián)絡(luò)會(huì)議。這些交叉協(xié)作機(jī)制保證了政策執(zhí)行在縱向和橫向上的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性[20]。

經(jīng)過近五十年的流域協(xié)調(diào)保護(hù)工作，琵琶湖流域的生態(tài)環(huán)境狀況已經(jīng)明顯改善，琵琶湖的水質(zhì)也從V類恢復(fù)到可飲用的標(biāo)準(zhǔn)。

3 國(guó)際跨界流域協(xié)同管理經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過幾十年的系統(tǒng)治理與保護(hù)，發(fā)達(dá)國(guó)家在跨界流域立法保障、流域管理組織體系、議事協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、聯(lián)合監(jiān)測(cè)與信息共享、市場(chǎng)化流域管理、公眾參與等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 建立流域法規(guī)，保障跨界管理效力

國(guó)際上主流的流域管理均以流域立法作為基礎(chǔ)和前提。流域立法主要分為兩類：第一類是針對(duì)單一流域制定專門的流域法，如美國(guó)《田納西河流域管理局法案》、英國(guó)《流域管理?xiàng)l例》等；第二類是對(duì)跨界流域問題簽訂具有法律效力的跨界協(xié)定，如美國(guó)《大湖區(qū)-圣勞倫斯河流域水資源契約》等。流域立法能夠明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)劃分、與流域內(nèi)各州政府協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以及職能沖突的解決辦法等，確保跨界流域地方政府協(xié)作治理的執(zhí)行力。

3.2 保障流域機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)

國(guó)際流域管理重視政府間和部門間的協(xié)調(diào)配合，流域管理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的法律地位和廣泛的行政管理權(quán)，在流域范圍內(nèi)擁有綜合開發(fā)、統(tǒng)一管理、保護(hù)和監(jiān)督等職責(zé)。流域機(jī)構(gòu)根據(jù)成立依據(jù)的不同，大致可分為三種類型：一是以美國(guó)TVA為代表的法定型機(jī)構(gòu)，依據(jù)聯(lián)邦法律賦予其行政、立法和司法等廣泛權(quán)力，由其代表聯(lián)邦政府對(duì)流域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)管與治理。二是以日本國(guó)土交通省琵琶湖河川事務(wù)所為代表的行政型流域管理機(jī)構(gòu)，擁有《水法》賦予的水資源規(guī)劃和管理的職權(quán)。三是以大湖-圣勞倫斯河流域水資源理事會(huì)、墨累-達(dá)令河流域管理局等為代表的協(xié)定型流域管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)以政府間平等協(xié)商作為解決跨界流域水糾紛問題的主要路徑，依據(jù)州際協(xié)定確定機(jī)構(gòu)的法律地位及管理職能，在跨區(qū)域甚至國(guó)際流域管理中發(fā)揮重要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

3.3 建立可行的流域跨界協(xié)調(diào)制度

發(fā)達(dá)國(guó)家重視流域政府間聯(lián)盟及議事協(xié)商等各種橫向協(xié)調(diào)制度的實(shí)現(xiàn)形式，例如，五大湖流域建立了流域區(qū)各州、省行政首腦聯(lián)席會(huì)議制度，以加強(qiáng)流域政府間協(xié)作為使命，并采取協(xié)商一致的運(yùn)作方式。此外，流域政府間各有關(guān)機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的流域信息管理系統(tǒng)，其水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、用水調(diào)水計(jì)劃、流域管理行動(dòng)計(jì)劃等不僅納入信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，而且向公眾公開。政府間聯(lián)盟、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享等制度的建立對(duì)于協(xié)調(diào)流域政府間關(guān)系，促進(jìn)跨州流域事務(wù)協(xié)同發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。

3.4 開展流域水生態(tài)環(huán)境多專業(yè)綜合管理

國(guó)際上在跨界流域治理過程中樹立了鮮明的流域水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理理念，流域管理機(jī)構(gòu)在制定跨界協(xié)議、流域規(guī)劃和聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，充分考慮了水量、水質(zhì)、水域岸線、土地、生物資源等管理保護(hù)的需要，推動(dòng)中央/聯(lián)邦、流域內(nèi)各級(jí)政府、行業(yè)組織和非政府組織建立合作伙伴關(guān)系，以保護(hù)流域的生態(tài)系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。

3.5 合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制為流域管理提供資金保障

國(guó)際上注重充分利用市場(chǎng)手段進(jìn)行流域管理與保護(hù)。例如田納西河流域探索實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，通過發(fā)展電力、航運(yùn)、交通以及發(fā)行債券等為流域管理提供充足的資金保障；大湖流域通過基金會(huì)等組織方式為跨界流域治理籌措資金；墨累-達(dá)令河流域推行實(shí)施水權(quán)交易和流域生態(tài)補(bǔ)償制度，形成競(jìng)爭(zhēng)—保護(hù)的良性循環(huán)；英國(guó)成立以私有企業(yè)為主體的水務(wù)公司，進(jìn)行水務(wù)一體化經(jīng)營(yíng)與管理，并在流域管理中廣泛運(yùn)用環(huán)境稅、排污費(fèi)許可權(quán)、排放權(quán)交易等市場(chǎng)化工具，顯示了市場(chǎng)型協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于流域水資源管理的積極意義。

3.6 注重跨界流域治理的多方參與

國(guó)際上重視跨界流域治理過程中利益相關(guān)方的充分協(xié)商和廣泛參與。跨界流域問題不僅由中央（聯(lián)邦）政府、地方政府主導(dǎo)或參與，非正式的社會(huì)組織和公眾也發(fā)揮著重要作用。其中，中央（聯(lián)邦）政府和地方政府承擔(dān)跨州流域治理主要職責(zé)，負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行決策，進(jìn)行跨界流域水資源規(guī)劃等；非正式社會(huì)組織和公眾代表雖然沒有實(shí)際的行政職權(quán)，且一般規(guī)模小，但可號(hào)召和呼吁利益相關(guān)方熱情參與流域治理保護(hù)工作，促進(jìn)流域水資源問題有效解決。

4 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)跨界河湖協(xié)同管理的啟示

盡管我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、水資源管理體制不同，但跨界流域問題和跨界管理過程有許多共通之處，發(fā)達(dá)國(guó)家在跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。結(jié)合各典型發(fā)達(dá)國(guó)家跨界流域管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)河湖長(zhǎng)制下跨省界河湖協(xié)同管理提出如下建議。

4.1 推進(jìn)流域保護(hù)立法與整體規(guī)劃

一是進(jìn)一步推動(dòng)其他重要跨省流域立法。我國(guó)流域法《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》已先后頒布實(shí)施，明確了在國(guó)家層面建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督長(zhǎng)江、黃河保護(hù)工作。在總結(jié)兩部流域法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)海河、淮河、珠江等大江大河流域保護(hù)立法工作。針對(duì)其他跨省江河，根據(jù)流域?qū)嶋H，出臺(tái)相應(yīng)的流域管理?xiàng)l例，將河湖長(zhǎng)制任務(wù)、河湖長(zhǎng)職責(zé)及流域協(xié)調(diào)機(jī)制的具體內(nèi)容和執(zhí)行程序等通過法律形式固定下來。

二是推進(jìn)制定覆蓋全流域的保護(hù)管理規(guī)劃。針對(duì)跨省河湖流域，由流域管理機(jī)構(gòu)組織編制全流域保護(hù)綜合規(guī)劃，科學(xué)統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防洪、供水、航運(yùn)、采砂、岸線保護(hù)與利用等專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)多規(guī)合一。此外，在流域機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，由跨省流域內(nèi)各省政府聯(lián)合制定全流域“一河（湖）一策”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省流域上下游、左右岸、干支流的保護(hù)管理目標(biāo)及任務(wù)措施。

4.2 強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)職能

一是通過立法明確流域管理機(jī)構(gòu)的角色定位。建議國(guó)家通過修訂《水法》或制定和完善流域法，對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行賦權(quán)擴(kuò)能，賦予其在流域綜合規(guī)劃、資源調(diào)配、項(xiàng)目審批與許可等流域事務(wù)上的實(shí)質(zhì)性自主管理權(quán)、審批權(quán)、決策權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、監(jiān)測(cè)權(quán)等權(quán)力，促進(jìn)流域整體性治理。

二是加大流域管理機(jī)構(gòu)的資金保障能力。一方面建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，加大中央和各級(jí)地方政府在流域管理方面的政策支持和資金、技術(shù)、人員等方面的投入力度，設(shè)立流域管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為流域管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)及管理措施的落實(shí)提供保障。另一方面增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控的能力，鼓勵(lì)流域管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用市場(chǎng)化手段進(jìn)行合理的集資融資，拓寬流域管理資金籌措渠道。

三是推動(dòng)流域自然資源的統(tǒng)一開發(fā)管理。建議流域管理機(jī)構(gòu)由單一的水資源管理向多目標(biāo)、綜合開發(fā)與管理發(fā)展。對(duì)流域內(nèi)防洪、供水、航運(yùn)、水工程、水土資源、生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)等涉水事務(wù)統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的流域綜合管理。

4.3 加強(qiáng)流域河湖長(zhǎng)制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是在現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河湖長(zhǎng)體系基礎(chǔ)上，針對(duì)重要跨省河湖流域，設(shè)立全流域總協(xié)調(diào)首長(zhǎng)或總協(xié)調(diào)辦公室，對(duì)上直接服務(wù)于中央政府，對(duì)下重點(diǎn)彌補(bǔ)河湖長(zhǎng)制在省際流域治理中的空缺。

二是建立由流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)行政區(qū)“河長(zhǎng)”參加的高層聯(lián)席會(huì)議制度。流域管理機(jī)構(gòu)與流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)“河長(zhǎng)”就流域規(guī)劃、“一河（湖）一策”、生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、監(jiān)測(cè)評(píng)估等事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，制定跨界合作協(xié)議、行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)跨省流域整體性治理。

4.4 健全全流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息共享機(jī)制

一是健全全流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。在流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌組織下，流域內(nèi)各省河長(zhǎng)辦協(xié)商，完善全流域水資源及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化河湖監(jiān)測(cè)布局，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)頻度、監(jiān)測(cè)對(duì)象、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)程序，提升水量—水質(zhì)—水生態(tài)—水域岸線綜合監(jiān)測(cè)能力與水平。

二是建立健全河長(zhǎng)制監(jiān)測(cè)考核指標(biāo)體系與方法，由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一確定水域使用功能、管控標(biāo)準(zhǔn)和管理目標(biāo)，圍繞河長(zhǎng)制工作任務(wù)考核需求，結(jié)合跨省界斷面實(shí)際，定期開展河湖健康評(píng)估，為河長(zhǎng)制考核提供統(tǒng)一、科學(xué)、完善的數(shù)據(jù)支撐。

三是流域管理機(jī)構(gòu)與地方河長(zhǎng)辦之間建立信息共享機(jī)制。各地方河長(zhǎng)辦等部門與流域管理機(jī)構(gòu)共享流域生態(tài)環(huán)境、自然資源及管理執(zhí)法等相關(guān)數(shù)據(jù)，由流域管理機(jī)構(gòu)匯總、分析并以此作為決策的依據(jù)，建立統(tǒng)一的流域信息平臺(tái)，及時(shí)公布和分享管理信息，促進(jìn)跨界流域的協(xié)同治理與保護(hù)。

4.5 在流域管理中引入市場(chǎng)機(jī)制

一是完善跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，由流域管理機(jī)構(gòu)組織編制流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作指南，確定合理的跨省界斷面監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，統(tǒng)籌考慮跨省斷面水量—水質(zhì)—水生態(tài)綜合管理保護(hù)目標(biāo)，統(tǒng)籌確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、原則、對(duì)象、資金使用范圍等，明晰上下游之間河湖保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。

二是對(duì)于流經(jīng)多個(gè)省份的大江大河，設(shè)立跨省流域綠色發(fā)展基金，為流域管理提供資金保障，并有效協(xié)調(diào)流域內(nèi)地方政府之間的利益關(guān)系。資金來源可以是中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付、流域內(nèi)各地方政府籌措、社會(huì)資金投入等。在流域綠色發(fā)展基金的運(yùn)營(yíng)上，可以引入市場(chǎng)主體共同組建流域投資有限公司，通過發(fā)行生態(tài)保護(hù)債券、流域管理保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)管理基金、發(fā)行股票等方式進(jìn)行融資，促進(jìn)流域治理一體化。

三是建立流域管理專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。除政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，進(jìn)一步探索完善水權(quán)交易、排污權(quán)交易、異地開發(fā)等市場(chǎng)型政策工具在流域治理中的應(yīng)用，建立流域管理專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，流域機(jī)構(gòu)參與流域治理資金分配。

4.6 保障多利益相關(guān)方共同參與流域管理

一是加強(qiáng)宣傳教育，向政府、企業(yè)、公民等利益相關(guān)方傳播河湖保護(hù)理念，積極培育和發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織，發(fā)揮媒體和社會(huì)監(jiān)督的作用。

二是完善利益相關(guān)方參與制度建設(shè)，鼓勵(lì)公民、志愿者組織、企事業(yè)單位、研究機(jī)構(gòu)等積極參與河長(zhǎng)制宣傳、企業(yè)排污監(jiān)督、“一河一策”方案制定、河長(zhǎng)制治水績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，自下而上推進(jìn)決策民主化。

三是推行利益相關(guān)方參與表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，政府通過評(píng)選“綠色企業(yè)”“優(yōu)秀民間河長(zhǎng)”等方式，以及采取個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免等激勵(lì)措施，引導(dǎo)民眾、企業(yè)、非政府組織為流域治理貢獻(xiàn)更多力量，形成跨界流域的社會(huì)協(xié)同共治局面。

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Joint Prevention and Control for International Typical Trans-boundary Rivers and Lakes：Experiences and Inspirations

LI Xiaomeng 1，2，HAN Zhongying3，LIANG Mengsi 1，2，TANG Jian 1，2，LUO Ping’an1，2

（1. Hubei Provincial Key Laboratory of Basin Water Resources and Eco-environmental Sciences，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China；2. Basin Water Environment Department，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China；3.Ali Water Conservancy Bureau of Tibet，Ga’er 859400，China）

Abstract：To address the deficiencies in trans-provincial cooperation under the River and Lake Chief System in China，we conducted case studies on typical trans-boundary rivers and lakes in basins with successful collaborative management like those in Europe （UK），North America （USA），Australia （Australia），and Asia （Japan）. We compared the collaborative management mechanisms and practices of typical trans-boundary rivers and lakes in developed countries，and also systematically summarized the advanced experiences and suggestions in legislative protection，watershed management agencies，coordination mechanism，joint monitoring，information sharing，market-oriented river basin management，and public participation. Our findings offer reference for integrated protection and management for trans-provincial river basins in China.

Key words：trans-boundary basin；collaborative basin management；collaboration mechanism；river and lake chief system