中國海洋塑料垃圾治理法律困境及對策研究

摘" 要：隨著人類對海洋開發利用的不斷推進，海洋塑料垃圾污染日趨嚴重。海洋塑料垃圾分布廣泛且不易分解，嚴重威脅著海洋生物多樣性、船舶航行安全以及海洋產業的發展，逐漸成為全球性新興課題。當前，中國海洋塑料垃圾治理任務已經到了迫在眉睫的階段，從中國海洋塑料垃圾治理的實際狀況出發，分析出中國海洋塑料垃圾治理進程中存在法律法規體系不完備、治理權責模糊、合作治理主體缺位以及執法監管不足的法律困境，并給出完善法律法規體系、劃定權責界限、構建多元主體治理格局以及強化執法監管的解決途徑。

關鍵詞：海洋塑料垃圾；治理；法律

中圖分類號：X55文獻標志碼：A

文章編號：1674-2419（2024）04-0410-05

基金課題：2023年度遼寧省社會科學規劃基金項目《區域協調發展戰略下遼寧藍色經濟區建設的法律與政策協同路徑研究》（L23BFX008）階段性成果。

作者簡介：曲亞囡（1983.10-），女，博士，大連海洋大學海洋法律與人文學院副院長、教授。研究方向：國際海洋法。E-mail：709117713@qq.com。

通訊作者：劉體慧，（1995-），女，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院法律碩士研究生。研究方向：國際法、海洋法。E-mail：1838980101@qq.com。

全球各大海洋都存在著塑料污染問題，在海洋垃圾當中約有60%～90%都是塑料垃圾，海洋塑料垃圾污染問題已經成為典型的“公地悲劇”問題。就中國而言，據《中國海洋生態環境狀況公報》中調查研究的數據表明，在海洋垃圾中，塑料是最常見的材料，所占比例高達85.7%。隨著經濟社會的飛速發展，海洋環境成為影響國家經濟發展、航運交通運輸、生態環境平衡的重要內容，中共“二十大”報告中明確指出，要發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國。因此，海洋塑料垃圾治理已成為中國當前亟待解決的問題。

1" 中國海洋塑料垃圾治理法律與政策概述

海洋環境保護立法和政策的發展，體現了中國對海洋保護的高度重視和不斷加大治理力度。從1983年的《中華人民共和國海洋環境保護法》到2023年中共二十大對海洋經濟和生態環境保護的明確指示，這一系列法律法規和政策性規定，展示了中國在海洋環境保護和塑料垃圾治理方面的進步和決心。以下是對這些法律法規和政策發展的總結和分析：一方面是法律法規的演進，《海洋環境保護法》（1983年）和《水污染防治法》（1984年）為中國海洋環境保護立法奠定了基礎，標志著中國開始正式對海洋環境污染問題進行法律層面的規范和管理。《海洋傾廢管理條例》（1985年）和《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（1990年），進一步明確了海洋傾廢活動的管理和陸源污染對海洋環境的影響，體現了針對性治理措施的實施。《固體廢物污染環境防治法》（1996年）對固體廢物包括塑料垃圾的排放、處理和回收進行了全面規定，加強了對陸地源頭污染的控制。2007年的“限塑令”是對塑料污染治理的一次重要政策嘗試，通過限制一次性塑料制品的使用，減少塑料垃圾的產生。《防治船艙污染海洋環境管理條例》（2010年）和《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》（2018年），針對特定海域和來源的污染進行了專項治理。另一方面是政策性規定和未來方向，《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（2020年）和中共二十大提出的目標，顯示了中國對塑料垃圾污染問題的持續關注和決心，不僅限于海洋環境，還涉及整個生態環境保護和塑料循環利用的大局。二十大報告中關于發展海洋經濟、保護海洋生態環境、加快建設海洋強國的指示，為海洋環境保護和塑料垃圾治理指明了未來的發展方向和重點任務。這些法律法規和政策性規定的制定和實施，不僅反映了中國在環境治理方面的法律進步和政策調整，也展現了中國在國際舞臺上承擔環境保護責任的決心和行動。未來，隨著法律法規的進一步完善和政策實施的深入，中國在海洋塑料垃圾治理和環境保護方面的成效將會更加顯著，為全球海洋環境保護作出更大貢獻。

2" 中國海洋塑料垃圾治理的法律困境

2.1" 整體法律法規體系不完備

中國早期已經采取了法律措施應對海洋塑料垃圾的污染，并出臺了多項相關法律法規，但現有的法律體系對于全面解決海洋塑料垃圾污染問題還遠遠不夠。這些法律法規雖涵蓋了海洋環境保護的相關內容，卻顯示出分散和概括的特征，缺少針對性和具體性。例如，《海洋環境保護法》和《海洋傾廢管理條例》等法律雖然規定了對海洋塑料垃圾的基本管理措施，但在面對具體治理問題時往往顯得過于籠統，不足以細致劃分責任和明確執行機關。法律條文的不明確及其適用上的困難，加之海洋塑料垃圾的定義多樣性，使得執法監管責任難以界定，從而阻礙了有效的治理工作。此外，雖然有關人士如全國人大代表、政協委員以及學術界人士等已多次提出需要制定專門的海洋塑料垃圾治理法律和全國性行動計劃的建議，但這些建議因多種原因尚未得到實施。這突顯了進一步完善法律框架、明確法律責任和執法主體的緊迫性和重要性，以有效應對和減輕海洋塑料污染帶來的環境問題。

2.2" 治理權責模糊

地方政府在處理海洋塑料垃圾污染防治問題時，面臨的治理權責不明確問題主要源于兩個方面：1）缺乏針對性的法律規定。盡管“十四五”規劃的治理方案中對各政府部門的責任范圍進行了劃分，如生態環境部門負責近岸海域的清理，住建、交通部門管理港口和船舶區域等，但現實中這些政策的權責劃分并不具體明確，導致實際執行時出現職能錯位和職責交叉。這種情況下，同一治理任務可能被多個部門分管，造成效率低下和責任歸屬不清。2）海洋塑料垃圾的跨界流動性加劇了責任主體的不確定性。由于行政區劃的固定性與海洋塑料垃圾的流動性之間存在矛盾，雖然已嘗試實施跨區域式的聯合防治管理模式，但在大多數情況下，地方政府仍采用屬地管理方式，僅對本區域內的環境問題負責。這導致當塑料垃圾漂移至多個行政區域時，各地方政府往往互相推諉責任，難以明確責任歸屬，從而使得部分地區的海洋塑料垃圾問題得不到有效治理。解決這一問題的關鍵在于制定更為具體明確的法律法規，加強跨區域合作機制，確立清晰的責任分配和協調機制，以及建立有效的跨區域污染治理策略，從而明確各方的責任，提高治理效率。

2.3" 合作治理主體缺位

當前，中國在應對海洋塑料垃圾治理問題時，主要采取政府主導的治理模式，這種方式雖然可以確保一定的管理和控制力度，但也暴露出一些問題，特別是在促進社會各界參與方面的不足。這種單一的治理模式導致了兩個主要問題：1）企業的環境責任感不足。由于當前的經濟處于快速發展階段，在追求經濟利益的過程中，企業往往忽略了對環境的影響，特別是那些直接排放廢物到海洋的沿海企業，以及生產塑料制品的企業，這些企業主要關注的是利潤的增長，而對海洋環境保護的投入和責任承擔顯得相對較少，這直接加劇了海洋塑料垃圾污染的問題。2）公眾參與度低。雖然海洋塑料垃圾污染已經成為一個全球性議題，但公眾對此的認識還不夠深刻，很多人認為這是一個宏觀問題，與個人無關，缺乏積極參與的意識和能力，此外，公眾參與的渠道和方式相對有限，這也降低了他們參與解決問題的熱情和效果。為解決這些問題，需要政府不僅在治理海洋塑料垃圾問題上扮演領導和管理者的角色，同時也要成為引導者和協調者，促進企業、公民以及社會組織等社會主體的積極參與。

2.4" 執法監管不足

目前，中國在海洋塑料垃圾治理問題上存在著明顯的執法監管不足問題。1）立法缺陷導致執法監管不足。中國盡管已經制定有關“海洋環境保護”方面的相關法律法規，對于海洋塑料垃圾治理有著一定的規范作用，但是對于研究“海洋塑料垃圾”這一具體問題來說，這些法律法規過于籠統，并不能精準有效地治理海洋塑料垃圾污染的問題。2）區域差異導致執法監管不足。協調的利益關系可以整合各區域間差異化的利益訴求，中國在海洋塑料垃圾治理問題上的執法監管，主要依據地方性的規定和行政性的文件，各地方政府制定的法規和政策存在差異化，此外，由于各地方的經濟發展情況和海洋環境保護力度存在不同，導致即使同樣的政策和標準在不同地區的執行監管上也會存在差異。3）治理權責模糊導致執法監管不足。明晰的權責關系可以精準地追認責任主體，中國的環保、農業、住建、海洋等多個部門對海洋塑料垃圾治理均有一定的管理權，但現有的相關法律法規未對職權問題進行明確的界限劃分，使得國家無法精準地進行持續有效的投入，進而導致在攻克海洋塑料垃圾治理難題的過程中，往往會出現相關管理部門的治理權責不清、相互推責、效率低下、資金短缺等問題。4）合作治理主體過于單一也會導致執法監管不足。海洋塑料垃圾治理需要在有共同治理意向且相互配合的多個主體參與的前提下進行，如果僅僅依靠政府的單一力量是很難完成治理目標的。由此看來，法律法規體系的不完備、治理權責模糊、合作治理主體缺位等，都可能影響著海洋塑料垃圾治理過程中執法監管這一關鍵環節的效果。

3" 中國海洋塑料垃圾治理的法律對策

3.1" 完善法律法規體系

針對海洋塑料垃圾治理的實際挑戰，完善法律法規體系顯得尤為重要。這個過程需要逐步進行，不僅涉及對現有法律的修訂和補充，還包括全新立法的制定，以確保更有效的治理措施。以下是幾個關鍵步驟：

3.1.1" 加強中央立法。中央層面的立法對于統一全國的治理標準至關重要，現有的法規多為地方性規定，導致執行力度和標準在不同地區間存在差異。因此，中央層面的立法應明確海洋塑料垃圾的定義、治理責任、處罰措施等，為全國性的統一行動提供法律依據。

3.1.2" 確立行業標準。適配的行業標準是規范海洋塑料垃圾治理工作的關鍵，這包括明確海洋塑料垃圾的排放標準、處理標準及回收再利用標準。行業標準應與經濟發展相協調，確保環境保護和經濟發展的雙贏，將這些標準寫入法律法規，確保有法可依、有法必依。

3.1.3" 建立科學的檢測評價體系。為了確保海洋塑料垃圾治理工作的有效性，必須建立一套科學的檢測和評價體系，這包括制定具體的監測指標和方法，以及對監測結果進行及時有效的評估和分析。這樣的體系能夠為海洋塑料垃圾的治理提供量化的數據支持，幫助政策制定者和執行者作出更加科學和合理的決策。通過這些措施，可以促進中國海洋塑料垃圾治理法律法規體系的不斷完善和發展，提高治理工作的規范性、科學性和有效性。

3.2" 劃定權責邊界

明確的權責關系和協調的利益關系是海洋塑料垃圾治理工作成功的關鍵，這不僅有助于追蹤責任主體，確保每個區域都能按照自身條件和能力承擔起相應的責任，而且也促進了不同地區間在處理海洋塑料垃圾問題上的合作和協同工作，從而形成了一個更加有效和長期的治理機制。以下是幾個實現這一目標的主要策略：

3.2.1" 法律條文的明確規定。通過具體的法律條文來明確各個部門和地方政府的權責范圍，如“限塑令”中對不同部門職責的規定，是確保責任落實到位的基礎，這需要法律法規進一步細化，以消除權責不明確導致的推諉現象。

3.2.2" 海洋塑料垃圾跨界流動性的管理。考慮到海洋塑料垃圾的跨界流動特性，加強跨區域污染責任認定工作是必要的，這包括共商共治的機制，使各地根據自身情況，自主承擔治理責任，并通過河長制、湖長制等新型管理機制協調聯動，確保各級責任體系的明確和執行。

3.2.3" 構建全方位的治理體系。通過綜合運用立法、行政及新型管理機制，構建一個既注重源頭控制又重視末端治理的全方位治理體系，這要求不僅政府部門要明確自身職責，還需要通過政策激勵和公眾教育等方式，促進企業和公眾參與海洋塑料垃圾的減少和回收利用工作。四是強化責任追究和監督機制。建立健全的監督機制和責任追究制度，確保各方面都能按照既定的責任和任務執行，對未能履行職責的主體進行相應的懲罰或者責任追究。通過上述措施，可以有效地解決目前中國海洋塑料垃圾治理中存在的問題，實現權責明確、合作高效的治理格局，為海洋環境保護提供堅實的制度保障。

3.3" 建立多元主體共治格局

黨的十九大報告強調構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，為海洋塑料垃圾污染防治提明了清晰的方向。這一體系旨在通過多方共同努力，實現海洋環境的可持續發展，實施這一體系的策略包括：

3.3.1" 政府政策與制度建設方面。首先，制定具體實施方案，針對不同行業和領域，制定具體的塑料減少和回收利用方案，包括制定標準、提供指導和監督實施等。其次，建立協調機制，構建有效的政策執行和監督機制，確保各項政策措施得到有效實施，同時，建立跨部門、跨地區的協調合作機制，以應對海洋塑料垃圾的跨界問題。

3.3.2" 企業準入條件與社會責任方面。首先，嚴格企業準入條件，通過設定高標準的環保要求，確保所有進入市場的企業都能符合環境保護的基本準則，這包括限制使用某些類型的塑料產品和鼓勵采用可持續的材料和生產方法。其次，強化企業社會責任感，出臺硬性政策和規章制度，要求企業負責任地處理生產過程中產生的塑料廢物，并促進企業采用環境友好型的包裝和產品，同時，通過激勵措施鼓勵企業積極參與海洋塑料垃圾的回收和處理工作。

3.3.3" 環境保護宣傳與公眾參與方面。首先，加強環境保護宣傳，政府應加大力度對海洋塑料垃圾問題進行宣傳教育，提高公眾對于海洋塑料污染危害的認識，通過媒體、網絡平臺和公共教育活動提升公眾意識。其次，提高公眾參與積極性，通過開放的信息平臺和便利的參與渠道，讓公眾可以輕松了解到海洋塑料垃圾治理的進展和參與方式，鼓勵公眾提供意見和建議，甚至直接參與到具體的環境保護活動中來。因此，海洋塑料垃圾治理需要政府的積極作為，還需要企業的自覺行動和公眾的廣泛參與，共同構建和諧的海洋環境。

3.4" 強化執法監管

強化執法監管是海洋塑料垃圾治理任務中一個至關重要的環節，執法監管阻力越小則治理效果越明顯。政府作為海洋塑料垃圾污染防治的執行監管主體，應當進一步完善執法監管機制，從而加大執法監管的力度和成效。為此可以從以下著手推進：

3.4.1" 提升政府執法監管機構的自身能力。政府可以對相關執法監管部門進行教育和培訓，提高各部門執法監管工作人員的專業素養和執法監管的能力，同時，需要與時俱進結合現有科技推進執法監管技術的更新和升級，從而大幅提升海洋塑料垃圾治理的執法監管工作的質量和效率。

3.4.2" 政府應重視海洋環保類社會組織對治理的作用。目前，海洋環保類組織作為合作治理主體中的一員，其存在著嚴重的缺位。海洋環保類組織在海洋塑料垃圾治理工作中扮演著不可或缺的角色，其不僅能夠幫助政府制定相關的環境保護政策，還能提高公眾對海洋保護問題的認識，促進社會各界對環境保護的參與和支持。因此，支持這些組織的發展對于構建有效的海洋塑料垃圾治理體系至關重要，以下是幾個關鍵領域，政府可以通過它們來加強對海洋環保類社會組織的支持：1）在政策支持方面，降低設立門檻，簡化注冊流程，減少行政手續，使得成立海洋環保組織更加容易和便捷。2）在提供政策優惠方面，為這些組織提供稅收減免、場地租賃優惠等政策支持，降低它們的運營成本。3）在資金支持方面，直接財政撥款，政府可以直接為海洋環保類社會組織提供財政資助，以支持它們的日常運作和特定項目的實施，比如建立資助機制及創建專項基金，鼓勵企業和個人對這些組織進行捐贈，并通過匹配資金等方式增加激勵，再如進行服務購買，政府可以通過購買服務的方式，委托社會組織開展特定的環境保護項目和活動，為其提供資金來源。4）在人才支持方面，進行培訓和教育，提供專業培訓，幫助組織成員提升環境保護知識和技能，增強組織的專業能力，同時，施行人才引進政策，制定優惠政策吸引環保領域的專家和人才加入社會組織，提高組織的影響力和執行力，最大程度上發揮其在海洋塑料垃圾治理中的作用。

4" 結語

海洋塑料垃圾污染問題已經成為全球關注的熱點問題，而中國作為目前全球最大的塑料生產和消費國，更是面臨著海洋塑料垃圾治理的重大難題。盡管中國較早之前就出臺了相關方面的法律法規及政策來應對海洋塑料垃圾治理問題，但是由于各地方政府對本地區經濟快速發展的高度需要、各企業對本企業利益的迫切需求、公眾對塑料制品的消費需求和將海洋環境保護責任的置身事外，導致海洋塑料垃圾污染日益嚴重。現有的相關法律法規及政策存在著很大的局限性，已不足以解決海洋塑料垃圾污染治理難題，因此還需要進一步完善相關的治理制度和管理機制。

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Research on law and countermeasure of marine plastic waste treatment in China

QU Yanan，LIU Tihui

（College of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，Liaoning China）

Abstract：At present， China’s marine plastic waste pollution is becoming more and more serious， and the task of treatment is imminent. Based on the actual situation of marine plastic waste management in China， the paper analyzes the legal dilemmas that exist in the process of marine plastic waste management in China， such as incomplete legal and regulatory system， vague governance rights and responsibilities， absence of cooperative governance subjects and insufficient law enforcement and supervision. It also gives solutions to improve the legal system， delimit the boundary of power and responsibility， build a multi-subject governance pattern and strengthen law enforcement and supervision.

Keywords：marine plastic waste; governance; law