從法律角度對中國漁業資源保護的思考

摘" 要：近年來，在生態環境破壞嚴重、違法捕撈現象屢禁不止等因素的影響下，中國正面臨著漁業資源匱乏、漁獲物質量下降等問題。文章在分析漁業資源保護必要性的基礎上，進一步闡述其存在的漁業水域生態環境破壞嚴重、捕撈限額制度遇到困境、伏季休漁制度存在弊端等現實問題，并提出了加強漁業生態環境保護、完善漁業限額捕撈制度及配套措施和完善漁業資源監督管理體制等三項保護漁業資源的建議，可供有關決策部門在制定相關政策時參考。

關鍵詞：漁業資源；限額捕撈制度；伏季休漁制度；漁業資源監督管理體制

中圖分類號：D922.4 文獻標志碼：A

文章編號：1674-2419（2024）04-0405-05

作者簡介：藺妍（1980- ），女，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院副教授。研究方向：環境與資源保護法、行政法等。E-mail：linyan@dlou.edu.cn。

通訊作者：郭翼菲（1998- ），女，漢族，大連海洋大學海洋法律與人文學院法學碩士研究生。研究方向：環境與資源保護法學。E-mail：2191587158@qq.com。

1" 保護漁業資源的必要性

中國自古擁有廣闊的海域及漫長的海岸線，得天獨厚的條件使中國成為天然的漁業大國。中國漁業作為傳統產業之一，同時也是重要的經濟支柱之一，在促進國家經濟發展和鄉村振興中發揮著不可替代的作用。漁業資源的保護不僅關系到全球海洋資源，更與全球生物多樣性以及海洋經濟發展密不可分。

1.1" 與全球生物多樣性息息相關

山水林田湖草是生命共同體，魚類更是極佳的生態保育助手，哺育著鳥、獸、魚等生物群落，例如，大麻哈魚等一些溯河洄游魚類在洄游時會將大量海洋元素反哺內陸，北方生物多樣性與其息息相關，魚類對于維護水域生態平衡和促進生物多樣性至關重要。漁業資源不僅內部可形成完整的生物鏈，更在整個生態系統中充當著生產者、消費者、分解者。生物多樣性維持著生態系統的平衡，是人類生存發展必不可少的基礎。在生態系統中，動物、植物、微生物各司其職，只有當物種的種類與數量足夠充足、豐富時才會形成較長且較穩定的食物鏈，生態系統才能維持穩定，也會促進生態系統自我修復能力的增強。若不采取措施對漁業資源進行保護，放任漁業資源逐年衰減，則會大大降低整個生態系統的初級生產力和清淤能力，嚴重危及人類及其他動物生存環境。不僅如此，漁業資源的衰退，還會導致某些魚類種群數量和結構發生變化，甚至引起海洋中的蝴蝶效應，波及更多生物物種，其損害后果難以預測，嚴重影響當地生物群落的豐富度。

生態文明建設早已納入國家發展總體布局，是關系中華民族永續發展的根本大計，漁業資源的保護更攸關全球生物的多樣性，將漁業資源保護置于全球生物多樣性保護的大背景下，有助于充分肯定漁業資源保護的必要性，更有針對性地維護生物多樣性。

1.2" 助推海洋經濟發展

漁業資源的保護不僅關系到全球生物多樣性，更有利于助推海洋經濟發展。海洋作為潛力巨大的資源寶庫，對人類生存發展極為重要，漁業資源作為海洋資源的重要組成部分，保護漁業資源就是保護海洋資源，通過縮減捕撈范圍，減少捕撈等方式保護漁業資源，實現漁業資源可持續性收益，有益于促進海洋經濟的持續發展。海洋經濟在一些沿海國家及地區扮演著十分重要的角色，可增加當地居民的就業機會，海洋經濟的發展不僅提高了當地居民的生活水平，也帶動了相關產業發展，促進地區經濟繁榮。但實踐中，部分漁業從業人員及漁民可持續發展觀念淡薄，以及漁業基礎設施的落后，均不利于對漁業資源的保護，嚴重阻礙了漁業經濟發展，間接對海洋經濟發展產生了不利影響。因此，海洋經濟的發展必須與漁業資源保護相結合，以確保可持續的漁業發展。海洋牧場作為一種新型漁業發展模式，不僅維護了生態環境，同時也加快了漁業發展生產轉型，海洋牧場主要指在特定海域，為了有計劃地培育和管理漁業資源而設置的人工牧場，海洋牧場不僅有利于保護漁業資源，提高中國水產品的產量，同時也實現了可持續生態漁業，當海洋牧場收入豐厚時，也會使中國收獲更多的海洋利益。整合現有資源以統籌推進海洋牧場建設，可促進海洋漁業資源可持續利用，助推海洋經濟發展。

2" 中國漁業資源保護的現實問題

正如前文所述，漁業資源保護對一個國家乃至全球來說都是至關重要的，而根據近年來聯合國糧食及農業組織發布的《世界漁業及水產養殖狀況》報告顯示，大部分漁業處于過度開發的狀態，不加以保護，勢必會造成漁業資源的銳減。因此，對造成漁業資源衰退等問題進行分析，并進一步探究限額捕撈制度及伏季休漁制度的合法性及潛在弊端，找出現有制度的不足，才能結合實際現狀探討漁業資源保護機制的完善路徑，以期實現漁業資源的有效保護。

2.1" 漁業水域生態環境破壞嚴重

近些年來，海洋生態環境日益惡化，與此相關聯的漁業水域生態環境情勢嚴峻，陸源污染情況日益嚴重，許多魚類棲息場所受到嚴重破壞，甚至部分水域漁場逐漸荒漠化，漁業資源保護遭遇“攔路虎”。同時由于人類海上活動范圍逐漸擴大，并且活動更加頻繁，海上航運船只增多，海損事件、污染事故頻發，事故導致水域環境氨氮含量、各類酸堿鹽含量及pH值等發生變化，改變了水生生物生存環境，導致魚類大量死亡，加劇漁業資源衰退。航運船只的增多以及一些海洋工程的建設也產生了過多的噪聲，這些噪聲對水生生物產生了不利影響，嚴重影響其日常生活行為。不僅如此，工業廢水排放直接導致入河海口的排污量逐年增大，對海洋生態環境產生了直接損害，企業以及發電廠排放的冷卻水導致了部分水域溫度升高，破壞了生態環境，造成水體熱污染。這些“看不見”的噪聲污染、水體熱污染起初往往不會對魚類產生直接的損害，但隨著時間的推移，損害便會顯露出來，嚴重危及魚類生存。

除了水域污染的問題外，一些水利基礎設施建設也改變了漁業生存環境，例如，水庫大壩同樣對漁業生存環境產生了不利影響，一些大壩的選址位置多選于河流、峽谷狹窄的出口處，這就阻斷了一些溯河洄游魚類的洄游通道，致使一些魚類無法通過洄游通道返回出生水域完成生命的繁衍。當蓄水量過大，需要泄洪時，蓄水從高處沖下，水流夾帶著空氣沖入緩沖池水底深處，被夾帶的空氣部分溶解，便會產生氣體過飽和污染，加劇水域生態環境破壞程度，亦不利于魚類生存。

2.2" 捕撈限額制度遇到困境

為避免過度捕撈導致水域內相關種群數量不斷減少，甚至滅絕，破壞海洋生態環境的穩定性，中國制定了捕撈限額制度，將其規定在《漁業法》第二十二條中“國家根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。……捕撈限額總量由國務院漁業行政主管部門確定”。制度頒布初期，限額捕撈制度在一定程度上保障了漁業捕撈的有序開展，以防止過度捕撈，造成漁業資源過度開發。從條文的表述中我們也可以看出，捕撈限額制度是建立在對漁業資源準確檢測和精準評估的基礎之上。

雖然捕撈限額制度符合了漁業資源可持續發展的理念，意在實現代內公平與代際公平，但巡視現有捕撈限額制度，該制度的弊端不難發現。中國在2000年首次提出了捕撈限額制度，自此便開始了該項制度的探索階段，但時隔多年，仍無相關實施細則規定以何種分配方式將捕撈限額分配給捕撈主體，對該項問題尚未形成統一的法律規范。不僅如此，該項制度目前仍以試點形式執行，并未得到普遍推廣。對于該項制度建立的基礎，即對漁業資源的監測與評估，也存在不足之處。首先，國家相關部門是根據種群評估結果來確定總可捕撈量，種群評估結果受評估方法的限制，并且相關實驗及數據分析表明，即使評估所使用的儀器設備價格高昂，仍會出現極大的錯誤概率，這就導致了評估數據絕大部分不可用，基于錯誤數據得出的總可捕撈量自然也不正確，數據評估結果的不確定性成為該項制度執行的最大瓶頸。其次，即使種群評估數據與真實情況相差較小，據此所推測的總可捕撈量正確的情況下，限額捕撈制度下實際捕撈量也具有不確定性。結合實踐經驗來看，中國的交易登記制度也不夠健全，關于這項制度的規定也多見于試點地區的內部文件，此類文件的法律位階較低，貫徹實施力度不強，間接導致漁政部門對實際捕撈情況的監管往往難以達到預期效果。因此，精準控制實際捕撈量難度較大。最后，由于經濟等方面的原因往往也導致了限額分配上的不確定性，沿海地區的各級地方政府常常無法在額度分配上達成一致意見，嚴重阻礙制度的順利執行。

2.3" 伏季休漁制度的存在弊端

為更好保護漁業資源，中國不僅規定了捕撈限額制度，同樣還制定了伏季休漁制度，伏季休漁制度自1995年全面實施，該項制度在《漁業法》第三十條有規定，是維護漁業資源的重要保護制度。禁漁期多設在魚類產卵繁殖、生長速度較快的階段，在短期內有效保證了幼魚的生長發育，避免幼魚捕撈殆盡導致的漁業資源的直線下滑式減少。伏季休漁制度在一定程度上促進了魚類生物群落生產力的恢復，對魚類休養生息起到積極促進作用。

回顧制定伏季休漁制度本意，乃是為了漁業資源一個喘息的機會，但結合實際情況來看，中國多處海域與他國相鄰，由于各國政策不同，就導致在中國實行伏季休漁制度時，他國并未在此時期內實施類似制度保護漁業資源，漁業資源又是流動性較強的資源，不乏部分漁民會認為肥美的魚兒會游到他國，被“外人”捕撈，觸碰漁民既得利益。禁漁的目的是增加海洋湖泊內魚類數量，功在當下，利在千秋，但禁漁期也不宜規定得過長，長期禁漁則會導致魚類數量短期內瘋漲，超過環境承載力時會引發新的問題。例如，禁漁期開始后，在食物充足的情況下，最先得到恢復的就是食草性魚類，食草性魚類生長速度快，大量消耗水生植物與藻類，藻類通過光合作用可以吸收水體中的有害物質和有毒廢物，藻類耗盡則會嚴重影響水體的凈化與其他生物的生存環境。地球上各種生命共生共存，息息相關，規定禁漁期看似簡單，但實則關系廣泛，漁政部門在規定禁漁期時應緊密結合當地的實際情況，與相關行業專家、學者充分協商，謹慎作出選擇。不僅如此，關于伏季休漁制度的規定仍有待完善，在沒有相關政策對捕撈力度進行規定的情況下，休漁期一結束，往往出現捕撈力度暴漲的局面。休漁期內所積攢的良好效果便會在短期內耗盡。

3" 完善漁業資源保護的建議

在漁業資源江河日下的今天，漁業資源的保護更應未雨綢繆，盡早采取相應措施防止資源衰竭。在這一過程中，保護生態環境不僅是前提，更是加強漁業支撐的保障，同樣，完善漁業限額捕撈制度及配套措施、完善漁業資源監督管理體制對漁業資源的保護也發揮著不可替代的作用。

3.1" 加強海洋生態環境保護

海洋為人類生存提供了重要保障，但隨著人類對資源的開發與利用，海洋污染，海洋災害等問題愈演愈烈，保護海洋生態環境，是保護漁業資源的基礎與前提。如今海洋生態環境保護正面臨嚴峻的考驗，其中大部分海洋污染來源于陸源污染，部分工業污水和生活污水通過排污口排入近海岸區域，近海岸區域海水流動性相對較差，導致污染物在該區域停留時間較長，對這部分區域水質的影響較大，嚴重影響該水域內水生生物生存。陸源污染防治，已經成為海洋環境保護中的關鍵一環。同時減少施肥、陸地排污等陸源污染，以提高海洋固碳能力，防止海洋富營養化等事件發生。控制陸源污染的同時也要做好海灘及流域清潔工作，加強對產卵場及洄游通道等魚類重要棲息地的保護，減少航運及海洋工程、海岸工程對環境的不利影響。對可能影響海洋環境的建設工程事前做好海洋環境跟蹤評價，妥善解決海上突發事件，第一時間處理海上污染事故，減少污染對魚類及其他生物的損害，降低事故影響范圍。

相關部門也要加大對各類主體違規排放污染物的懲處力度，以起到警示教育作用，維護國家及相關漁業人員利益。政府等部門更要嚴格執行環境影響評價制度，對于大壩等水利水電項目的建設，其建設不僅要考慮人類的需求，更應兼顧魚類生存需求，盡量不改變原有水生生態環境，當魚類得到較好保護時，與魚類相關聯的其他生物群落和生態系統才能得到更好的保護，在實質上將海洋保護工作落到實處。

3.2" 完善漁業限額捕撈制度及配套措施

僅對生態環境進行保護，來保障漁業資源生存環境還遠遠不夠，仍需通過完善漁業限額捕撈制度及配套措施等方式加大對漁業資源的保護力度。資源的保護與利用存在天然的沖突，因此，如何平衡漁業資源開發與保護，實現漁業資源利用與保護之間的利益互動，是保護漁業資源需要解決的首要難題。國家雖在不斷完善漁業相關法律法規，并取得一定成效，但就漁業限額捕撈制度來講，仍有很大的進步空間。總可捕撈量的準確度是保障制度有效實施的基礎與前提，同樣作為漁業資源大國的美國，其漁業觀察員制度及船舶捕撈登記制度值得我們借鑒，其中漁業觀察員應具備相應知識水平，并完成定期培訓，主要負責在漁船上收集相關漁業信息，觀察員隨船記錄捕撈情況，并形成捕撈日志。漁船靠岸后，由相關部門負責將捕撈日志進行匯總，完善數據采集系統，結合船舶捕撈登記制度所記載的各項數據進行綜合分析，為后續漁政部門確定總可捕撈量提供科學依據。精確的總可捕撈量才能實現捕撈力度與生態系統恢復能力之間的動態平衡，實現法律效果和社會效果的統一，切實有力地保護漁業資源。

在完善捕撈限額制度的同時，其配套措施也亟須完善。在出臺相關政策對捕撈力度進行削減時，建立相應的財政補貼制度及以互助保險為主體的風險保障制度，加大對保險政策的資金支持，并對漁船工具進行升級改造，做好出海作業保障工作，保障漁民生命財產安全，創造新的經濟增長點，促進漁業相關產業的轉型升級。

3.3" 完善漁業資源監督管理體制

漁業資源管理體制一直以來以行政權為主導，雖然充分發揮了行政權的強制性與高效性，但這種略顯單一的管理體制不能很好地處理實踐中發生的新問題，主要表現在漁民對漁業相關法律法規遵守的自覺性不高，依靠政府單方面的執法很難達到理想的保護效果，制定漁業法律規范的目的本就是為了保護漁業資源及漁業從業人員的合法權益。豐富漁業資源管理體制，使相關從業者既是政策的制定者，同時又是政策的受益者，不僅可以調動漁民遵守法規的積極性，同時也可減輕漁政部門執法壓力。對漁業資源管理體制進行多元化改革，以漁業污染事故調查為例，相關事故調查主體部門廣，存在職權交叉，極易導致事故發生后，取證困難或取證不及時的問題，對此，加強漁港的管理與建設，更有利于解決問題。政府等部門可適當引進新科學技術手段來提高管理效率，例如，利用衛星遙感技術和無人機監測技術可實現漁業資源的動態監測，鼓勵漁業方面科技創新，推進信息技術與漁業管理相融合，使漁政部門更了解海洋生態環境的狀況，進行更科學的管理與監督，相關部門同樣要對違法捕撈等違法違規現象保持高壓打擊態勢，提高漁業違法成本，對違法行為進行有效的監督管理，切實保護漁業資源的可持續發展。

完善漁業資源管理機制的同時也要兼顧對漁業法律治理模式的監督，有力的監督才能保證政策的有效執行。加強對漁政監督管理部門定期組織的漁業資源巡查的監督，發現違規行為或案件時立即進行調查取證，對違法行為進行立案，并責令相關部門進行整改或采取相應懲罰措施，規范漁政執法工作。對違反漁政監督管理體制的行為，嚴格依照相關法律法規進行處罰，同時加大外部監督力度，將內部監督與外部監督相結合，凝聚監督合力，共同保護漁業資源。

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Reflections on the protection of fishery resources in China from the legal perspective

LIN Yan，GUO Yifei

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University，Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：In recent years， under the influence of serious ecological damage and illegal fishing， China is facing problems such as lack of fishery resources and declining catch quality. On the basis of analyzing the necessity of fishery resources protection， the article further elaborates the existence of serious ecological damage to fishery waters， the difficulties encountered in the fishing quota system， the shortcomings of the seasonal fishing moratorium system， and puts forward three proposals to protect fishery resources， such as strengthening fishery ecological environment protection， perfecting the fishery quota system and supporting measures， and improving the supervisory and management system of fishery resources， which can be used as references for the relevant policy-making departments when formulating relevant policies. It also puts forward three proposals to protect fishery resources， such as strengthening fishery ecological environment protection， improving fishery quota fishing system and supporting measures， and improving fishery resources supervision and management system， which can be used as references for relevant decision-making departments when formulating relevant policies.

Keywords：fishery resources; quota fishing system; fishing moratorium in summer; fishery resources supervision and management system