國際法視角下南海漁業區域合作機制的構建

摘" 要：長期的領土主權和海域界限的紛爭、聯合國海洋公約制度方面的缺陷、漁業執法合作法律基礎薄弱等原因，使南海漁業區域合作機制的構建面臨著重重阻礙。目前南海漁業資源正處于衰退期，國內外漁業發展環境不夠穩定，構建區域合作機制，對于南海漁業經濟的可持續發展意義重大。文章主要從國際法視角出發，剖析南海漁業面臨的主要問題，進一步說明南海漁業區域合作機制的必要性及可行性。最后，從構建南海漁業合作機制的思路出發，為南海區域合作經濟的發展提供一些方向指南。

關鍵詞：南海漁業；區域合作機制；國際法視角

中圖分類號：D92;F326.4文獻標志碼：A

文章編號：1674-2419（2024）04-0377-06

作者簡介：劉洋（1985- ），女，黑龍江雞西人，博士，大連海洋大學海洋法律與人文學院教授。主要研究方向為海洋經濟、區域經濟、海洋綜合管理、漁政與漁港監督管理、海洋法律與政策、城市經濟學等。E-mail：64710186@qq.com。

通訊作者：楊華清（1997- ），男，遼寧營口人，大連海洋大學海洋法律與人文學院碩士研究生。主要研究方向為海洋行政法。E-mail：17865325640@163.com。

南海被譽為“世界四大海底石油儲藏區”，礦物資源和漁業資源都非常豐富。南海的魚類具有成熟早、繁殖能力強、生長速度快、生命周期短等特征，這些特征也使得南海成為中國最重要的漁場之一。南海也是東亞重要的航道，是國際貨運的交通要塞，是古往今來兵家必爭之地。

改革開放以來，南海地區一直波濤洶涌、暗流涌動，特別是2020年“新冠肺炎疫情”暴發之后，各國資源的瘋狂掠奪，使得南海漁業資源迅速衰減。構建南海漁業區域合作機制，實現南海漁業資源的可持續發展、南海漁業資源養護和漁業經濟繁榮的必經之路，也是解決南海爭端的有效策略。近年來，南海漁業發展問題成為國內外海洋法研究的熱點議題。南海區域合作機制，是在海洋命運共同體理念的指引下，為中國在解決南海問題把握主動權，貫徹南海外交政策，捍衛國家海洋資源的有效路徑。

1" 南海漁業面臨的主要問題與障礙

1.1 "領土主權和海域界線的爭端

南海領土主權的完整對于中國的政治、經濟、軍事和國家安全意義重大。南海海域是中國領土不可分割的一部分，是國家漁業礦藏資源命脈，是戰略導彈核潛艇戰備藏身之處，是國際貨運的咽喉要道。只有扼守住咽喉，才能不受制于人。長期以來，關于南海主權和海域界線的爭端不斷涌現，這成為阻礙南海漁業發展的重要因素

1.1.1" 美國亞太戰略引發的南海海域糾紛

上個世紀末，美國的軍事重心集中在大西洋和中東地區。在20世紀的前15年里，美國的斗爭矛頭并沒有指向中國，這讓中國海域有一個非常重要的戰略發展階段。但是隨著中國經濟實力和國際地位的提升，美國的霸權主義和強權政治日益凸顯，頻頻開始干涉中國的海權，把更多的斗爭矛頭指向中國來遏制中國海洋漁業經濟的發展。從奧巴馬政府時期開始，美國的大部分兵力，集中在了亞太地區，所以也就迎來了后奧巴馬時代“重返亞太戰略”和前任美國總統特朗普的“印太戰略”。奧巴馬團隊執政以來，美國的戰略決策重心偏移到亞太地區，再進一步形成了“亞太再平衡戰略”，這一戰略在一定程度上打亂了中國南海的發展節奏，臭名昭著的“南海仲裁案”，“釣魚島購島案”和“對臺軍售”就是美國在“亞太再平衡戰略”的引導下策劃的各種陰謀，來干擾中國南海的海權。

1.1.2" “離岸平衡法則”對中國南海海權的制約

“離岸平衡法則”最早的使用者是有日不落帝國之稱的英國，當年的大英帝國的國土被島嶼覆蓋，十分害怕其他大陸國家進攻自己的海域，對自己的領土主權進行侵害，就對法國和德國分別采用了“離岸平衡”原則。在這一原則的實施下，兩個國家之間相互制約，在當年這個戰略達到了很好地保衛島嶼主權的效果。而當今時代，美國作為世界霸主，十分害怕壯大后的中國威脅其國際地位，也采用離岸平衡的方式，讓中國和周邊的國家相互制約，從而起到遏制中國漁業及經濟發展的效果。但是周邊國家的實力不足，只有依靠域外的大國來幫助。但是當初的方法已經無法適應現代國際形勢的變化，中國也不可能達到再平衡的狀態。

在“離岸平衡”原則指導之下，島鏈的封鎖是美國始終在做的事情，美國是以馬漢的《海權論》為基礎建立起來的海軍。在這種軍事海權思想的指導下，美國遏制陸上大國的措施，主要是從海上進行遏制。所以在很早之前，美國就在中國附近建立了三條島鏈，一是為了防止中國進入大洋，把中國各種交通要道堵塞住，二是以此來限制中國海軍、空軍的空間活動范圍。這就是在地緣政治保護下，美國為了自身利益考量作出的一種戰略部署。亞太戰略的出現，是島鏈封鎖計劃的升級版，也是離岸平衡法則的加強版。但是隨著時間的推進，第一島鏈已經逐漸被我國所化解。南海海域界限的爭端實質上就是一種領土糾紛，已經變成域外大國遏制新興大國的一種手段。這種紛爭，對于中國南海漁業發展起到了很大的制約作用。

1.1.3" “印太戰略”對中國南海漁業區域合作的遏制

特朗普的印太戰略對中國漁業區域合作機制產生了一定的制約。在2019年6月1日，美國國防部發布的最新版本的《印太戰略報告》中，分析了印太戰略格局的發展趨勢與面臨的挑戰，美國當前的利益紛爭以及國防戰略如何維持美國的影響力，贏得地區的目標。特別是在提升美國影響力方面，從三個方面展開了詳細的說明，比如做好準備加強伙伴關系、建立網絡化區域。美國十分注重對區域合作伙伴關系的推進。從地緣關系上看，印度太平洋早就把中國的南海包裹在內。

美國的印太戰略是奧巴馬時期亞太再平衡戰略的延續，強調加強伙伴關系，特別是與日本、韓國等國家的聯盟，這些聯盟對地區和平與安全至關重要。這些國家的合作實際上構成了對中國海域的包圍，特別是南海及其周邊海域。印太戰略可以被視為第一島鏈的延伸。美國的印太報告還提到，美國正在通過三邊或多邊協調發展亞洲內部的安全網絡，以建立有目的的伙伴關系。這里的伙伴關系實質上是一種利益關系，是美國霸權主義和強權政治的具體體現。這一策略反而對于中國南海建立跨國區域合作，造成了威脅，中印洞朗對峙事件也與美國的印太戰略有密切的關聯。總之，印太戰略的目的是遏制中國漁業區域合作機制的建立和中國海洋經濟的發展。

1.1.4" 南海島礁海洋地物的性質和地位爭議

中國南海島礁海洋地物的性質和地位的爭議，對于南沙島礁的建設和部署帶來了一定的挑戰。美國一貫認為，中國占據的南沙島礁建設對于周圍的海洋環境損害非常大，特別是中國在陸域吹填工程結束后，在南沙島礁的建設工程具有軍事化趨向，嚴重危害了其國家的通行安全和航行自由。除此之外，美國還對中國占據的南沙島礁，及相關管轄海域的海權進行限制，與中國在南海島礁地位和性質的認定上存在著不同的主張。此外，美國國務院在2014年12月5日還發布了《海洋的界限——中國在南海的海洋主張》報告，在報告中明確說明中國應把南海斷續線的性質、水域的法律地位等各方面具有爭議性的和模糊性的界定明確具體化。這一性質和地位的爭議難免會在南海問題上引發一系列的沖突，也制約了南海漁業的發展環境。

1.2" 《聯合國海洋公約》在漁業保護方面的缺陷

1.2.1" 西沙群島的直線基線局限性

中國南海西沙群島等片區直線基線的設置受到了美國的沖擊。從1996年開始，中國就公布了在西沙群島的直線基線，但是美國一直認為這是中國過分主張海洋權利的體現，在1996年美國發布的《海洋的界限——中國的直線基線要求》報告中，明確提出了中國海洋直線基線的不合理性。近年來，美國通過軍艦在南海周圍的海域實施多次所謂的航行自由行動來挑戰中國的法律規范。盡管《聯合國海洋法公約》第5條和第7條對于選擇適當的正常基線和直線基線的權利，以及在利用直線基線時受到條件性的限制和適用上的限制有明確的規定，但是這些規定仍然存在一些模糊的區域，與此同時，西沙群島運用的直線基線的基點的宣布，對于南海斷續線內水域地位有很大沖擊，這使得南海斷續線內的水域并不能像內水領海那樣具有歷史性的水域地位。而對于南海漁業資源以及漁業執法方面的保護也很欠缺，在與海洋基線相關的國際漁業案件的處理上，缺乏更多的法律依據。

1.2.2" 毗連區內對安全事項的管轄權問題

南海毗連區內對于安全事項的管轄權的規定，也遭到了美國及很多鄰國的反對，這使得中國南海漁業區域合作的發展受阻。美國始終認為《中華人民共和國領海及毗連區法》第13條關于毗連區內防止和懲戒與管轄權有關的安全事項的規定，違反多數國家的通行法，并強烈主張對中國與毗鄰區內安全事項的規定及時地遏制或者給予懲處。美國認為《中華人民共和國領海與毗連區法》違反了《聯合國海洋法公約》的規范內容。《聯合國海洋法公約》第33條毗連區有關規定承繼了1958年《領海與毗連區法》的規定。

然而，在1958年第一次聯合國海洋法會議提交的議案中認為，因“存在防止侵犯沿海國的安全并予以處罰的內容”，所以在全體會議進行審議時，遭到了大多數國家的反對，在最終成文的法案中刪除了與安全相關的內容。參會的大多數國家反對把安全事項的規定納入法律條文的理由是，法律中對于安全的規定特別抽象，是否可以把“保護法益”作為擴大解釋并沒有一個定量的解釋標準，很容易因濫用而引發不良的國際風險。所以，在與領海毗連區相關的法規中，對安全事項的規定管轄或者處罰的內容少之又少，這也造成了《聯合國海洋公約》在漁業安全保護方面的法律缺陷。

1.2.3" 專屬經濟區內軍事活動的適用規則制定問題

在中國所有的海洋法相關的法律制度中，并沒有對于專屬經濟區內軍事活動適用事先同意或者許可制方面的相關規定，中國關于這一方面的法律制度是相對空白的。但是在實務中，一般會采用事先同意或者許可制的原則來確保中國專屬經濟區內的海洋安全利益。在海洋漁業領域方面，也一直是采用事先同意或者許可制的原則。中美兩國之間呈現出了專屬經濟區內軍事活動，是否可以自由使用產生了對立。這主要是基于《聯合國海洋法公約》對于軍事活動也沒有明確的定義。而關于軍事活動的界定，也只能從海洋科學研究、海洋和平利用等角度進行大致的判斷。而關于海洋科學研究、海洋和平利用的概念在《聯合國海洋公約》中也沒有直接明確的規定。

1.3" 南海區域漁業執法合作法律基礎薄弱

南海區漁業執法過程中，運用的法律存在很多需要澄清的內容，并且區域合作機制相關的法律基礎十分薄弱。比如在南海斷續線的性質，南海歷史性權利，還有南海管轄范圍，漁業執法紛爭的處理上，盡管中國之前，已經出臺了不同的辦法，例如政府聲明、白皮書等表明立場的文件，對海洋問題特別是南海問題的政策和立場都非常堅定。但是關于南海斷續線性質和地位的認定上一直沒有做出明確的解釋。不管是2016年7月在《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》中，還是在《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》的規定里，都沒有關于南海斷續線性質和地位的解釋和認定，在這一領域始終缺乏權威性的統一解釋。而對于《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國漁業法》中，對于中國管轄海域的范圍以及性質的界定方面也需要進一步明確，中國政府應該在合適的階段和時期就這些問題的范圍性質做進一步的闡明，使得南海區漁業執法有充分的法律依據。

2" 法律層面剖析南海漁業區域合作機制構建的可行性

2.1" 以《南海各方行為宣言》和《聯合國海洋法公約》等已有條約作為合作基礎

《聯合國海洋法公約》是國際海洋法的重要基礎，強調閉海或半閉海沿岸國應合作利用海洋生物資源并保護海洋環境。沿海國需承擔漁業資源養護義務。2002年，中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》，確立處理南海問題的基本原則和共同規范。20年來，雙方借助《南海各方行為宣言》展開對話合作，取得多個領域和“早期收獲”的成果。

“南海各方行為準則”是《南海各方行為宣言》的推進和落實，為南海區域合作奠定了法律基礎。2017年8月6日，第50屆東盟外長會議通過了“南海行為準則”框架。2018年8月2日，形成了“南海行為準則”單一磋商文本草案。中國和東盟國家遵循相互尊重、重諾守信的亞洲傳統，摒棄零和思維，弘揚合作共贏理念，彰顯《南海各方行為宣言》的價值和生命力。這些條約和協定為漁業區域合作提供了法律基礎，為南海沿岸各國在漁業合作機制構建方面提供了樣板。雖然這些協議是各方博弈、調和折中的妥協方案，但它們肯定了中國南海的領海、專屬經濟區、毗連區等領土主權，為中國海上區域合作奠定了政治基礎。這些協定和條約也為中國與南海沿岸各國在漁業方面的合作提供了國際法上的保護。

2.2" 中國已與南海沿岸各國簽訂漁業合作文件

2.2.1" 中國與東盟的戰略合作

APEC已經在其官方文件里吸納了藍色經濟的概念，其中一個重要的領域就是將APEC的海洋和漁業工作任務進行整合。總體而言，藍色經濟的概念在于發展和保護并舉，是中國與東盟可持續發展的重要引擎。中國已經連續四年成為東盟的最大貿易伙伴，中國－東盟的全面戰略伙伴關系不斷走深，有利于維護地區穩定和構建南海安全新格局。近年來，中國與東盟各國確實是在討論合作，不過合作的真實驅動力來自陸地，而非海洋。

目前在海洋領域的合作仍是受限的，且這種合作水平因傳統安全的考量而不斷波動，這一點已經在很多地方被提及。正如之前其他人的發言中所提到的，海洋溝通了中國和東盟地區，因為海洋，航空運輸、漁業、礦業、海底礦產和海底管道與電纜等事務呈現出高度的整體性。這些事務涉及各個國家的權利、義務以及國家能力。同時，在中國和東盟各國達成區域增信的基礎上，無論是選擇合作還是選擇單邊主義的行動，各國都需要作出權衡。

2.2.2" 中國與越南的漁業協定

中國和越南簽訂的漁業協定，可以看到兩國成立了共同漁業區，越南遇到的漁船都是被許可越境捕魚的。這也算是一種解決的方案。除此之外，《港口國措施協定》也得以實施。這項措施試圖阻止非法所得漁獲通過港口進入國際市場流通。換句話說，不管漁民在海上做了什么，都沒有辦法通過港口賣掉漁獲。對一艘外國船只而言，征得入港許可是必要的，而這種許可不會自動授予外國船只。港口的執法機構因此需要獲得足夠的資源以進行監視，參與的各國也被要求進行定期的檢查。因此，我們就有了一個公共的最低標準，這個底線就在于如果你被發現違反了相關的區域規定，就不能使用特定的港口和服務。這就是這個協定的目標。到2022年10月為止，有五個東亞國家已經完成了對這個協定的評估，澳大利亞、印尼和美國已經批準了這一條約，而中國不在這個協議里。

3" 構建南海漁業區域合作機制的思路

3.1nbsp; 指導思想——“雙軌思路”

中國于2014年第一次提出用“雙軌思路”來解決南海問題。“雙軌思路”是指關于南海問題有關的爭議，由當事國友好協商解決紛爭。南海區漁業發展，需要一個和平穩定的發展環境，這需要中國與東盟國家一起維護。中國與其他南海各國之間針對爭議升級預防機制進行磋商，作為“一軌”；而關于南海行為準則的標準的制定，需要中國與東盟的共識，這是“二軌”的重點。

解決南海問題，一方面必須始終堅持雙軌制思路，各國之間的海洋紛爭應該由當事國協商解決，而不能受當事國以外其他國家勢力的干擾，或者由第三方機構進行裁判，如果其他域外大國直接參與中國與其他方的談判磋商，容易損害中國或他國的利益，不利于和平解決國際海洋糾紛。另一方面，中國與當事國雙方同為南海周邊國家，必須共同擔負起維護南海地區和平與穩定的國際義務和國際責任，把國際合作原則與用和平方式解決爭端的原則協同推進來解決南海問題。

3.2 "區域一體化建設

要討論如何在聯合國，包括區域漁業管理協定的框架下做得更好。區域漁業管理協定已經在世界多個地方得到利用，唯獨東亞地區沒有。換句話說，在想到海里爭取漁業價值之前，要先弄清楚有什么物種在東亞地區產卵，或者他們是如何遷移到這個世界上唯一一個沒有區域漁業協定的東亞地區來的。

在APEC、漁業工作組和東盟+1/東盟+3框架下，應該分享港口國家措施的經驗與知識。如果中國是這些機制下的成員國，那就應當加入進去。對中國利益最好的措施之一，就是主動考慮加入港口國家措施，中國需要一個平臺來實現國際合作，必須加強區域一體化建設。

南海漁業可能的未來合作前景就是需要在已有的合作模式之下，考慮更好地為漁業市場開放準入提供條件。比如：1）在糧農組織框架下，致力于東南亞區域的漁業管理安排；2）在APEC海洋與漁業工作組或東盟10+1/3框架下，分享港口國家措施的經驗與知識;3）在以上框架下，更好地為漁業市場開放準入提供條件。

加強區域一體化建設最重要的是加強區域合作，形成海洋區域合作伙伴關系。漁業是一個重要的且容易引起爭端的話題，可以通過兩種辦法促進合作。一是通過國際機制，采取多邊共同行動；二是雙邊合作框架，如中國與日、韓、越等國的合作框架。這些框架也可以考慮應用到與菲律賓、印尼和馬來西亞問題的解決上。

3.3" 對接國際漁業治理

《南海漁業資源養護協定》設立了關于南海漁業資源養護的相關制度，但是缺乏對自身發展特點與國際漁業治理制度對接的相關規定。南海漁業發展應當借鑒其他地域漁業治理的成功經驗，實現與國際漁業治理形成有效對接。關于漁業資源養護方面的國際性法律規則分為一般國際法和區域國際法，一般國際法主要是對通用性的原則進行規定，在法律規定方面彈性更大，而區域國際法針對的問題比較具體明確，大多具有執行性較強的特點。

因此，南海周圍地區的各個國家在制定相關的規則時，既要具有國際一般性原則的共性，也要因地制宜制定符合區域性的行為規范，增強可執行性，比如在打擊IUU捕撈方面，因為這里的漁獲物有可能會在全球進行流通，所以在進行相關漁業治理方面，打擊捕撈的措施要與國際其他區域的規則相互貫通，否則不利于漁業資源的保護。雖然很多南海周邊的國家并未加入該《協定》，但是在南海漁業合作制度的建設中，可以借鑒協定制定適合南海的規則，增強規則使用的國際性，以此來解決漁業治理的難題。

3.4" 建立協商式漁業糾紛解決機制

在南海區域，漁業爭端日趨激烈，漁業執法存在很多“灰色區域”，漁業合作必須考慮到權利、責任、能力、合作與單邊主義之間的權衡。中國和日本、韓國、越南、印尼等國的漁業合作協議值得肯定，但中國還需要參與更多多邊機制促進合作，包括加入《港口國措施協定》，建立起協商式漁業糾紛解決機制。

具有高度洄游性漁業資源的中國南海漁業糾紛不斷，再加上臨海界限的紛爭，又增加了漁業糾紛的復雜性，僅僅依靠外交途徑解決漁業糾紛很難。現在解決國際爭端的制度具有域外性和政治化較強的特征，再加上南海問題是國際敏感話題，導致很多南海漁業相關的紛爭很難解決。這就要求南海各國應當從自身特點出發，在《聯合國海洋公約》所規定的合作機制和爭議解決的法律制度的約束之下，在區域內進行合理磋商，在各個國家的海洋協定中，對于海洋漁業糾紛解決必須符合當地的文化，在遇到糾紛時，應當雙方協商解決，不可將雙方的問題域外化，更不能把問題上升到軍事層面。因此要逐步建立協商式的漁業糾紛解決機制，各個國家之間要簽署具有約束力的和解書，利用國際法規和國際慣例兼顧各方利益，達到有效解決糾紛的目的。

3.5" 建立合理的漁業合作準入機制

在當今全球化的背景下，漁業資源的合理利用和漁獲物的交易已經成為一個備受關注的話題。為了促進漁業資源的可持續利用和推動漁業的健康發展，我們需要在多方面進行政策調整和完善。

第一，完善漁獲物自由買賣政策。目前，一些國家，如菲律賓和印尼的漁民擁有豐富的漁業資源，但由于各種原因，他們可能無法充分利用這些資源。允許這些國家的漁民將漁獲物在我國出售。這不僅可以為他們提供更多的經濟收益，同時也為中國市場提供了豐富的海產品供應。

第二，完善沿海地區社區管理機制。沿海地區的管理單位和社區應當承擔起對港口和漁船注冊地的管理職責。這包括加大港口的監管力度，確保港口秩序井然；對漁船進行登記注冊，并建立完善的漁船管理檔案；加強對漁民的培訓和教育，增強他們的漁業技能和環保意識。

第三，完善漁業基層合作機制。可以加強區域協同，建立漁民社群，通過合作實現共贏。例如，中日韓三國間通過姐妹城市關系在黃海地區實現了經濟合作，為漁民們提供了更多的機會和平臺。

綜上所述，完善漁獲物自由買賣政策、加強沿海地區社區管理機制以及完善基層合作機制是推動漁業資源合理利用和漁業健康發展的關鍵措施。通過實施這些政策和措施，我們可以促進漁業資源的可持續利用，推動漁業的健康發展，為漁民們創造更多的經濟收益和就業機會，同時也為社會的繁榮和穩定作出積極貢獻。

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The establishment of regional fishery cooperation mechanism in the South China Sea from the perspective of international law

LIU Yang， YANG Huaqing

（Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：The establishment of regional fishery cooperation mechanism in the South China Sea faces many obstacles due to the long-term disputes over territorial sovereignty and maritime limits， the defects of the United Nations Convention on the Law of the Sea system， and the weak legal basis of fishery law enforcement cooperation. At present， the fishery resources in the South China Sea are in a period of decline， and the domestic and foreign fishery development environment is not stable enough. The establishment of regional cooperation mechanism is of great significance to the sustainable development of the fishery economy in the South China Sea. From the perspective of international law， this paper analyzes the main problems of fishery in the South China Sea， and further explains the necessity and feasibility of regional cooperation mechanism of fishery in the South China Sea. Finally， starting from the idea of building the South China Sea fishery cooperation mechanism， it provides some directions for the development of regional cooperative economy in the South China Sea.

Keywords：South China Sea fisheries; regional cooperation mechanism; perspective of international law