城鎮低效用地再開發實踐與進展綜述

摘 要：城鎮低效用地再開發是城市化發展到一定階段后改善城鎮生活居住環境、推動城鎮化高質量發展的必然舉措。本文在回顧城鎮低效用地再開發政策沿革基礎上，梳理低效用地再開發的相關概念，對低效用地的產生原因及再開發動因開展分析，對各地近年來的具體實踐進行總結并提煉模式，分析目前城鎮低效用地再開發所面臨的困難挑戰并給出了相關建議。研究認為，城鎮低效用地的形成涉及城市發展階段、資源稟賦、功能結構、土地權益以及城建管理等多方因素，目前各地低效用地再開發實踐已形成多種改造模式、激勵措施和補償方式，低效用地再開發面臨判別標準、產權類型、收益分配、價值顯化等諸多難題，未來需要從法律、政府、標準、產權、資本和功能等多角度綜合搭建實施路徑。

關鍵詞：產業用地；城市更新；低效用地；資產盤活；再開發實踐；對策建議

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0166-05

我國正處于工業化、城鎮化快速發展階段，城市發展進入存量提升階段，土地利用逐步從外延式擴張轉向內涵式挖潛。從國際經驗看， 低效用地再開發是城市化發展到一定階段，為解決國土空間開發過密過疏、資源環境約束趨緊等問題采取的行動，是全面提高資源利用效率、推進土地要素市場化配置的重要內容，也是加快城市綠色轉型、促進城鄉融合發展的重要途徑。

第三次全國國土調查結果顯示，城鄉低效和閑置土地大量存在，盤活動力不足、周期長、難度大等問題突出，直接影響城市發展質量。伴隨著“三區三線”管控、新增建設用地減少，土地資源開發利用已逐步從“增量擴張”到“增存并舉、存量優先”，迫切需要大力推動低效用地再開發，促進空間資源提質增效。

1 有關低效用地再開發的政策沿革

從部委政策來看，低效用地的概念最早見于2013 年原國土資源部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見的通知》（國土資發〔2013〕3 號），當時提出“城鎮低效用地”是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地。其具體包括：國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的城鎮、廠礦和城中村等。總體來看，低效用地是有調整利用空間的在用建設用地，具體表現為土地利用經濟效益低、強度低、結構不合理、不符合規劃等[1]。

2016 年，原國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147 號），進一步明確城鎮低效用地是指第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，且權屬清晰、不存在爭議。制定了“認定城鎮低效用地—進行標圖建庫—編制再開發專項規劃—編制再開發實施方案—實施低效用地再開發”的工作程序，從鼓勵原國有土地使用權人自主或聯合改造開發、積極引導城中村集體建設用地改造開發、鼓勵產業轉型升級優化用地結構、鼓勵集中成片開發及加強公共設施和民生項目建設等五個方面制定了激勵措施，并要求以行為發生時點分類妥善處理歷史遺留問題[2]。

2023 年自然資源部印發《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171 號），以城中村和低效工業用地改造為重點，支持試點城市重點從規劃統籌、收儲支撐、政策激勵、基礎保障4 個方面探索創新城鄉低效用地再開發的政策舉措，健全節約集約用地制度。文件提出要探索編制空間單元內實施層面詳細規劃，探索土地混合開發、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統籌等政策，推動形成規劃管控與市場激勵良性互動的機制。探索資源資產組合供應，完善土地供應方式，優化地價政策工具，完善收益分享機制，健全存量資源轉換利用機制。

從地方實踐來看，廣東、浙江、江蘇、安徽、廣西、山東、上海、天津等10 多個省（直轄市）相繼出臺了低效用地再開發政策文件，并結合實際提出了城鎮低效用地的認定意見[3]。部分城市結合自身定位及發展特征，提出針對性改造目標，比如上海強調要激發都市活力、增強城市魅力，廣州注重傳承歷史文化、保障社會公共利益，南京明確要優化調整工業布局，沈陽則提出改善城鎮基礎設施和公共服務設施，推動民生和公共事業發展，充分發揮土地對城鎮化健康發展的支撐作用等。

2 低效用地再開發的相關概念

對低效用地再開發，由于各地開展時間、工作條線及對象任務不同，主要涉及到“三舊”改造、“低效用地再開發”和“城市更新”三種，一些城市即使命名一致，其內涵外延也不盡相同。從范圍界定上看，建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地是必選，而閑置廢棄、不符合安全生產和環保要求等存量建設用地則被選擇性地納入。從再開發路徑上看，無外乎整治、改善、重建、活化、提升等。

2.1 “三舊”改造

“三舊”改造是廣東和武漢特有的改造再開發模式，是舊廠房、舊城鎮、舊村莊改造工作的統稱。其改造模式多注重于優化產業結構、統籌城鄉發展，發揮試點當先的表率作用，打造政府主導統籌規劃的城鎮低效用地再開發保障體系。如廣州“三舊”改造的類型包括全面改造和微改造，武漢“三舊”改造包括舊城（含棚戶區）改造、舊村改造、舊廠改造。佛山“三舊”改造包括綜合整治類、功能改變類、拆除重建類、生態修復類、局部加建類、歷史文化保護類。

2.2 低效用地再開發

低效用地再開發指的是對城鎮中不符合現行規劃、用途的存量建設用地進行改造再開發，主要包括低效用地認定、低效用地現狀評價、二次開發模式的確定等內容。其主要側重在促進產業轉型升級、創新再開發模式、優化土地空間格局、強化土地利用管理、增大再開發效益，為實現土地資源高效配置和合理利用提供更完善的保障體系。自然資源部將廣東省率先開展的“三舊”改造及住房和城鄉建設部的“城鄉更新”工作納入“低效用地再開發”。在部分省份先行先試的背景下，其他省、市均在已有成果的基礎上積極開展了相關工作。如杭州的低效用地再開發包括舊城鎮再開發、舊廠礦再開發、舊村莊再開發、其他低效用地再開發；南京的低效用地再開發包括低效產業用地（含工業、倉儲、物流、科研等用途）、低效商業用地、舊城用地、舊村用地、其他低效用地再開發；無錫的低效用地再開發包括政府收儲改造、原國有土地使用權人自行改造、原集體土地所有權人自行改造、市場主體收購改造。

2.3 城市更新

城市更新作為一類綜合性較強的系統工程，其目標是實現城鎮空間布局合理、產業結構優化、人居環境和物質生活改善、配套公共設施完善，并包含綠色生態景觀營造、歷史文化保護等內容。其整個過程涉及經濟、社會、文化、生態等諸多方面。主要體現為通過維護、整建、拆除等方式使城市土地得以經濟合理再利用，同時改善城市整體功能的活動。如深圳按照政府引導、市場運作、規劃統籌、節約集約、保障權益、公眾參與的原則，開展綜合整治類、功能改變類、拆除重建類的城市更新活動。上海按照規劃引領、有序推進、注重品質、公共優先、多方參與、共建共享的原則，開展舊區改造、工業用地轉型、城中村改造的城市更新活動。

3 低效用地的成因與再開發動因

3.1 主要成因

城鎮低效用地形成的原因是多方面的，需要綜合考慮發展階段、人地關系、資源稟賦、功能結構、土地權益以及城建管理等因素。

一是經濟發展模式滯后。如高耗能、高排放產業占用大量土地，城市擴張導致土地過度消耗，城市人口和經濟活動過多導致土地承載力超載，都會引起低效用地產生。

二是生產生活方式改變。如隨著工業結構調整和升級，部分老舊工業用地被廢棄或處于閑置；隨著城市功能的轉型和升級，一些城市的中心商業區、產業園區等功能區域已不能滿足新的城市發展需求；新興產業發展等對土地資源的需求可能與原有的土地利用方式產生沖突，導致土地利用效率低下等。

三是規劃資源管理適配性不足。如規劃統籌作用發揮不夠，過度調增容積率、缺乏區域規劃統籌、單一功能區尺度過大、規劃較強彈性不足等問題。同時，要求“凈地”出讓以及經營性用地必須公開出讓等土地供應要求，無法適應存量建設用地“定制化”盤活改造需求。

四是歷史遺留問題。歷史發展過程中形成的復雜城市結構，如狹窄的街道、密集的建筑、不規則的用地布局以及土地權屬不清等，還有城市工業化時期形成的工業遺留用地、城鄉結合部的居民點等，往往存在低效用地。

五是缺乏有效的監管機制。如土地被長期閑置或者空置，未經審批擅自改變土地用途或建設違章建筑，土地被盲目開發，或者存在環境污染等情況。

3.2 主要動因

各地由于在規模等級、發展階段、發展定位上有很大差異，導致低效用地再開發的重點目標任務各有側重。例如：超大特大城市的低效用地再開發的重點目標聚焦于中心城區非核心功能紓解和完善郊區新城功能兩個方向；大中城市的重點目標聚焦于優化提升城市功能品質；小城市的重點目標聚焦于完善城市功能，增強集聚能力。

4 典型地區低效用地再開發實踐

2009 年以來，各地在盤活低效用地方面都進行了不斷探索，一些典型地區形成了各具特色的實踐模式和創新成果。

4.1 因地制宜劃分多種改造類型

第一種是按再開發對象劃分，以廣東省“三舊改造”為先行示范，采用舊城鎮、舊廠礦（舊廠房）、舊村莊的“三舊”用地類型。

第二種是按再開發程度劃分，如廣州分為全面改造和微改造，深圳分綜合整治類、功能改變類、拆除重建類三大類[4]，佛山則在深圳基礎上增加生態修復類、局部加建類和歷史文化保護類。

第三種是按再開發主體劃分，包括政府收儲改造、原國有土地使用權人自行改造、原集體土地所有權人自行改造、市場主體收購改造等類型。

第四種是按照實施路徑劃分，如上海市采取“區域更新、零星更新”兩類路徑實施城市更新，并覆蓋“兩舊一村”、產業用地、商業商辦、歷史風貌保護、市政公服等更新類型。采用“先評估、后規劃”的規劃編制流程（圖1），公共要素是城市更新評估的重要內容，城市更新單元是城市更新規劃的基本單位[5]。

4.2 完善強度激勵措施

在強度激勵方面，主要體現在兩方面：一是容積率獎勵，如上海允許規劃保留用地內的商業商辦建筑適度增加面積，對能同時提供公共開放空間和公共服務設施的給予建筑面積獎勵；二是容積率轉移，如武漢提出對更新改造單元內可開發容量受限，確實難以實現就地經濟平衡的，允許建筑量指標在相同主體不同項目或不同主體之間進行轉移。

4.3 豐富多種補償方式

多地有關激勵措施主要集中在征收補償、成片改造兩個方面：在征收補償方面，以廣州為典型，鼓勵舊村改造采用先收購房屋后回購的方式補償，加大國有土地上舊廠改造收益支持，適當提高政府收儲項目出讓分成和一次性補償的標準。在成片改造方面，以廣州、武漢和佛山為代表，提出以土地置換為核心方案。如遵循“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，允許城市更新項目用地范圍內、外地塊間的土地置換。

4.4 實踐成效情況

從實際成效來看，廣東省自2009 年起開展舊城鎮、舊廠房、舊村莊（“三舊”）改造，全省累計納入“三舊”范圍的土地面積281.4 萬畝。其中，已經完成改造的68.62 萬畝，投入資金2.5 萬億元；正在實施的39.63 萬畝，涉及投資5141.6 億元。浙江省自2014 年來，共整治低效用地107 萬畝。其中，工礦倉儲用地的平均容積率從0.8提高到1.8，畝均投資強度從107.7 萬元提高到313 萬元，畝均產出從109 萬元提高到358 萬元，畝均稅收從15.5萬元提高到44.4 萬元。湖南省通過核實139 家省級及以上產業園區邊界，截至2022 年，梳理出低效用地19.43萬畝，已盤活處置11.62 萬畝[6]。福州市從用地合規性、集約利用程度、適宜性評價等方面構建評價指標體系，制定福州市城鎮低效用地認定標準，識別城鎮低效用地地塊和類型，并基于Arc GIS 10.2 軟件平臺建立福州市城鎮低效用地數據庫，構成研究底圖。通過調研數據的計算和處理，得到福州市低效用地的基礎數據（表1），并基于鄉鎮和街道尺度，按照舊城鎮、舊廠礦、舊村莊進行分類，利用Arc GIS10.2 軟件獲得其空間分布（圖2）[7]。

5 低效用地再開發的挑戰與未來路徑

5.1 面臨的難題與挑戰

縱觀各地城鎮低效用地盤活利用實踐，普遍面臨著低效用地判別標準不清、產權類型復雜、增值收益難分配、土地價值難顯化等諸多難題和挑戰。

一是規劃體系不完善，低效標準難統一。現有規劃體系不健全，特別是相關專項規劃缺失，造成對城鎮低效用地的用地類型構成、標準界定等缺乏嚴格規定，進而導致后期低效用地盤活的針對性不足。

二是產權類型復雜，土地資源配置無序。模糊的產權界定、復雜的城鎮用地產權關系以及部分低效用地作為歷史遺留產物，影響了權利人對土地利用的經濟投入，造成土地資源低效配置。

三是土地價值難以顯化，盤活預期收益低。由于原有用地進行重新規劃和用途轉換，拆遷補償、安置、建設等成本較高，周期較長，部分城鎮低效用地由于分布零散、項目體量較小，難以形成規模集聚的聯動效益等，都影響了盤活改造的積極性。

四是資金來源渠道單一，增值收益分配難。因為多由政府主導，資金來源渠道單一、更新周期長成本高、土地增值收益分配機制不完善，造成多方利益難協調，削弱了低效用地盤活動力[8]。

5.2 再開發的未來路徑

未來需要從多方面對低效用地再開發路徑進行改進與提升。

一是完善法律依據，加強司法懲處。對于強制收回（收購）低效用地等明確法律法規，完善司法流程；對違法違規改變物業用途、不符合安全生產要求等用地行為，加強懲處規定。

二是政府統籌，加強規劃引領。圍繞總體規劃實施，強化政府的主體責任，協調各方力量統籌推進；強調以政府為主導的綜合聯動，加大倒逼力度，形成合力推進機制。合理編制有關低效用地再開發專項規劃，并做好與宏觀上位規劃的有效銜接。

三是因地制宜，科學制定認定標準。綜合考慮建設項目的開發利用程度、產業發展布局、環境能源效益等情況，進行合理劃分。構建城鎮低效用地判別指標體系，量化評估城鎮低效用地類型與再開發潛力。建立差異化再開發政策，提高工作實際推動和落實。

四是厘清產權主體，合理分配用地性質。通過土地確權重新賦予存在產權限制條件的城鎮低效用地開發權能，以土地產權為基礎，合理劃分各類型開發地塊單元，合理分配用地性質，調整各類用地開發量。

五是引入社會資本，創新土地增值收益分配機制。確立社會資本的主體地位，拓寬多元化投融資渠道，形成“政府主導—市場參與”的盤活利用融資模式。創新多元主體參與收益分配的方式，構建利益共享的土地增值收益分配機制，平衡改造主體和權利人的收益分配預期。

六是加強功能轉型，實現土地利用綜合價值提升。允許結合實際在合理范圍內調整部分規劃建設指標，以促進低效用地空間向生產、生活、生態多功能復合型空間轉型。綜合研判低效用地周邊人口、交通、產業狀況，差異化配置公共資源，形成多層次服務體系，優化土地利用結構，改善人居環境，激發地區活力。

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