高質量發展背景下浙江省工業用地配置現狀及政策優化研究

摘 要：本文分析了浙江省新增工業用地配置基本特征，指出存量發展背景下工業用地保障的難點和配置中存在的問題，提出：需把握制造業對空間需求的內在規律性， 空間賦能土地要素高質量供給、加速二級市場建設、深化標準地動態評估監管以及構筑工業用地全生命周期新閉環，形成以土地要素供給側創新推進工業高質量發展的新機制、新體系、新閉環和新動能。

關鍵詞：工業用地配置；土地要素；高質量發展

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0171-05

當前，各先進工業化國家正積極實施工業4.0 戰略、制造業回流和振興計劃。如美國的“都市制造業”和“經濟強化試點區”、英國的“戰略工業用地”、新加坡的“商貿混合用地”、荷蘭的“知識密集型區域”。工業用地是新質生產力發展的重要載體，也是助推中國由制造大國向制造強國發展的重要保障。2024 年我國政府工作報告提出了通過“創新生產要素配置方式，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動”的戰略目標。然而，當前工業用地配置還存在供需不匹配、產業效率不高、存量盤活難度加大等問題。

浙江省土地市場化改革一直走在全國前列，實施和創新了基于省級平臺的全省國有建設用地使用權網上交易、紹興的“畝產論英雄”、湖州德清的“標準地改革”，寧波的“全域綜合整治示范”等一系列土地市場建設和產業用地改革標桿項目。這些項目采用浙江省作為研究區域，為研究東部發達地區工業用地配置提供了代表性樣本，在全國起到了示范引領。本研究著眼于面向產業變革和城市空間轉型的戰略背景，深入研究浙江省工業用地配置亟待解決問題，提出政策建議，對推進形成新質產業空間、促進產業經濟提升和協調區域平衡發展具有重要的現實意義。

1 相關研究進展

國內研究重點關注工業用地配置效率、低效工業用地治理與工業用地市場化配置的研究。（1）工業用地效率評價研究。隨著中國經濟持續增長和城市化進程的快速推進，工業用地作為城市經濟發展的關鍵要素資源，其配置效率及影響因素日益受到關注。國內學者通過建立單一評價指標與多個評價指標[1] 或者建立參數模型與非參數模型[2-4] 對工業用地利用效率進行系統評價，研究表明產業結構[5]、土地供應方式[6] 等因素均會對工業用地配置效率產生顯著影響。（2）低效工業用地治理研究。存量發展模式已成為推動城市可持續發展的重要路徑，低效工業用地的空間治理與重構對城市結構優化具有重要意義。該類研究一方面探討低效工業用地的識別與再開發難點，包括產權沖突、空間破碎化、產業同質化和低協同度，提出構建多主體合作的激勵機制促進產權重構、實施區片整合和增容機制促進空間重構，以及增強產業協作和空間供需適配促進產業重構的優化機制 [7-12]。解決發展權配置是再開發的關鍵[13-14]，建立兼顧公平與效益的土地發展權轉移、交易與利益分配機制是優化工業用地配置的重要手段[15]。（3）工業用地市場化配置研究。轉變經濟增長方式需要由要素增長轉向創新驅動，但土地配置急需適應創新主體的空間需求調整。目前已出現了基于企業生命周期的先租后讓、租讓結合等新型出讓方式，需要進一步改善行政權力對土地配置的過度引導，結合誘致性引導和強制性調控兩種創新型用地政策設計手段[16]，構建多主體市場供應渠道，保障新發展需求下的供需平衡，提升供給需求的適配性，促成產業鏈升級[17]。

支持制造業發展的空間戰略是國際上對工業用地配置研究的重點。（1）都市制造業空間扶持政策。《倫敦規劃2015》中明確提出對戰略工業用地的保護，并積極推動傳統工業用地的混合利用，以幫助輕型都市制造業在城市中的發展。紐約從1990 年代就開始了發展濱水區都市制造業的實踐[18]。（2）特殊區劃、經濟強化試點區以及創新區域。創新區域通過劃定城市創意地區，增強在地工業發展策略[19]。紐約靈活利用特殊區劃，劃定經濟強化試點區，在原有的規劃指標基礎上，可通過承諾建設制造業空間，換取土地用途調整和增加開發強度，也可以通過申請，減少原工業用地規劃要求的停車和裝卸空間指標[18]。（3）工業用地優先政策。美國一些城市如舊金山， 波特蘭，巴爾蒂摩， 西雅圖， 明尼那波利斯都出臺了保障制造業發展的政策，包括在社區再開發中將工業用地放在優先位置、在Sanctuary-Zoned 分區中保留工業用地、建立MIZOD 分區（Maritime Industrial ZoningOverlay District）以及不再需要轉換工業用地以控制城市擴張，刺激綠色制造業等 [20]。

雖然關于工業用地配置的效率測度、影響因素和土地要素市場化配置已進行了大量研究，但是隨著空間治理進入存量更新時代以及新產業新業態的出現，研究如何依據內生的產業發展規律和外生的空間發展制約加強空間治理能力，減少配置沖突，形成供需適配的精細化管理，具有理論和現實意義。

2 浙江省工業用地配置基本特征

2019 年至2023 年五年間，全省工業用地出讓規模年均12.3 萬畝，工業用地占公開出讓用地占比由48.4% 增長至63.4%。山區26 縣的工業用地出讓總面積占全省比重逐年增加，從14.3% 增長至21.1%，高于山區26 縣同期GDP 增速。2023 年，工業用地民企拿地面積占比達75.8%。工業用地出讓結構不斷優化，新增出讓面積占比前三的制造業為通用設備制造業，化學原料及化學制品制造業以及通訊設備、計算機及其他電子設備制造業，占全省新增工業用地比重的32%。制造業布局呈現差異化，通訊設備、計算機及其他電子設備制造業趨于集中，金屬制品業、醫藥制造業、電氣機械及器材制造業等行業布局呈擴散趨勢。工業用地布局和出讓結構持續優化，為全域推進國土空間治理現代化，助推浙江“兩個先行”提供了堅實的要素支撐和資源保障。

3 存量發展背景下優化工業用地保障亟待解決的問題

3.1 中小企業用地保障機制需要進一步增強

近幾年，浙江省單宗地出讓面積逐年增大，宗數占比呈現上升。大于50 畝的地塊成交宗數占比從17.3% 增加至25.8%，面積占比從63.2% 增長至69.3%；而小面積地塊的宗數和面積占比均下降（圖2）。小微產業園土地供應量一般，全省小微產業園土地出讓面積占全部工業用地出讓面積。一些占地面積小、生產經營狀況良好、畝均稅收較高的本地優質企業及中小型企業用地保障難度加大。

小微企業用地供需不平衡表現在小微產業園工業地價上升速度明顯高于整體工業地價。2023 年，浙江省工業用地出讓平均單價為44.7 萬元/ 畝，而小微產業園工業地價為54.7 萬元/ 畝。對市場供需狀況反應靈敏的二級市場（企業間的用地和廠房轉讓）和小微產業園的工業地價明顯高于工業用地出讓價格，全省一二級市場工業用地價差進一步拉大。由于小微產業園可在符合條件下進行分割銷售，在小地塊的競爭尤為激烈，2023 年的一塊小宗地出價輪次達到97 次。寧波、臺州、麗水等地小微產業園地價均突破100 萬元/ 畝。由于工業用地出讓在產業類型、畝均稅收等指標外不可設置其他排他性條件，一些缺少小微產業園運營經驗的企業也參與到競買中，增加后期監管風險。小微產業園的價格過快增長也會造成價格溢出，推高其他工業用地的價格。

3.2 “標準地”出讓準入指標需要持續優化

“標準地”出讓指標對新落地工業企業的行業類型、產業規模等有重要的引導作用，但調研中發現：一是浙江省畝均稅收準入值設定標準偏高。全省11 個市中有8個市準入值設定比實際規上工業畝均稅收值高。浙江省標準地指標按照規上企業產出作為參考，但實際大量工業企業尚未達到規上標準。二是“標準地”指標中缺少對就業貢獻的考量。歐美國家廣泛采用地均就業密度來衡量工業用地空間生產率，如荷蘭對工業用地空間效率測度上，就綜合了經濟產出、土地投入和就業密度[21]。

3.3 全生命周期管理還未形成順暢閉環

雖然各地對標準地“事前定標準、事后強監管”做出了明確的政策規定，但是工業用地全生命周期還無法形成順暢閉環。主要痛點在于：一是企業承諾的“標準地”指標完成難。“標準地”出讓要求用地企業達到承諾的經濟、環保和能耗等方面的控制性標準要求，但畝均稅收易受經濟大環境影響，而企業拿地至達產周期較長，生產經營過程面臨市場波動因素和其他不可抗力因素（如俄烏戰爭等對一些企業訂單產生沖擊，經濟指標急速下降）。二是企業失信約束難。各地探索實施 “標準地”項目的企業投資信用評價，以更好監督和監測企業行為。然而，在一個生命周期內，工業企業重復投資較少，因此即使企業未達到評價指標，企業對違約產生的失信成本“痛感”較低。企業也可以通過異地投資、再重新注冊等方式來逃避失信風險。

3.4 用地退出需要強化配套政策

存量工業用地退出常涉及到多家企業，因此騰退意愿和盤活政策對順利退出有較大影響，難點在于：一是低效用地企業騰退意愿較低。土地使用權轉讓過程中企業需要繳納土地增值稅、所得稅、印花稅等較多稅費，影響轉讓的積極性。多數企業主對土地的保值和增值存在期望，因此更傾向于繼續持有。一些繼續生產的企業還面臨尋找新廠房、搬遷設備、調整生產流程等問題。二是僵尸企業盤活難度大。早在2017 年，浙江省就出臺了相關政策，對處置“僵尸企業”中的稅費負擔、不動產過戶以及大宗土地處置等出臺了措施，但是僵尸企業的處置仍然困難重重，如宗地被司法查封而凍結，僵尸企業主體無法明確等。標準地司法處置及二級市場轉讓后，涉及新的買受人是否需要繼續履約，以及產業類型如何認定和準入條件如何設定等細節問題。當前上位法對司法拍賣中的土地問題、用地退出等問題關注不夠，基層操作缺少依據，存在風險。三是鼓勵土地資產盤活的政策還不夠靈活。促進土地流轉和優化配置需要有利于資產盤活的政策支持，但一些地方對土地分割轉讓的設定條件要求高，不利于土地的二次開發。實踐中閑置土地大多存在于破產企業案例中，如果認定為閑置土地，對債權人非常不利，并且企業破產所有資產需移交資產管理人。由此，基層實踐中大量基于法院審判結果作為依法行政依據，極大復雜了閑置土地的審理流程。四是政府回購土地存在風險。部分地區二級市場主要是企業通過法拍拿地，如果政府以國有平臺進行二級市場土地收購，由于收購價格較高，再轉讓時價格下降就會涉及國有資產流失等問題。

4 深化工業用地保障，促進精準配置的政策建議

上述工業用地配置問題反映了當前城市發展階段特征、產業需求特征和經濟波動特征。從城市發展階段看，隨著城市進入存量發展時期，工業用地供給保障逐步從以新增用地為主轉為增加存量用地供給來源，但存量用地騰退和整治中土地的產權結構復雜，不僅涵蓋了所有權人、使用權人、租賃權人、抵押權人及其他權利主體之間的多元關系，還包括了非正規產權結構關系，多主體因立場不同難以達成一致訴求，整治資金投入增加。從產業需求特征看，工業4.0 背景下，新產業新業態不斷提出新需求。先進制造業轉型中，數字化、智能化、物聯網和生產性服務業的發展，迫切需要工業用地保障從傳統的價格競爭向空間模式的組織和形態創新轉變。從經濟波動特征分析，浙江省在全國首創了工業用地出讓的標準地模式，但是由于近幾年經濟發展的不確定性增加，市場波動大，導致標準地出讓時約定的靜態地均產出指標達成難度加大。面向產業變革和城市空間轉型的戰略背景，優化工業用地保障和支持政策顯得尤為重要。

4.1 空間賦能土地要素高質量供給，創新土地供給側保障新機制

把握制造業對空間需求的內在規律性，空間賦能土地要素高質量供給需要，應重點突出以下五方面：一是精準捕捉市場需求，從傳統的土地要素供給模式向“要素+場景”的空間供給迭代。及時根據行業和地方產業差異，研究當地產業空間的新需求特征，細化產業園區設計條件，引導有經驗的市場主體積極參與高質量產業空間建設，提高園區與產業的適配性。逐步提高小微園區用地出讓占工業用地出讓總面積的比重。二是積極探索產業鏈招引模式下的空間配置。建立由政府相關部門和行業代表企業共同參與的鏈長制產業準入評估機制，對重大項目與當地產業的關聯性和項目復雜性進行充分論證，促進土地要素的精準配置。三是探索實施分類管理的工業用地供給制度。探索形成保障型和市場型兩類工業用地出讓。保障型的新增產業類工業用地，出讓價格可以在評估價的基礎上給予一定比例優惠，原企業主退出或二級市場再次轉讓時，政府有優先收購權。市場型的工業用地，應以招拍掛方式為主，企業再轉讓時可在二級市場上進行交易，按規定繳納土地增值稅，出讓年限原則上不超過30 年。四是完善大地塊出讓條件和配套機制。科學確定大地塊出讓底價，防止圈地行為。對大地塊出讓實行分期出讓和儲備，在先期投資達到要求后，釋放后期用地。五是完善“標準地”出讓畝均投資強度和畝均稅收指標的定期更新機制。以年度為單位對畝均投資強度和畝均稅收等指標進行更新。新入企業畝均投資強度和畝均稅收應不低于前三年全部工業企業（包括規上和規下）對應指標的中位數。重視畝均就業指標，發揮用地配置對就業和工業發展的引導作用。

4.2 加速二級市場建設，構建一級和二級市場融合發展的土地市場新體系

在提高資源配置效率過程中，清晰產權界定、暢通產權交易不可或缺。二級市場交易平臺可以促進信息集聚，降低交易成本。應積極構建一級和二級市場協調發展、資源利用集約高效的現代土地市場新體系。依托全國土地二級市場交易服務平臺，充分應用“供需信息、交易撮合、公開競價交易、合同賦碼、統計監測”等五方面的功能，探索交易、登記等一體化服務，實現交易和登記的多跨協同，簡化流程，推動市場信息公開透明，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率。同時，進一步優化二級市場轉讓后的工業用地準入條件。分割登記、轉讓和受讓的主體是否符合規定條件、產業類型、投資和畝均稅收強度等指標應由經信、發改和資規等部門聯合審定。

4.3 深化標準地動態評估監管，構筑工業用地全生命周期新閉環

一是規范“標準地”達產評估和違約責任。評估周期以土地出讓合同約定的達產年限為準，以后每五年進行一次綜合評估。探索標準地評估動態機制，若項目實際稅收未達到合同約定標準，但高于80% 的，可以在受讓人支付違約金后，視為履約。二是構建跨部門合作監管和共同責任機制。明確相關部門在竣工驗收和達產復核階段的權責，實施多部門聯合驗收、監管，建立全流程監管體系。三是完善司法處置標準地履約條款。對涉及建設用地使用權轉移等案件，簽訂補充合同，重新約定履約條款，明確土地產出標準以及開發建設期限等。司法拍賣公告中要明確地塊產業結構、履約責任，受讓方簽訂《用地監管協議》后，方可辦理不動產權證。

4.4 探索存量盤活激勵機制，激活存量發展模式下的內生新動能

保障原土地權利人的利益，完善多主體協同工作機制，激活存量發展的內生動力。一是探索整合改造模式。由于低小散用地土地規模較小，現狀條件不規整，為提高整治效率和綜合效益，可借鑒溫嶺、奉化等地改革模式，探索整合改造，對原拆遷企業采用原片區置換、易地置換以及貨幣安置等多種方式，推動區片工業發展環境的改善。二是探索激勵原土地權利人參與改造實施路徑。鼓勵原集體建設用地上的企業通過村集體入股、聯營等形式參與到區片改造。對于難以獨立開發的零星地塊，探索與相鄰工業地塊一并出具規劃條件，整體供應給相鄰工業項目用于增資擴產。探索不同權屬用地間的置換，包括：集體建設用地間、國有建設用地間以及集體建設用地與國有建設用地間。探索混合用途地塊供應，以及工業改工業、工業改商業以及工業改居住等各類用途轉換和地塊再更新的條件和程序。三是實施多主體協同機制，降低“僵尸企業”資產處置難度。探索對具備獨立分宗條件的“僵尸企業”工業用地允許分割轉讓的條件和程序。項目實際投資未達出讓合同約定開發投資總額25% 的土地，區分不同情形在政府收儲或法院拍賣處置后，待開發投資總額達到法定要求時辦理不動產登記。便利 “僵尸企業”不動產處置過戶手續，管理人辦理相關手續可視同債務人自行辦理。

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