數(shù)字法治政府的概念融合與路徑建構(gòu)

內(nèi)容提要 數(shù)字法治政府建設(shè)的提出，旨在填補(bǔ)數(shù)字政府技術(shù)迅猛發(fā)展與其內(nèi)在價(jià)值理念之間的鴻溝，是數(shù)字政府治理模式的升級與革新。其根植于“數(shù)治”與“法治”的相互賦能及動(dòng)態(tài)控制與反饋機(jī)制，將數(shù)字賦能視為治理的發(fā)展方向，將行政權(quán)約束作為治理發(fā)展的價(jià)值因素與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)一的政策指引和理論支撐，數(shù)字法治政府建設(shè)暴露出目標(biāo)不明確、法秩序價(jià)值供給不足、基本權(quán)利保障不足等結(jié)構(gòu)性困境。應(yīng)借助整體政府理論構(gòu)建數(shù)字法治政府的理論框架，融入包容審慎原則，明確秩序行政與給付行政的價(jià)值融合。統(tǒng)籌整體觀、包容觀、底線觀，依托數(shù)字法治政府的概念內(nèi)核與導(dǎo)向目標(biāo)，制定統(tǒng)一的政策指引與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)則，完善政府?dāng)?shù)據(jù)歸責(zé)機(jī)制，優(yōu)化立法前評估機(jī)制，并建立數(shù)字政府建設(shè)中的基本權(quán)利審查機(jī)制，完善數(shù)字法治政府的數(shù)據(jù)安全體系，有效保障數(shù)字法治政府建設(shè)的持續(xù)創(chuàng)新與穩(wěn)定推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 數(shù)字法治政府 整體政府 數(shù)據(jù)治理 價(jià)值融合

孟星宇，博士，南京師范大學(xué)法學(xué)院講師、中國法治現(xiàn)代化研究院研究員

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)空間治理下回應(yīng)型政府信息公開制度建構(gòu)研究”（23BFX011）的階段性成果。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治進(jìn)程中，隨著以數(shù)字化融合為核心的新一輪科技革命的不斷深入，法治政府與數(shù)字政府的深度融合已成為先導(dǎo)性工程，“數(shù)字法治政府”已成為改革的主要著力點(diǎn)[1]。2022年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》），進(jìn)一步推動(dòng)了數(shù)字法治政府建設(shè)的進(jìn)程，自上而下的結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新改革正在逐步實(shí)施。此次改革既涵蓋對傳統(tǒng)法治政府治理流程的優(yōu)化，也包含對政府治理結(jié)構(gòu)、價(jià)值調(diào)整的重大變革。科技革命對技術(shù)化、數(shù)字化、智能化的追求與政府治理高度融合，必將催生政府治理的“數(shù)治”創(chuàng)新，提升政府治理的效能，并對政府治理體系與規(guī)范框架產(chǎn)生深刻的變革性影響。然而，由于缺乏數(shù)字法治政府概念的基本內(nèi)核、基本理論與價(jià)值定位，數(shù)字法治政府建設(shè)在發(fā)展方向、央地協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、基本權(quán)利保障等方面呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性張力。據(jù)此，本文以數(shù)字法治政府的概念融合為起點(diǎn)，剖析數(shù)字法治政府在基層實(shí)踐的結(jié)構(gòu)性難題，探討數(shù)字法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)與價(jià)值定位，并提出數(shù)字法治政府整體性建構(gòu)的機(jī)理與路徑。

一、數(shù)字法治政府的概念解構(gòu)

數(shù)字科技正深刻改變著經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)作規(guī)律與方式。技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，已成為政府治理能力提升的重要推動(dòng)力。政府須構(gòu)建與之相適應(yīng)的治理體系，并對數(shù)字科技帶來的價(jià)值體系和制度體系變革作出及時(shí)回應(yīng)。在此背景下，“數(shù)字法治政府”概念應(yīng)運(yùn)而生。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（下文簡稱《綱要》）首次提及“數(shù)字法治政府”概念，不少地區(qū)已將“數(shù)字法治政府建設(shè)”寫入地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件，在涉及數(shù)字政府、法治政府及營商環(huán)境等領(lǐng)域尤為明顯。然而，“數(shù)字法治政府”雖已成為政府治理的新焦點(diǎn)，但其核心定義尚不明晰，存在理解上的分歧。

在探索“數(shù)字法治政府”的含義時(shí)，數(shù)字科技與法治要義的融合已成為理解“數(shù)字法治政府”的主流觀點(diǎn)。學(xué)界普遍認(rèn)為，數(shù)字法治政府并不是數(shù)字政府與法治政府概念的簡單疊加，而是數(shù)字、法治及政府三者的有機(jī)融合，是數(shù)字要素與法治要素的融合與新生[1]。《意見》明確了法治化與數(shù)字化深度融合的治理方向，但是，如何實(shí)現(xiàn)兩者之間的融合，尚缺乏明確的“路線圖”，要在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面辨識(shí)“數(shù)治”與“法治”之間的結(jié)構(gòu)：是趨于實(shí)現(xiàn)法治政府的數(shù)字化，還是趨于推動(dòng)數(shù)字政府的法治化，抑或是在數(shù)字政府與法治政府之間探索一種全新的平衡結(jié)構(gòu)？

1.法治政府?dāng)?shù)字化——更富效率的行政權(quán)規(guī)制

法治政府?dāng)?shù)字化以法治政府為出發(fā)點(diǎn)。法治政府建設(shè)與其他政府治理能力建設(shè)的核心區(qū)別，是強(qiáng)調(diào)對政府行政權(quán)行使的合法規(guī)制。依法設(shè)定行政權(quán)、行使行政權(quán)、制約行政權(quán)以及監(jiān)督行政權(quán)，構(gòu)成法治政府建設(shè)水平的判斷標(biāo)準(zhǔn)[2]。法治政府體現(xiàn)了對秩序價(jià)值的恪守與維護(hù)。

法治政府?dāng)?shù)字化的實(shí)質(zhì)在于，在規(guī)范政府行政權(quán)力的進(jìn)程中借助數(shù)字科技工具，進(jìn)一步強(qiáng)化對行政權(quán)力的約束。與傳統(tǒng)的法治政府構(gòu)建相比，法治政府的數(shù)字化在確保行政權(quán)力合法性的基礎(chǔ)上，更關(guān)注優(yōu)化行政權(quán)力合法行使的效率與成本，從而在堅(jiān)守行政權(quán)力合法性約束的前提下，提高對行政效率價(jià)值的訴求。在實(shí)踐層面，法治政府的數(shù)字化改革主要聚焦三大領(lǐng)域：其一，以行政處罰與行政強(qiáng)制為主導(dǎo)的負(fù)擔(dān)性行政；其二，以行政許可為主要構(gòu)成的授益性行政；其三，以數(shù)字監(jiān)管、線上監(jiān)管為核心的行政監(jiān)管模式。

2.數(shù)字政府法治化——數(shù)字治理空間的法治界分

與法治政府的內(nèi)生性成因不同，數(shù)字政府的出現(xiàn)具有一定的被動(dòng)性，是順應(yīng)新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革及數(shù)字經(jīng)濟(jì)趨勢的客觀形成。政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“有形之手”和社會(huì)治理的關(guān)鍵主體，其高效治理須融入數(shù)字技術(shù)，以“以數(shù)感知、循數(shù)決策、依數(shù)治理”的“數(shù)治”理念為內(nèi)核[3]，將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)共享等關(guān)鍵技術(shù)整合于治理流程，引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會(huì)建設(shè)方向。數(shù)字政府治理轉(zhuǎn)型面臨兩大難點(diǎn)：其一，數(shù)字技術(shù)的廣泛融入，使政府與市場、社會(huì)之間呈現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)關(guān)系。數(shù)據(jù)融合化、業(yè)務(wù)協(xié)同化等政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型重塑了政務(wù)服務(wù)的運(yùn)作流程，引發(fā)了政府與社會(huì)、政府與市場關(guān)系的重新調(diào)整[4]，要重新確定政府的功能定位與治理邊界。其二，以數(shù)據(jù)要素為驅(qū)動(dòng)的政府治理效能存在不確定性。從歷史維度審視，大規(guī)模實(shí)施數(shù)字治理具有前所未有的創(chuàng)新性，這意味著其治理實(shí)踐缺乏可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，成效不可避免地伴隨著不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)[1]。數(shù)字政府處在控制論中所述的“可能性空間”中[2]，其治理是在充滿不確定性的環(huán)境中對潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)的評估與探索。

鑒于此，數(shù)字政府需要法治化的干預(yù)與約束，以應(yīng)對“數(shù)治”帶來的不確定性與不穩(wěn)定性。借助法治的界分功能，重新界定政府、市場、社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系，重新劃定政府職能的明確邊界，并構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應(yīng)用等環(huán)節(jié)的全面數(shù)據(jù)規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)數(shù)字政府在可能性空間中沿著相對明確的方向發(fā)展。數(shù)字政府的法治化，是對“數(shù)治”所引發(fā)的政府治理模式、治理范圍、治理手段變革的全面規(guī)范，其使數(shù)字政府的治理效能能夠得到可預(yù)期的判斷。

3.數(shù)字法治政府——“法治-數(shù)治”的動(dòng)態(tài)反饋與結(jié)構(gòu)嵌合

理解和定位數(shù)字法治政府的核心在于深入掌握“數(shù)治”與“法治”之間的相互融合關(guān)系。前述論證顯示，將“法治政府?dāng)?shù)字化”或“數(shù)字政府法治化”中的“法治”與“數(shù)治”理解為“主從式”關(guān)系并不恰當(dāng)。原因不僅在于兩者缺乏統(tǒng)一的評價(jià)維度，概念外延指向的對象和范疇存在顯著差異，更在于其理解進(jìn)路難以準(zhǔn)確反映當(dāng)前數(shù)字法治政府的主要推進(jìn)目標(biāo)及實(shí)踐需求。不過，通過對這兩個(gè)概念的深入剖析，可以揭示數(shù)字法治政府中“數(shù)治”與“法治”相互嵌入與交融的內(nèi)在機(jī)理。

“數(shù)治”與“法治”在內(nèi)在邏輯上存在嵌合關(guān)系，展現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)的、相互影響的平衡狀態(tài)。“數(shù)治”和“法治”之間的關(guān)系可被視為一種反饋控制系統(tǒng)[3]。“數(shù)治”與“法治”構(gòu)成政府治理中兩個(gè)不可或缺的子系統(tǒng)。數(shù)字科技的發(fā)展與對數(shù)字效能的追求已成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心訴求，“數(shù)治”系統(tǒng)因而被賦予更為明確的目標(biāo)導(dǎo)向性，為政府治理提供方向指引。然而，“數(shù)治”展現(xiàn)的方向性并不等同于合理性，其本身缺乏社會(huì)基本底線價(jià)值的約束，因此，有必要向其中注入維系社會(huì)有序運(yùn)行必需的基本價(jià)值。“法治”通過合法約束行政權(quán)，在“數(shù)治”形塑社會(huì)治理方向時(shí)為其提供必要的價(jià)值約束。這樣便形成一種“數(shù)治”與“法治”之間的控制關(guān)系。“數(shù)治”主要承擔(dān)在多元可能性空間中探尋并定位方向的任務(wù)，而“法治”則負(fù)責(zé)對“數(shù)治”所設(shè)定的目標(biāo)實(shí)施價(jià)值層面的約束，以確保“數(shù)治”能夠在遵循“法治”確立的基本價(jià)值軌道上有效展開并實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。同時(shí)，以“數(shù)據(jù)”為核心作用對象的“數(shù)治”正在對整體社會(huì)治理進(jìn)行深刻的結(jié)構(gòu)性重塑。這種重塑會(huì)使維系社會(huì)有序運(yùn)行的基本價(jià)值以嶄新的形態(tài)呈現(xiàn)，進(jìn)而促使承擔(dān)價(jià)值約束職能的“法治”在治理范式、組織結(jié)構(gòu)和程序機(jī)制等方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與優(yōu)化，由此，“數(shù)治”與“法治”之間構(gòu)成一種緊密的反饋關(guān)系。在“法治”依法約束行政權(quán)進(jìn)而約束“數(shù)治”的過程中，要以治理成效作為反饋，以便“法治”實(shí)現(xiàn)持續(xù)的自我調(diào)整和優(yōu)化。

“數(shù)治”與“法治”的動(dòng)態(tài)控制反饋關(guān)系，揭示了兩者融合的深層機(jī)理。數(shù)字法治政府，是建立在“數(shù)治”與“法治”相互賦能、動(dòng)態(tài)控制與結(jié)果反饋的基礎(chǔ)之上的，以數(shù)字賦能為治理發(fā)展方向，以動(dòng)態(tài)行政權(quán)約束作為治理價(jià)值層面的約束與檢驗(yàn)手段，圍繞政府治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理方式、治理技術(shù)等方面展開結(jié)構(gòu)性塑造的新治理機(jī)制。具體而言，包含三個(gè)層面的塑造：其一，以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為核心，在行政權(quán)約束的框架內(nèi)通過數(shù)據(jù)賦能推動(dòng)數(shù)字治理模式更新；其二，依據(jù)數(shù)字治理的反饋結(jié)果，闡釋行政權(quán)合法約束的理論范疇及實(shí)踐中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并融入政府治理的結(jié)構(gòu)、機(jī)制、方式及技術(shù)要素，以明晰其深層內(nèi)涵與規(guī)范表達(dá)；其三，依托“數(shù)治”與“法治”間的動(dòng)態(tài)反饋控制關(guān)系，再審視政府職能，并以行政權(quán)行使程序的優(yōu)化為重心，構(gòu)建融合統(tǒng)一的數(shù)字法治政府制度體系。

二、數(shù)字法治政府建設(shè)中的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)

“數(shù)字法治政府”概念的提出，凸顯現(xiàn)代政府治理實(shí)踐的核心焦點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求、科技創(chuàng)新的推動(dòng)作用、公眾期待的積極響應(yīng)以及國際環(huán)境變化的外部壓力下[1]，政府治理正逐步向數(shù)字法治政府的方向演進(jìn)。在此背景下，地方各級政府已開始探索數(shù)字法治政府的建設(shè)路徑。然而，“數(shù)字法治政府”的政策指引與內(nèi)涵存在模糊性，給數(shù)字法治政府的地方實(shí)踐帶來理解上的分歧。

1.實(shí)踐中的差異化目標(biāo)

數(shù)字法治政府基層創(chuàng)新實(shí)踐中，存在明顯的差異化政策理解與選擇，形成三種不同的發(fā)展趨向。

其一，以提升行政管理效率為目標(biāo)的發(fā)展趨向。這一趨向起源于早期的信息化戰(zhàn)略工程，之后發(fā)展成“一站、兩網(wǎng)、四庫、十二金”的電子政務(wù)基本框架，旨在通過電子政務(wù)建設(shè)提高公共行政管理效率。在此目標(biāo)下，政務(wù)信息公開的推進(jìn)、系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)范化升級的實(shí)施，以及依托內(nèi)部數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)提升政府公共服務(wù)水平，成為數(shù)字法治政府基層實(shí)踐創(chuàng)新的重要方向。目前，這一趨向的具體實(shí)踐主要體現(xiàn)在政府服務(wù)主平臺(tái)建設(shè)與“一網(wǎng)通辦”等治理機(jī)制的創(chuàng)新上[2]。其二，以法治實(shí)施效果優(yōu)化為目標(biāo)的發(fā)展趨向。這一趨向根植于我國依法治國基本方略，以全面推行依法行政為重要標(biāo)志，致力于構(gòu)建權(quán)威且高效的依法行政體制。該趨向以法治政府建設(shè)為核心，遵循《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等依法行政的要求，結(jié)合數(shù)字技術(shù)不斷優(yōu)化對行政權(quán)的規(guī)制效果，強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。目前，行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的數(shù)字化推進(jìn)，城市治理下的“一網(wǎng)統(tǒng)管”與行政執(zhí)法監(jiān)督的數(shù)字化建設(shè)[3]，以數(shù)字化手段推進(jìn)簡政放權(quán)的落地實(shí)施是此趨向的主要實(shí)踐方向。其三，以加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展趨向。這一趨向根植于我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本戰(zhàn)略，旨在通過科技變革和數(shù)據(jù)要素價(jià)值的釋放來拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間。這一發(fā)展脈絡(luò)以《意見》的發(fā)布為標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)賦能，圍繞數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放、開發(fā)利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開機(jī)制創(chuàng)新與制度建設(shè)。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)制、首席數(shù)據(jù)官制度、基礎(chǔ)及專題數(shù)據(jù)庫以及數(shù)據(jù)開放清單等被視為該目標(biāo)下數(shù)字法治政府建設(shè)的核心事項(xiàng)。

可以看出，在多元化數(shù)字法治政府的實(shí)踐演進(jìn)中，以提升行政管理效率、增強(qiáng)法治實(shí)施效果、拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域?yàn)槟繕?biāo)的數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)踐方向已逐漸形成。基于多元公共政策手段與目標(biāo)之間的交叉性與關(guān)聯(lián)性[4]，數(shù)字基礎(chǔ)性平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)共享和開放應(yīng)用等數(shù)字技術(shù)規(guī)制核心領(lǐng)域，已然成為不同區(qū)域、不同級別的政府推進(jìn)數(shù)字法治建設(shè)的共同關(guān)注點(diǎn)。然而，共同關(guān)注點(diǎn)并不意味著數(shù)字法治政府實(shí)踐的統(tǒng)一與有序。差異化的政策實(shí)踐推進(jìn)路徑雖然帶來數(shù)字法治政府機(jī)制的多元化創(chuàng)新，但也導(dǎo)致實(shí)踐推進(jìn)路徑的明顯分化，產(chǎn)生了一系列結(jié)構(gòu)性難題。

2.地方性傾向引發(fā)不確定性風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字法治政府建設(shè)本質(zhì)上是政府治理的一項(xiàng)重大改革，依托中央的統(tǒng)籌規(guī)劃和地方的試驗(yàn)創(chuàng)新，呈現(xiàn)政策實(shí)驗(yàn)性特征[5]。現(xiàn)階段的數(shù)字法治政府建設(shè)以《意見》《綱要》等中長期行政規(guī)劃為綱領(lǐng)，在明確了“數(shù)治”與“法治”基本融合要求的同時(shí)，基于框架的“模糊性”和創(chuàng)新空間邊界的“不確定性”，賦權(quán)地方政府自主探索數(shù)字法治政府的建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新與試驗(yàn)，進(jìn)而形成由省級政府主導(dǎo)、市縣級政府共同參與的數(shù)字法治政府建設(shè)的探索架構(gòu)[1]。然而，相較于以往傳統(tǒng)領(lǐng)域改革政策的單一性試驗(yàn)，數(shù)字法治政府的建設(shè)改革實(shí)踐呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性差異。從改革類型看，數(shù)字法治政府的建設(shè)不僅囊括針對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治問題采取的對策性改革措施，還涵蓋由數(shù)字技術(shù)革新驅(qū)動(dòng)的前瞻性改革舉措。在改革的深度與廣度上，數(shù)字法治政府的建設(shè)不是局限于單一行業(yè)、單一領(lǐng)域或特定區(qū)域的局部性調(diào)整，而是基于數(shù)字治理理念，對全領(lǐng)域、全地區(qū)、全行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的變革。在實(shí)施層面上，其改革范圍觸及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的革新，并涵蓋政府行政效能的全面提升以及數(shù)據(jù)共享與利用機(jī)制的全新變革。

數(shù)字法治政府建設(shè)的綜合性與復(fù)雜性，使讓其成為統(tǒng)一清晰的政策指引變得困難，難以通過傳統(tǒng)領(lǐng)域改革中“中央政策—地方試驗(yàn)—央地反饋—政策調(diào)整—制度構(gòu)建”的常規(guī)改革路徑對其進(jìn)行快速完善[2]。電子政務(wù)的效率化、法治政府的數(shù)字化、數(shù)字政府的規(guī)范化等差異化發(fā)展趨向，持續(xù)加劇了以省為單位的數(shù)字法治政府建設(shè)的差異，進(jìn)一步誘發(fā)了因差異化發(fā)展而導(dǎo)致的整體化政策調(diào)整滯后，衍生出數(shù)字法治政府建設(shè)中各自為政、重復(fù)建設(shè)以及結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題[3]。特別是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理、共享和分析作為數(shù)字法治政府治理中的核心要素，其過于差異化和階段化的不平衡發(fā)展會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)在整體系統(tǒng)中流通受阻，增加不確定性。隨著數(shù)據(jù)交互活動(dòng)逐漸跨區(qū)域乃至全國性展開，差異化的運(yùn)行機(jī)制及其所對應(yīng)的職責(zé)分配關(guān)系，可能對整體數(shù)據(jù)共享造成不匹配、不均衡、不統(tǒng)一的影響，同時(shí)也可能引發(fā)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)統(tǒng)一性的潛在問題，導(dǎo)致數(shù)字法治政府建設(shè)發(fā)展的失衡。

3.制度供給不足引發(fā)法秩序失范風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字法治政府是以政府權(quán)力為核心推進(jìn)力量的新治理模式，在行政權(quán)設(shè)置、行使以及監(jiān)督救濟(jì)方面應(yīng)發(fā)揮規(guī)范和約束作用。然而，當(dāng)前各地對數(shù)字法治政府建設(shè)的理解和實(shí)施存在差異，導(dǎo)致建設(shè)過程中政府權(quán)力的行使范圍和界限并不明確，缺乏必要的法秩序支撐，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

其一，受新經(jīng)濟(jì)形態(tài)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響，政府雖被賦予主導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理格局的角色，但未重新建構(gòu)清晰的職權(quán)與責(zé)任規(guī)則體系[4]。當(dāng)下的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)的發(fā)展主要依賴政府在多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的積極介入，這些領(lǐng)域包括但不限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)權(quán)屬的明確界定、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的嚴(yán)格監(jiān)管，以及反壟斷措施的有力實(shí)施[5]。從目前的實(shí)踐看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展促使政府?dāng)U大其職責(zé)范圍以回應(yīng)社會(huì)對政府積極有為的角色訴求，例如，通過財(cái)政政策介入企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以及利用數(shù)字識(shí)別碼等數(shù)字技術(shù)積極參與城市社會(huì)治理[6]。但是，由于缺乏對政府在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)中應(yīng)承擔(dān)職責(zé)的明確評估與界定，政府介入市場與社會(huì)的邊界較為模糊。在特定目標(biāo)導(dǎo)向的驅(qū)動(dòng)下，政府及職能部門可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力越界行為，如過度介入社會(huì)運(yùn)作，從而使社會(huì)面臨法秩序失范的風(fēng)險(xiǎn)。其二，數(shù)字法治政府建設(shè)偏重場景化應(yīng)用，缺乏約束政府權(quán)力的體系化規(guī)則。由于量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是地方政府的主要考核指標(biāo)[7]，地方政府推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)時(shí)，更傾向選擇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的場景進(jìn)行拓展。基礎(chǔ)設(shè)施、公共支撐、數(shù)據(jù)服務(wù)、應(yīng)用系統(tǒng)等集約化、一體化建設(shè)構(gòu)成當(dāng)下基層數(shù)字法治政府建設(shè)的主要推進(jìn)場景。然而，地方在推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)過程中側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了對行政權(quán)力適用的系統(tǒng)性規(guī)范，普遍未建立起以數(shù)字法治政府中權(quán)力運(yùn)行為核心的規(guī)則框架。這種方式容易導(dǎo)致規(guī)則因場景化建設(shè)的頻繁調(diào)整而無法發(fā)揮效力，引發(fā)規(guī)則失范風(fēng)險(xiǎn)。目前僅有廣東等少數(shù)地區(qū)的數(shù)字法治政府建設(shè)在推進(jìn)過程中建立了較為完善的行政規(guī)則體系[1]。

4.基本權(quán)利保障關(guān)注缺失

數(shù)字化與新技術(shù)的賦能催生了數(shù)字化的生存樣態(tài)與發(fā)展需求，也加速了法律場景與人權(quán)語境的變化[2]。政府被賦予或者說應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“數(shù)字人權(quán)”保護(hù)的義務(wù)與時(shí)代責(zé)任，應(yīng)當(dāng)避免在“數(shù)治”過程中出現(xiàn)權(quán)力技術(shù)化、技術(shù)權(quán)力化的傾向[3]。但是，從地方實(shí)踐看，數(shù)字法治政府在推進(jìn)的過程中對基本權(quán)利的保障關(guān)注不足。當(dāng)前政府的保障措施更多地體現(xiàn)了對服務(wù)型政府理念的貫徹，側(cè)重對公共服務(wù)效能的提升，而對于“數(shù)治”過程中涉及的“數(shù)字人權(quán)”及“新興權(quán)利”較少關(guān)注。這不僅體現(xiàn)在對“隱私權(quán)”“數(shù)據(jù)權(quán)”等實(shí)體性權(quán)利規(guī)制的缺失上[4]，也體現(xiàn)為優(yōu)化公共服務(wù)中對程序性權(quán)利的忽視。在線政務(wù)服務(wù)中的知情權(quán)保障不夠、算法決策中的參與權(quán)缺失、自動(dòng)化行政中的技術(shù)性正當(dāng)程序關(guān)注不足，是目前數(shù)字法治政府建設(shè)中基本權(quán)利保障不足的主要表象。此外，因數(shù)字化應(yīng)用能力不足，部分地區(qū)強(qiáng)行推動(dòng)數(shù)字化進(jìn)程的做法，不僅有形式主義之嫌[5]，同時(shí)也造成傳統(tǒng)模式被不合理替代，減少了公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利實(shí)現(xiàn)的渠道，有損基本權(quán)利保護(hù)之實(shí)質(zhì)。

總體而言，數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程，尚未形成統(tǒng)一的政策導(dǎo)向與理論框架，存在明顯的差異性和由此衍生的不確定性。隨著省域?qū)用鏀?shù)字法治政府建設(shè)統(tǒng)籌工作的逐步推進(jìn)，以省為單位的整合態(tài)勢逐漸形成，這會(huì)同步增加國家層面數(shù)字法治政府建設(shè)整體統(tǒng)籌的復(fù)雜性。

三、數(shù)字法治政府建設(shè)的理論架構(gòu)與價(jià)值取向

“數(shù)治”與“法治”融合的技術(shù)實(shí)施方案、數(shù)據(jù)整合機(jī)制以及制度創(chuàng)新手段之間，呈現(xiàn)復(fù)雜的交織關(guān)系。基層實(shí)踐中顯現(xiàn)的零散化、重復(fù)化和復(fù)雜化的結(jié)構(gòu)性問題的癥結(jié)在于過快的數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來的治理銜接失當(dāng)，其凸顯了數(shù)字法治政府建設(shè)在理論基礎(chǔ)與核心價(jià)值取向上的缺失。有必要從理論層面系統(tǒng)整合“數(shù)治”與“法治”，以確立數(shù)字法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)與價(jià)值取向。

1.基于數(shù)據(jù)交互的數(shù)字法治政府整體理論

數(shù)字法治政府建設(shè)的理論架構(gòu)展現(xiàn)了多元化的認(rèn)知態(tài)勢。當(dāng)前，數(shù)字法治政府的理論架構(gòu)呈現(xiàn)以功能導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向及效能導(dǎo)向?yàn)榫S度的理論分野。功能導(dǎo)向，關(guān)注技術(shù)革命帶來的政府功能變革，認(rèn)為“建設(shè)數(shù)字法治政府本質(zhì)上就是建設(shè)智慧政府”[6]，致力于通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，拓展行政決策、行政監(jiān)督、行政執(zhí)法等關(guān)鍵領(lǐng)域的新功能。結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)數(shù)字法治政府治理的協(xié)同性，認(rèn)為“數(shù)字法治政府建設(shè)的重點(diǎn)之一是政府組織結(jié)構(gòu)的改革與重塑”[7]，關(guān)注機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)體系、層次結(jié)構(gòu)的規(guī)范化與科學(xué)化調(diào)整。需求導(dǎo)向，偏重服務(wù)型政府的理念，認(rèn)為數(shù)字法治政府的建設(shè)是對公眾期待政府治理需求的動(dòng)態(tài)回應(yīng)，其基礎(chǔ)在于民眾對政府提供高效率、高質(zhì)量服務(wù)的社會(huì)需求的形塑[1]。效能導(dǎo)向，聚焦數(shù)字科技對政府行政管理的賦能效果[2]，致力于通過信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等現(xiàn)代治理工具的運(yùn)用，提升數(shù)字法治政府的實(shí)踐效能。

對數(shù)字法治政府建設(shè)的理論探討面對的是多維導(dǎo)向的復(fù)雜體系。功能、結(jié)構(gòu)、需求和效能的多元導(dǎo)向呈現(xiàn)邏輯上的嵌套性和相互關(guān)聯(lián)性，難以簡單歸結(jié)以何種理念構(gòu)筑數(shù)字法治政府理論底色。不過可以明確的是，數(shù)字法治政府將數(shù)據(jù)共享與交互作為核心要素，確保數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)跨地域、領(lǐng)域、部門和層級的業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)交互。這一要素構(gòu)成數(shù)字法治政府建設(shè)的基本邏輯前提，并為數(shù)字法治政府建設(shè)的理論探索提供了一個(gè)切入點(diǎn)。以協(xié)同性、整體性為關(guān)注重點(diǎn)的整體政府理論，與數(shù)字法治政府建設(shè)的邏輯前提高度契合，宜以此為基礎(chǔ)開展理論的設(shè)計(jì)優(yōu)化。

整體政府理論是在后新公共管理時(shí)期，針對職能結(jié)構(gòu)單一化引發(fā)的職能“碎片化”問題而形成的一種戰(zhàn)略性治理理念。佩里·希克斯在此基礎(chǔ)上提出整體性治理理論，主張對中央和地方組織的縱向?qū)蛹夁M(jìn)行整合，并通過協(xié)商的方式解決跨域議題。同時(shí)，該理論還倡導(dǎo)將各個(gè)部門及具有同類功能的治理主體進(jìn)行橫向整合，構(gòu)建一個(gè)高效化、協(xié)同化的整體政府運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)[3]。克里斯托夫·波里特進(jìn)一步剖析了整體政府概念的核心內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建整體政府的目標(biāo)在于消除相互抵消和破壞性的政策環(huán)境，優(yōu)化稀缺資源的共享利用方式，從而促進(jìn)各利益相關(guān)方的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)治理效果的連貫性和一體化[4]。在這一理論框架下，整合、協(xié)調(diào)、協(xié)商、合作被視為政府治理理念的核心屬性[5]，并形成與數(shù)字法治政府建設(shè)的基本契合點(diǎn)。第一，治理結(jié)構(gòu)趨同。整體政府理論所強(qiáng)調(diào)的政策與行為應(yīng)保持治理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性與完整性，與數(shù)字法治政府建設(shè)在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與傳輸交互方面展現(xiàn)的整體化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的底層邏輯相契合。第二，治理目標(biāo)相近。整體政府理論與數(shù)字法治政府建設(shè)均致力于提升公共服務(wù)水平、增強(qiáng)政府治理效能，呈現(xiàn)相似的目標(biāo)導(dǎo)向。第三，治理理念契合。二者在治理理念上均涉及對相關(guān)主體的整合、協(xié)調(diào)、協(xié)商與合作行為的探索。第四，治理手段相互依賴。整體政府的實(shí)施要依托數(shù)字法治政府所運(yùn)用的科技數(shù)據(jù)進(jìn)行交互，同時(shí)，數(shù)字法治政府的建構(gòu)要基于整體治理理念，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的整體性存儲(chǔ)、深度交互與多元應(yīng)用。

不過，當(dāng)前的數(shù)字法治政府建設(shè)呈現(xiàn)顯著政策試驗(yàn)的特性，整體的改革進(jìn)程與政策框架仍處于不斷變動(dòng)之中。由于整體政府理論須建立在相對穩(wěn)定的政策目標(biāo)基礎(chǔ)之上，在缺乏統(tǒng)一明確的政策指引的情況下，數(shù)字法治政府的建設(shè)實(shí)踐可能會(huì)在一定程度上偏離理論適用范圍。數(shù)字法治政府概念的提出旨在填補(bǔ)數(shù)字政府技術(shù)快速發(fā)展與其價(jià)值理念之間的鴻溝[6]，這一過程需要將法治價(jià)值深度融入數(shù)字政府之中，以形成共識(shí)性的價(jià)值體系。鑒于政府行政權(quán)在數(shù)字法治政府建設(shè)中的核心主導(dǎo)地位，這一過程實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化為對政府行政權(quán)行使的價(jià)值確認(rèn)與重塑。

2.基于包容審慎的數(shù)字法治政府價(jià)值交融

（1）秩序行政與給付行政的價(jià)值交互

長期以來，秩序行政與給付行政構(gòu)成了行政權(quán)發(fā)展變化的兩端。自亞當(dāng)·斯密的“自由放任”理論向凱恩斯的經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論轉(zhuǎn)變以來，政府行政權(quán)的演變通常被視為由秩序行政、管理行政持續(xù)向給付行政、服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的過程[1]。政府?dāng)?shù)字治理快速發(fā)展的過程中，行政權(quán)自然也呈現(xiàn)強(qiáng)烈的給付與服務(wù)的屬性塑造，然而，這一相對分立的價(jià)值在數(shù)字法治政府建設(shè)中持續(xù)交互。

政府?dāng)?shù)字治理并非對傳統(tǒng)治理模式的簡單延續(xù)，其代表著基于數(shù)字科技的全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同化的治理模式變革。這一變革不僅涵蓋數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)交互系統(tǒng)等對數(shù)據(jù)要素的治理創(chuàng)新，還涉及以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)生態(tài)治理[2]。對于數(shù)據(jù)要素及其衍生的數(shù)據(jù)生態(tài)，單一的給付行政價(jià)值無法形成有效制度供給。同時(shí)，數(shù)字法治政府在給付行政的實(shí)踐推進(jìn)中重塑行政行為流程，也使涉及的基本權(quán)利發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，基本權(quán)利的存在和表達(dá)出現(xiàn)持續(xù)的調(diào)整，這需要借助數(shù)字治理視角下的秩序價(jià)值重新進(jìn)行審視。在這一過程中，秩序行政不應(yīng)被視為傳統(tǒng)行政法發(fā)展變遷視角下與給付行政非此即彼的區(qū)分，也不應(yīng)被視為行政任務(wù)的具體類型化[3]，而應(yīng)被視為數(shù)字法治政府建設(shè)中的秩序價(jià)值與給付行政緊密融合，并落實(shí)于行政權(quán)適用的價(jià)值約束之中。

（2）包容審慎理念下的價(jià)值整合

數(shù)字法治政府的建設(shè)中對行政權(quán)行使的約束需要融入行政秩序的價(jià)值考量，但這并不意味著要將其理解為“機(jī)械法治主義”思想[4]。政府的數(shù)字化治理建設(shè)的演進(jìn)歷程被賦予超越傳統(tǒng)秩序維護(hù)范疇的創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)濟(jì)屬性與期望。因此，要以包容性和差異性的視角來審視，應(yīng)允許創(chuàng)新發(fā)展所帶來的必要風(fēng)險(xiǎn)存在，并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行包容審慎的價(jià)值整合。

“包容審慎”是政府在新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展中的創(chuàng)新監(jiān)管理念[5]，并迅速成為高度法定化的監(jiān)管政策的核心術(shù)語，強(qiáng)調(diào)以一種溫和、靈活的方式對新業(yè)態(tài)的發(fā)展給予充分的包容與支持。包容審慎的價(jià)值取向是基于政府治理的視角，數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)際發(fā)展與需求指向的必要的價(jià)值內(nèi)核。

其一，數(shù)字法治政府的建設(shè)，作為推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，其治理模式的創(chuàng)新與調(diào)整是新業(yè)態(tài)、新技術(shù)發(fā)展的一個(gè)重要方面。在沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的情況下，政府自身治理模式的優(yōu)化應(yīng)被視為包容審慎價(jià)值適用的重要指向。其二，相較于傳統(tǒng)包容審慎監(jiān)管關(guān)系中政府與企業(yè)的單一監(jiān)管關(guān)系，數(shù)字法治政府建設(shè)呈現(xiàn)更為復(fù)雜的雙重結(jié)構(gòu)。數(shù)字法治政府的包容審慎，不僅包含傳統(tǒng)政府與企業(yè)之間的包容審慎監(jiān)管關(guān)系，還涉及政府內(nèi)部的包容審慎價(jià)值的適用。在推行“簡政放權(quán)”等權(quán)力下放措施的同時(shí)，應(yīng)建立上級政府對下級政府的包容審慎監(jiān)管機(jī)制，以確保政府行為的合規(guī)性和有效性。其三，在數(shù)字法治政府的建設(shè)中，政府的角色相較于傳統(tǒng)包容審慎監(jiān)管模式中的角色發(fā)生了顯著的擴(kuò)展與深化。政府不僅作為主導(dǎo)者負(fù)責(zé)制定全面的政策框架、發(fā)展規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)體系，還積極參與具體實(shí)施過程，與各方主體協(xié)同合作，并承擔(dān)對整體業(yè)態(tài)的監(jiān)督與管理職責(zé)。政府的多重角色，使得“包容審慎”價(jià)值的應(yīng)用變得更為復(fù)雜且多維。在缺乏先驗(yàn)性經(jīng)驗(yàn)的情況下，政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型無法完全遵循傳統(tǒng)秩序行政的規(guī)范主義范式，這要求在行政權(quán)的行使中充分考慮治理創(chuàng)新的賦能效應(yīng)[6]。應(yīng)通過包容審慎的價(jià)值調(diào)控法律規(guī)范的機(jī)械性適用，避免對創(chuàng)新發(fā)展造成不必要的束縛和阻礙。

四、推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的策略與路徑

在數(shù)字法治政府建設(shè)的過程中，出現(xiàn)了整體與局部、頂層與基層、創(chuàng)新與固守、效率與秩序、發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)提升與基本權(quán)利結(jié)構(gòu)變化等多重沖突。傳統(tǒng)的圍繞主體、行為、責(zé)任，或是以立法、執(zhí)法、司法為核心的規(guī)制模式，在面對當(dāng)前數(shù)字法治政府建設(shè)展現(xiàn)的復(fù)雜張力時(shí)顯得力不從心。相比之下，以要點(diǎn)式的機(jī)制構(gòu)建與相關(guān)規(guī)則的完善，更能夠與當(dāng)前數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)際需求相契合。

1.統(tǒng)一基本政策與數(shù)據(jù)治理的規(guī)則體系

數(shù)字法治政府建設(shè)是“整體性的、系統(tǒng)性的數(shù)字工程建設(shè)”[1]，其治理的系統(tǒng)性、整體性應(yīng)作為數(shù)字法治政府建設(shè)的基本立場。

首先，應(yīng)明確數(shù)字法治政府建設(shè)的政策統(tǒng)一性，要通過規(guī)范明確數(shù)字法治政府建設(shè)的概念內(nèi)涵與治理目標(biāo)。《綱要》《意見》中有關(guān)“數(shù)字法治政府”的描述僅具有理念層面的導(dǎo)向與轉(zhuǎn)向功能，并不具有規(guī)范層面的指引與約束功能，其無法整合實(shí)踐場域下電子政務(wù)效率化、法治政府?dāng)?shù)字化、數(shù)字政府規(guī)范化等差異化的政策指引與慣性推進(jìn)。數(shù)字法治政府的概念內(nèi)核與目標(biāo)設(shè)立，應(yīng)以整體化、體系化、統(tǒng)一化的全局視野，觀察數(shù)字法治政府建設(shè)實(shí)踐樣態(tài)，結(jié)合秩序行政與給付行政的價(jià)值交融，考慮包容審慎的價(jià)值理念，以“數(shù)治”與“法治”的控制反饋關(guān)系為切入點(diǎn)，最終落腳于具體行政權(quán)的使用與約束。

其次，數(shù)字法治政府的構(gòu)建應(yīng)以數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與數(shù)據(jù)交互的核心邏輯為基石，確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)規(guī)則體系。數(shù)據(jù)的體系化、整體化與交互化程度，盡管不直接涉及價(jià)值判斷，但是直接影響數(shù)字法治政府建設(shè)的整體成效。目前，以省為統(tǒng)籌形成的地方性法規(guī)（省、設(shè)區(qū)的市）數(shù)據(jù)立法，雖實(shí)現(xiàn)了所在行政區(qū)劃的數(shù)據(jù)規(guī)范統(tǒng)一，但在全國視域下，仍存在跨省、跨市間的數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)孤島與重復(fù)建設(shè)等邏輯上難以調(diào)和的問題。針對數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、共享、流動(dòng)以及數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，應(yīng)秉持國家層面的整體觀念，建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理與數(shù)據(jù)質(zhì)量規(guī)則體系。

最后，須進(jìn)一步完善中央與地方在數(shù)字法治政府構(gòu)建過程中的試驗(yàn)反饋機(jī)制。數(shù)字法治政府建設(shè)蘊(yùn)含的全局性與整體性特征，以及其政策試驗(yàn)展現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性與差異化特質(zhì)之間具有顯著的張力關(guān)系，因此，強(qiáng)化中央與地方之間的反饋互動(dòng)顯得尤為迫切。針對前述常規(guī)改革推進(jìn)路徑，應(yīng)著力提升各環(huán)節(jié)的互動(dòng)反饋頻次，尤其在任務(wù)分工、意見共識(shí)以及重要問題研判等方面，須對相應(yīng)的回應(yīng)與反饋機(jī)制加以優(yōu)化與完善，以確保政策的上下貫通。

2.完善包容審慎機(jī)制的技術(shù)化構(gòu)造

作為數(shù)字科技領(lǐng)域新興的發(fā)展業(yè)態(tài)，數(shù)字法治政府承擔(dān)著引領(lǐng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的核心主體作用，應(yīng)始終堅(jiān)守“海不辭水，山不辭土石”的包容性治理理念。對于超出數(shù)據(jù)基礎(chǔ)規(guī)則范疇的數(shù)據(jù)治理方式、數(shù)據(jù)應(yīng)用以及數(shù)據(jù)生態(tài)，應(yīng)給予充分的探索空間與試錯(cuò)機(jī)會(huì)，通過技術(shù)化的手段進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)，以積極推動(dòng)數(shù)字政府治理模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

一是對數(shù)字法治政府建設(shè)中多元主體的參與引發(fā)的權(quán)力傳導(dǎo)差異化現(xiàn)象，不應(yīng)采取標(biāo)準(zhǔn)化或統(tǒng)一化的處理方式。當(dāng)前，數(shù)字法治政府建設(shè)正處于試驗(yàn)改革推進(jìn)階段，針對多元主體治理模式引發(fā)的權(quán)力傳導(dǎo)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，可以通過優(yōu)化主體協(xié)同機(jī)制，并構(gòu)建和完善政府?dāng)?shù)據(jù)歸責(zé)機(jī)制加以應(yīng)對。具體而言，應(yīng)建構(gòu)和完善各級數(shù)字法治政府建設(shè)的數(shù)據(jù)管理職責(zé)體系，明確數(shù)據(jù)管理的行政主體核心職責(zé)。通過對行政任務(wù)的明確分工，結(jié)合行政區(qū)劃數(shù)字法治政府建設(shè)情況以及財(cái)政支持政策，運(yùn)用行政授權(quán)、行政委托等行政主體理論，結(jié)合行政契約、行政協(xié)同等行政行為理論，來優(yōu)化行政責(zé)任的承擔(dān)和分配機(jī)制，以此有效應(yīng)對數(shù)字法治政府建設(shè)主體多元化所帶來的權(quán)力傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。

二是要建立數(shù)字法治政府建設(shè)領(lǐng)域的立法前評估機(jī)制。隨著數(shù)字法治政府的迅猛發(fā)展，該領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷形成，進(jìn)而推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型立法的逐漸興起[2]。作為試驗(yàn)創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，數(shù)字法治政府建設(shè)，特別是在數(shù)據(jù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)生態(tài)治理層面，若過于依賴風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的立法模式，可能會(huì)削弱數(shù)字法治政府對經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。因此，在推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的過程中，對于數(shù)字應(yīng)用與數(shù)字生態(tài)治理領(lǐng)域的立法應(yīng)持審慎態(tài)度，不宜過于急促。應(yīng)通過進(jìn)一步完善立法前評估機(jī)制，對有關(guān)數(shù)字法治政府建設(shè)的數(shù)字應(yīng)用、數(shù)字生態(tài)等領(lǐng)域展開全面立法前評估，包括其必要性、合法性、可操作性以及可能對社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面產(chǎn)生的影響[1]。同時(shí)，通過立法前評估中的公眾參與機(jī)制，可以更加迅速地識(shí)別數(shù)字法治政府建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)爭議焦點(diǎn)，提前加強(qiáng)對相關(guān)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與監(jiān)管，從而降低風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型立法對數(shù)字法治政府建設(shè)試驗(yàn)創(chuàng)新產(chǎn)生的固化效應(yīng)。

3.明確基本權(quán)利與數(shù)字安全的底線規(guī)則

數(shù)字法治政府建設(shè)的底線觀應(yīng)以觸及社會(huì)秩序底線為標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)前述數(shù)字政府建設(shè)的情況，應(yīng)圍繞基本權(quán)利保護(hù)與數(shù)字安全確立底線規(guī)則。

首先，建立針對行政流程變更的基本權(quán)利審查機(jī)制。不侵害公民基本權(quán)利是現(xiàn)代國家公權(quán)力行使的底線[2]，數(shù)字法治政府建設(shè)過程中權(quán)力行使應(yīng)遵循這一基本底線原則。應(yīng)對數(shù)字法治政府建設(shè)中關(guān)于基本權(quán)利的論述邏輯進(jìn)行重新調(diào)整，明確以基本權(quán)利不受侵害為原則，重新闡述和加強(qiáng)公共服務(wù)的推進(jìn)政策，并建立針對行政流程變更的基本權(quán)利審查機(jī)制。對“隱私權(quán)”“數(shù)據(jù)權(quán)”等實(shí)體性權(quán)利，以及政府加強(qiáng)公共服務(wù)、優(yōu)化創(chuàng)新機(jī)制帶來的行政程序變化中的程序性權(quán)利加以審查，保障公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其次，完善數(shù)字法治政府的數(shù)據(jù)安全體系。數(shù)據(jù)安全作為數(shù)字法治政府建設(shè)的基石，其核心是“以國家安全為根本歸依，以數(shù)字技術(shù)為主要場域，以法治價(jià)值為基本架構(gòu)”[3]。在數(shù)字法治政府的構(gòu)建進(jìn)程中，應(yīng)確保數(shù)據(jù)安全被視作一項(xiàng)基本保障[4]。因此，須加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全體系的建設(shè)力度，并在推進(jìn)過程中適當(dāng)平衡當(dāng)前過于偏向公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀。著力加強(qiáng)數(shù)字法治政府建設(shè)中數(shù)字安全法律基礎(chǔ)保障制度的建設(shè)。包括進(jìn)一步明晰公共數(shù)據(jù)的范圍，明確公共數(shù)據(jù)處理全流程、全周期中各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并建立相關(guān)的激勵(lì)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制[5]。同時(shí)，應(yīng)圍繞數(shù)據(jù)開放等與安全緊密相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度。重點(diǎn)評估擬開放數(shù)據(jù)是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等敏感信息，以及數(shù)據(jù)開放后可能對國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定等造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而有效平衡數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系，保障數(shù)字法治政府建設(shè)的有序進(jìn)行。

五、結(jié)論

數(shù)字法治政府源于數(shù)字政府與法治政府的深度融合，隨著其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)發(fā)展中持續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)與引領(lǐng)作用，數(shù)字法治政府建設(shè)的重要性和價(jià)值不斷凸顯與放大。以“數(shù)治”與“法治”的相互賦能、動(dòng)態(tài)控制與反饋互動(dòng)為理解框架，不失為一個(gè)較為穩(wěn)妥且準(zhǔn)確地判斷數(shù)字法治政府概念內(nèi)核的方法。數(shù)字法治政府的建設(shè)，應(yīng)始終堅(jiān)持統(tǒng)一的政策引領(lǐng)與有序的行政權(quán)約束，并構(gòu)建以數(shù)據(jù)安全與基本權(quán)利保護(hù)為底線的原則體系，妥善保護(hù)與利用變革中蘊(yùn)含的治理優(yōu)勢，持續(xù)提升數(shù)字法治政府對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)效能。應(yīng)當(dāng)明確數(shù)字法治政府的建設(shè)是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)變化的過程，其中數(shù)字技術(shù)的不斷變革與發(fā)展將持續(xù)驅(qū)動(dòng)數(shù)字法治政府治理模式的演變，這既構(gòu)成數(shù)字法治政府研究的難點(diǎn)，同時(shí)也為其持續(xù)深入的研究提供了明確的方向。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”。

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[4]國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》，2022年1月12日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/ 2022-01/12/content_5667817.htm。

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