鄉村治理中“數字懸浮”的表現樣態及破解路徑

內容提要 在數字技術與基層治理的融合過程中，數字技術的工具性優勢與鄉村場域的現實治理需求形成互促關系，推動了鄉村經濟、基層黨建和村民社會的發展。但是，隨著數字技術的強勢進入，鄉村治理中的行政制度、組織結構已然構成數字技術嵌入的障礙，并產生“數字懸浮”，主要表現為方式偏離、目的偏離、主體偏離和效果偏離等治理異象。基于制度主義的數字技術執行分析框架，其原因可歸納為組織限度、場域限度和工具限度三個方面。在數字鄉村建設中，應立足數字技術與鄉村治理的關聯性，通過優化基層政府組織結構突破組織限度、加強數字素養的培育突破場域限度、健全各項數據標準體系突破工具限度等，促進數字技術與鄉村治理的耦合，推動數字鄉村治理的高質量發展，實現鄉村振興。

關鍵詞 數字治理 數字懸浮 鄉村振興 數據壁壘

汪洋，江蘇基層社會治理研究協同創新基地研究員

江蘇開放大學鄉村振興學院教授

本文為國家社會科學基金項目“數智賦能黨內巡視精準化的運行機理與實現路徑研究”（24BDJ071）的階段性成果。

一、問題的提出

數字鄉村建設是鄉村振興的戰略方向，自2018年中央一號文件首次提出實施“數字鄉村戰略”以來，數字技術在基層黨建、政府服務供給、智慧生活等方面發揮著日益深刻的影響。然而，隨著數字技術與基層治理的不斷互嵌，背離技術賦能理性的“過度留痕”“數據壁壘”等技術嵌入失靈現象日益凸顯。學術界將這種技術嵌入失靈現象稱為“數字懸浮”，用以闡釋數字技術與基層治理脫軌，二者無法深度融合的一種狀態[1]。

[1]范煒烽、白云騰：《何以破解“數字懸浮”：基層數字治理的執行異化問題分析》，《電子政務》2023年第10期。圍繞“數字懸浮”現象的產生及影響因素，學者們主要從以下四個維度展開了探討：第一，當前農村數字化基礎設施建設在廣度、深度和力度上存在短板[1]，數字平臺重投入、輕產出，維護后勁不足[2]。第二，村民的數字素養參差不齊，其水平高低事關數字鄉村各領域實踐參與的積極性、主動性和創造性[3]。第三，數字鄉村建設政策體系配套不健全，未形成涵蓋農業、農民、文化、生態、社會、經濟等在內的完善的、系統化的政策體系[4]。第四，傳統鄉土與技術理性的碰撞使得治理價值、理念難以融合，傳統鄉土的治理方式依托“生于斯，長于斯”的熟人社會，而數字規則具有非人格化的工具理性特征，其力圖排除人情關系的影響，與傳統鄉土治理“重德重情不重法”的特質相矛盾[5]。

總體而言，由于“三農”發展相對滯后及信息時代數字鴻溝的影響，我國數字鄉村建設與目標狀態仍有較大差距，亟須刻畫更加清晰的建設藍圖以推動數字鄉村戰略落地[6]。數字鄉村建設是一個整體性工程，學界較多強調數字技術單向的賦能作用，而忽略科層組織與數字技術之間的互嵌過程以及這一過程對技術賦能效果的復雜影響。在現實場景中，數字技術的運用首先會經過政府體系的選擇與設計，新興技術嵌入基層治理體系既是科層組織的改革與創新戰略，又受科層組織權力結構和技術工具本身限制。因此，本文采用制度主義及組織理論視角，將數字鄉村治理的各要素納入一個整體分析框架——基于制度主義的數字技術執行分析框架，結合現實案例探討數字技術如何受各要素的影響產生治理偏離現象，從而提出相應的對策。

二、基于制度主義的數字技術執行分析框架

1.奧斯特羅姆的制度分析框架

要揭秘數字鄉村建設中的技術失靈現象的原因，首先應回到公共政策研究中的“政策過程”分析。奧斯特羅姆的制度主義范式被薩巴蒂爾稱為“最完善的一種政策理論”，其在經濟學、政治學、社會學和組織分析中的興起是當代社會科學發展的一種極為重要的趨勢[7]。“制度”這一術語涉及很多不同類型的實體，既包括組織，也包括決定組織內和組織間相互作用的規則。相較于數字技術及其產生作用的方式是實體的，制度更多是隱形的，以不可直接視見的方式發揮著重要影響。研究制度需要多學科的介入，以搭建一個包括市場、科層組織、個人集合體等在內的分析框架。

2.簡·芳汀技術執行分析框架

簡·芳汀的技術執行分析框架最早是為了應對電子政務、信息化政府建設中產生的問題。該框架將信息技術與組織理論、科層制理論結合，運用內嵌理論來解釋信息時代政府官僚的行政行為；聚焦信息技術、組織、內嵌性以及制度之間的關系，創造性地將技術與結構之間的因果關系進行了轉換。按照這個邏輯，技術與組織結構之間是相互影響的，技術本身只是潛在的工具，只有當組織真正開始使用這些技術時，它們才真正發揮作用。新興技術并不一定會催動組織結構變革，但組織結構需要調整自身來適應新興技術的運用，這些調整涉及組織結構最深層次的權力安排、獎勵考核機制等，關鍵在于如何將真實的執行結構反饋給政策制定者[8]。

3.基于制度主義的數字技術執行分析框架

奧斯特羅姆的制度分析框架展示了政策執行時，行動舞臺、行動者和行動情境的重要作用；簡·芳汀的技術執行分析框架通過現實案例比較被設計的技術與被執行的技術之間的差別，探究其中非技術因素導致的技術失靈現象。

基于對前述兩個框架的分析，在數字鄉村建設這個行動舞臺上，應注意行動者與行動情境這兩個關鍵變量，同時完整展現數字技術的運用。數字鄉村建設中主要的行動者包括政府官員、基層執行者以及鄉村居民；行動情境則是在數字鄉村建設試點政策下的實踐創新，包含了技術創新以及主體之間相互作用模式的改變。此外，還應對被執行的技術與被設計的技術進行對比分析，探討產生技術失靈現象的技術因素和制度因素。

結合前文分析，本研究通過構建基于制度主義的數字技術執行分析框架（見圖1），聚焦數字技術被運用時如何與組織、制度、場域進行互嵌，在互嵌過程中又受到哪些具體因素的影響，旨在以整體性視角審視數字鄉村建設。

數字鄉村建設中的客觀數字技術主要包括互聯網技術、大數據技術、區塊鏈技術、物聯網技術等。客觀數字技術本身并沒有正向屬性和負向屬性之分，但具有一定的技術限制性，即“工具限度”。數字技術經過設計層的選用時，首先會面臨“組織限度”。“組織限度”主要指受由傳統科層制決定的權力結構、管轄權限和監督問責的影響，還包括壓力型行政體制下行政發包和一元主導傾向的影響。“組織限度”對數字技術賦能規模、方向、程度產生制度性阻滯，使其演變成被執行的技術。之后經過“場域限度”作用于鄉村治理主體（基層工作者和村民），并以擴散的方式作用于鄉村應用場景（基礎通用設施、農業農村數據、農業信息化、治理數字化和數據安全與保障等），最終造成方式偏離、目的偏離、主體偏離和效果偏離四類主要治理偏離異象。

同時，客觀的數字技術在應用層的作用方式并不是單向的，也存在從應用層到設計層的反向作用，即效果反饋和制度修正，意指應用層可以根據使用實效對被執行的技術進行反饋。治理偏離的異象通過層層反饋，促進設計層開展制度修正，最終實現技術安排、制度安排、社會安排的適配。數字技術就是在前述安排中被設計、感知、理解和使用的。

三、案例嵌入：“數字懸浮”在N市P區數字鄉村建設中的表現樣態

N市P區于2020年9月入選國家級數字鄉村試點區名單。本研究以P區的數字鄉村建設為典型案例，通過實地調研P區的五個街道以及八個社區發現，隨著數字技術與基層治理不斷互嵌，背離技術賦能理性的“痕跡管理”“虛擬政績”等“數字懸浮”現象日益凸顯，其表現樣態主要為方式偏離、目的偏離、主體偏離和效果偏離等治理偏離異象。

1.方式偏離：整體性推進變為碎片化建設

數字治理注重在構建基層數字政府時，整合政府職能，打破數據壁壘，再造政府流程，變“找部門”為“找政府”，提供“一站式”的辦事體驗[1]。而實踐中，本應統籌規劃、整體推進的改革布局卻呈現碎片化的現象，這與數字治理理論強調基于職能整合而開展整體性建設相悖。

（1）數字應用龐雜與功能碎片化

筆者在調研中發現，數字應用被過度開發。以民政辦日常工作為例，低保、養老、殘聯補助這三項高頻業務竟對接著六個數字應用平臺。同時，社區基層工作者所使用的數字應用，涉及黨建、社區治理、安全監管、政務熱線等多項業務，一部辦公設備上安裝十多個工作數字應用程序是常態。當前的數字鄉村治理實踐存在錯誤認知：數字鄉村治理就是基層職能部門基于自身開發足夠的數字應用系統，按部門設計數字平臺，將相關業務上線。過度開發數字應用，前期耗費了大量人力財力去設計，后期又需要高維護費用。可以說，層出不窮的數字應用偏離了按需設計的本質，多數淪為數字形式的泡沫。

（2）數據碎片化

數據碎片化主要體現為政務服務數據壁壘現象。公安、稅務、便民服務中心等部門使用自有平臺開展業務工作，往往沒有做到與其他部門共享自身掌握的數據信息，這導致大量公共數據被反復錄入審核。在此過程中，不僅基層工作者負擔加重，也造成公共數據資源的浪費。雖然“一網通辦”“一網統管”“打通最后一百米”等治理方案已在政務服務領域先試先行，但基層治理中數據開放與共享水平整體上仍比較低，破解“數據孤島”問題任重道遠[2]。例如，便民服務中心的分戶業務要經過派出所—社區—建設所—社區四個環節才能完成，“一次性辦理”仍未實現，各部門之間在碎片化治理下形成的互不相通狀態依舊存在。

2.目的偏離：按需設計演變為形象工程

數字治理改革的初衷是通過數字技術改進公共服務供給方式、提高公共服務供給效率，而實踐中的一些措施卻異化為數字化的形象工程。

（1）“互聯網+面子工程”

筆者通過調研發現，數字鄉村建設中頻現較為典型的面子工程。P區的一個社區于2019年投資80萬元建設和推廣“數字農家書屋”和“老年人電腦房”，其占地面積75平方米，內部藏書2500余冊，并配備閱讀桌椅及電子閱覽設備。在實際走訪中發現，該社區老年人口占比較高，是典型的老齡化社區，但村民中知道“數字農家書屋”和“老年人電腦房”的并不多，也幾乎沒人有數字化閱讀需求。社區里的年輕居民能夠熟練使用智能手機、電腦等設備，日常也不會走進“數字農家書屋”與“老年人電腦房”。而類似的“數字農家書屋”在另外兩個街道各有七八個。可以說，“數字農家書屋”“老年人電腦房”的建設并沒有考慮當地的實際狀況和民眾的真實需求，耗費了人力財力卻成為擺設。

（2）“虛擬政績”

數字治理實踐中，部分社區會使用夸大的方式標榜政績。以P區“農技云”App的推廣和使用為例，P區在N市是農業特色較為明顯的區域，區政府相關部門專門設計了助力農業生產的數字應用平臺——“農技云”App，并在平臺上開設了“專家咨詢”板塊，聘請農業專家及農技人員“坐診”，為農民解答農業生產中出現的問題。但“農技云”App投入使用后，除少數種植大戶以外，普通農民很少下載和使用。另外，社區開展的相關培訓和講座，農民參與度普遍不足，社區不得不采取發放誤工費的形式吸引農民參加活動。

3.主體偏離：多元主體協作治理變為政府一元化主導

作為治理理論的重要延伸，數字治理同樣強調多元主體之間建立良好的協作、互助關系。但現實中基層工作者和村民作為鄉村治理的主體并沒有發揮出應有的主體作用。

（1）相關主體參與決策不足

在數字鄉村治理決策中，基層工作者與群眾更多處于執行的被動狀態。調研發現，相關主體對數字鄉村治理的認知差異較大。街道和社區工作人員大多熟知“數字鄉村治理”這一概念，普通村民特別是老年群體對此知之甚少。同時，基層工作者在數字鄉村治理實踐中發現問題也很難有效反饋給相關部門進行修正。例如，聯勤辦對接基層群眾比較多，在政策實踐中能有效發現問題，他們反饋的問題理應成為改進決策的有益參考，但多位聯勤辦工作人員反映，“提意見建議感覺不受重視”。相比之下，普通村民參與數字治理決策更顯不足。

（2）相關主體未成為真正的評價者

在數字鄉村治理實踐中，政府部門更注重用注冊人數、點擊量、瀏覽量、轉發量等要素來評價數字應用平臺的績效。其實，上述顯性數據并不一定能準確衡量數字治理的水平。P區主推的某數字應用平臺，在相關考核中下載量和用戶評分成為評價的主要標準，而此平臺在村民日常生產生活中發揮效用的情況并沒有被重視。另外，在數字鄉村治理中，存在政府既當“運動員”又當“裁判員”的情況。調研發現，由于基層政府對某數字應用平臺（設施）高度認可，導致跟風建設現象頻發。數字治理成效考評應當弱化自我評價的權重，強化村民、基層工作者等多元主體的滿意度評價權重。

4.效果偏離：基層減負變為變相增負

基層數字治理改革的目的是提高政府工作效率、提供更優公共服務，而實踐成效往往事與愿違。基層工作者忙于應付各類數字平臺的任務，工作壓力較大。

（1）“上面千條線，下面一根針”

基層組織是行政系統的“神經末梢”，基層工作人員是政策執行的最末端，后者可實現與民眾直接互動溝通，是連接民眾與上級政府的橋梁，因此往往承擔較多的常規性行政工作和額外的政治性任務[1]，“上面千條線，下面一根針”成為形容基層工作者承擔超負荷工作量的形象概括。在調研中，基層工作人員反映數字技術并沒有減輕他們的工作量，甚至加重了其工作負擔。同時，大數據有效利用的基礎是基層工作者開展海量數據收集與填報工作，這對基層工作者來說充滿挑戰。

（2）過度的“痕跡管理”

“痕跡管理”作為保障基層行政體制運轉的基本條件和常見策略早已有之。然而，在數字技術的加持下，利用拍照、打卡的方式，把任務和過程體現在電子載體上，使得“痕跡管理”很大程度上變為“無差別留痕主義”，從而陷入一種留痕誤區[1]。一方面，“痕跡管理”成為上級政府對基層工作者考核和監督的工具，強化了考核的作用，讓基層工作者無論事務大小都得“留痕”，帶來更多工作量，且易產生“補材料、造痕跡”的現象。同時，技術治理環境的監督更為精密，線上打卡、線下定位、現場拍照使得基層工作者時時刻刻處于被監管的狀態。另一方面，下級自主制造痕跡迎合上級，在功利心理影響下，基層單位和部分干部的政績觀產生扭曲，通過在工作微信群、政務辦公群等“曬擺拍”“曬加班”展現工作成績[2]。

四、“數字懸浮”現象的生成邏輯分析

在基層治理中，數字技術作為一種手段或者工具，本身具有一定的工具限度，它是被執行和應用的，組織決定怎樣設計、執行和使用內嵌于組織環境和制度環境中的數字系統。在理想環境中表現極佳的數字技術，在現實環境中卻可能遭遇各種各樣的困境。數字技術只有與基層政府組織和制度、鄉村社會結構深度互嵌，才會發揮出最好的治理成效，因此需要從組織限度、場域限度和工具限度等方面分析“數字懸浮”現象的生成邏輯。

1.組織限度

對政府單位之間的共享數據庫、功能、業務和程序進行組織和管理，需要解決關涉權力結構、部門利益、問責監督等多方面的問題，而這些問題來源于“科層制”。在我國基層治理格局中，科層制的弊端進一步演變成“壓力型體制”，對數字技術賦能的規模、方向、程度帶來制度性阻滯。政府可以輕易建立數字技術支撐下的基礎設施，但這并不等同于建立制度上的配套改革措施。

（1）傳統科層制的限度

第一，權力結構的剛性。在數字鄉村治理的推進中，數字技術在倒逼基層政府組織作出變革時，必然涉及權力的變更。科層制的重要特征是部門之間存在確定的管轄范圍和原則，而這種管轄范圍通常是由規則確定的。現實中橫向部門沒有權力和權限互相查看自身所需要的數據，甚至在縱向的同一部門內部，基層行政人員只能錄入相關數據和信息，并不能查看整體數據和信息。因此，破除數據壁壘從技術上理解是可行的，但在政府組織結構和制度上是很難落實的。

第二，管轄權限影響下的部門主義。科層制下的部門官員易受本位主義影響，形成“部門主義”，部門官員往往將這一數據資產當作“部門利益”，并拒絕將其開放和分享。部門利益影響著部門之間的協調發展，減緩了組織間信息傳播的速度。基層部門所占有的往往只是某些局部化與碎片化的數據，而數據最終要上傳到上級政府，如果說基層部門間數據不共享就會形成小的數據孤島，那么上級政府間數據不共享會造成更加嚴重的數據壁壘問題。“數據壁壘”的存在，導致難以實現數據的最大“紅利”，阻礙數字鄉村治理的進程。

第三，嚴苛的問責與監督。隨著民主意識的覺醒，提高數據開放的程度與信度成為民眾參與社會生活的重大訴求。數字技術的發展推動民眾和第三方組織通過政府的開放數據自發評估并監督政府的行為。數據公開意味著政府行為暴露在陽光之下，一旦出現公眾收集的數據與政府公布的數據不匹配的問題，相關情況便會通過互聯網傳遞、發酵，并引發熱議。同時，大量個人監督者會使用“放大鏡”來審視政府，對部門及工作人員形成壓力，這使政府對數據的開放與共享采取抵制措施，為不共享數據尋找借口并設置壁壘。

（2）壓力型基層行政體制

“壓力型體制”作為一種對我國基層政府運作機制的總括性描繪，得到學界廣泛認可，討論“壓力型基層行政體制”有助于理解數字鄉村治理下“數字懸浮”的生成邏輯[1]。

第一，條塊關系下的行政發包。條塊結構是當前基層治理的重要制度因素，數據的流通不僅受制于“條”，即縱向權力結構自上而下的管控，而且受制于“塊”，即橫向權力結構的分割。因此，“條”上的不同層級與“塊”上的不同部門難免會產生數據壁壘。基層政府條塊關系下的行政發包制發展產生“數字懸浮”現象有三重不同邏輯。首先是強壓力下的行政發包。在數字治理中，各“條”將更上一級數字改革的任務分解為簡單的數字指標，傳導到下一級屬地“塊”，并通過精密的數字技術嚴加考核和監督問責，對屬地進行“加壓”，使其完成任務，在此之中便產生了“數字懸浮”。其次是強激勵下的行政發包。下一級屬地作為“承包者”能夠比較自由地在“屬地管理”的原則下進行數字治理，并通過完成既定目標來獲取相應激勵。然而，上一級“發包者”本身也是“承包者”，其所受激勵強度依賴于下一級屬地的數字治理成效，在此之中也產生了“數字懸浮”。最后是弱壓力、弱激勵下的行政發包。既沒有懲罰因素，也沒有激勵因素，會影響“承包者”的行政行為，最終使得“承包者”更多偏向不作為[2]。

第二，激勵誘導下的基層治理“錦標賽”。激勵誘導下的基層治理“錦標賽”是壓力型行政體制的重要表現，“條”與“塊”中的相關人員都需要競爭以獲得職位上的晉升，這也催生了一種新型的組織晉升文化[3]。因此，數字治理的項目就為下級政府創造政績提供了載體。為了在考核評優中獲得更高的排名，職能部門利用數字治理項目、數字專項治理特色和數字平臺建設優勢等吸引鄉鎮積極參與，同時，鄉鎮通過數字治理項目來提升自己的治理成效。在基層治理“錦標賽”的過程中，基層領導為了贏得治理“錦標賽”，容易產生不良的政績觀，導致數字形式主義。

第三，強政府下的一元主導傾向。壓力型體制往往會采取一元化管理模式，基層政府通常選擇“命令”方式，集中資源，快速完成任務。同時，為保證下級政府有效遵從，壓力型體制衍生出“政治化機制”——上級政府把任務安排上升為“政治任務”，這就導致下級政府必須采取各種手段去完成任務。此外，政府一元主導傾向影響了其他治理主體的“協作”地位和監督作用發揮[4]。

2.場域限度

場域限度的核心內容在于數字素養，包括村民的數字素養和基層工作者的數字素養，它們與鄉村社會天然的穩定性共同構成鄉村的場域限度。

（1）村民的數字素養不高

數字素養不僅指與信息、通信等數字技術相關的知識和技能，還包含數字文明新時代的價值觀、倫理、行為和思維方式等方面的素養。在數字鄉村治理中，村民的數字素養影響其作為治理主體參與治理改革的意愿、能力和渠道。概括而言，村民接近數字技術的機會和使用數字技術的意愿是影響村民數字素養高低的兩個直接因素。前者受到村民的經濟能力、所在地區數字基礎設施環境等要素的影響，后者受村民受教育的程度、年齡、心理特征等要素的影響。鄉村社區老年人的數字素養尤為不足，由于獲得穩定收入來源的渠道較少、受教育程度低、數字設備落后、學習意愿不足，他們對數字技術使用表現出無力感和抗拒感，街道與社區層面調動老年人參與的積極性十分困難，改革呈現“有心無力”的狀態。

（2）基層工作者的數字素養不高

基層工作者的數字素養缺乏體現在兩方面。一方面，數字治理的強技術性、快變革性等特征要求有與之相匹配的技術人才；另一方面，基層工作者尤其是一線網格員的待遇較低，但其績效考核較為嚴格，這影響了年輕人才投身鄉村工作的意愿。在調研中發現，大量的行政工作、政治任務最后都落在了基層工作者的身上，而他們對新型數字工具使用的意愿和能力十分有限，人手不夠、知識儲備不足已是常態。此外，基層中能力出眾的年輕干部往往會得到職務的升遷，進而離開基層，這使鄉村面臨人才流失的困境。

（3）鄉村社會天然的穩定性

鄉村社會是一個生活相對安定的社會，是傳承歷史文化、延續歷史文脈的重要載體[1]。經驗、習慣的世代累積和文化的傳承刻在了每一代村民的基因之中，造就了鄉村目前的穩定型生活，也成為維持鄉村天然穩定秩序的規范與準則。在數字鄉村治理的實施中，村民們出于“規避風險，追求穩定”的生活本能，普遍不關心數字治理的制度創新與改革措施，不愿意主動地參與某項治理改革實踐。這種穩定的氛圍，阻礙了數字技術在鄉村中的運用與推廣，進而影響數字治理在鄉村社會的推進。

3.工具限度

技術工具本身并無正負屬性之分，但由于技術發展的時代局限，其存在著一定的限制性，主要包括安全短板、梳理短板和對人文主義的削減。

（1）數據安全短板

數據安全是政府數據開放和共享的前提條件。在數據整合、存儲、管理、訪問、共享等過程中，任何一個環節出現技術紕漏都可能危害公民利益、擾亂社會秩序甚至威脅國家安全。基層工作人員的數據安全意識普遍不高，很少認識到數據被深度挖掘后可能會發生的潛在社會危機。數據安全領域也易形成一種悖論：政府因為擔心“數據安全”而拒絕數據的開放與共享，核心部門常以“專業”和“安全”為理由強調數據共享的危險性，拒絕數據共享。

（2）數據梳理短板

數據梳理短板主要指的是對數據的收集和分析缺乏統一的規范和標準體系。對數據進行梳理的前提是將界定的對象進行標準化的表達，但社會問題是復雜的，往往不能精準地以數字化形式進行描述。我國正處于大數據發展的初始階段，與技術應用、數據共享、數據采集等相關的統一性標準技術體系不健全，而基層政府難以制定相關數據梳理規則，導致數據錄入質量不佳、錄入困難、重復錄入等現象。數據的碎片化狀態，影響著政府“條”與“塊”之間的溝通與協作。

（3）技術理性對人文主義的削減

對基層工作者而言，技術治理下的嚴格績效評估和監督容易異化成指標治理，一切以指標為上，忽視基層工作者的狀態。被大數據算法控制的基層工作者，與流水線上的工人沒有什么不同，只是管理技術從泰勒的“科學管理”方法演變為更為冰冷的數字化算法。在調研中發現，一些基層工作者已經習慣了日常與數字應用系統打交道，將數字應用系統當作全部的工作載體，產生了一定的依賴性，通過不斷地切換需要使用的應用系統，完成上級分配的工作任務。技術理性會忽略鄉村中最關鍵的人及其社會需求，使得鄉村治理失去應有的人文關懷，造成行政冷漠等現象。

五、治理現代化進程中“數字懸浮”現象的破解路徑

在數字鄉村治理過程中，需要立足數字技術與基層治理的關聯性，通過突破組織限度、場域限度以及工具限度，促進數字技術與基層治理的融合，切實推動基層治理數字化轉型。

1.突破組織限度

（1）完善頂層設計，統籌協調數字鄉村治理

堅持黨對基層治理數字化轉型的全面領導，發揮基層黨組織的作用，協調壓力型體制下的條塊關系。成立以基層黨委為核心的數字鄉村治理工作小組，統籌推進數字鄉村治理進程，有助于規避部門主義、條塊體制導致的“數字壁壘”，同時對數字治理中各級政府和部門進行監督，減少“數字懸浮”現象的產生。

（2）改革基層政府組織結構，增強部門協作能力

基層政府組織結構改變的實質是組織權力的重新配置。基層政府組織變革的方向主要有三個：虛擬化、扁平化和多中心化。虛擬化指通過流程再造將基層政府組織結構以全新的虛擬形式集成在網絡平臺之上；扁平化的核心在于事權的下放，街道層面梳理業務清單，將簡單的、高頻的政府服務下放到社區；多中心化指賦予街道更多的審批權限，轉變過去辦事集中化的模式。通過基層政府組織變革增強部門協作能力，培育基層開放共享的組織文化，改變科層體制之下的“部門主義”理念，以制度規范的形式確立部門之間的溝通渠道，實現部門之間的數據共享。

（3）構建立體化的考評體系，以客觀評估改革實效為原則

一是精準確定考核內容，完善考核指標體系的構建。考核內容不能只停留在“痕跡管理”層面看標記完成了什么任務，而是應該深入一線，考核任務完成的質量，以鄉村群眾的滿意度作為考核的核心評價標準。二是建立考評容錯機制。壓力型行政體制下，基層官員極易產生保守主義傾向或激進主義傾向，保守主義傾向表現為不敢作為，而激進主義傾向表現為基層官員可能會為了政績亂作為。應建立健全科學合理的考評容錯機制，合理界定容錯范圍，明確容錯標準與程序，切實保護那些勇于擔當、敢于創新的基層官員，充分激發他們在改革進程中的活力與創造力。

2.突破場域限度

（1）提升村民數字素養

加強對農民關于農業數字應用的技術指導，采取有力措施降低農民使用數字技術的門檻，引導并鼓勵農民學習新一代信息技術。街道層面應定期組織專家和專業技術人員在鄉村舉辦培訓會，科學設置培訓內容，鼓勵數字應用的開發者為農民提供通俗易懂的軟件或者微信小程序，開發簡便高效的“老年模式”以方便村民使用。

（2）加強數字人才隊伍建設

一是發揮鄉賢在鄉村治理和推進鄉村風尚文明建設中的重要作用，加強基層組織建設，設立鄉賢理事會、鄉賢參事會等組織。二是重視鄉村內生人才培育，在加強“數治”的同時優化“人治”，加強對基層政府工作人員的數字技能培訓，打造一支專業知識扎實的數字化人才隊伍。三是優化人才引入環境，實施人才引進政策，以鄉情鄉愁為紐帶，以合理待遇為保障，吸納高學歷的年輕人才返鄉，推動鄉村內源式發展和治理。

3.突破工具限度

（1）健全網絡信息安全治理體系

一是構建法律安全保障體系。針對數據采集、開發、共享等基礎問題制定相應的法規，加強對非法盜用數據和侵害個人隱私的打擊懲戒力度，從立法上保證數據的共享和安全。二是實施信息安全的動態化管理制度。針對不同類別的數據，比如企業、民眾的數據，設定不同的開放流程、形式和期限，制定政府內部數據安全管理制度和操作規范，確定網絡安全負責人，落實網絡安全保護責任。三是注重用技術防范數據泄露。采取數據分類，對重要數據進行備份和加密；運用防火墻以及監測和預警機制等，確保數據信息使用過程的安全。

（2）建立健全數據標準化制度和管理體系

信息標準決定數據管理的底線和質量。統一治理信息標準能夠避免因信息標準復雜多樣而造成治理信息流通壁壘和流通成本過高等問題。治理信息標準主要包括靜態信息標準和動態信息標準兩部分。統一靜態信息標準能夠實現信息在收集、儲存、保護和使用等整個信息處理過程的無障礙流通；統一動態信息標準能夠有效避免信息資源主導者因標準升級而設置信息接入壁壘和阻礙，為構建開放共享的信息流通體系奠定基石。在實踐中，市一級政府應著力統一數據采集、命名等方面的標準，建立相應的數據標準規范，并為政府部門和數據庫打造“標準化數據”的輸出端口，以保證各單位和各地區數據格式的一致性和兼容性。

（3）提高行政溫度

技術主義強調行政執行中的理性主義，但行政從來不是冷冰冰的，而是有溫度的，基層的行政更應該如此。過度的數字技術運用，減少了村民與基層工作者面對面交流的機會，造成“行政冷漠”現象。實際上，村民在生產生活中遇到的問題十分復雜，他們需要與基層工作者、基層干部進行線下的深入交談。在這種情形下，基層行政官員更應該放下冷冰冰的數字技術，與鄉村群眾面對面交流，聽取他們的建議，提高基層部門整體的行政溫度。如果科技應用失去了人文關懷，那么相關技術的運用也就失去了真正的價值。

六、研究展望

鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在全面推進數字鄉村建設的浪潮下，“指尖上的形式主義”“數字負擔”“過度數字留痕”等治理失靈現象不斷產生，從本質上看，這是因為數字技術懸浮于鄉村治理的場域之上。因此，要使數字技術產生治理實效，關鍵在于如何消除懸浮狀態，促進數字技術與基層治理相互耦合。數字技術只是手段，通過數字技術賦能服務型政府建設，提升政府治理現代化水平，真正解決基層社會問題，提升人民群眾的生活品質，才是數字治理的最終目標。因此，在數字鄉村治理過程中，需要立足數字技術與基層治理的關聯性，通過突破組織限度、場域限度以及工具限度，推動基層治理數字化轉型。同時，對于政策制定者而言，要將改革實效作為最終評判標準，暢通村民、基層工作者的反饋渠道，將實事求是作為實踐改革的原則之一，去除“數字懸浮”，切實推進鄉村治理數字化轉型。

數字鄉村治理是一項復雜的、系統化的工程，需要處理好技術創新與制度支持、技術賦能的工具理性與價值理性、基層數字治理機構的角色與權威配備等多個重要問題，這些問題有待進一步探究。

〔責任編輯：史拴拴〕

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