環境治理體系中的多元規范及其協同機制

摘要：現代環境治理，首先表現為規范體系的治理。當前，我國環境治理領域總體上存在著國家法律、黨內法規、行政規范性文件、黨的規范性文件等多種規范類型，形成了“多元規范共存、多元秩序共治”的運行模式。現有學術研討的一個重要貢獻，是承認并高度重視生態環境領域所存在的多元規范現象，并嘗試將其納入已被提上立法議程的生態環境法典之中。但是，此種研究進路較為宏觀抽象，難以深入觸及我國環境治理體系中所出現的環境行政執法變革等前沿議題。從實踐情況看，我國環境治理中的多元規范體系與多元秩序結構已然產生抵牾和齟齬，其在環境行政處罰領域呈現較為明顯與突出。現階段，我國環境行政處罰制度探索的困局主要包括：生態環境領域“免予處罰”的混沌實踐、行政處罰異化為生態環境損害賠償責任追究的前置要件，以及垂直管理改革背景下環境執法力量的錯位配置。從多元規范視角出發，運用“發生學方法”分析發現，上述實踐難題均源于現代環境治理體系中非國家法律類規范之變動而產生的多元規范不協同問題，具體包括規范性文件（行政規范性文件、黨的規范性文件）相互間的沖突，以及黨的政策與國家法律相互間的差異。從法理上考量，當前我國環境行政處罰制度探索暴露出的系列問題及內在沖突，不能簡單根據“問題—對策”式思路來加以應對，而需從“事理”上升為“法理”，揭示其中所蘊含的一般規律和普遍矛盾（即環境治理體系中多元規范的相互關系問題）。鑒此，未來我國應當立基于多元規范協同互動的理論和方法，重點完善生態環境領域相關規范性文件的備案審查機制，建立健全生態環境領域黨的政策與國家法律的統籌協調機制，同時借助生態環境法典編纂之契機確認多元規范的相互關系規則，以提升我國環境治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：環境治理體系；多元規范；規范協同；協同機制；環境行政處罰；生態環境法典

中圖分類號：D912.6""文獻標志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）05-0193-14

一、問題的提出

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，當前我國已然出現了多元規范現象，即不僅存在國家法律這一種規范類型，而且存在黨內法規、黨的政策、國家政策等多種規范類型［1］。上述規范類型在各自場域發揮著相應的指引與約束作用，共同型塑了一個功能互補、有機統一的“規范集群”［2］。這不僅體現了當代中國治理體系和治理能力的規范化、法治化圖景，而且彰顯了獨具中國特色的法理意涵與規范屬性，為我們理解和分析各個領域國家治理問題提供了基礎理論框架。在當前我國環境治理領域，同樣存在著多元規范現象，實踐中所涌現出的諸多環境規制問題亦可從多元規范視域加以理解和分析。從學界既有研討情況看，已有部分學者在生態環境法典編纂的時代背景下專門論及生態環境政黨法治議題，提出了將黨的政策、黨的規范性文件納入生態環境法典的總體方案與具體路徑［3］，力求實現從政策創新到法治規范的路徑轉變。

應當看到，既有學術研究的一個重要貢獻，是承認并高度重視生態環境領域所存在的多元規范現象，并嘗試將其納入已被提上立法議程的生態環境法典之中。但是，此種研究進路較為宏觀、抽象，難以深入觸及我國環境治理體系中所出現的諸多環境行政執法變革與環境司法專門化改革等前沿議題。在當前我國生態文明體制改革進程中，相較于司法治理而言，行政規制實則發揮著更為重要的作用［4］。對此，我國2018年《憲法》修正案增設“國務院領導和管理生態文明建設”之條款，從根本法上確認了行政機關所應承擔的環境保護職責，以及行政規制手段在生態文明建設場域中的主導作用［5］。就其一般意義而言，環境行政規制手段至少包含環境行政處罰、環境行政命令、環境行政強制、環境行政磋商等制度類型［6］。有論者基于實證分析指出，在我國環境治理的“工具箱”中，行政處罰制度是其中適用范圍最廣、使用頻次最高的環境規制手段［7］。據生態環境部有關負責人介紹，僅2023年，“全國各級生態環境部門共下達環境行政處罰決定書7.96萬份，罰沒款金額62.7億元”［8］。從某種程度上說，環境行政處罰的制度探索及施行功效直接關乎我國生態文明體制改革之成敗。故此，從環境行政處罰制度探索的實踐情況切入，對我國環境治理體系中的多元規范及其協同機制議題予以分析，不失為一種有效研討進路。鑒此，本文立足于“多元規范共存、多元秩序共治”的分析框架，從多元規范視域出發就我國環境行政處罰制度探索的實踐困局及法理根由予以檢視和剖析，在此基礎上，試圖提出實現我國環境治理體系中多元規范協同互動的整體法治方略。

二、環境治理體系中多元規范的概念生成及典型領域

黨的十八屆四中全會明確提及“中國特色社會主義法治體系”的基本概念，并將其具化為“完備的法律規范體系”“完善的黨內法規體系”等五個方面。從概念表述的形式邏輯上看，我國中央層面并未將黨內法規、國家政策視為法律規范體系的必要組成部分。但是，從國家治理及生態文明建設的實踐邏輯上看，包含黨內法規、黨的政策、國家政策等在內的多種規范類型，均對現代國家治理體系和生態文明體制改革產生了重要影響［9］。故此，需要引入一個能夠容納多種規范類型的基本概念與分析框架，本文即嘗試運用“多元規范”這一概念，旨在借此對環境治理體系及環境行政處罰制度變革等問題予以更為精準而深入的分析。

（一）環境治理體系中多元規范的概念生成

近年來，我國法學界呈現出一種新的研究趨向，一些論者主張將黨內法規、黨的政策、國家政策等均視為法律體系的重要組成部分，試圖賦予上述規范類型以法律屬性，即認為它們是與法律一樣具有同等效力的規范類型［1］。此種研究進路背后的學理支撐乃是“法律多元主義”，其核心要旨即在于將不同性質的規范類型均定性為法律，或使之具有法律屬性。

然而，真實世界的客觀存在卻是“規范多元”而非“法律多元”，尤其是像我國這樣的成文法國家，所謂“法律”或“法律體系”均應有其法定化形式或特定所指。根據我國《憲法》和《立法法》的有關規定，法律體系可劃分為七大法律部門

即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。；就其位階而言，可細分為憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、自制條例和單行條例。很顯然，依此標準所界定之“法律”或“法律體系”，無法涵蓋黨內法規、黨的政策、國家政策等多種業已在法治實踐中產生重要影響的規范類型。是故，有學者嘗試創設一個能夠有效囊括國家法律、黨內法規、黨的政策、國家政策等多種規范類型的全新概念，并將這一新型概念界定為“規范體系”［1］。根據劉作翔教授的解讀，“規范體系”是“法律體系”的拓展版與升級版；所謂“規范體系”，乃指由全部規范類型綜合而成的有機整體，可以涵涉任何一種能夠對人們行為起到指引和約束作用的規范形態［1］。

此種從“法律體系”到“規范體系”的概念校正與邏輯轉向，為我們理解生態環境領域“多元規范”及“規范協同”問題提供了有效參照。鑒此，本文所稱之“多元規范”及“規范協同”乃指在構建現代環境治理體系的過程中，發揮著約束和指引作用的法律規范、黨內法規、黨的政策、國家政策等多元化的規范類型，以及不同規范之間彼此影響、相互銜接、協作互動的法律現象。事實上，2020年3月中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》就對上述運行框架與法治現象進行了確認，明確提出到2025年我國要建立健全環境治理的法律法規政策體系，形成多元參與、良性互動的環境治理體系［10］。在此背景下，從學理層面對我國環境治理體系中“多元規范”及“規范協同”問題展開研究，無疑具有重大的理論價值與現實意義。

（二）環境行政處罰領域集中體現了多元規范及其協同現象

近年來，面對日益頻發的環境污染與生態破壞事件，強有力的政府規制舉措已然成為環境治理的主要手段，并承載著社會各界的強烈期待。依照日本學者黑川哲志的解讀，所謂“環境行政規制”乃指政府部門通過設置污染物排放標準、自然資源開發許可等制度對環境危害行為進行必要懲戒與威懾，以期實現維護環境公益、改善環境質量之目標［11］。在我國現行法律框架下，環境行政規制手段大致包括如下四類：（1）作為控制基礎的污染物排放標準制度；（2）作為準入機制的環境行政許可制度；（3）作為過程控制的環境監測監察制度；（4）作為實施保障的環境行政處罰、環境行政命令及環境行政強制等制度［12］。從“過程論”視角觀之，大體可將上述行政規制手段概括為“訂立環境命令及標準—設置環境行政許可—監察環保守法情況—追究環境法律責任”的“四階構造”。

實證檢視表明，在我國環境行政規制的“工具箱”中，環境行政處罰（尤其是環境行政罰款）是適用比例最高、涉及種類最多的一種規制手段

參見：徐以祥、梁忠《論環境罰款數額的確定》（《法學評論》，2014年第6期152頁）。。依照《生態環境行政處罰辦法》第8條規定，環境行政處罰舉措不限于罰款，還包括警告、通報批評、沒收違法所得、責令限期拆除等諸多制度種類。因此，在當前我國環境行政監管活動中，行政相對人的主要擔責形式即為環境行政處罰。總體上看，近年來我國制定、修改和完善了一系列與環境行政處罰有關的法律規范、黨內法規及政策文本，充分體現出我國中央層面推進環境行政處罰制度探索及變革的迫切需求與堅定決心。

具體分為如下三類情況：（1）制定或修訂法律規范，即根據環境行政處罰工作的現實需要，由特定主體（通常是全國人大常委會、生態環境或自然資源等部委）制定新法或修訂原有立法，實踐中多以法律或部門規章之形式予以呈現。包括：2021年全國人大常委會修訂通過的《行政處罰法》，2023年生態環境部審議通過的《生態環境行政處罰辦法》，以及2024年自然資源部修訂通過的《自然資源行政處罰辦法》等。（2）制定行政規范性文件，即針對特定環境執法問題，由相關政府部門通過制定專項行政規范性文本的方式予以細化落實。包括：生態環境部于2019年、2021年分別印發的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》等。（3）制定黨內法規或黨的規范性文件，即針對環境執法領域重大體制機制改革的現實需求，通過“黨政聯合發文”（通常由中辦、國辦聯合印發相關文件）的方式予以實現。包括：中辦、國辦于2016年、2019年聯合印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》等。綜上可見，在我國環境行政處罰領域，集中存在著國家法律、黨內法規、行政規范性文件、黨的規范性文件等多種規范類型，形成了“多元規范共存、多元秩序共治”的法治框架與運行模式。在此模式下，多元規范體系與多元秩序結構難免會產生抵牾和齟齬，因此有必要立基于多元規范視角對我國環境行政處罰制度探索的實踐困局、法理根由及協同之策予以探討和分析。

三、多元規范視域下環境行政處罰的制度探索及實踐困局

依照英國公法學專家馬丁·洛克林的解讀，環境行政處罰具有其規制功效，即有效實現環境監管中的各項行政任務［13］。我國環境法學者竺效教授指出，在實施環境行政處罰時，須正確處理監管目的與監管手段之間的關系，既要貫徹落實教育與處罰相結合的原則，亦要實現環境行政處罰權力配置及體制機制的創新［14］。據此，大致可將環境行政處罰的應然功效概括為教育違法行為人、追究環境法律責任、實現權力優化配置等三個方面。上述功能互為關聯，形成一個相對自洽的邏輯體系。需指出的是，由于我國環境行政處罰制度體系龐雜、種類繁多，故對其實踐運行狀況進行全面評估的難度較大。為解決該問題，下文著重從生態環境領域“免予行政處罰”、行政處罰與生態環境損害賠償追責，以及環保垂改與綜合執法改革銜接三個領域切入加以考察

如此設計之理由在于：上述領域制度變革的目標乃是教育違法行為人、追究環境法律責任、實現權力優化配置等三個方面，其完整呈現了我國環境行政處罰制度的應然功效；而且，上述領域相關信息基本向社會公開，能夠進行較為全面的實證考察與案例分析，可在一定程度上揭示我國環境行政處罰制度探索及變革的實踐效果。。

（一）生態環境領域“免予行政處罰”的混沌實踐

我國《行政處罰法》（2021年修訂）第33條第1款規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”該條款明確規定了“免予行政處罰”（又稱“不予行政處罰”）的兩種情形及規范構造，理論界將其概括為“輕微不罰”與“首違不罰”［15］。從演進路徑觀之，我國生態環境領域“免予行政處罰”制度經歷了一個“漸進型”的發展過程，呈現出典型的“回應性”立法之特征。

起初，生態環境領域“免予行政處罰”制度乃是借助中央生態環境部門印發的行政規范性文件予以推動。經由實踐檢驗證明行之有效后，2023年《生態環境行政處罰辦法》在第42條第1款明確規定了“輕微不罰”“首違不罰”的規范構造，以部委規章之形式明確賦予生態環境“免予處罰”制度以合法性。據有關論者統計，當前我國絕大多數省份均制定了生態環境領域“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權基準”等文件［16］，旨在以地方行政規范性文件的方式對本行政區域內“免予行政處罰”的事項清單與制度規則予以細化和落實。

檢視各省（市）生態環境部門所制定的目錄、清單等行政規范性文件不難發現，各地存在將“輕微不罰”與“首違不罰”混淆適用之情形

參見：陳誠《生態環境“首違不罰”制度的現存問題與規范路徑》（《南京工業大學學報（社會科學版）》，2023年第2期78頁）。。同時應看到，各地對于生態環境領域“首違不罰”的法律意涵及規范構造的理解存在較大偏差。檢視典型省份在水污染超標事項中適用“首違不罰”的有關規定即可發現

參見《北京市生態環境領域不予行政處罰事項清單》《廣東省生態環境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》《江西省生態環境輕微違法免罰事項清單》《吉林省生態環境領域不予行政處罰事項清單》中針對“超過水污染物排放標準排污”這一處罰事項的有關規定。，各地對于同一超標排污行為的“違法臨界點”及“行為人主觀過錯”等規定存在顯著差異。例如，針對超標排放廢水的行為，北京將其適用“首違不罰”的超標幅度控制為不超過10%、pH值超標幅度限制為±0.5以內，并對行為人的主觀方面未作任何規定；對于同類事項，吉林則是將日污水排放量控制在不超過0.1噸、pH值幅度設置為5～6或9～10，并將行為人的主觀方面限定為“非主觀故意”。此種規范構造上的顯著差異，在給各省（市）環境規制工作留存較大裁量空間之同時，亦帶來了過度裁量之風險與“類案不同判”之亂象，有損于法律威嚴與執法公正。對此混沌局面理應引起足夠重視，并可采取統籌協調各地行政規范性文件的方式對其加以糾偏。

（二）環境行政處罰異化為生態環境損害賠償責任追究的前置要件

當下中國，不斷頻發的各類環境污染與生態破壞事件，不斷挑戰著人民群眾的心理底線并拷問著我國的環境法治建設［17］。從過往實踐情況看，我國環境法律機制的創設和運行，主要聚焦于如何對經由環境為媒介而導致的針對特定民事主體之損害予以填補，而一定程度上忽視了針對生態環境本身損害的救濟。法律規范層面的闕如，顯然不利于環境公益維護目標之實現。是故，明確生態環境損害的索賠主體并建立健全相關救濟機制，成為近年來我國生態文明體制改革的重要任務之一。基于此，我國自2015年起在七省（市）試點生態環境損害賠償制度。經過兩年試行探索，中辦、國辦于2017年印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，正式全面推行該項制度，并對其總體目標、工作原則、適用范圍及具體救濟機制等內容進行明確規定，為我國環境公益維護提供了一種有別于傳統行政規制的新型路徑。

縱觀全球法治實踐，生態環境損害救濟、環境公共利益維護主要仰賴如下兩種路徑：一是由專門的生態環境部門通過“命令—控制”式的行政規制方式加以實現；二是由國家機關、環保組織乃至公民個人通過提起環境民事公益訴訟的方式加以實現［18］。在我國現行法律框架下，生態環境部門擁有集行政監管權與民事索賠權于一身的角色定位。這意味著，當環境危害行為造成嚴重生態損害后果時，生態環境部門既可采取行政處罰、行政命令、行政強制等傳統“命令—控制”式的行政規制手段對違法行為予以管控；亦可在窮盡行政規制手段仍無法充分救濟生態環境損害時，運用賠償磋商與索賠訴訟等新型環境治理工具，實現生態環境損害救濟的“全覆蓋”［19］。事實上，后一種救濟路徑現已在我國環境法治實踐中得以全面推廣，其實質在于通過賠償磋商、索賠訴訟的方式對傳統環境行政規制手段進行補強，力求借助行政權與司法權的協同配合，助力實現充分填補生態環境損害、有效維護環境公共利益之目標。

此處以生態環境部2023年公布的有關典型案例作為分析樣本

參見《生態環境部公布第三批生態環境損害賠償磋商十大典型案例》，載中華人民共和國生態環境部官網，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/sthjshpczd/202310/t20231013_1043094.shtml。，旨在全面、直觀地揭示生態環境損害賠償案件在先行程序中適用行政處罰制度的相關情況。檢視樣本案例不難發現，針對同一環境危害行為，行政機關不乏出現同時運用生態環境損害賠償磋商（訴訟）和行政處罰制度之情形。從理論上說，如此操作之目的即在于借助多種規制工具的整合與運用，有力威懾環境危害行為人、充分維護環境公共利益。需指出的是，行政權具有主動性、高效性及專業性等優勢，而司法權具有謙抑性、權威性及終局性等特征，故實踐中有關行政機關（通常是生態環境部門）在運用生態環境損害賠償磋商（訴訟）制度之前，往往針對同一違法行為先行適用了“剛性”的行政處罰制度。例如，在“江西省吉安市某企業違法排污生態環境損害賠償案”中，針對長期存在的違法排污行為，吉安市生態環境局于2021年4月對污染企業處以316.4萬元的行政罰款；2022年8月，吉安市生態環境局與污染企業進行磋商并達成磋商協議，約定由案涉企業承擔3 861.77萬元的生態環境損害賠償費用［20］。由此可見，在當前實踐中，環境案件在進入至生態環境損害賠償磋商（訴訟）程序前，往往前置適用了行政處罰程序；也即是說，生態環境損害賠償責任的認定與追究，一般以有關行政機關作出環境行政處罰等公法規制為前提。這意味著，環境行政處罰在事實層面已然成為生態環境損害賠償責任追究的前置要件，這無疑是對環境行政處罰制度的自身異化。就此意義而言，目前“行政處罰前置、民事磋商（訴訟）御后”的制度運行邏輯，實則將環境行政監管延伸至環境民事（司法）索賠領域，形成了兩套功能重疊、原理類似、主體相同的生態環境損害救濟機制，由此導致我國環境公益維護實踐陷入“擊鼓傳花”的亂象之中。

（三）垂直管理改革背景下環境執法力量的錯位配置

自1989年《環境保護法》確立“屬地管理與分級管理相結合”的原則以來，環境管理體制一直是阻礙我國環境法有效施行的重要原因，部分地方政府怠于履行環境保護職責已然成為推進我國生態文明體制改革的嚴重阻礙［21］。為破解地方保護主義對環境法施行的負面影響，中辦、國辦于2016年印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《環保垂改意見》），主要涉及環境執法權、監察（測）權的“再配置”。根據《環保垂改意見》的相關要求，環境監察作為環境執法權的重要內容，上收至省級生態環境部門統一行使；縣級生態環境部門不再作為同級政府組成部門，而是作為市級生態環境部門設立的派出機構（環保分局）［22］。就環境行政處罰制度而言，本次環保垂改之目標在于破解由地域劃分管理職能范疇而帶來的困局［23］，將環境行政處罰權以委派或授權等方式下放到縣級生態環境部門。故此，《環保垂改意見》明文規定：“環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法”，“依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。”

與此同時，2018年《深化黨和國家機構改革方案》提及要“深化行政執法體制改革，整合組建生態環境保護綜合行政執法隊伍”。2019年中辦、國辦印發了《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《綜合執法改革意見》），旨在建立一個職責明確、內容完備的生態環境保護綜合行政執法體制，以形成與我國環境保護現狀相契合的執法體系。根據《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》的有關規定，實踐中生態環境綜合行政執法實施主體的第一責任層級已壓實到設區的市［24］，各地政府也據此紛紛出臺了相關改革實施方案。

整體來看，我國環保垂改與綜合行政執法改革的相繼推動，導致了環境執法權“上收”與環境執法力量“下沉”之間的矛盾。一方面，依照2016年《環保垂改意見》的有關規定，縣級生態環境部門被調整為上級部門的派出機構，其環境執法權向上級部門集中“上收”［25］。另一方面，根據2019年《綜合執法改革意見》的有關規定，我國在全面推動生態環境保護綜合行政執法改革的同時，也在推進行政執法權限及力量向基層“下沉”，力求強化基層政府的統籌協調職責。由此可見，執法力量“下沉”的結構需求和環保垂改在環境行政處罰領域出現了一定沖突，其實質是一種權力重新分配上的矛盾。故此，有必要從多元規范視角出發，統籌協調好兩項制度改革之間的關系。唯此，方可從“頂層設計”層面實現環境執法權及環境執法力量的優化配置。

四、多元規范視域下環境行政處罰實踐困局的法理分析

運用“發生學方法”

所謂“發生學方法”乃指將制度探索及變革結果作為研究起點，逆向回溯其本質要素，進而明確研究對象的內在規律與歷史形態之方法。參見：張乃和《發生學方法與歷史研究》（《史學集刊》，2007年第5期43頁）。不難窺見，環境行政處罰制度探索在上述三個領域的實踐困局，均可歸由為環境治理體系中非國家法律類規范之變動而形成的多元規范不協同問題，具體包括規范性文件相互間的沖突，以及黨的政策與國家法律相互間的差異。應當認識到，在法治主導下的“多元規范共存”的社會結構中，多元規范之間在不斷進行自我調整與彼此型塑，從而呈現出自發與建構的相互交融之態［26］。生態文明建設場域因其政治性、復雜性及多樣性，往往涉及多個行政主管部門、不同層級政府及黨政機關所發布的多項規范性文件。各類主體在制定規范性文件時具有不同的部門利益、任務目標及權威基礎，可能在目標、原則、程序、內容、措施等方面存在不一致乃至相互沖突之處，與已有國家法律也可能存在一定差異，由此形成了多元規范之間的不協同現象。基于這一前提認知，下文嘗試從多元規范視角出發對當前我國環境行政處罰實踐困局中的法理問題予以闡釋和分析。

（一）各地行政規范性文件之間的沖突

近年來，在我國生態文明建設場域，黨政機關發布了大量的規范性文件（包括黨的規范性文件與行政規范性文件），其在實踐中已然成為政府部門作出行政行為的重要依據；與法律、法規及規章等正式立法相比，此類規范性文件種類繁多、數量較大且社會關系面更廣。前述生態環境領域“免予行政處罰”的實踐困局，實則緣于各地頒行的行政規范性文件針對“免予處罰”之規定存在較大沖突。

從制度演進路徑上看，生態環境領域“免予行政處罰”的實踐探索是在優化營商環境的大背景下，中央層面率先出臺相關指導性意見

如生態環境部于2019年印發的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，以及2021年頒行的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》等。，再由各省（市）生態環境部門通過制定行政規范性文件的方式予以具體落實

包括各省（區、市）生態環境部門所出臺的“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權基準”等。。這一過程分為縱向治理和橫向治理兩個方面，可以類比府際關系加以理解。具體而言：（1）在縱向治理界面，上級參與主體通過層級權威“自上而下”地推動相關環境政策的細化實施；（2）在橫向治理界面，各參與主體以地緣關系為保障，在協同利益驅動下開展有關行政規范性文件的制定工作［27］。實踐中，由于各省（區、市）生態環境部門所發布的“免予行政處罰”要求及裁量基準不一，各地行政規范性文件在具體規定和要求上存有不一致乃至相互沖突之處，由此形成了橫向府際間的不協同現象。

（二）黨的政策與國家法律之間的沖突

近年來，我國生態文明建設場域中的重大改革事項通常是借助“黨政聯合發文”的形式予以啟動，這是新時代黨領導生態文明建設與實現環境治理現代化的新路徑［28］。前文提及的生態環境損害賠償制度改革即為此種路徑之典型，該項改革最初是借助中辦、國辦聯合印發的規范性文件（黨的政策）加以推進

最初是借助中辦、國辦聯合印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態環境損害賠償制度改革方案》進行試點并加以推廣。。誠如習近平總書記所指出：“‘改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪’，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善發展法治。”［29］

當前，在環境行政處罰制度變革與生態環境損害賠償制度改革并行的法治實踐中，已然產生了多元規范重疊適用與相互沖突之難題。環境行政處罰與生態環境損害賠償、環境刑事罰金的重復責任問題，實則根由于黨的政策（《生態環境損害賠償制度改革方案》）與國家法律（《行政處罰法》《刑法》）在追究環境危害行為人法律責任之規定上存在重疊。

對此，需重點從以下兩方面加以解決和應對：（1）妥善處理新發布黨的政策與原有國家法律之間的關系。生態環境損害賠償制度在實踐運行中，與既有行政處罰和刑事制裁所共同導致的重復責任，從本質上來說是源于改革與法治之間的關系問題。由政策或規范性文件等多元規范引發的改革往往需要處理好法律穩定性與實踐變動性之間的關系，做到“重大改革于法有據”。由此，在多元規范與法律適用的相互關系上，應當注重改革措施的合法性和權威性問題［30］。（2）多元規范之間的適用和協調應在合理范圍內展開。總體而言，需要將政策彈性和法治剛性相統一［31］。法治秩序的重塑需要改革的不斷推進，在此過程中難免需要打破既有規則和制度安排，形成“突破探索”和“于法有據”的內在張力［32］。生態文明體制改革過程中多元規范的彈性可以為各部門提供一定的自主權和靈活性，以滿足特定領域和具體情況下的治理需要。然而，此種彈性如何在合理的法治框架下加以約束和規范，以確保整體環境法治構建的一致性和協調性，是未來我國應當認真對待的問題。

（三）不同黨內規范性文件之間的沖突

必須看到，大量以黨的決定、決議、通知等形式發布的黨內規范性文件（或者說黨的政策），不再單純具有“內部性”，而是涵涉至黨外領域（涉及相應的國家與社會事務）［33］。在生態文明建設場域，廣泛存在通過“黨政聯合發文”的方式推行某項改革措施，并對相關法律主體（包括自然人、法人、國家機關、其他組織等）的行為構成約束和限制、產生相應規范效力的現象［34］。黨內法規和黨的規范性文件，都是具有政治性、權威性的規范［35］；黨的規范性文件將黨和國家意志及時轉化為生態文明制度創新，并成為生態文明體制改革的規范指引，其影響力、適用范圍及執行效果不斷擴大［36］。

就前述環保垂改背景下環境執法力量的錯配而言，實則緣于《環保垂改意見》《綜合執法改革意見》這兩項黨內規范性文件規定之沖突。環保垂改和綜合行政執法改革都是以中辦、國辦“聯合發文”的方式加以啟動，但在實際操作中卻是由不同國家機關負責并通過特定形式將其貫徹落實，本質上存在部門之間的利益沖突。有觀點即指出，黨內規范性文件在實際執行中由不同國家機關通過特定形式對其加以轉化，由于不同的黨政機關所屬單位具有不同的利益訴求及管轄范圍，由此產生了黨內規范性文件之間的沖突問題。環保垂改通過“上收”環境執法權來破除地方政府對環境事務的不當影響，強化生態環境主管部門的權威性。而在全國范圍的綜合執法改革推進后，原屬于國土、海洋等部門的相關污染防治、環保執法職責被統一劃轉至生態環境部門，但相關配套技術和執法力量卻未實現同步轉移［37］，形成了環境執法權及執法力量的錯配。因此，前述兩項黨內規范性文件在實踐中產生了一定抵牾與齟齬，集中體現在縣級生態環境部門的行政處罰行為之中，亟待通過統一的法律框架和協調機制來平衡各部門之間的利益和權力，協調不同黨內規范性文件之間的適用關系。

五、環境治理體系中多元規范協同機制的法治構建

筆者以為，當前我國環境行政處罰制度探索暴露出的實踐困局及內在沖突，不能簡單根據“問題—對策”式思路來加以應對，而需從“事理”上升為“法理”，揭示其中所蘊含的一般規律和普遍矛盾。從法理上分析，這一內在規律和普遍矛盾即是環境治理體系中多元規范的相互關系問題。據此，得以進一步提出我國環境行政處罰制度協同的整體法治方略。需特別說明的是，下文所提出的法治構建方略立足于一般層面問題的解決，而非僅僅針對環境行政處罰制度完善提出所謂的“對策建議”，更不是與前述分析的三大實踐困局作簡單的“一一回應”，力圖在分析深度和學術價值上有所突破，對我國生態文明體制改革的整體推進也更具指導意義。

（一）建立健全規范性文件的備案審查機制

針對各類規范性文件的備案審查，是具有中國特色的憲法監督制度，也是重要的法治監督方式，其目標在于保證黨中央令行禁止、維護國家法制統一［38］。針對環境行政處罰制度探索及變革中所出現的規范性文件（包括行政規范性文件、黨的規范性文件）相沖突之問題，首先應當有針對性地建立健全相應的備案審查機制，通過法治方式實現有效的法律監督，及時解決不同類別規范性文件相沖突的問題。

1.針對地方行政規范性文件的備案審查

前述分析表明，我國生態環境領域“免予行政處罰”的混沌實踐，根由于不同省份所出臺的行政規范性文件（如生態環境領域“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權基準”等）對于“輕微不罰”“首違不罰”的規定存在較大差異。當前，在我國生態環境領域“免予處罰”的實踐探索中，省級政府通常是將有關行政規范性文件的制定權下放給本級或下級生態環境部門。此時，在不同生態環境部門所出臺的同類行政規范性文件中，就容易出現針對同類內容具體規定和要求不一致之情形，這必然會對國家維度上法的安定性造成一定沖擊。故此，宜建立以各省級人大常委會為主體的備案審查機制，對該地范圍內頒行的同類生態環境行政規范性文件進行檢查和監督。

在對地方生態環境行政規范性文件進行備案審查時，應當堅持“法律一致性”原則。地方人大常委會可采用我國《立法法》中“違反法制統一”的審查標準，對該地有關行政規范性文件進行集中審查。相關審查標準主要聚焦于行政規范性文件所規定的內容，將其與上位法的立法目的和原則進行對比，確保其與上位法的整體立法框架相一致；判斷其是否與立法目的和原則相抵觸，進而確定其合法性和適當性［39］，確保各地方政府制定的行政規范性文件符合上位法之規定；同時，在審查中對不同地方政府所制定的同一位階的行政規范性文件之間的銜接和一致性問題給予關注［40］ 。

倘若不同地方政府所制定的生態環境行政規范性文件存在沖突或不一致之情形，備案審查機構就可進行比較和評估，提出協調意見或修訂要求。需要注意的是， 此處的“一致性”并不要求不同行政規范性文件之間完全契合，意即并非絕對地“表達不同即相抵觸”［41］。地方行政規范性文件的制定應當考慮當地生態環境的具體情況及特殊需求，體現“因地制宜”的理念；在制定地方行政規范性文件時，還需保持與國家總體政策的協調一致，這是審查的重點所在。有鑒于此，在備案審查過程中，地方人大常委會應當注重地方行政規范性文件與中央決策部署的協調統一，確保各地生態環境“免予處罰”制度在構成要件、裁量基準等問題上不出現明顯偏差。如此，即可保證地方行政規范性文件既符合當地實際情況，又與中央層面的決策部署相協調，從而促成“中央—地方”的兩個積極性的實現。

2.針對“黨政聯合發文”的備案審查

“黨政聯合發文”作為多元規范的一種重要形式，現已成為當前我國環境問題常態化的治理模式和重要制度載體［42］。前文所提及的環保垂改和綜合行政執法兩項改革，最初均是借由中辦、國辦聯合發布的黨內規范性文件（《環保垂改意見》《綜合執法改革意見》）之方式予以推行。在屬性上，“黨政聯合發文”兼具黨規國法雙重屬性，是一種新型法源，有研究將其稱為“混合式法規”［43］。是故，我們不能簡單依據發文字號就忽視其國法屬性，黨政聯合印發的規范性文件同樣是國家法治體系的一部分。從功能上辨析，“黨政聯合發文”在于推動國家政權機關內部之功能整合和工作協同，協調不同部門之間的利益和職責。據此分析，黨政聯合印發的規范性文件既具有黨委的決策性質，也具有政府的行政規范性文件性質，具有可審查性。

需要明確的是，“黨政聯合發文”往往規定著大量行政相關事項，不能因為其采用黨委文號而規避行政規范性文件的備案審查及法律監督［44］。此時，備案審查并非是對黨委決策的直接監督，而是對黨內規范性文件進行審核的一種機制，其目標是確保黨內規范性文件的協同性與體系化，促進黨的各項改革方案及大政方針的統籌推進。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（2019年修訂）第四—五條規定，生態環境領域大部分“黨政聯合發文”在制定主體、內容和形式等方面不屬于嚴格意義上的“黨內法規”，而應將其歸類為黨內規范性文件，前述《環保垂改意見》《綜合執法改革意見》均屬此列。

故此，我國生態環境領域各項黨內規范性文件的備案審查工作，應根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（2019年修訂，以下簡稱《備案審查規定》）展開。具體來說：（1）就審查主體而言，備案審查應以中共中央辦公廳法規局為主，以黨內規范性文件制定機關的上級黨組織審查為輔，借此提升備案工作的質量，提高經備案后的黨內規范性文件的執行效力［45］。（2）就審查標準而言，包括兩個方面：一是實質性判斷標準，即考查“黨政聯合發文”是否已經成為相關部門作出行政行為的直接依據［46］；二是一致性標準，即根據《備案審查規定》的有關內容，審查“是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突”。（3）就審查程序而言，應當實現黨組織審查和人大審查的聯動，在必要時可移送給全國人大常委會，就其中行政規范性內容進行審查并提出意見。

（二）建立健全黨的政策與國家法律的統籌協調機制

在現代社會，政策與法律具有內在緊密聯系，不能將兩者予以割裂，更不能人為排斥政策在環境治理及生態文明體制改革中的重要作用。有論者認為：“即使在西方國家，每一項法律規則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何適用的”［47］。在當前我國環境法治建設與生態文明體制改革過程中，黨的政策與國家法律有著全方位的聯動關系，需要根據實踐情況不斷予以調適和完善。前文對于行政處罰與生態環境損害賠償等責任的重復適用問題之探討，已充分揭示了這一點。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確提出：“發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。”［48］這為構建生態環境領域黨的政策與國家法律的統籌協調機制提供了基本指引。

應當認識到，黨的政策與國家法律統籌協調機制最為核心的內容，是確立適格的協調主體。根據2018年《深化黨和國家機構改革方案》，我國成立了中央全面依法治國委員會，其屬性為黨中央決策議事協調機構，負責全面依法治國各類事項的總體布局及統籌協調。從內在機構看，該委員會下設立法、執法、司法等4個協調小組，負責研究科學立法、嚴格執法、公正司法等方面的重大問題，協調推動相關法治措施的制定和實施［49］。中央全面依法治國委員會作為黨領導全面依法治國工作的專門機構和重要舉措，在協調環境治理中多元規范的相互關系（特別是黨的政策與國家法律關系）問題上具有天然的權威性、正當性及合理性，符合其“決策議事協調機構”的基本定位。故此本文主張，應以中央全面依法治國委員會為主體，建立健全黨的政策與國家法律的統籌協調機制，借此解決推進生態文明體制改革過程中所出現黨的政策與國家法律不協調問題。就前述環境行政處罰及相關責任的重復適用困局而言，即可由中央全面依法治國委員會為主體，統籌協調相關黨的政策與國家法律在追究行為人多種環境法律責任方面的重疊問題。

統籌協調機制的具體運作，還需充分發揮各地所成立的省級黨委全面依法治省（市）委員會的積極作用，實現“中央—地方”的兩個積極性。具體可由省級委員會承擔問題收集、資料整理、提交上報的相關工作，如此即可確保該機制能夠真正解決推進生態文明體制改革中所出現的不協調、不統一問題，進而在法治軌道上提出相應的解決方案。當然也應認識到，通過以中央全面依法治國委員會為中心的統籌機制來解決黨的政策與國家法律的協調問題，并非為該問題之終點，而是以此為契機通過適當方式轉化為正式立法，這體現了黨的政策與國家法律的辯證統一關系及內在轉化過程。習近平總書記曾明確指出：“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法、司法的重要指導。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施。”［50］在具體措施上，可以通過形成中央全面依法治國委員會決議，進而向全國人大、國務院提出建議等途徑加以實現。

（三）通過生態環境法典編纂確認多元規范的相互關系規則

2021年全國人大常委會首次在其立法計劃中提出，啟動環境法典等條件成熟領域的法典編纂工作，并將生態環境法典納入第一類立法項目［51］，這給我國環境法治實踐提出了新的使命和要求。近日，全國人大常委會公布了2024年度立法工作計劃，強調“扎實推進生態環境法典編纂工作”，“力爭年內提請審議”［52］。可以說，我國生態環境法典編纂的社會條件及立法技術已然成熟，此乃實現人與自然和諧共生現代化的重要途徑［53］。基于這百年難遇之良機，本文所分析的環境治理體系中多元規范的相互關系問題，也應納入生態環境法典視野并在正式立法中加以體現，如此即可在法治軌道上指引包括環境行政處罰制度探索及變革在內的多項生態文明體制改革措施的穩步、有序推進。

一般認為，我國生態環境法典在體例上宜采用“總則—分則”模式，在總則編應運用“提取公因式”方法［54］，規定可以統領全局的基本原則及引領性制度等內容［55］。顯然，多元規范相互關系的規則理應隸屬于生態環境法典總則部分，即在生態環境法典“總則編”中加以專門規定，使其能夠對眾多生態文明體制改革事項產生一般性的涵攝效力，解決包括環境行政處罰制度探索及變革在內的同類型問題。

依照前文分析，環境行政處罰制度實踐作為當前我國生態文明體制改革的重點內容，其制度探索引發的實踐困局在總體上可概括為以下兩大類型：一是規范性文件（包括行政規范性文件、黨的規范性文件）相互間的沖突，二是黨的政策與國家法律相互間的差異。相應地，為解決這兩個方面的問題，未來在生態環境法典總則中可以有針對性地確定

相關條款，確立多元規范之間有機統一、協同互動的制度安排，具體條款可設計和表述為：（1）在生態環境法典總則“一般規定”部分中提及：“各級政府、有關職能部門發布的生態環境保護規范性文件，應當及時向所在省級人大常委會報備，并提供相關材料和說明；審查機關應當根據不同情形，對報備規范性文件作出相應處理決定；黨組織所制定的生態環境保護規范性文件的備案審查，按照有關規定執行。”（2）在生態環境法典總則“管理體制”部分中規定：“生態環境保護黨內法規、黨的規范性文件應當與相關國家法律法規保持銜接一致；國家建立相應的統籌協調機制。”如此規定，就從頂層設計層面明確了處理環境治理體系中多元規范相互關系的基本思路，提供了解決環境行政處罰制度變革乃至生態文明建設場域其他實踐困局問題的整體性法治策略。

六、結語

現代國家治理，首先表現為規范體系的治理。規范體系的提出，乃是我國學界針對推進國家治理體系與治理能力現代化需求所給予的理論回應。當前，我國環境治理領域總體上存在著國家法律、黨內法規、行政規范性文件、黨的規范性文件等多種規范類型，形成了“多元規范共存、多元秩序共治”的社會結構。在生態文明體制改革法治實踐中，多元規范體系與多元秩序結構業已產生抵牾與齟齬，因而有必要從多元規范視角出發對相關問題展開專項研究。本文即是遵循這一視角與思路，從當前我國環境行政處罰制度探索實踐中的三大典型問題切入，旨在全面揭示我國在構建現代環境治理體系過程中所呈現出的多元規范及其規范協同問題。因而，本文所提出的法治策略也更多是立足于我國生態環境領域一般性問題的解決，而非僅僅針對環境行政處罰實踐困局提出“一一對應”的完善建議。希冀本文能夠起到拋磚引玉之功效，以期促進我國學界對環境治理體系中多元規范及其協同機制議題予以進一步關注和探討。

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Multidimensional norms and their collaborative mechanisms

in environmental governance system： Analysis of

the environmental administrative penalty system

PENG Zhongyao

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， P. R. China）

Abstract：

Modern environmental governance first manifests as the governance of a standardized system. Currently， there are various types of norms in the field of environmental governance in China， including national laws， Party regulations， administrative normative documents， and Party normative documents， forming an operational model of “coexistence of multiple norms and governance of multiple orders”. An important contribution of existing academic discussions is to recognize and attach great importance to the diverse normative phenomena in the field of ecological environment， and attempt to incorporate them into the ecological environment code that has been put on the legislative agenda. However， this research approach is relatively macro， abstract， and difficult to delve into cutting-edge issues such as environmental administrative law enforcement reform that have emerged in China’s environmental governance system. From a practical perspective， there have been conflicts and contradictions among the diverse normative system and the diverse order structure in China’s environmental governance system， which are particularly evident and prominent in the field of environmental administrative penalties. At present， the difficulties in exploring the environmental administrative penalty system in China mainly include： the chaotic practice of “exemption from punishment” in the field of ecological environment， the alienation of administrative penalties as a prerequisite for holding ecological environment damage compensation responsibility， and the misallocation of environmental law enforcement forces under the background of vertical management reform. From the perspective of multiple norms， using the genetic method analysis， it is found that the above practical difficulties all stem from the problem of no coordination of multiple norms caused by changes in non-state legal norms in modern environmental governance system， including the conflict between normative documents （administrative normative documents， Party normative documents）， as well as the differences between Party policies and national laws. From a legal perspective， the series of problems and internal conflicts exposed in the current exploration of China’s environmental administrative penalty system cannot be simply addressed through a problem-countermeasure approach， but need to be elevated from reason-based to legal-based， revealing the general rules and universal contradictions contained therein （i.e. the interrelationships between multiple norms in the environmental governance system）. In view of this， in the future， China should establish a theory and method based on the collaborative interaction of multiple norms， focus on improving the filing and review mechanism of relevant normative documents in the field of ecological environment， establish a sound coordination mechanism between Party policies and national laws in the field of ecological environment， and take advantage of the opportunity of the compilation of the ecological environment code to confirm the interrelationship rules of multiple norms， to enhance the modernization of China’s environmental governance system and governance capacity.

Key words： "environmental governance system; multidimensional norms; norms collaboration; collaborative mechanism; environmental administrative penalty; ecological environment code

（責任編輯"劉"琦）