鄉(xiāng)村生態(tài)振興背景下農(nóng)村環(huán)境問題治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

［摘要］基于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題特征、鄉(xiāng)村這一特定“場域”特點(diǎn)及其承載的特殊公共利益訴求，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題治理目標(biāo)是一個(gè)歷時(shí)性調(diào)整過程，其目標(biāo)訴求不斷發(fā)生變化，整體上是從生存性治理目標(biāo)到發(fā)展性治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)向。以此為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，具體地說，在治理主體上從分散主體到多元主體合作治理、治理方向上從碎片化到整體性治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上從污染到綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、治理方式上從污染治理為主到側(cè)重生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及治理效能上從物性到注重個(gè)性化和精神性調(diào)整。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村生態(tài)振興；農(nóng)村環(huán)境治理; 結(jié)構(gòu)性調(diào)整

［中圖分類號］D422.6"［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A"［文章編號］1003-7608（2024）05-0068-10

社會(huì)問題的治理機(jī)制取決于其問題的特征、本質(zhì)和結(jié)構(gòu)，取決于特定時(shí)間、空間下社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的目標(biāo)訴求。農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題幾經(jīng)整治，雖績效明顯，但仍然問題層出。農(nóng)村環(huán)境問題治理，同樣需要探索其問題的特征、本質(zhì)、結(jié)構(gòu)和特定“場域”下社會(huì)系統(tǒng)的目標(biāo)訴求。農(nóng)村環(huán)境問題治理，需要充分考慮兩個(gè)核心要素：一是與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性究竟是什么、有什么明顯的特征？二是在“場域”的地理意義上，社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行對農(nóng)村有怎樣的目標(biāo)訴求、農(nóng)村環(huán)境需要治理什么、應(yīng)當(dāng)考慮哪些綜合性要素、是否純粹就是自然形態(tài)的恢復(fù)性治理？就第一個(gè)問題而言，很顯然，農(nóng)村環(huán)境問題與城市環(huán)境問題在“環(huán)境問題”這一次元的層次上具有共性，但是在農(nóng)村環(huán)境問題的結(jié)構(gòu)中，有幾個(gè)問題需要引起高度重視：一是城市環(huán)境污染以點(diǎn)源性污染為主，而農(nóng)村以面源性污染為主；二是在城鄉(xiāng)二元系統(tǒng)中，農(nóng)村環(huán)境污染的很大權(quán)重是輸入性的污染轉(zhuǎn)移，即城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)嫁；三是農(nóng)村的內(nèi)生型污染主要是傳統(tǒng)的生活污染形態(tài)，但污染主要是由于缺乏公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所致；四是在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題中，自然生態(tài)系統(tǒng)與人居關(guān)系之間的依賴性更直接、關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，人們具有強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力以修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)。社會(huì)系統(tǒng)中鄉(xiāng)村有幾個(gè)“場域”特征需要引起高度重視：一是在社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村是典型的熟人社會(huì)關(guān)系，這決定了在組織上需要考慮不同社會(huì)主體之間的互動(dòng)性；二是在地緣關(guān)系上，農(nóng)村具有典型的區(qū)域性和地方性；三是在生態(tài)環(huán)境的自然特征上，具有豐富的資源稟賦，蘊(yùn)含巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值；四是在社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的目標(biāo)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村是國家治理的重要方面，作為社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行中特殊的“場域”對象和要素，承載了國家各種特殊政策的實(shí)施和運(yùn)行，除了一般性的法律和政策，鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是民族地區(qū)集合了扶貧成果鞏固、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和國家生態(tài)安全等重大政策的實(shí)施。民族地區(qū)尤其是西部民族地區(qū)很多地方為“生態(tài)脆弱區(qū)、深度貧困區(qū)、生態(tài)貢獻(xiàn)區(qū)、革命老區(qū)”四區(qū)疊加。鄉(xiāng)村特殊的生態(tài)環(huán)境問題結(jié)構(gòu)和特定的“場域”特征決定了其解決問題的目標(biāo)定位和治理機(jī)制的完善轉(zhuǎn)向。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其中的生態(tài)振興戰(zhàn)略，本身就是對歷史性鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理失范的系統(tǒng)反思，必然對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)和治理機(jī)制進(jìn)行形塑。本文正是立足于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題和“場域”問題的特殊性，結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)自然性和社會(huì)性的特殊要求，考察鄉(xiāng)村環(huán)境治理目標(biāo)和治理機(jī)制的實(shí)際需求。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)振興下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)向

（一）農(nóng)村環(huán)境問題治理目標(biāo)的歷時(shí)性調(diào)整

社會(huì)問題的形態(tài)決定了與之對應(yīng)的制度要素，在制度要素中，制度目標(biāo)決定了制度類型和結(jié)構(gòu)形態(tài)。對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的“建構(gòu)”，決定了其治理的目標(biāo)訴求。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題治理的目標(biāo)訴求具有歷時(shí)性的調(diào)整進(jìn)程。在不同階段，其具有不同的內(nèi)涵、特征和內(nèi)容。一些學(xué)者對我國農(nóng)村環(huán)境問題治理的歷史進(jìn)程進(jìn)行了研究和考察。有的學(xué)者從歷史和全局的高度，綜合考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境變化和農(nóng)民訴求等要素，將新中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷程劃分為次要地位階段、開始重視階段、逐步探索階段和全面推進(jìn)階段，每個(gè)階段對應(yīng)不同的環(huán)境問題和政策制度供給［1］。有的學(xué)者從環(huán)境問題表征和相應(yīng)治理政策的角度出發(fā)，指出新中國成立以來農(nóng)村環(huán)境治理歷經(jīng)了政策空白、制度初創(chuàng)、領(lǐng)域開拓、全面加速和總體深化五個(gè)階段，每個(gè)階段具有不同的環(huán)境問題特征和因應(yīng)之道［2］。這些歷史性的環(huán)境問題和治理機(jī)制，大體上形成了某種社會(huì)認(rèn)知的共識(shí)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，從一個(gè)客觀事實(shí)，經(jīng)過社會(huì)判斷，慢慢建構(gòu)為一種社會(huì)問題，由一種社會(huì)問題，逐步建構(gòu)為系統(tǒng)性的社會(huì)問題。自新中國成立至黨的十一屆三中全會(huì)，社會(huì)熱點(diǎn)聚焦于溫飽問題，農(nóng)村的主要發(fā)展目標(biāo)是提高糧食產(chǎn)量，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題難以得到應(yīng)有的重視，治理目標(biāo)和政策制度缺失未得到重視。黨的十一屆三中全會(huì)到21世紀(jì)初期，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題開始進(jìn)入決策視野，但是基于城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展處于優(yōu)先地位，環(huán)境治理集中于城市工業(yè)污染治理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村被定位為城市和工業(yè)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村環(huán)境問題雖然受到關(guān)注，并有一定的政策和制度供給，但是治理目標(biāo)模糊、治理機(jī)制欠缺，政策強(qiáng)度明顯落后于城市地區(qū)和工業(yè)領(lǐng)域，制度績效并不明顯。從21世紀(jì)初到黨的十八大前期，農(nóng)村環(huán)境問題系統(tǒng)性爆發(fā)，尤其是農(nóng)業(yè)面源污染和重金屬污染十分嚴(yán)重，有效耕地面積銳減，農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染問題已經(jīng)危及農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)平衡，此時(shí)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策集合出臺(tái)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施全面升級。黨的十八大以來，伴隨生態(tài)文明建設(shè)的全面鋪開、“兩山”理論的實(shí)踐展開、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)力推進(jìn)，“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”在農(nóng)村建設(shè)的各方面融合發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境治理從局部到綜合、由環(huán)境要素向環(huán)境系統(tǒng)整治轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染防治與生態(tài)保護(hù)并重、農(nóng)業(yè)生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)并重，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理邁上新的臺(tái)階。

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的歷史性調(diào)整，可以視為從生存性目標(biāo)訴求到發(fā)展性目標(biāo)訴求的轉(zhuǎn)變，從自然性問題治理到社會(huì)性問題治理目標(biāo)訴求的轉(zhuǎn)變，從碎片化治理到整體性治理目標(biāo)訴求的轉(zhuǎn)變。這種目標(biāo)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的勢能，是環(huán)境實(shí)質(zhì)性公平內(nèi)在張力的拓展，是鄉(xiāng)村區(qū)域性發(fā)展權(quán)利的擴(kuò)張。人人擁有基本的人權(quán)和自由，自由涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展等。基本生存得到保障之后，人們必然追求發(fā)展的權(quán)利。對于弱者而言，發(fā)展權(quán)是一種縮小其與社會(huì)強(qiáng)者之間差距的權(quán)利，個(gè)體和組織據(jù)此尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，享受發(fā)展利益。

（二）鄉(xiāng)村生態(tài)振興對生態(tài)環(huán)境治理的具體要求

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)歷史性調(diào)整進(jìn)程中，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對此影響最大。根據(jù)中央文件精神，鄉(xiāng)村振興是“五位一體”全面振興的系統(tǒng)工程，包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總方針是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興支撐點(diǎn)”，表明了生態(tài)振興在五大振興中的位置和作用。“生態(tài)宜居”目標(biāo)訴求是生態(tài)振興的支撐點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興的邏輯起點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。從鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理和鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)系看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興“生態(tài)宜居”目標(biāo)訴求，就是鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理追求的目標(biāo)和效果，或者說，“鄉(xiāng)村生態(tài)振興”是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的最終目標(biāo)。由此，需要明確和理解鄉(xiāng)村生態(tài)振興對鄉(xiāng)村環(huán)境治理提出的目標(biāo)調(diào)整訴求。

一是鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理，是系統(tǒng)性治理而不是碎片化治理。鄉(xiāng)村生態(tài)振興不是純粹的自然環(huán)境改善，而是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個(gè)方面的“三生”融合，其聚焦點(diǎn)并非自然生態(tài)環(huán)境本身，而是關(guān)注農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)健康、農(nóng)業(yè)資源高效利用、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理、居住環(huán)境改善等多元目標(biāo)訴求。因此，其治理機(jī)制必須具備系統(tǒng)性和整體性，以構(gòu)建主體多元、制度集群、方法多樣的綜合性治理體系。

二是鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理，需要結(jié)合綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的“生態(tài)宜居”，是高階位的生態(tài)宜居，是“生活富裕”下的生態(tài)宜居。為此，鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須考慮產(chǎn)業(yè)振興的問題，鄉(xiāng)村環(huán)境治理不僅應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境改善的技術(shù)性問題，還需要考慮經(jīng)濟(jì)獲益的發(fā)展性問題，要摒棄污染型產(chǎn)業(yè)、嚴(yán)格規(guī)制污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)體系。在西部大開發(fā)、扶貧成果鞏固和生態(tài)安全政策訴求下，對生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興有著更為具體的要求。因此，需要發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，包括探索生態(tài)振興鞏固、拓展脫貧攻堅(jiān)成果、構(gòu)建鄉(xiāng)村綠色振興等。宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧……將資源優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，將綠水青山妥善轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。

三是鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理，需要尊重個(gè)性發(fā)展的權(quán)利訴求。鄉(xiāng)村生態(tài)振興的“生態(tài)宜居”目標(biāo)訴求，除了青山綠水的物理性要求，還有舒適安逸的個(gè)體精神性要求。這種個(gè)體精神性要求的內(nèi)在支撐是人情世故、風(fēng)俗習(xí)慣、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等集體記憶。這也是個(gè)體性發(fā)展權(quán)的精神展開。鄉(xiāng)村振興需要融合文化振興。鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)環(huán)境治理不只是恢復(fù)青山綠水的生態(tài)之美，更是重塑山水村落一體、田園牧歌交融的人文盛景，這也是“宜居”的題中應(yīng)有之義。自然與人文各美其美、美美與共，正如習(xí)近平所說的，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。為此，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標(biāo)訴求中，需要納入精神性、人文性的評價(jià)要素。

二、治理主體調(diào)整：從分散治理主體到多元主體合作治理

（一）以地方政府為主導(dǎo)的多元主體合作治理要求

社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)治理的方式。長久以來，我國鄉(xiāng)村治理帶有濃厚的自治性和封閉性特征，鄉(xiāng)村振興缺乏外部合力。在外部自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境持續(xù)變遷、外部政策不斷輸入的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村的封閉性和自治性難以可持續(xù)發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，通過全國統(tǒng)一的大市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的鏈條傳遞，環(huán)境問題正在向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移和輸送。例如，市場統(tǒng)一化和物流業(yè)的發(fā)展增強(qiáng)了鄉(xiāng)村與外部市場的關(guān)聯(lián)度，農(nóng)村網(wǎng)購物品增多，由物流包裝引發(fā)的固體垃圾污染問題愈發(fā)嚴(yán)重。同時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的污染問題。基于資本、技術(shù)和人員的約束，農(nóng)村很難自發(fā)地形成一種有效的環(huán)境問題治理主體機(jī)制，相反，農(nóng)村松散型、碎片化的治理模式和機(jī)制，有時(shí)候恰恰成為環(huán)境問題的根源。

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題治理，實(shí)際上與城市生態(tài)環(huán)境問題治理具有相同的路徑依賴，即寄托于政府公共權(quán)力的有效干預(yù)。以政府為核心，通過行政權(quán)力體系層層傳導(dǎo)政治壓力，上級部門給政策、下級部門管執(zhí)行，根據(jù)不同時(shí)期的治理目標(biāo)確定治理措施。但這種治理模式是以政治話語體系和政績考核體系為依托的，環(huán)境治理目標(biāo)與地方政府政績目標(biāo)可能存在偏離；同時(shí)，地方政府部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分不明。溝通機(jī)制不通暢，極有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中各行其是、各自為政，甚至相互推諉；加以地方政府欠缺對環(huán)境問題的認(rèn)知理性和技術(shù)理性，環(huán)境治理的績效不明顯。實(shí)際上，在環(huán)境治理機(jī)制的選擇中，多元主體協(xié)同治理已是社會(huì)共識(shí)，只是依據(jù)不同的場域、階段和治理目標(biāo)，具有不同的類型和方式。農(nóng)村環(huán)境問題治理也需要構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的有效機(jī)制，堅(jiān)持多元主體互動(dòng)，政府、市場、社會(huì)組織、公眾等各個(gè)利益相關(guān)者相互配合，發(fā)揮各自的認(rèn)知、技術(shù)、資金或組織優(yōu)勢，運(yùn)用整體性合力解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理，避免治理碎片化。

（二）多元主體合作治理機(jī)制構(gòu)造

構(gòu)建以政府引導(dǎo)為主的多元主體治理結(jié)構(gòu)，就要通過重新認(rèn)知地方政府、社會(huì)組織、企業(yè)和村民個(gè)人等主體的利益訴求，制定相互認(rèn)可的規(guī)則和制度要素，建立相互信任、相互協(xié)作、相互配合、相互支持的協(xié)同機(jī)制。畢竟，社會(huì)合作要經(jīng)歷不同主體之間由承認(rèn)、信任到共識(shí)的過程，共識(shí)是集體行動(dòng)的基礎(chǔ)依據(jù)。具體可以從以下幾個(gè)方面展開。

一是識(shí)別和確立不同主體的利益訴求，明確利益互享機(jī)制。利益互享機(jī)制存在兩種構(gòu)建方案：一種是完全給予利益分配主體約定的自由，依靠市場的自我調(diào)節(jié)影響利益分配的結(jié)果；另一種是引入外部管制，即政府參與構(gòu)建利益分配制度［3］。由于市場調(diào)節(jié)存在自發(fā)性、盲目性、滯后性的弊端，各方主體追逐利益的限度不可控，可能因過度逐利導(dǎo)致社會(huì)失范。更為有效的是，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中采用公共規(guī)制的方法，固化利益分享機(jī)制，設(shè)定禁止性和限制性的義務(wù)，引導(dǎo)分配方案的溝通、協(xié)商、確定，保證不同主體參與的信心和可預(yù)期性。利益互享機(jī)制的設(shè)置，要根據(jù)利益主體之間存在的差異，在互惠互利的原則上公平分配利益，注重多方因素和發(fā)展條件，區(qū)別平均分配主義，協(xié)調(diào)滿足多方利益訴求。

二是政府主導(dǎo)，明確多元主體責(zé)任。強(qiáng)化縣級黨委和政府的主體責(zé)任，通過立法或者政策文件明確主要責(zé)任部門、職責(zé)范圍和執(zhí)法權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，分別明確政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、市場主體、村集體組織、村民各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。例如，建立有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊(duì)伍、有經(jīng)費(fèi)、有督查的農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)長效機(jī)制。在管理主體上健全縣、鎮(zhèn)、村、組四級主體責(zé)任體系，建立全面考核評價(jià)監(jiān)督制度，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，通過綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)處罰、責(zé)任追究和年度考核評優(yōu)等，將鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作成效納入績效考核指標(biāo)體系。

三是協(xié)同社會(huì)主體，整合社會(huì)資源。構(gòu)建地方政府引導(dǎo)社會(huì)多元主體高度參與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的激勵(lì)機(jī)制。例如，針對鄉(xiāng)村生態(tài)振興資金不足的問題，可以強(qiáng)化落實(shí)政府主導(dǎo)、集體補(bǔ)充、村民參與、社會(huì)支持的資金投入機(jī)制，以項(xiàng)目為載體，發(fā)揮基金產(chǎn)業(yè)的杠桿引導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)規(guī)范的利益分享機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本投入。又如，在環(huán)境治理的重大問題上，地方政府引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織，規(guī)范用活村級公益事業(yè)“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，有效匯聚社會(huì)投資資金，形成財(cái)政支持、社會(huì)積極參與的多元投入機(jī)制。

（三）體現(xiàn)鄉(xiāng)村主體的話語權(quán)

在多元主體協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)中，基于場域中“在場”的主體特性，應(yīng)當(dāng)突出鄉(xiāng)村生態(tài)振興中村自治組織和村民的主體責(zé)任，構(gòu)建村民主動(dòng)參與、廣泛參與和深度參與的激勵(lì)機(jī)制。

一是在重大問題決策上維護(hù)鄉(xiāng)村主體的知情權(quán)和參與權(quán)。前述分析表明，鄉(xiāng)村環(huán)境治理比城市更為復(fù)雜之處在于其承載了國家多元的宏觀政策，如精準(zhǔn)扶貧、西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)安全，這是實(shí)現(xiàn)國家政治利益的訴求，通過權(quán)力體系層層傳導(dǎo)壓力。一般而言，國家宏觀政策目標(biāo)訴求與鄉(xiāng)村環(huán)境治理目標(biāo)訴求并無內(nèi)在沖突。但是，基于地方GDP經(jīng)濟(jì)訴求和宏觀政策實(shí)施的政績壓力，地方政府或者相關(guān)部門在考量效率因素和考評標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相關(guān)做法不一定符合鄉(xiāng)村主體的利益訴求。以土地綜合整治為例，優(yōu)化土地空間、整合土地功能、突出青山綠水等都符合政策本意，但是大搞人工景觀或者破壞具有文化傳承載體的自然風(fēng)貌，就不符合鄉(xiāng)村主體的利益訴求，是以政績?yōu)閷?dǎo)向的政策實(shí)施。因此，在規(guī)劃鄉(xiāng)村生態(tài)振興、推進(jìn)重大和重點(diǎn)項(xiàng)目、構(gòu)建鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)制時(shí)，要多追問這與村民的利益訴求是否一致。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)主體和最終受益主體，作為“場域”的直接關(guān)聯(lián)對象，他們最了解自身的優(yōu)勢和需求，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息交流和反饋機(jī)制，充分聽取農(nóng)民的利益訴求，確保規(guī)劃和項(xiàng)目符合農(nóng)民意愿。同時(shí)，也使他們更清楚自身在發(fā)展中的角色定位，增強(qiáng)主體的責(zé)任意識(shí)。

二是充分釋放鄉(xiāng)村自我調(diào)整、自我治理的制度效能。例如，在重點(diǎn)垃圾污染源頭治理方面，釋放村集體組織自治的機(jī)制效能，引導(dǎo)村民做好農(nóng)村生活垃圾源頭減量化。通過規(guī)范村規(guī)民約，明確村民的主體責(zé)任；通過將環(huán)境衛(wèi)生整治與管護(hù)寫入村規(guī)民約，落實(shí)村民主體參與“門前三包”、定期大掃除、清潔家庭評比等行動(dòng)，塑造凸顯村民自我意識(shí)、主體意識(shí)的場域；通過運(yùn)用符合地方民族風(fēng)情和習(xí)慣的方式，提高村民的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)和公共道德意識(shí)。在垃圾無害化處理上，村集體組織要注重引導(dǎo)、交流和示范，鼓勵(lì)村民將部分垃圾漚肥再次還田。瓜果皮、剩飯剩菜等易腐垃圾是城市垃圾治理中的復(fù)雜難題，恰恰是鄉(xiāng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要元素。

三、治理方向調(diào)整：從碎片化治理到整體性治理

（一）整體性治理的要求

我國農(nóng)村環(huán)境污染通常被歸納為點(diǎn)源和面源疊加、外源和內(nèi)源疊加的狀態(tài)。相比城市而言，農(nóng)村面源型污染和外源型污染尤為嚴(yán)重。面源型污染表現(xiàn)在農(nóng)藥化肥、牲畜養(yǎng)殖、生活垃圾、生活污水等方面，外源型污染主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展承接的城市產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移。這些造成農(nóng)村環(huán)境問題的主要因素，導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性。

關(guān)于治理機(jī)制，當(dāng)前，農(nóng)村人居環(huán)境整治在主體、目標(biāo)、內(nèi)容和過程上逐漸陷入碎片化的困境，并在價(jià)值取向、整治原則、行動(dòng)方式、結(jié)構(gòu)功能等方面與環(huán)境治理現(xiàn)代化要求表現(xiàn)出悖反性，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入“就事論事”“治標(biāo)不治本”的境地，缺乏應(yīng)對農(nóng)村人居環(huán)境問題的長效機(jī)制［4］。從治理理論角度觀察這一現(xiàn)象，這是治理主體結(jié)構(gòu)的“碎片化”和治理過程的“碎片化”。在“中國鄉(xiāng)村”場景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體缺位，主要依靠地方政府的規(guī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理。換言之，中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的效果壓力，轉(zhuǎn)換為地方政府的政治績效壓力和動(dòng)力。這與我國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理主要依靠環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的制度邏輯一脈相承。即便如此，碎片化狀態(tài)也難以應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制也是呈碎片化的狀態(tài)，整體體現(xiàn)為在理念、制度、機(jī)構(gòu)和過程上的斷裂［5］。

生態(tài)環(huán)境問題及其治理機(jī)制的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，具有理論認(rèn)知上的共識(shí)。“人與自然是生命共同體”“山水林田湖草沙是生命共同體”等人與自然關(guān)系的認(rèn)知是社會(huì)共識(shí)。碎片化的環(huán)境治理，不能滿足鄉(xiāng)村振興的整體性目標(biāo)訴求，也不具備制度的可持續(xù)性。基于對生態(tài)環(huán)境整體性的認(rèn)知，以及對當(dāng)代環(huán)境治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的認(rèn)知，鄉(xiāng)村生態(tài)振興下的生態(tài)環(huán)境治理必須考慮整體性、協(xié)同性、區(qū)域性要素，避免相關(guān)規(guī)范和制度供給的碎片化和隨意性。為此，應(yīng)當(dāng)在整體性上將鄉(xiāng)村振興需要與國家“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局有機(jī)結(jié)合，將鄉(xiāng)村生態(tài)振興需要與產(chǎn)業(yè)、人才、文化、組織振興有機(jī)結(jié)合；統(tǒng)籌不同時(shí)間、空間、要素、格局，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)系統(tǒng)；推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)全面治理，注重環(huán)境損害的系統(tǒng)性修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償。在協(xié)同性上，需要探索健全城鄉(xiāng)融合的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，在突出村民主體自治的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府引導(dǎo)和社會(huì)參與的多元主體協(xié)同機(jī)制，克服政府規(guī)制碎片化帶來的問題。在區(qū)域性上，鄉(xiāng)村生態(tài)振興要結(jié)合地方性政治、社會(huì)文化、地理區(qū)域、自然稟賦等特殊資本，因地制宜確定任務(wù)目標(biāo)、構(gòu)造合理模式、分步分類實(shí)施，體現(xiàn)地方性特征，結(jié)合生態(tài)區(qū)域的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，為不同生態(tài)系統(tǒng)選擇不同的修復(fù)或者治理方案。

（二）整體性治理的關(guān)鍵要素：鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村生態(tài)振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有多層次、多面向的特性，需要考慮經(jīng)濟(jì)與生態(tài)并進(jìn)、城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、污染治理和生態(tài)修復(fù)并重，需要在整體性層次解決問題。經(jīng)過實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地鄉(xiāng)村振興多集中在一些具體的、績效容易突出的治理領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的問題治理固然重要，但是無法保證鄉(xiāng)村生態(tài)振興多層次目標(biāo)訴求的實(shí)現(xiàn)，無法解決鄉(xiāng)村振興過程中因碎片化和隨意性帶來的問題。而科學(xué)合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃可以解決全局性、系統(tǒng)性的問題。為此，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興上要秉承“無規(guī)劃不建設(shè)、無設(shè)計(jì)不施工”的理念，突出鄉(xiāng)村規(guī)劃的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地開展縣域村莊布局規(guī)劃、整治規(guī)劃，全面系統(tǒng)地解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)宜居要素推進(jìn)等。

具體而言，鄉(xiāng)村規(guī)劃要突出科學(xué)性、合理性和地方性。一是注重不同規(guī)劃之間的銜接，如鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、生態(tài)振興規(guī)劃要與土地空間規(guī)劃、流域保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等有效銜接，推進(jìn)多規(guī)合一，避免城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃之間的沖突和分離。二是突出區(qū)域性和地方性訴求，如民族地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃要在專章中布局生態(tài)規(guī)劃，突出其生態(tài)資源、文化資源和社會(huì)資源的特征和優(yōu)勢，突出扶貧成果鞏固的融合經(jīng)濟(jì)及其與生態(tài)有機(jī)結(jié)合的新機(jī)制。民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)振興可以結(jié)合當(dāng)?shù)刎S富的自然資源稟賦，促進(jìn)發(fā)展高度融合的旅游業(yè)，政府可以科學(xué)合理地規(guī)劃一批符合國家、省級、市級標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)村、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深入挖掘鄉(xiāng)村生活內(nèi)涵和傳統(tǒng)非物質(zhì)文化，規(guī)劃傳統(tǒng)村落和歷史文化名村的保護(hù)機(jī)制。三是根據(jù)“命運(yùn)共同體”理念，條件成熟時(shí)嘗試跨區(qū)域規(guī)劃。以新村莊布點(diǎn)規(guī)劃為總框架，優(yōu)化村域土地的空間格局，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，整治零星散亂的撤并村莊點(diǎn)，優(yōu)化土地空間，實(shí)現(xiàn)村莊人居集聚、產(chǎn)業(yè)資源整合。打破行政村界的限制，以國土資源的適宜性為依據(jù)，合理調(diào)整土地利用的結(jié)構(gòu)與布局，以生態(tài)格局為目標(biāo)展開優(yōu)化。四是突出整體性土地綜合整治，帶動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理。以編制國土空間規(guī)劃為指引，強(qiáng)化“多規(guī)融合”，合理配置鄉(xiāng)村環(huán)境土地整治區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊布點(diǎn)、道路和水利專項(xiàng)等各項(xiàng)規(guī)劃的銜接。通過村莊規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要布局，著重挖掘富有特色的自然與人文景觀并結(jié)合實(shí)際需求劃定保護(hù)區(qū)。根據(jù)不同的自然資源和社會(huì)資本條件，統(tǒng)籌安排因地制宜的“修山、護(hù)水、增綠、擴(kuò)濕、整地”生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目。

四、產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整：從污染型產(chǎn)業(yè)到綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（一）鄉(xiāng)村生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興的協(xié)同

“生態(tài)宜居”的內(nèi)涵并非簡單地回歸自然、回歸傳統(tǒng)，而是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中更高層次的鄉(xiāng)村環(huán)境定位，是融合了人對精神要素和物質(zhì)要素訴求的“宜居”狀態(tài)。換言之，“生態(tài)宜居”隱含著相對物質(zhì)富足的前提，包含著“生活富裕”的要求。因此，在鄉(xiāng)村振興中，生態(tài)振興包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興的邏輯。鄉(xiāng)村地區(qū)的很多問題，包括環(huán)境保護(hù)問題，很大程度上可以歸因于城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)下鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。這種不平衡性體現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)方面。一是區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡長期存在。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步緩慢。農(nóng)業(yè)中一般以種植業(yè)為主，養(yǎng)殖業(yè)為輔。二是分屬不同區(qū)域的鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。城市以及資源富集、地形平坦、交通便利的鄉(xiāng)村擁有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，開拓程度更高，政策重點(diǎn)扶持地區(qū)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長速度更快。這是環(huán)境資源、歷史基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)布局和發(fā)展戰(zhàn)略等各種復(fù)雜因素長期相互作用的結(jié)果。尤其是大部分少數(shù)民族鄉(xiāng)村地處偏遠(yuǎn)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸突出表現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)整體性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村尤其是民族地區(qū)的鄉(xiāng)村，在國家宏觀層面有著較為特殊的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性訴求。“綠水青山都是金山銀山”的環(huán)境保護(hù)要求、發(fā)展理念和發(fā)展模式，對這些地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)構(gòu)成了宏觀約束，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是民族地區(qū)是國家在“后扶貧時(shí)代”鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要地域，是鄉(xiāng)村振興政策推進(jìn)的重要地帶。鞏固扶貧成果與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，都需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為力量支撐，因此，鄉(xiāng)村地區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性訴求更為迫切，對通過產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變來提升地區(qū)發(fā)展水平的訴求更為強(qiáng)烈。

然而，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中存在普遍的、嚴(yán)重的污染型產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)。由于區(qū)域性的先天劣勢和歷史性的城鄉(xiāng)二元分離，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策支持后天不足，緩慢的發(fā)展速度使得當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)難以契入更多的現(xiàn)代科技元素，形成內(nèi)資難以生成、外資引力不足的局面，經(jīng)濟(jì)元素在低水平、低效益的層次不斷循環(huán)。在提升經(jīng)濟(jì)的政績驅(qū)動(dòng)力之下，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展勢態(tài)良好，但是仍舊憂患重重。一是城市污染轉(zhuǎn)移問題。伴隨我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，在城市環(huán)境成本加大和環(huán)境管制力度加大的雙重壓力下，城市的產(chǎn)業(yè)污染逐步向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)隨之加劇。這種污染轉(zhuǎn)移可能是技術(shù)性轉(zhuǎn)移，也可能是設(shè)備轉(zhuǎn)移，但更多的是產(chǎn)業(yè)性轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不僅威脅農(nóng)村地區(qū)的飲水安全和水環(huán)境保護(hù)，還會(huì)引發(fā)大量的土壤污染，尤其是耕地污染，進(jìn)而影響糧食安全。二是綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。農(nóng)業(yè)一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐。農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的污染問題，尤其是農(nóng)業(yè)的面源型污染，是我國農(nóng)村環(huán)境治理的重大問題。2018年中央一號文件也再次強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺的同時(shí)，要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。推動(dòng)農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，因地制宜全面開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；注重生態(tài)環(huán)境的開發(fā)與保護(hù)，推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在防控技術(shù)、防控政策、防治組織模式和治理機(jī)制上，不斷提供政策支持和制度供給。2015年以來，國家相關(guān)部委密集出臺(tái)了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》《重點(diǎn)流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》等一系列規(guī)劃和文件，堅(jiān)持把綠色發(fā)展擺上突出位置，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治和推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，長期以來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形成的路徑依賴，很難在短時(shí)間內(nèi)大幅度改變。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對化肥、農(nóng)藥等投入品依賴度較高，由此造成的農(nóng)業(yè)面源型污染具有分散性、不確定性、滯后性等特點(diǎn)，治理和監(jiān)管農(nóng)業(yè)污染的難度很大。

（二）生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的具體展開

為了減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的深層沖突，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興的協(xié)同，需要充分考慮鄉(xiāng)村的“場域”優(yōu)勢，“量體裁衣”，確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興的路徑和機(jī)制。而鄉(xiāng)村豐富的自然資源稟賦、固有的綠色農(nóng)業(yè)特性、濃厚的傳統(tǒng)文化沉淀是產(chǎn)業(yè)振興的新邏輯點(diǎn)，而產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興的契合點(diǎn)就是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的關(guān)注點(diǎn)，簡單而言，是以生態(tài)資源為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)開發(fā)與拓展。“綠水青山就是金山銀山，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。良好生態(tài)本身蘊(yùn)含著無窮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠源源不斷創(chuàng)造綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”［6］。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”到“金山銀山”的生態(tài)資源價(jià)值變現(xiàn)過程，核心在于盤活生態(tài)價(jià)值，釋放自然資源中隱含的經(jīng)濟(jì)功能，實(shí)質(zhì)是生態(tài)工程在各產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，平衡人類社會(huì)和自然生態(tài)的利益訴求。從鄉(xiāng)村發(fā)展的進(jìn)程看，以產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)密度滿足村民的經(jīng)濟(jì)富裕和生態(tài)宜居，合理的路徑選擇就是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興的平衡之道，是傳統(tǒng)環(huán)境問題治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，政策導(dǎo)向原則上杜絕城市的工業(yè)發(fā)展與環(huán)境規(guī)制模式，通過產(chǎn)業(yè)政策和制度供給引導(dǎo)富有生態(tài)內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過出臺(tái)扶持政策和差異化政策，持續(xù)把“生態(tài)+”理念融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分釋放鄉(xiāng)村的自然資源稟賦和傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合、市場相對穩(wěn)定的特色產(chǎn)業(yè)，多措并舉發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，切實(shí)將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。發(fā)展生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等鄉(xiāng)村綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。在綠色農(nóng)業(yè)方面，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)密度，著力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、園藝農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高附加值、高效益的生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和消費(fèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。由此，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)、服務(wù)業(yè)拓展，促使資源之間的連接和整合產(chǎn)生更高的價(jià)值，最終形成完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條。

五、治理方式調(diào)整：從污染治理為主到側(cè)重生態(tài)環(huán)境修復(fù)

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的互饋關(guān)系

從環(huán)境保護(hù)的理念和目標(biāo)出發(fā)，污染治理只是調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)失衡的癥狀。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最終目的是恢復(fù)自然環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)功能。在鄉(xiāng)村振興過程中，污染治理固然重要，但是生態(tài)環(huán)境的修復(fù)更能體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境問題治理的內(nèi)在訴求，主要包含兩個(gè)層次。一是“生態(tài)宜居”訴求的具體展開。在人與自然命運(yùn)共同體的理念之中，自然環(huán)境的舒適性是生態(tài)宜居的直接要素，是鄉(xiāng)村生態(tài)振興質(zhì)量評價(jià)的重要指標(biāo)。二是生態(tài)振興和產(chǎn)業(yè)振興關(guān)系的互動(dòng)展開。通過生態(tài)環(huán)境修復(fù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自然區(qū)域內(nèi)水、土地、森林等資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然資源優(yōu)勢向自然資產(chǎn)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，為產(chǎn)業(yè)振興奠定基礎(chǔ)，尤其是為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化奠定根基。三是生態(tài)振興和文化振興關(guān)系的互動(dòng)展開。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中，通過完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化尤其是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有了自然載體，為文化振興奠定基礎(chǔ)。

從根本上講，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)是對城鄉(xiāng)二元分離發(fā)展不平衡的反哺，是實(shí)現(xiàn)深層次社會(huì)公平的體現(xiàn)。中國鄉(xiāng)村在歷史發(fā)展過程中，為城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)了自然資源要素，長期的開發(fā)利用和粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自然資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)毀壞。鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)與保護(hù)，在“資源開發(fā)利用—污染和破壞—癥狀治理”的模式上輪回。從表面看，這是一個(gè)賣方和買方的利益互換過程，實(shí)際上，基于國家歷史性局部發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村的自然要素，尤其是土地、礦產(chǎn)資源，受到高度的用途管制，雙方的利益互換不是市場層面的交換。在這個(gè)癥結(jié)反復(fù)的過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)沒有真正從市場的產(chǎn)業(yè)鏈中獲得足夠的經(jīng)濟(jì)利益，也缺乏環(huán)境治理的資金和能力，不少地區(qū)的生態(tài)惡化后果已超過自然資源開發(fā)利用帶來的經(jīng)濟(jì)效益，自然資源稟賦豐富的地區(qū)（尤其是西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)），鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)并未因此獲得增長的充分動(dòng)力，甚至成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的限制和阻礙。

（二）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)和機(jī)制

鄉(xiāng)村生態(tài)振興過程中，需要貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的理念，借助國家政策和制度供給，通過目前的全域土地綜合整治和山水林田湖草沙全要素綜合一體化的生態(tài)修復(fù)方式，解決鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的問題。

自然資源部于2019年發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，指出農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)是全域土地綜合整治的三大主體內(nèi)容。2020年，中央一號文件強(qiáng)調(diào)“開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”，統(tǒng)籌全域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力，釋放鄉(xiāng)村振興潛能。我國的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)在“全域土地綜合整治”的政策和制度語境下展開，在修復(fù)的目標(biāo)、路徑依賴和具體機(jī)制上，本文認(rèn)為需要把握以下幾個(gè)核心要素。

一是修復(fù)目標(biāo)以“生態(tài)宜居”為內(nèi)涵。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)，是對自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，不是創(chuàng)造自然生態(tài)系統(tǒng)。其目的是通過一定期限的國土空間生態(tài)修復(fù)（國土空間生態(tài)修復(fù)指為實(shí)現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化、生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定和生態(tài)功能提升的目標(biāo)，按照山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體的原理，對生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損退化、生態(tài)功能失調(diào)和生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降的國土空間生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)整治、生態(tài)重建、生態(tài)康復(fù)的過程和活動(dòng)［7］），讓鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng)逐漸演化成一個(gè)自衍生、自調(diào)節(jié)和自組織的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，達(dá)到人與自然、生態(tài)要素之間的良性協(xié)作與循環(huán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)的自然生態(tài)平衡，提高生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品價(jià)值。在生態(tài)宜居的目標(biāo)訴求下，這種修復(fù)是自然的、順應(yīng)資源稟賦特征的。當(dāng)前主要是通過政府公共工程推進(jìn)實(shí)際修復(fù)，應(yīng)當(dāng)高度警惕修復(fù)工程中僅僅追求示范效應(yīng)，如不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際的生態(tài)環(huán)境損害狀況和生態(tài)振興建設(shè)目標(biāo)，盲目追求景觀化、休閑化、人造化，或者借助政策便車不合理、不科學(xué)地大力發(fā)展旅游休閑度假區(qū)等。

二是修復(fù)方式和機(jī)制的選擇注重自然修復(fù)。基于生態(tài)環(huán)境損害和自然資源、景觀毀損的緊迫性，人工修復(fù)是必然選擇的重要修復(fù)途徑。但是，生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境本就具有自我修復(fù)的可持續(xù)循環(huán)功能。自然修復(fù)應(yīng)為我國生態(tài)修復(fù)的主要模式，并注重相關(guān)措施保障［8］。本著對自然最少干預(yù)的原則和嚴(yán)格因地制宜的原則，對于部分非核心、不具有修復(fù)緊迫性的區(qū)域，原則上實(shí)施自然修復(fù)，注重地方性、區(qū)域性自然環(huán)境風(fēng)貌特征的完整保留，注重生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制的科學(xué)性與合理性，避免將生態(tài)恢復(fù)等同于綠化。生態(tài)環(huán)境修復(fù)不僅是山林河海等環(huán)境要素的再現(xiàn)，更要追求生態(tài)系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)的恢復(fù)。

三是注重優(yōu)化人工修復(fù)的考核標(biāo)準(zhǔn)。由于我國鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境修復(fù)是在“全域土地綜合整治” “國土空間優(yōu)化”的語境下展開的，因此實(shí)際修復(fù)往往伴隨著土地修復(fù)、土地整治和土地管理，尤其是在建設(shè)用地供給緊張的情況下，鄉(xiāng)村土地上的修復(fù)活動(dòng)成為各種利益訴求的沖突場域。要用制度防范地方政府違背生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)，以此追求政績和復(fù)墾置換建設(shè)用地指標(biāo)的行為。根據(jù)目前政策規(guī)定，閑散用地、荒蕪用地等建設(shè)用地必須復(fù)墾為耕地才能作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于城市建設(shè)。一些地方政府為取得更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)來獲取更多的城市發(fā)展空間，可能偏離土地修復(fù)目標(biāo)，甚至不顧成本進(jìn)行盲目復(fù)墾，許多并不適合耕作的土地也強(qiáng)行復(fù)墾。這既浪費(fèi)復(fù)墾資金，導(dǎo)致耕地質(zhì)量差、產(chǎn)量低，還可能導(dǎo)致二次拋荒。長遠(yuǎn)而言，要構(gòu)建全面的政府生態(tài)修復(fù)責(zé)任體系［9］。為了緩和這種利益沖突，可以修正績效考核標(biāo)準(zhǔn)，如采用自然資源核算體系，將復(fù)墾為園地、草地、林地或魚塘的地塊，按一定的系數(shù)折算為耕地，既保證了因地制宜的修復(fù)效果，充分釋放土地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，又能一定程度滿足地方建設(shè)用地指標(biāo)的利益訴求，給予地方政府充分的行為激勵(lì)，使得其行為模式不偏離“生態(tài)宜居”的目標(biāo)訴求，引導(dǎo)其投入更多項(xiàng)目資金和行政資源開展鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。

六、治理效能調(diào)整：從 “物性”標(biāo)準(zhǔn)到個(gè)性化精神性考量

（一）生態(tài)振興中“生態(tài)宜居”的個(gè)性化和精神性內(nèi)涵闡釋

人是自然性、社會(huì)性和精神性的集合體，人的社會(huì)性和精神性，實(shí)際上也是自然性的延伸，是自然系統(tǒng)在人身上的演化。人具有某種居于自然環(huán)境的精神訴求，并形成某種人格利益，這已經(jīng)成為一種學(xué)術(shù)共識(shí)。在學(xué)術(shù)理論上，環(huán)境人格權(quán)是一個(gè)爭論不休的術(shù)語和話題，環(huán)境人格權(quán)能否進(jìn)入法律系統(tǒng)、如何進(jìn)入法律系統(tǒng)進(jìn)行救濟(jì)，目前未有定論，但基于自然環(huán)境，個(gè)體具有某種人格性、精神性的利益，這是不可否認(rèn)的。在人與自然的互動(dòng)關(guān)系中，進(jìn)化出了某種文明形態(tài)，這種文明的內(nèi)涵中必然固化了人對自然的精神訴求，也固化了自然系統(tǒng)作用于這個(gè)群體的痕跡，成為集體意識(shí)并作為文化世代傳承。其具體表現(xiàn)形態(tài)為具有生態(tài)環(huán)境元素內(nèi)涵的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、地方習(xí)慣和風(fēng)俗、特色民族村寨等。

鄉(xiāng)村振興是消弭長期存在的城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和路徑，解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，進(jìn)而解決由之引發(fā)的系列社會(huì)問題。因此，鄉(xiāng)村振興具有某種“統(tǒng)合”城鄉(xiāng)一體化的功能。這恰恰可能是隱含的問題所在。社會(huì)整合思維本身所具有的根本性缺陷無法徹底消弭，譬如，過于關(guān)注整體而忽視個(gè)體，過于強(qiáng)調(diào)秩序而忽視自由，過于迷戀社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束力而無視社會(huì)行動(dòng)主體的能動(dòng)性，過于注重集體意識(shí)的獲得感而忽視個(gè)體的存在感。對實(shí)踐中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，即使不考慮精神性要素，同質(zhì)化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興模式也會(huì)造成地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)重復(fù)與內(nèi)部競爭等問題。然而，城市和鄉(xiāng)村是兩個(gè)不同的場域，城市具有高度的同質(zhì)性，而鄉(xiāng)村具有很大的異質(zhì)性。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然資源稟賦、文化根基、風(fēng)俗習(xí)慣等方面，不同鄉(xiāng)村之間的差距很大。尤其是西部少數(shù)民族地區(qū)，具有非常個(gè)性化的特征，同時(shí)，作為國家生態(tài)安全的南方屏障，既承載了國家諸多特殊的宏觀政策執(zhí)行，又有明顯個(gè)性化的地方性和區(qū)域性訴求。鄉(xiāng)村生態(tài)振興中需要以文化振興為約束，或者說，所謂“生態(tài)宜居”的“宜居”標(biāo)準(zhǔn)，隱含了尊重個(gè)體特性、獨(dú)立性等非集體普適性的要素，不以城市的標(biāo)準(zhǔn)對鄉(xiāng)村要素進(jìn)行格式化。如此視之，生態(tài)振興中包含了文化振興的人文特色恢復(fù)，一個(gè)地方的自然環(huán)境促生了相對應(yīng)的文化，自然遺產(chǎn)催生了相一致的文化遺產(chǎn)，形成生物多樣性與文化多樣性同步進(jìn)化、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。生態(tài)振興的“生態(tài)宜居”融合了傳統(tǒng)和現(xiàn)代、城市和鄉(xiāng)村的要素和文化，結(jié)合了工業(yè)文明和農(nóng)業(yè)文明的優(yōu)勢和聯(lián)系，是一種新文明形態(tài)下的優(yōu)化生活。

（二）生態(tài)振興地方性與區(qū)域性自然資源和文化資源的融入

鄉(xiāng)村生態(tài)振興“生態(tài)宜居”的個(gè)性化和精神性內(nèi)涵，在具體環(huán)境問題治理上不僅要有物質(zhì)性效能追求，還要融入?yún)^(qū)域性特征、地方性知識(shí)和結(jié)合地方社會(huì)資本狀態(tài)。換言之，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興進(jìn)程中，充分尊重各個(gè)鄉(xiāng)村的自然資源和文化資源特殊性，通過具體政策和制度供給提供相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，包括區(qū)域性自然資源的開發(fā)利用和地方性文化資源的開發(fā)利用。

區(qū)域性自然資源的開發(fā)利用領(lǐng)域，重在通過政策和制度工具釋放自然資源的生態(tài)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值，讓鄉(xiāng)村自然資源不僅僅是“綠水青山”，還是“綠水青山”中承載了環(huán)境精神利益的內(nèi)在要求，滿足“生態(tài)宜居”自然意義的“舒適”和“美麗”。例如，通過科學(xué)合理規(guī)劃和生態(tài)資源整合，在保留生態(tài)系統(tǒng)原貌情況下，發(fā)展生態(tài)旅游，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源。地方政府通過政策和資金支持建設(shè)示范性的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，發(fā)展休閑度假、健康養(yǎng)生、生態(tài)觀光和民俗文化等鄉(xiāng)村特色旅游。又如，地方政府通過政策和資金、制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)因地制宜支持建設(shè)綠色村莊，在考核標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)綠色環(huán)境、綠色建筑、清潔生產(chǎn)、低碳生活指標(biāo)要求。

地方性文化資源的開發(fā)利用領(lǐng)域，重在通過政策和制度工具在鄉(xiāng)村生態(tài)振興的各環(huán)節(jié)要素中融入地方性風(fēng)情、風(fēng)俗習(xí)慣、非物質(zhì)文化傳統(tǒng)等地方性知識(shí)，生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值高度融合，強(qiáng)化“生態(tài)宜居”精神和文化內(nèi)涵。在文化生態(tài)區(qū)域上，需要從傳統(tǒng)空間、新建空間和網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行規(guī)范［10］。需要加強(qiáng)挖掘傳統(tǒng)技藝和文化傳承的激勵(lì)，注重從村莊規(guī)劃、空間布局、民居建筑設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行有效規(guī)制。例如，村莊規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)上要符合鄉(xiāng)土風(fēng)情、鄉(xiāng)土特色、傳統(tǒng)特色村落保護(hù)、建筑與環(huán)境自然融合等要求，在宅基地管理和審批上要求民居建筑要突出民俗風(fēng)格、歷史傳承和地域特色，加大對有歷史意蘊(yùn)、文化傳承的歷史建筑、傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村保護(hù)。

七、結(jié)語

鄉(xiāng)村環(huán)境問題治理是國家環(huán)境問題治理的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、歷史、政治等原因，農(nóng)村環(huán)境問題長期未能得到高度重視和應(yīng)有關(guān)注，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是農(nóng)村環(huán)境問題治理的拐點(diǎn)，直接影響了治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)向，以“生態(tài)宜居”為目標(biāo)訴求，倡議“既要綠水青山，又要金山銀山”。農(nóng)村環(huán)境問題治理不能遵循以往“治標(biāo)不治本”的碎片化模式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐需求構(gòu)建科學(xué)、合理的機(jī)制體制。通過觀察我國目前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷時(shí)性目標(biāo)轉(zhuǎn)向，分析鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村環(huán)境治理提出的目標(biāo)要求，農(nóng)村環(huán)境問題治理必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，包括治理主體、治理方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理方式和治理效能等多元要素。這些要素并不能統(tǒng)攝農(nóng)村環(huán)境問題治理的復(fù)雜關(guān)系，但是其形成了農(nóng)村環(huán)境問題治理機(jī)制的基本結(jié)構(gòu)，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重點(diǎn)領(lǐng)域和績效追求。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］