地方政府專項債券支持中小銀行發展的現狀、挑戰與應對

摘要：隨著中小銀行快速發展，其資本狀況持續承壓，資本補充引起各方高度關注。在此背景下，地方政府專項債券補充中小銀行資本金政策應運而生。自政策落地以來，中小銀行專項債的發行規模、支持機構數量均快速增長，政策成效初步顯現。從實踐來看，中小銀行專項債發展還面臨一些挑戰，建議多措并舉，加強政策成效評估，進一步完善管理制度，提升政策效能。

關鍵詞：地方政府專項債券 中小銀行 資本補充

多年來，我國中小銀行為地方經濟發展作出了較大貢獻。同時，隨著業務快速發展，中小銀行面臨資本消耗快、資本充足率水平偏低、資本補充渠道窄的被動局面。一方面，中小銀行的資本充足率長期位于行業平均水平以下。銀保監會網站數據顯示，城市商業銀行（以下簡稱“城商行”）和農村商業銀行（以下簡稱“農商行”）資本充足率分別較行業平均水平低1.8個和2.2個百分點，且這種差距近兩年來有擴大趨勢。另一方面，中小銀行資本補充方式相對單一。大型商業銀行可通過首次公開募股（IPO）、永續債、可轉債、優先股、二級資本債等市場化工具補充資本，中小銀行主要依賴內源性方式補充資本。而自疫情發生以來銀行業利潤普遍縮減，中小銀行資本補充面臨更加嚴峻的考驗。在上述被動局面下，中小銀行資本補充問題引起監管機構和社會各界的高度關注。2020年7月1日，國務院常務會議明確允許通過地方政府專項債券合理支持中小銀行補充資本金（以下將此類債券簡稱為“中小銀行專項債”），開辟了中小銀行補充資本的新渠道。

中小銀行專項債概述

（一）中小銀行專項債的概念

中小銀行專項債是由省級政府發行、募集資金用于定向補充轄內中小銀行資本金的專項債券。發行中小銀行專項債有雙重目的：一是支持具備可持續經營能力的中小銀行夯實資本，提高其服務中小微企業的能力；二是促進中小銀行完善公司治理和健全內控機制，有效防范區域性金融

風險。

（二）中小銀行專項債的主要模式

中小銀行專項債補充資本主要有以下3種模式。一是地方政府以間接入股模式向中小銀行注資。該模式下的債券資金可以補充銀行的核心一級資本，債券資金的還款來源為股權轉讓收入和股利收益。如廣東省政府發行的首只中小銀行專項債，其募集資金通過廣東省粵財投資控股有限公司入股省內4家農信機構的方式向中小銀行補充資本。二是地方政府使用募集資金認購中小銀行可轉股協議存款。該模式下的債券資金可以補充銀行的其他一級資本，轉股后變為銀行核心一級資本，債券資金的還款來源為銀行利息收入、手續費及傭金收入、投資收益等。如甘肅省2021年發行的126億元中小銀行專項債，其募集資金用于地方財政認購轄內48家農信機構的可轉股協議存款，以此向中小銀行補充資本。三是間接入股與認購可轉股協議存款的混合模式。該模式下的債券資金靈活選擇不同方式注資不同的項目銀行，如黑龍江省2021年發行了123億元中小銀行專項債，其中69.8億元資金用于黑龍江省金融控股集團有限公司間接入股28家銀行，其余53.2億元資金用于地方財政認購16家銀行的可轉股協議存款。

（三）中小銀行專項債的主要特點

與銀行其他資本補充工具相比，中小銀行專項債在期限和利率方面呈現以下特點：

一是中小銀行專項債的票面利率更低。中小銀行專項債的本質是政府債券，有地方政府信用背書，債券票面利率相對較低。根據筆者統計1，2020年12月至2022年12月，我國各地方政府發行的32只中小銀行專項債（期限為10年）票面利率均值為3.27%，最高利率為3.65%（廣西壯族自治區2020年發行），最低利率僅為2.86%（甘肅省2022年發行）；同期中小銀行發行的永續債（期限為“5+N”）平均利率為4.73%，發行的二級資本債（期限為“5+5”）平均利率為4.75%，二者均遠高于中小銀行專項債的票面利率。

二是中小銀行專項債期限大同小異，自存續期的第六至八年開始逐年還本。與永續債、二級資本債等資本補充工具相比，中小銀行專項債的期限選擇更加靈活。截至2022年12月末，已發行的32只中小銀行專項債期限均為10年，但根據項目情況設定了不同的提前還本條款。如甘肅省2021年發行的中小銀行專項債、廣西壯族自治區2020年發行的第二期中小銀行專項債設定自存續期的第七年開始逐年等額償還本金的25%，廣西壯族自治區2020年發行的第一期中小銀行專項債設定自存續期的第8年開始逐年等額償還本金的33.33%。此外，其他中小銀行專項債均設定自存續期的第六年開始逐年等額或不等額償還本金。

中小銀行專項債發展現狀

根據中國債券信息網披露的數據，截至2022年12月，全國有21個省（區、市）共計發行中小銀行專項債32只、2730億元，其中內蒙古自治區、遼寧省、甘肅省、四川省等省份連續兩年發行。中小銀行專項債資金共為336家中小銀行提供支持，其中城商行36家，占全國城商行總量的28%，支持總額1046.32億元，平均每家機構的支持金額為29億元；農信機構（含農商行、農村信用社聯合社和農村合作銀行）300家，占全國農信機構總量的14%，支持總額1683.68億元，平均每家機構的支持金額約為5.6億元。

（一）中小銀行專項債發行呈現“先揚后抑”趨勢

中小銀行專項債發行規模呈現“先揚后抑”的特點，繼廣東省于2020年12月發行首只中小銀行專項債后，山西省、廣西壯族自治區、浙江省和內蒙古自治區均在當月相繼成功發行，當月合計發行規模為506億元（見圖1），隨后各省市在2021年3月至9月發行1594億元，不到一年時間累計發行規模超2000億元。自2021年10月以來，中小銀行專項債發行放緩，2022年全年僅發行650億元，實際發行規模與已分配的專項債額度相差較大。

（二）中小銀行專項債發行呈現“北多南少”的區域差異

無論是從債券發行規模還是債券支持銀行機構的數量來看，中小銀行專項債總體上存在明顯的“北多南少”區域差異（見圖2）。甘肅省是中小銀行專項債發行的龍頭，其發行規模（426億元）和支持銀行機構數量（59家）占比分別為16%、18%；東北三省是主要的發行區域，其發行規模（630億元）、支持銀行機構數量（106家）占比分別為23%和32%。此外，河南省和內蒙古自治區也是中小銀行專項債發行的重點地區。相比之下，南方地區2合計發行規模和支持銀行機構數量占比均為18%，占比較小。

（三）募集資金主要以認購可轉股協議存款模式向銀行注資

間接入股模式需要有符合條件的平臺機構作為載體，目前地方政府更傾向于以認購可轉股協議存款模式補充銀行資本。截至2022年12月末，在已發行的32只中小銀行專項債中，20只債券采取認購可轉股協議存款模式補充銀行資本，債券資金規模達1261億元，占發行總規模的46%；8只債券采取間接入股模式補充銀行資本，債券資金規模達935億元，占發行總規模的34%；4只債券采取混合模式補充銀行資本，債券資金規模達534億元，占發行總規模的20%。從支持銀行機構的角度來看，采取認購可轉股協議存款、間接入股模式支持的銀行機構數量分別為187家、149家，支持金額分別為1629.2億元、1100.8億元。

（四）項目本息覆蓋倍數3差異大，近半數項目本息覆蓋倍數接近臨界值

從項目的個體差異看，本息覆蓋倍數最小的僅為1.1，項目收益僅能基本覆蓋債券本息；最大的高達71.68，債券本息償付保障能力很強。從支持的銀行類別來看，項目的本息覆蓋倍數與銀行機構規模、創收能力等密切相關，其中城商行的平均本息覆蓋倍數最高（約為10），農村信用社聯合社的平均本息覆蓋倍數最低（約為1.9），農商行和農村合作銀行的平均本息覆蓋倍數居中（分別約為4.6和3.4）。從注資方式來看，不同注資方式的項目收入來源不同，項目本息覆蓋倍數差異較大。采取地方政府間接入股方式的項目，其平均本息覆蓋倍數（約為1.3）遠低于采取認購可轉股協議存款方式的項目（約為5.7）。值得關注的是，近半數項目的本息覆蓋倍數接近臨界值1。數據統計結果顯示，本息覆蓋倍數低于2的項目數量占比為57%，其中本息覆蓋倍數低于1.5的項目數量占比為46%，這些低覆蓋倍數的項目主要集中在農村信用社聯合社和農商行。

中小銀行專項債面臨的挑戰

（一）債券到期后項目銀行資本或將繼續承壓

中小銀行專項債屬于債務融資工具，在支持中小銀行發展方面具有階段性的特點，債券存續期內可以有效緩解銀行資本不足的問題，但若銀行不能利用資本補充的機會取得可持續發展，則債券到期后銀行資本金缺口問題值得關注。以可轉股協議存款模式為例，若項目銀行偏向于使用債券資金化解風險，而不是增強自身的可持續發展能力，那么債券到期后項目銀行仍需以自有資金歸還債券本金，屆時銀行資本將大量消耗，資本狀況可能回落到債券發行之前的水平或者更低的水平。目前獲得專項債支持的中小銀行普遍經營狀況偏弱，結合當前疫情反復、全球經濟放緩的實際，預計債券到期后其資本狀況或將繼續

承壓。

（二）中小銀行專項債還款能力須重視

盡管目前發行的中小銀行專項債的本息覆蓋倍數普遍較高，但考慮到項目銀行的特征及還款責任因素，中小銀行專項債的還款能力須予以重視。從債券項目銀行特征來看，獲得專項債資金支持的中小銀行以財務實力較弱、風險相對較高的區域性銀行為主，此類銀行能否建立可持續盈利模式決定了債券資金償付能力。從還款責任來看，中小銀行專項債的發行主體是地方政府，從法律上講應承擔還款責任，但中小銀行專項債的還款資金來源于項目銀行，只有少數債券在發行文件中明確了當還款來源無法保證時由地方財政兌付債券本息，若發行時不能明確地方政府承擔還款責任，則其償還能力就更加值得關注。

（三）融資的隱性成本可能影響實現項目融資平衡

中小銀行使用地方政府專項債資金補充資本除需承擔利息成本外，還需承擔其他隱性成本，而該部分成本在項目融資平衡測算中容易被忽視。可轉股協議存款在未轉股情況下，債券資金的會計屬性為銀行負債，因名稱中帶有“存款”字樣，在現行監管制度下，應按照一般性存款向中央銀行繳納存款準備金和存款保險，無形中增加了銀行成本。在間接入股或者可轉股協議存款轉股情況下，債券資金的會計屬性為銀行資本，此時銀行需要承擔股息成本。目前發行的中小銀行專項債在項目融資平衡測算時均未考慮繳納存款準備金、存款保險和股息所帶來的隱性成本，若考慮這一部分影響，部分項目銀行可能難以實現融資平衡。

對策建議

（一）及時開展中小銀行專項債成效評估，提前應對債券資金退出對中小銀行資本狀況的影響

中小銀行專項債到期退出會對中小銀行資本狀況產生一定影響，當前需要完善專項債資金退出機制，盡量避免債券到期時消耗項目銀行資本。專項債補充中小銀行資本的政策具有階段性特點，未來該政策是否延續具有較大的不確定性。建議及時開展中小銀行專項債對中小銀行風險化解與支持實體經濟能力提升的效果評估，在成效顯著的情況下保留地方政府專項債補充中小銀行資本的常態機制，實現中小銀行專項債到期管理的平穩過渡。若政策成效不顯著，建議盡快采取市場化手段尋找社會資本接續專項債資金，實現政府債券投資中小銀行向社會資本投資中小銀行的轉換，最終達到專項債償付有保障、銀行資本不受損的雙重目的。

（二）加強對專項債支持對象的甄選，從源頭上保障專項債的償付

2020年7月1日召開的國務院常務會議就地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金提出四方面的具體要求，概括起來就是中小銀行專項債發行要堅持支持實體經濟與風險防范的雙重原則。但從中小銀行專項債發行情況來看，一些專項債資金主要用于風險偏高、經營欠佳的農信機構補充資本。因此，建議加強對債券支持對象的甄別，從源頭上提升償付能力。一是參照央行評級、監管指標，不將風險很高的中小銀行納入支持對象范圍，采取其他風險處置方式妥善化解此類銀行風險；二是參照支持小微企業、民營企業等市場主體的力度，選擇更多可持續發展能力較強的城商行作為支持對象，進一步增強此類銀行支持區域經濟發展的能力。

（三）完善中小銀行專項債相關財稅、會計政策，降低銀行使用專項債資金的成本

目前發行的一些中小銀行專項債隱性成本估算不夠全面，可能無法實現項目融資平衡，同時隱性成本也加大了銀行使用專項債資金的成本。因此，建議出臺一系列與中小銀行專項債發行相配套的政策，切實降低發債隱性成本，充分發揮債券資金補充中小銀行資本的效應。在財稅政策方面，建議減免或降低專項債間接入股取得分紅收益的所得稅；在會計政策方面，堅持實質重于形式的會計原則，重新認定中小銀行專項債資金的會計屬性，并開展會計評估和計量，力求豁免該部分資金繳納一般存款準備金和存款保險。若在短期內無法實現配套政策落地，建議在債券發行測算中考慮融資隱性成本因素，真實反映項目融資平衡情況，保障債務償付能力。（文章僅代表作者個人觀點，不代表所在單位觀點）