湖北省農(nóng)地非農(nóng)化博弈行為及治理路徑研究

摘要：以問題為導(dǎo)向，運(yùn)用動(dòng)態(tài)博弈理論對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過程中“用地個(gè)人及單位”和“區(qū)縣級(jí)自然資源部門”博弈行為進(jìn)行分析，并基于分析結(jié)論提出湖北省農(nóng)地非農(nóng)化治理路徑。結(jié)果表明，由于農(nóng)用地利用政策不規(guī)范、執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)失范等有效標(biāo)準(zhǔn)約束不足，自然資源部門和用地個(gè)人及單位博弈策略組合易出現(xiàn)“消極履職，違法占耕”。為破解該難題，可考慮從政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、發(fā)現(xiàn)手段標(biāo)準(zhǔn)化、調(diào)查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化、申訴途徑標(biāo)準(zhǔn)化等方面入手，進(jìn)一步完善湖北省農(nóng)地非農(nóng)化治理體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化； 動(dòng)態(tài)博弈； 治理路徑； 湖北省

中圖分類號(hào)：F301.2" " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2023）06-0208-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2023.06.037

Research on game behavior and governance path of farmland conversion in Hubei Province

HUANG Qi1， CHEN Zhen2

（1. Institute of Economic Research on Changjiang River Valley， Hubei Academy of Social Sciences， Wuhan" 430077， China；

2. Yangtze River Ecology （Hubei） Science and Technology Development Limited Liability Company， Wuhan" 430010，China）

Abstract： With a problem-oriented approach， dynamic game theory was used to analyze the game behavior of individuals and units using land and county level natural resource management department in the process of farmland conversion. Based on the analysis conclusions， a path for farmland conversion in Hubei Province was proposed. The results showed that due to the lack of effective standard constraints such as non-standard agricultural land use policies and non-standard law enforcement procedures， the combination of game strategies between individuals and units using land and county level natural resource management department were prone to negative performance of duties， illegal occupation of farmland. To solve this problem， it could be considered standardizing policy regulations， discovery methods， and investigation and determination procedures， supervision and law enforcement procedures， and reporting and appeal channels to further improve the farmland conversion management system in Hubei Province.

Key words： farmland conversion； dynamic game； governance path； Hubei Province

習(xí)近平總書記指出，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。國(guó)家持續(xù)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化亂象實(shí)施了多輪高壓整治，但各項(xiàng)清理整治后，農(nóng)地非農(nóng)化形勢(shì)依然嚴(yán)峻，已經(jīng)威脅到中國(guó)糧食安全和生態(tài)安全。2020年7月3日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正在出席農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，深刻認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)的極端重要性，以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房行為［1］?！笆终湎?、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是中國(guó)基本國(guó)策。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，相較于第二次全國(guó)土地調(diào)查，10年間中國(guó)耕地地類減少了753萬(wàn)hm2。一些地方的工商企業(yè)和個(gè)人借建農(nóng)業(yè)大棚之名，占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，違法違規(guī)建設(shè)“私家莊園”等非農(nóng)設(shè)施，嚴(yán)重沖擊了耕地紅線［2］。同時(shí)，一些地方農(nóng)村未經(jīng)批準(zhǔn)違法亂占耕地建房問題突出且呈蔓延勢(shì)頭，尤其是強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占地建房行為，觸碰了耕地保護(hù)紅線，威脅國(guó)家糧食安全。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，自2018年7月習(xí)近平總書記對(duì)秦嶺違建別墅作出第六次批示后［3］，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)持續(xù)數(shù)年先后開展了“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動(dòng)、違建別墅問題清查整治專項(xiàng)行動(dòng)，目前正在推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房問題整治。無論是“大棚房”整治，還是違建別墅整治，或是農(nóng)村亂占耕地建房問題整治，均指向中共中央三令五申強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)地姓農(nóng)”問題，但中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化蔓延態(tài)勢(shì)還未得到有效遏制。

農(nóng)地非農(nóng)化是農(nóng)用地（耕地、林地等）轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地過程，也是土地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)增長(zhǎng)的過程。農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的高額增值收益，刺激了農(nóng)地非農(nóng)化“需求”［4，5］。當(dāng)前，農(nóng)地非農(nóng)化清理整治已成為全國(guó)一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，各級(jí)黨委政府高度重視，強(qiáng)力推進(jìn)。但由于相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)頻調(diào)、政策執(zhí)行簡(jiǎn)單化、整治過程中“一刀切”“擴(kuò)大化”等原因也帶來了各類整治“誤傷”，公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)了不同的實(shí)踐偏移［6，7］。中國(guó)國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)尤其是土地資源的標(biāo)準(zhǔn)化工作與其他行業(yè)相比，相對(duì)緩慢［8］。加強(qiáng)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)也顯得刻不容緩。通過實(shí)施基層土地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，為基層土地執(zhí)法部門提供指南和規(guī)則，厘定行政權(quán)力范圍、劃定責(zé)任邊界、明確職責(zé)崗位施政行為組成要素及其要求，有效防止履職越位、錯(cuò)位和缺位［9，10］。湖北省是農(nóng)業(yè)大省，所面臨的農(nóng)地非農(nóng)化問題更多［11，12］，整治工作面臨的困難更大［13］，加快推進(jìn)基層農(nóng)地非農(nóng)化整治執(zhí)法工作規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，勢(shì)在必行。本研究運(yùn)用動(dòng)態(tài)博弈理論對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化整治過程進(jìn)行分析，并提出湖北省農(nóng)地非農(nóng)化治理有效路徑，研究結(jié)論可為湖北省完善農(nóng)地非農(nóng)化治理體系提供決策參考。

1 湖北農(nóng)地非農(nóng)化整治政策實(shí)踐問題

湖北省是農(nóng)業(yè)大省，在全省推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)過程中，所面臨的農(nóng)地非農(nóng)化壓力巨大。為落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化清理整治工作要求，湖北省各級(jí)黨委政府及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門花費(fèi)了大量時(shí)間和精力，但全省農(nóng)地非農(nóng)化形勢(shì)仍不容樂觀，農(nóng)地非農(nóng)化治理還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。

1.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策適用不規(guī)范

對(duì)湖北省某地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)非農(nóng)建設(shè)清理中，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名違規(guī)非農(nóng)建設(shè)占總量的50%以上，部分農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)觀光等借設(shè)施農(nóng)業(yè)用地之名，行亂占用耕地牟利之實(shí)。產(chǎn)生此類現(xiàn)象的主要原因如下。

1.1.1 標(biāo)準(zhǔn)界定不明 2010—2019年，原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部先后下發(fā)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地政策進(jìn)行多次調(diào)整。2020年6月15日，湖北省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，但設(shè)施農(nóng)用地政策自實(shí)施以來，雖多次調(diào)整，但對(duì)“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么、用地怎么批、面積批多大、非農(nóng)違建如何管”等界定不清楚，致使基層審批干部和執(zhí)法人員對(duì)設(shè)施農(nóng)用地管理無所適從，標(biāo)準(zhǔn)缺位形成了監(jiān)管上的“灰色地帶”，導(dǎo)致工作推進(jìn)過程往往是“穿新鞋走老路”。再加上外來資本的侵入，使得“大棚房”等農(nóng)地非農(nóng)化問題突出。

1.1.2 監(jiān)管職責(zé)不清 湖北省內(nèi)大部分設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目立項(xiàng)審批歸口農(nóng)業(yè)部門，但后期項(xiàng)目用地建設(shè)附屬設(shè)施又轉(zhuǎn)入自然資源部門審批用地。農(nóng)業(yè)部門對(duì)設(shè)施農(nóng)用地一般是“踩油門”，而自然資源部門是“踩剎車”，雙方配合不好，“熄火”概率大。突出表現(xiàn)是2016年全國(guó)啟動(dòng)永久基本農(nóng)田劃定，由于兩部門溝通銜接不暢，部分農(nóng)業(yè)部門已審批的存量設(shè)施農(nóng)用地附屬設(shè)施“被迫”處于已劃定的基本農(nóng)田范圍內(nèi)，成為后期農(nóng)地非農(nóng)化整治的重點(diǎn)對(duì)象。而在后期監(jiān)管上，最適宜監(jiān)管設(shè)施農(nóng)用地屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)卻又無執(zhí)法權(quán)，對(duì)此束手無策。在具體執(zhí)法上，職責(zé)不清，由誰(shuí)來管又成為問題，違法用地查處歸口自然資源部門，但違法建筑又歸口城管部門，雙方監(jiān)管邊界未厘清。

1.2 政策執(zhí)行過程中的執(zhí)法遲緩和執(zhí)法失范

基層土地執(zhí)法部門執(zhí)法遲緩，違法用地早發(fā)現(xiàn)、早制止的常態(tài)化巡查手段、監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，且其具體執(zhí)法過程的行為失范對(duì)政府公信力造成了不良影響。

1.2.1 執(zhí)法遲緩 究其原因，首先是當(dāng)前基層土地執(zhí)法手段落后，仍處于“現(xiàn)場(chǎng)查，實(shí)地看”的階段。雖然國(guó)家通過航空影像、衛(wèi)星圖片等手段推進(jìn)土地執(zhí)法的信息化，但礙于設(shè)施農(nóng)用地違法手段隱蔽（大棚房清查中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)在鋼架大棚內(nèi)建設(shè)酒店、娛樂休閑設(shè)施，衛(wèi)星影像無法發(fā)現(xiàn)此類違法行為）、衛(wèi)星遙感影像反饋滯后，導(dǎo)致對(duì)此類違法用地問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、執(zhí)法滯后。與此同時(shí)，土地開發(fā)領(lǐng)域具有巨大尋租空間，涉事企業(yè)通過各種關(guān)系打招呼，試圖通過干預(yù)執(zhí)法使其免于調(diào)查或處罰。而作為地方政府財(cái)政供給的基層土地執(zhí)法部門，或多或少面臨各類執(zhí)法“壓力”，在這種情況下，農(nóng)地非農(nóng)化執(zhí)法就“人為遲緩”。

1.2.2 執(zhí)法過程失范 2021年1月21日，韓正副總理在主持召開農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，科學(xué)確定整治順序，不搞“一刀切”，避免簡(jiǎn)單化。失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)是應(yīng)該的，但不少地方問責(zé)過頻問題成為基層干部的“心病”。在高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)下，基層土地執(zhí)法人員出于“自保”考慮，對(duì)上級(jí)部門交辦的限期整改問題，往往追求處置速度忽略執(zhí)法質(zhì)量，對(duì)部分權(quán)屬狀態(tài)、規(guī)劃手續(xù)尚存疑的建設(shè)項(xiàng)目“一刀切”執(zhí)法，一拆了之，執(zhí)法過程失范。

2 農(nóng)地非農(nóng)化博弈方選擇

農(nóng)地非農(nóng)化是伴隨土地用途轉(zhuǎn)換、涉及多個(gè)部門和主體權(quán)益博弈的復(fù)雜過程［14］。農(nóng)地非農(nóng)化過程涉及多個(gè)相關(guān)利益主體，各利益主體之間存在責(zé)任、權(quán)利、利益關(guān)系，這些關(guān)系中，既存在共同的利益結(jié)合點(diǎn)，也同時(shí)存在差異，博弈各方都希望能在土地利用實(shí)施過程中達(dá)到自己的最優(yōu)目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)利益的最大化。在這種博弈過程中，各博弈主體在最大化自身偏好的同時(shí)需要相互合作，同時(shí)又必然存在沖突［15］。

2.1 農(nóng)地非農(nóng)化博弈方選擇

國(guó)家自然資源管理體制與其他部門相比存在差異，地市級(jí)及以下自然資源領(lǐng)域?qū)嵤┑摹鞍氪怪薄惫芾眢w制，即自然資源部門受到當(dāng)?shù)卣O(jiān)督管理（審批權(quán)、財(cái)權(quán)等），但自然資源部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任免則由上一級(jí)自然資源管理部門任免（任免權(quán)）?；诖?，農(nóng)地非農(nóng)化整治工作所涉及部門多，各部門主體之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系也顯得更加復(fù)雜。本研究基于湖北省農(nóng)地非農(nóng)化整治工作實(shí)際，共清理出農(nóng)地非農(nóng)化整治工作相關(guān)主體19個(gè)，主要包括涉嫌違法占耕個(gè)人及單位、區(qū)縣級(jí)自然資源部門、區(qū)縣級(jí)政府等。本研究按照監(jiān)督與被監(jiān)督（申訴或接受申訴等）相互關(guān)系，利用Gephi軟件，對(duì)湖北省農(nóng)地非農(nóng)化整治19個(gè)主體進(jìn)行社會(huì)關(guān)系可視化分析，得到農(nóng)地非農(nóng)化整治工作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

由圖1可以看出，節(jié)點(diǎn)圓圈越大代表著網(wǎng)絡(luò)連接度（或重要度）越高，邊線箭頭方向表達(dá)監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，也包括涉嫌違法占耕個(gè)人及單位與其申訴對(duì)象之間的關(guān)系。在湖北省范圍內(nèi)農(nóng)地非農(nóng)化整治工作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，核心主體是涉嫌違法占耕個(gè)人及單位和區(qū)縣級(jí)自然資源部門，為此，本研究農(nóng)地非農(nóng)化整治博弈方選擇用地個(gè)人及單位和區(qū)縣級(jí)自然資源部門。

2.2 博弈方特征分析

區(qū)縣級(jí)自然資源部門和用地個(gè)人及單位作為農(nóng)地非農(nóng)化整治工作中的博弈方，其相互關(guān)系和行為策略建立在互動(dòng)中形成的對(duì)對(duì)方的判斷之上。博弈雙方往往根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)行事，并有意識(shí)地通過互動(dòng)形成或改變自己的某種形象，力圖影響或控制留給對(duì)方的印象，以影響對(duì)方對(duì)待自己的行為策略。

2.2.1 區(qū)縣級(jí)自然資源部門特征 區(qū)縣級(jí)自然資源部門在農(nóng)地非農(nóng)化整治過程中的行為策略很大程度上取決于用地個(gè)人及單位的行為策略，特別是區(qū)縣級(jí)自然資源部門在采取“罰款沒收”“拆除復(fù)耕”等情形下，用地個(gè)人及單位采取的抗?fàn)幏绞街苯佑绊懙絽^(qū)縣級(jí)自然資源部門的行為決策。

在農(nóng)地非農(nóng)化整治過程中，區(qū)縣級(jí)自然資源部門會(huì)考慮其行政行為的“獲益”大小，這包括守土有責(zé)的使命感、秉公執(zhí)法的社會(huì)榮譽(yù)感、整治工作得當(dāng)?shù)玫缴霞?jí)部門褒獎(jiǎng)和提拔、整治到位免于上級(jí)部門追究問責(zé)處罰等“益處”，也包括農(nóng)地非農(nóng)化整治引發(fā)訴訟敗訴、上訪、群體性事件等各種不可預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失。假設(shè)區(qū)縣級(jí)自然資源部門通過以往經(jīng)驗(yàn)判斷，用地個(gè)人及單位的抗?fàn)幩鶐淼淖陨頁(yè)p益（或損失、支出）小于“益處”（或收益）時(shí)，其趨向“積極履職”；但假設(shè)用地個(gè)人及單位采取的抗?fàn)幮问綄?dǎo)致區(qū)縣級(jí)自然資源部門敗訴，引發(fā)惡性群體性事件會(huì)使土地管理部門被上級(jí)政府問責(zé)，導(dǎo)致區(qū)縣級(jí)自然資源部門自身?yè)p害大于“益處”，那么區(qū)縣級(jí)自然資源部門會(huì)選擇“消極履職”。

2.2.2 用地個(gè)人及單位特征 假設(shè)“違法占耕”成為有利可圖的選項(xiàng)時(shí)，現(xiàn)行政策漏洞勢(shì)必導(dǎo)致個(gè)人及單位趨向于“違法占耕”。實(shí)際工作中，個(gè)人及單位趨向于區(qū)縣級(jí)自然資源部認(rèn)定其不存在“違法占耕”行為，借此規(guī)避“罰款”“拆除”。對(duì)于經(jīng)認(rèn)定確應(yīng)“罰款”“拆除”的“違法占耕”行為，用地個(gè)人及單位可采取行政復(fù)議、檢舉、訴訟等合法途徑。但當(dāng)用地個(gè)人及單位認(rèn)為行政復(fù)議、檢舉或訴訟均不能滿足其訴求的情況下，會(huì)采取信訪、越級(jí)上訪等非法定程序或其他過激行為進(jìn)行抗?fàn)?，增加了區(qū)縣級(jí)自然資源部門工作負(fù)擔(dān)，該種情形下，易引致區(qū)縣級(jí)自然資源部門“消極履職”。

3 農(nóng)地非農(nóng)化動(dòng)態(tài)博弈模式分析

博弈可以劃分為靜態(tài)博弈和動(dòng)態(tài)博弈，其中，動(dòng)態(tài)博弈指參與人的行動(dòng)有先后順序，且后行動(dòng)者能觀察到先行動(dòng)者所選擇的行動(dòng)。信息化高速發(fā)展的今天，動(dòng)態(tài)博弈已經(jīng)常態(tài)化［16］。人類社會(huì)一切沖突的根源是利益沖突［17］，博弈雙方都是理性的經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化，且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好是中性的。但并不是凡涉及利益分配就必起沖突，只有當(dāng)其利益收入大于抗?fàn)幊杀靖冻龅臅r(shí)候，即存在抗訴獲益（盈利）的情況下，沖突才會(huì)發(fā)生。

3.1 不同行為策略下的博弈過程分析

基于上述分析，博弈雙方作為理性參與者，追求自身效用最大化，即V=B-C的最大化，其中，B為收入，C為成本。

1）區(qū)縣級(jí)自然資源部門行為策略函數(shù)為V1=B1-C1。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門“積極履職”時(shí)，其收入包含正常職級(jí)“收入”（B11），上級(jí)部門對(duì)其獎(jiǎng)勵(lì)或提拔（B12）。當(dāng)用地個(gè)人及單位選擇“合法用地”，則區(qū)縣級(jí)自然資源部門僅需支付正常的調(diào)查核實(shí)工作成本（C11）。當(dāng)用地個(gè)人及單位選擇“違法占耕”，則區(qū)縣級(jí)自然資源部門還需支付用地個(gè)人及單位抗訴引發(fā)的應(yīng)訴成本（C12）；當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門“消極履職”時(shí)，其收入僅包含正常職級(jí)收入（B11）。當(dāng)用地個(gè)人及單位選擇“合法用地”，則區(qū)縣級(jí)自然資源部門僅需支付的成本為0。當(dāng)用地個(gè)人及單位選擇“違法占耕”，則區(qū)縣級(jí)自然資源部門面臨的成本為其“消極履職”發(fā)生的處罰或問責(zé)（C13）。

2）用地個(gè)人及單位行為策略函數(shù)為V2=B2-C2。當(dāng)用地個(gè)人及單位“違法占耕”時(shí)，其收入包含土地開發(fā)收入（B21）和“違法占耕”額外收入（B22）。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門選擇“積極履職”，則用地個(gè)人及單位需支付繳納罰款、拆除違建或無償交出土地的成本（C21），以及為維護(hù)自身利益增加的訴訟成本（C22）。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門選擇“消極履職”，則用地個(gè)人及單位支付的成本為0。當(dāng)用地個(gè)人及單位“合法用地”時(shí)，其收入包含土地開發(fā)收入（B21）。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門選擇“積極履職”，則用地個(gè)人及單位需支付的成本為0。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門選擇“消極履職”，則用地個(gè)人及單位支付的成本為0。

3.2 動(dòng)態(tài)博弈過程中的盈利分析

為研究農(nóng)地非農(nóng)化整治中博弈雙方所展開的博弈策略，本研究參考鷹鴿博弈理論進(jìn)行分析。鷹鴿博弈研究種群內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和沖突中的策略和均衡，其中，“鷹”代表“進(jìn)攻型”策略類型，“鴿”代表“和平型”策略類型［18］。這里“鷹”指“積極履職”或“違法占耕”，“鴿”指“消極履職”或“合法用地”。

假設(shè)區(qū)縣級(jí)自然資源部門“積極履職”的概率為α，則其“消極履職”的概率為1-α；同理，假設(shè)用地個(gè)人及單位“違法占耕”的概率為β，則其“合法用地”的概率為1-β。

3.2.1 區(qū)縣級(jí)自然資源部門“盈利”模式及策略選擇" " 根據(jù)表1，區(qū)縣級(jí)自然資源部門在“嚴(yán)格履職”和“消極履職”兩種策略下的期望收益分別為Uα和U1-α，平均收益為U，其計(jì)算公式如下。

與此同時(shí)，由于用地個(gè)人及單位需繳納罰款或無償交出土地的成本（C21）相對(duì)固定（國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰均明確了標(biāo)準(zhǔn)），而其維護(hù)自身利益支付的訴訟成本（C22）取決于區(qū)縣級(jí)自然資源部門履職跟進(jìn)程度。當(dāng)區(qū)縣級(jí)自然資源部門策略確定為“消極履職”時(shí)，C22相對(duì)固定，則[C22-C21]數(shù)值可近似為定值。為此，土地資源的稀缺性導(dǎo)致土地預(yù)期價(jià)值較高，同時(shí)相關(guān)農(nóng)用地利用政策標(biāo)準(zhǔn)不明、相關(guān)程序不規(guī)范，存在牟利空間和漏洞，用地個(gè)人及單位“違法占耕”可獲得的額外收入（B22）不斷增加，[α0lt;B22C22-C21]，則用地個(gè)人及單位的最優(yōu)策略將是“違法占耕”。

土地升值、政策法規(guī)漏洞等原因?qū)е掠玫貑挝患皞€(gè)人“違法占耕”得到的可預(yù)期額外收益（B22）增加，在實(shí)際農(nóng)地非農(nóng)化整治過程中，對(duì)區(qū)縣級(jí)自然資源部門不履職的政策標(biāo)準(zhǔn)剛性約束不足時(shí)（C13），極易導(dǎo)致區(qū)縣級(jí)自然資源部門和用地單位及個(gè)人博弈雙方的最優(yōu)策略組合變成為“消極履職，違法占耕”，即區(qū)縣級(jí)自然資源部門采取“鴿”策略，而用地單位及個(gè)人則采取“鷹”策略。

上述動(dòng)態(tài)博弈分析結(jié)果表明，由于相關(guān)農(nóng)用地利用保護(hù)政策不規(guī)范、程序標(biāo)準(zhǔn)失范，當(dāng)對(duì)各方有效約束不足時(shí)，用地個(gè)人及單位在利益驅(qū)動(dòng)下“鋌而走險(xiǎn)”，進(jìn)而實(shí)施“違法占耕”；自然資源部門則“心存僥幸”、執(zhí)法遲緩、“消極履職”，極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)地非農(nóng)化亂象持續(xù)蔓延，此問題亟待重視。

4 湖北農(nóng)地非農(nóng)化治理路徑

上述博弈分析結(jié)論表明，政策標(biāo)準(zhǔn)不清不明是湖北省農(nóng)地非農(nóng)化整治的硬傷，極易對(duì)各行為主體產(chǎn)生不當(dāng)誘導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略是新形勢(shì)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量國(guó)家治理體系的重要支撐。通過標(biāo)準(zhǔn)化管理，迫使各行為主體對(duì)自身行為有合理化預(yù)期，可以引導(dǎo)基層土地執(zhí)法部門主動(dòng)按照標(biāo)準(zhǔn)化要求履行監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)用地個(gè)人及單位規(guī)范用地行為，從而形成可持續(xù)的湖北省農(nóng)地非農(nóng)化有效治理路徑。

4.1 政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化

湖北省作為農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)主動(dòng)出擊，率先發(fā)聲。建議迅速針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地政策開展實(shí)施情況檢驗(yàn)評(píng)估，對(duì)當(dāng)前存在的問題進(jìn)行客觀分析總結(jié)，結(jié)合湖北省農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)實(shí)際，審慎制定適用于湖北省的設(shè)施農(nóng)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、批后監(jiān)管法規(guī)，確保土地執(zhí)法“有法可依”，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和嚴(yán)格耕地保護(hù)之間取得平衡。同時(shí)，對(duì)湖北省自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等既定職能部門履職事項(xiàng)進(jìn)行分解，細(xì)化為具體的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、具體的崗位操作要求，刪繁就簡(jiǎn)、優(yōu)化程序、再造流程，確保土地執(zhí)法監(jiān)管“職責(zé)清晰”。

4.2 發(fā)現(xiàn)手段標(biāo)準(zhǔn)化

早發(fā)現(xiàn)是解決農(nóng)地非農(nóng)化問題的第一步。而要做到“早”，離不開衛(wèi)星遙感、人工智能、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代信息技術(shù)力量的支撐。建議建立由省級(jí)部門牽頭，各市縣部門參加的協(xié)調(diào)小組，實(shí)施衛(wèi)星影像、遙感航片、監(jiān)測(cè)儀器等資源統(tǒng)一購(gòu)買，全員共享機(jī)制，減輕部分地市資金壓力。同時(shí)，針對(duì)土地資源屬性特征，著力信息標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)施跨部門間信息標(biāo)準(zhǔn)化整合利用，通過“網(wǎng)上管、地上看、天上查”及早發(fā)現(xiàn)問題。此外，針對(duì)群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道、上級(jí)交辦、例行巡查等來源發(fā)現(xiàn)的農(nóng)地非農(nóng)化問題線索，分類制定標(biāo)準(zhǔn)化響應(yīng)受理機(jī)制，拓展問題線索發(fā)現(xiàn)渠道，確保各渠道暢通，形成全民參與農(nóng)地非農(nóng)化治理社會(huì)氛圍。

4.3 調(diào)查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)化

規(guī)范調(diào)查認(rèn)定程序是農(nóng)地非農(nóng)化治理的基礎(chǔ)。針對(duì)上述問題，首先建議依法明確各地區(qū)惟一的農(nóng)地非農(nóng)化問題線索受理調(diào)查部門單位，制定問題線索啟動(dòng)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化程序，按照標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，對(duì)各渠道發(fā)現(xiàn)的問題線索均逐一登記備案，逐一現(xiàn)場(chǎng)巡查，按期形成問題線索調(diào)查案卷。其次建議制定問題線索調(diào)查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)化流程。所有調(diào)查線索均逐級(jí)上報(bào)，集體決策認(rèn)定，杜絕個(gè)人“拍腦袋”決策、“人情”決策。均規(guī)定在一定的期限內(nèi)下達(dá)認(rèn)定結(jié)論，不允許久拖不決?？山梃b法院經(jīng)驗(yàn)，在認(rèn)定期間，對(duì)打招呼找關(guān)系的事項(xiàng)逐一記錄在案，放入執(zhí)法案卷。對(duì)集體認(rèn)定不屬于違規(guī)占用農(nóng)用地從事非農(nóng)建設(shè)的，通過書面函件反饋舉報(bào)群眾或相關(guān)單位；對(duì)集體認(rèn)定屬于違規(guī)占用農(nóng)用地從事非農(nóng)建設(shè)的，迅速啟動(dòng)執(zhí)法。

4.4 執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化

依法執(zhí)法是依法行政的重要表現(xiàn)。近年來，自然資源部雖然對(duì)土地執(zhí)法文書模板、送達(dá)程序、聽證要求等進(jìn)行了多輪規(guī)范，湖北省自然資源廳也多次要求規(guī)范執(zhí)法，但實(shí)際執(zhí)行過程中并沒有完全落實(shí)到位，諸多的行政復(fù)議、行政訴訟案例也驗(yàn)證了此觀點(diǎn)。建議結(jié)合湖北省實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法程序，按照科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)一步優(yōu)化，確保執(zhí)法程序規(guī)范且“管用”。

4.5 申訴途徑標(biāo)準(zhǔn)化

完善申訴途徑是實(shí)施閉環(huán)監(jiān)督的重點(diǎn)，有利于政府及相關(guān)部門及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)工作方法。為此，建議進(jìn)一步規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化的申訴途徑，保障被執(zhí)法對(duì)象有合理合法的渠道反映訴求，確保其合法權(quán)益不受侵害。從而倒逼基層土地執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法、謹(jǐn)慎執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。與此同時(shí)，省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省監(jiān)察委員會(huì)也需要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)執(zhí)法工作人員問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依照問責(zé)條例和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求，深入調(diào)查、仔細(xì)核實(shí)，正確區(qū)分問題性質(zhì)，嚴(yán)格問責(zé)決策和審批程序，依法保障基層工作人員申訴權(quán)利，實(shí)實(shí)在在發(fā)揮問責(zé)“治病救人”、推進(jìn)工作的作用。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 新華社.韓正出席農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會(huì)議并講話［EB/OL］.（2020-07-03） ［2021-04-19］.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020-07/03/content_5523954.htm.

［2］ 新華社.全國(guó)專項(xiàng)整治行動(dòng)查出11.4萬(wàn)個(gè)違建“大棚房”［EB/OL］.（2018-12-19）［2021-04-19］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/19/content_5350347.htm.

［3］ 中國(guó)新聞網(wǎng).秦嶺別墅調(diào)查：總書記六次批示此事 背后究竟有哪些隱情［EB/OL］.（2019-01-10）［2021-04-19］.http：//www.chinanews.com/gn/2019/01-10/8725126.shtml.

［4］ 郄瑞卿，石 強(qiáng)，竇世翔.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值收益分配機(jī)制研究——基于吉林省的實(shí)證分析［J］.資源開發(fā)與市場(chǎng)，2016，32（9）：1088-1092.

［5］ 崔 凱，馮 獻(xiàn).城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的市場(chǎng)作用與價(jià)格區(qū)間變動(dòng)研究［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2016，30（10）：55-63.

［6］ 王軍強(qiáng).“大棚房”治理的公共政策實(shí)踐思考［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2020，48（21）：261-262，267.

［7］ 周 浩，周 艷，向 佶，等.“大棚房”問題圖斑識(shí)別與驗(yàn)證方法研究［J］.測(cè)繪與空間地理信息，2020，43（9）：165-168.

［8］ 李春田.標(biāo)準(zhǔn)化概論［M］. 5版.北京：高等教育出版社，2005.

［9］ 申文金，翟小娟.國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察呼喚標(biāo)準(zhǔn)化［J］.中國(guó)土地，2010（12）：31-32.

［10］ 倪維秋.中國(guó)土地資源標(biāo)準(zhǔn)體系的思考與重構(gòu)［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2017，33（10）：100-105.

［11］ 中國(guó)自然資源報(bào).自然資源部通報(bào)52起農(nóng)村亂占耕地建房典型案例［EB/OL］.（2021-01-25）［2021-04-19］.http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202101/t20210125_2599493.html.

［12］ 中國(guó)新聞網(wǎng).自然資源部通報(bào)54起農(nóng)村亂占耕地建房典型案例［EB/OL］.（2021-03-16）［2021-04-19］.http：//www.chinanews.com/gn/2021/03-16/9433369.shtml.

［13］ 中共湖北省紀(jì)律檢查委員會(huì)、湖北省監(jiān)察委員會(huì)網(wǎng)站.省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)2020年全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況［EB/OL］.（2021-01-20）［2021-04-19］.http：//www.hbjwjc.gov.cn/xwtt/127315.htm.

［14］ 張 雄，趙梓羽，張安錄.農(nóng)地非農(nóng)化微觀配置效率測(cè)度及改進(jìn)策略——基于農(nóng)民主體視角［J］.地域研究與開發(fā)，2019，38（4）：160-165.

［15］ 肖 軼，魏朝富，尹 珂.農(nóng)地非農(nóng)化中不同利益主體博弈行為分析［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011，21（3）：89-93.

［16］ 黃 琦，李沁昕，王宏志，等.土地征收動(dòng)態(tài)博弈獲利模式及地域差異研究［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2014，48（4）：606-612.

［17］ 黃 琦，王宏志，徐新良.宅基地退出外部環(huán)境地域差異實(shí)證分析——基于武漢市東西湖區(qū)84個(gè)樣點(diǎn)的分析［J］.地理科學(xué)進(jìn)展，2018，37（3）：407-417.

［18］ 劉 戈，汪 旭.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市過程中地方政府行為分析——基于鷹鴿博弈的視角［J］.城市發(fā)展研究，2018，25（4）：137-140.

收稿日期：2021-11-17

基金項(xiàng)目：湖北省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（HBSK2022YB349）

作者簡(jiǎn)介：黃 琦（1986-），男，湖北安陸人，助理研究員，博士，主要從事土地利用與信息管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究，（電話）15827332274（電子信箱）397730973@qq.com；通信作者，陳 珍，女，工程師，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)、工程管理研究，（電子信箱）286526923@qq.com。