垃圾分類政策下基層政府的治理邏輯

摘要：以Y市Z鎮為例，利用非結構性訪談、參與觀察和文獻查閱相結合的方法，探究Z鎮基層政府執行垃圾分類政策時的治理邏輯。結果表明，垃圾分類政策在Z鎮推行時存在政策宣傳缺位和操作性欠妥等問題，當地基層政府依據具體情況，通過轉移政策目標、博取村民同情等方式靈活地解決問題并執行政策。因此，基層政府進行地方治理需要結合實際社會情境，切實從民眾視角出發，才能有效地執行政策。

關鍵詞：基層政府； 治理邏輯； 政策執行； 垃圾分類； 社會情境

中圖分類號：X799.3；C912.82" " " " "文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2023）06-0252-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2023.06.044 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The governance logic of the grass-roots government under the garbage sorting policy：

A case study on Z Town， Y City

SHI Yu-hong， QI Di

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100，China）

Abstract： Using the example of Z Town in Y City， a combination of unstructured interviews， participant observation and literature review was used to explore the governance logic used by the grass-roots government in Z Town to implement waste separation policies. The results showed that there were some problems in the implementation of the garbage sorting policy in Z Town， such as lack of policy publicity and improper operation. According to the specific situation， the local grass-roots government flexibly solved the problem and implemented the policy by transferring the policy target and winning the sympathy of villagers. Therefore， the grass-roots governance needed to combine the actual social situation and start from the perspective of the people in order to effectively implement policies.

Key words： grass-roots government； governance logic； policy implementation； garbage sorting； social situation

垃圾分類政策是中國建設生態文明中的重要組成部分。自改革開放以來，由于城市化發展，人口增多，垃圾的產量也逐漸增多，政府意識到需要建立相關的法律法規來應對“垃圾圍城”［1］。2017年是中國垃圾分類政策大范圍實行推廣的一年。《生活垃圾分類制度實施方案》要求，規定在2020年底，全國所有直轄市、省會城市、計劃單列市及第1批生活垃圾分類示范城市在內的46座城市的城區范圍內率先實施生活垃圾強制分類，并要求形成可復制、可推廣的垃圾分類模式。但是，在垃圾分類政策執行過程中，也存在政策“水土不服”的情況，特別是當政策推行到基層時，會出現沖突和矛盾，其矛盾的緣起和解決的路徑有待探討。

因此，本研究著力探討了在執行垃圾分類政策的過程中，基層政府和村民之間產生矛盾的原因以及政府緩和矛盾的治理手段和背后的治理邏輯，體現政策落地實施是基層政府和當地村民雙方互動博弈的結果。

1 文獻綜述與研究設計

1.1 文獻綜述

政策執行存在諸多的研究模型，學界普遍認為，政策執行的研究源于20世紀70年代，早期主要關注政策中的行動者，即政策的決策者和執行者，由此形成自上而下和自下而上2種政策執行的研究路徑［2］。自上而下的研究路徑主要將關注點放在政策的決策者，并要求決策者以一種客觀理性的視角去關注整個政策的流動和實行［3，4］，例如中國的行政包發制［5］、運動式治理［6］和自上而下的“壓力型”體制等研究。而自下而上的政策研究路徑是站在價值理性的角度［7］，關注政策的執行者。該視角認為政策在執行的過程中，執行者可以能動地應對上級政府的要求，特別是基層執行者可以根據實際所處的情況靈活地實現政策目標。基層政府間的“共謀”現象［5］、選擇性運作和變通執行等都是關注執行者的一系列行為和邏輯，并具有鮮明的“中國特色”。在這2種政策執行的研究路徑之后，“整合-系落”的方式試圖彌補二者的不足，爭取站在更客觀整體的立場去概括政策執行的現狀［8］。相對于此前靜態的自上而下或者自下而上的研究路徑，“整合-系落”的視角更強調動態研究，主要關注上級政府是否能夠充分利用現有的資源規劃政策的實施，也具體監測下級政府執行的情況，掌握下級政府在執行政策時的結構因素。該視角不再要求對政策主體有固定的預期，而是根據政策不同發展階段產生的不同模型加以研究與討論［7］。因此，在研究垃圾分類政策執行時也可以考慮借鑒該視角，分析地方政府在執行政策的不同階段的治理方式。

國內的研究主要分析上下兩級政府在執行政策時的治理方式和邏輯，具有獨特的研究內涵。就行政體制而言，自上而下的“壓力型”［9］體制賦予了上級政府在推行政策時一定的能動性，要求下級政府集中各方力量和資源在指定時間內完成某一任務［10］，有利于政策快速高效落地。也有諸多研究側重于下級政府，特別關注基層政府在政策執行過程中靈活協調上級政府的指標要求和基層實際情況的措施。有學者認為地方政府通過行政性執行、象征性執行、自由量裁和矛盾轉移等政策執行偏差模型來應對上級政府的政績考核［10］，其在執行政策時會充分考慮其自身現有的資源和執行時會面臨的阻力，各方平衡之后選出“最優解”。但是大多數研究都是在重點闡述治理體系的同時，兼論了政策執行的偏差，但未對政策本身的執行過程和內涵進行分析。且大多將研究的重點偏向于中觀層面的政府行為［11］，而較少關注在新時代治理體系下，基層政府在執行政策中的治理方法。在此基礎上，本研究將回歸到政策本身的內容和推行邏輯，并試圖分析在鄉村的情境下，基層政府執行政策的治理方式和村民之間的互動。

在中國的鄉土社會中，垃圾分類政策的執行體現了基層治理和現代化政策之間的磨合。在中國競升錦標賽的考核模式下，該政策作為銜接“十三五”和“十四五”發展規劃的重要環境政策之一，政策的完善和執行情況對各省市級政府具有明確的政績考核意義，垃圾分類從以往“懸置”空中的象征性政策逐步成為生態文明建設中的主要對象和邁向新型城鎮化的重要指標之一。但在垃圾分類政策實施過程中面臨著三大困境，即居民認知和行動不足的困境、垃圾分類目標與地方發展目標沖突和垃圾處理的困境［12］，居民作為垃圾分類的主要參與者，其行為受個人認知和態度、公共教育和宣傳、情景因素等影響［13，14］。尤其是當該政策推行到公共意識不足、環境認知不同的鄉村社會時，更加考驗基層政府的管理水平。基層政府主要面向村莊區域，作為國家政治體系的末梢，承擔著各類政策的實際推行，同時也面臨著鄉村生活中的基本秩序和人情約束，政府與村民的互動模式及其互動結果是構成基層治理實踐的基本樣態［15］。在政策執行的過程中，基層政府需要回應村民對政策的具體需求［16］，另一方面，當公眾不滿意基層政府的治理方式和能力時，也會采取相關的行動向其表達意見和想法，由此形成二者之間的互動。在當前的治理體制下，基層政府將行政任務推行到具體村莊情境時，會產生政策“水土不服”的情況，在精力有限和任務繁重的雙重壓力下，基層政府和組織往往會策略性地回應村民需求［17］，爭取最大可能地化解矛盾，推動政策落地。

1.2 研究設計

本研究在垃圾分類政策背景下，研究基層政府與村民之間的矛盾，以及二者之間矛盾協調，以此來展現向下維度治理過程中基層政府與村民的互動和博弈［18］。為體現政策落實到具體的村民和“被管理者”時的情景，拓展政策執行的邏輯鏈條，本研究提出政策執行中“上級政府—基層政府—村民”這一條線性的執行軌跡和基層政府執行過程中的兩個階段（圖1），采用訪談、參與式觀察和文獻查詢等方法，對Z鎮的基層政府在推行垃圾分類政策中的治理邏輯展開調研和分析。

第一階段（實線所示），在上級政府給予行政命令的情況下，基層政府為了保證政策的快速落地，在政策執行的初期階段呈現“線性”的治理策略，即主要考慮如何盡快完成任務，而無法全面顧及到政策落實的具體社會情境。

第二階段（虛線所示），當政策落實到具體的社會情境中，村民的反饋和對政策的不滿會在后期影響基層政府的治理邏輯。回應性治理是基層政府基于特定的社會情境和場合，面對村民的需求快速調整政策執行的策略，同時還要保證政策的調整也能夠完成上級要求。村民對所處村莊中政策執行的反饋是“新時代”下村民自治意識和政治參與的具體體現，敦促基層政府靈活性地執行政策。

2 垃圾分類政策執行的矛盾

2.1 垃圾分類政策實施的背景

調研地點所在的Y市于2019年中期就開始實行“撤桶入戶”的垃圾管理方式，具體為撤掉沿街的大桶垃圾箱，同時根據村民和商鋪的分布設立具體的垃圾分類運輸線。根據發布的方案來看，該方案先選取主城區作為試點，并爭取在2021年底實現全市覆蓋。本次調研選擇了Z鎮作為調研地點，該鎮在2020年被列為“浙江省百強名鎮”，并成為此次Y市垃圾分類的農村推行試點，目前其垃圾分類方案已經在其所在行政區其他農村地區開始交流借鑒。

2.2 政策宣傳不到位

垃圾分類是在中國城鎮化不斷深化和擴展的過程中提出的，旨在提升城市的綜合管理能力，該政策依托城鎮居民較高的知識水平和較快的接受能力。但是當其運用到農村地區時，則需要花費較大成本去動員村民。基層政府在政策執行初期采取的方式：先走宣傳的過場，推動政策落地，節省時間和資源。

Z鎮的這項垃圾分類政策，從制定到落實執行，村民一直處于被通知、了解不全面的狀態。Z鎮首先撤除了之前發給每個村住戶的垃圾分類桶，其次要求每個村規劃運行出一條垃圾分類“音樂車”運行試點，試運行一段時間后再在全村推廣，要求規劃路線將全村所有的住戶全部納入其中。在發布政策時，村民只是被告知要實行新的垃圾分類政策，而具體如何實施只是通過村民委員會的紙質宣傳單了解，不少村民文化程度不高，紙質宣傳無法達到預期效果，這種由上到下簡易的政策執行方式在涉及村民每天生活中的必要環節時就顯得不合理。基層政府和組織主導了垃圾分類“定時定點，撤桶入戶”的具體執行，而忽略了讓村民真正地了解和接受該政策。

同時，基層政府和村民對垃圾分類中公眾參與之間存在著明顯分歧：基層管理人員認為垃圾分類是美麗鄉村建設中的重要一環，事關重大，村里美麗鄉村建設如果超額完成指標則全村村民都可以共同享受榮譽，應當盡快落實。但在村民看來，垃圾分類只是給其帶來了很多的不便，相比較于“美麗鄉村”這個大而空洞的名稱，村民更關注自己日常生活的狀態，而習慣被政策打亂，有諸多不便，從而與基層政府產生沖突。

2.3 政策操作性欠妥

垃圾分類政策具體落實到基層時，往往存在著各種指標的規定不適應當地社會的實際情況。對于Z鎮來說，首先最要緊的就是垃圾分類車的安排。經費的緊張使得垃圾車運行線路必須串聯起最多的住戶，從而導致垃圾投放點設置不合理，給村民帶來極大的不便。在遇到雨雪等天氣情況時，村民不得不分開多趟到指定地點投放垃圾，不僅耽誤了效率，特別是由于村中目前居住人口多為老人，也存在很大的安全隱患。

“撤桶入戶，定時定點”垃圾分類方式也限制了村民扔垃圾的時間。根據Z鎮的調研來看，垃圾運輸線時間被分為兩個時間段：早上6：00—7：15，傍晚6：00—7：15。一條垃圾運輸線被切分為好幾個站點，每個站點只停留大概10 min，這樣的安排給附近的村民增添了時間管理的壓迫感。垃圾分類時間點的安排與村民實際生活作息矛盾，村民早上忙于處理各種出行的瑣事和安排，傍晚又在外面工作，一旦錯過了倒垃圾的時間，垃圾不得不在家中滯留更久。雖然在村莊范圍內街道整體看上去整潔、干凈，但其實是村民的生活被強硬地切割成破碎的片段，反映了垃圾分類這種常規化政策背后的具體操作性欠妥。

新政策目的在于替換以往大垃圾桶式的垃圾分類方式，培養村民養成分類的習慣，卻在實行期間一味地照搬內容，并沒有考慮到Z鎮當地村民的實際情況，造成了Z鎮村民與基層政府之間深層的矛盾。當一項提倡共同建設美麗家園的政策得不到居住在該家園中村民的認可，只是徒增麻煩時，該政策的實行與推廣必然會遭遇較大的阻礙。

3 垃圾分類政策執行矛盾的應對策略

3.1 更改政策目標

基層政府作為政策的接收者和執行者，其在政策執行過程中扮演著“代理人”的角色，上級政府作為委托方制定具體的目標和政策方向“派發”給管理方中間政府，中間政府再委托給基層政府。在這一鏈條中，委托方更在乎政策的結果，因此“代理人”即基層政府為了保證政策的有效執行，會適當地“偷換目標”來達成上級政府的驗收，同時也減少執行過程中與地方民眾的矛盾［5］。

Y市出臺垃圾分類政策的目標一級級地傳達到“代理人”基層政府時，其為了達到政策上“可觀的目的”，緩解與村民的矛盾而進行了“概念偷換”。首先，在與村民的矛盾發生以后，Z鎮不再強制要求村民嚴格地按照垃圾分類投放，而是簡化為2個桶。這一目標的簡化與Y市提出的垃圾分類標準存在沖突，村民們只是形式化地投放了垃圾，但是基層管理人員認為這樣使得村民在倒垃圾時步驟更加快捷簡便，節約了村民的時間，更有利于政策的完成。更主要的是，基層管理人員將原本政策目標——有效地實行垃圾分類更改為路上道路干凈，能選評“美麗鄉村”即可，即上級政府的目標被置換成了符合所處社會情境的臨時目標。同時基層政府適當更改了上級政府規定的垃圾分類投放時間，靈活適應了村民的日常生活作息，迎合了村民的生活需求。

當委托人下達的政策接觸到實際的落實層面而產生脫嵌當地情境的情況時，基層政府工作人員則會根據實際情況巧妙地執行政策，等到上級驗收時，垃圾分類中最直觀的結果就是街道的整潔干凈，村民按時按點進行垃圾投放，同時也解決了村民與工作人員執行政策時產生的問題。

3.2 放權給基層委員會

基層政策執行一直是中國政策研究中的重中之重。作為政策傳達和體現的末端，基層政策執行既要求傳達上級的政策要求，同時也要做到因地制宜地執行政策。為了解決與村民的矛盾，Z鎮基層政府將垃圾分類政策執行的具體權力放權給基層組織，來推動政策順利執行。

矛盾發生以后，Z鎮不再是統一安排各村的垃圾分類，而是允許村民委員會根據村里的具體情況去安排。因此，個別村里開始實行由村民委員會安排工作人員按照輪班制和垃圾運輸車一起敦促村民垃圾投放。表面上是村民委員會安排工作人員根據表格每天檢查每戶村民是否進行了垃圾投放，實際上是工作人員在村民來扔垃圾的過程中向其解釋基層工作的不容易，并通過與村民的人情交往促使村民放下對政策執行的不滿。該方式不僅是在向村民表達政策的緊迫性和嚴肅性，其次也是向村民們表示在上級政府的指標下，基層政府和村級工作人員對待工作的盡責和執行政策的必要性。

有效地利用社會情境可以幫助基層政府解決政策執行過程中的沖突。首先，在基層工作人員與村民之間，一方面是顧全雙方面子的問題，在人情社會里，村里都是互相熟悉和認識的人，即使基層政府在垃圾分類的時間和地點上安排得有些不合理，但是村民仍然會遵守規則以示尊重，雙方不至于難堪；其次基層工作人員與村民實現了“共謀”，基層政府和組織將自己也弱化為一個不得不處理執行政策的“弱勢者”，迎合了村民一直以來的心理，即上級政府有要求。該種治理方式將矛盾重點轉移到了更上層的政府，即村民心中多有不滿，考慮到基層工作人員的壓力和不得不執行的無奈，也不會激化矛盾與沖突。

4 垃圾分類政策執行中地方政府的行動策略與治理邏輯

4.1 應對矛盾的行動策略

在調研過程中可以發現，Y市政府在來自上級的考核壓力和同級政府的競爭情境下，再加上本身要舉辦的大規模體育賽事等政治文化任務，要求垃圾分類政策在全市推行。本研究通過探究垃圾分類這種緊迫的常規政策，將政策執行的鏈條拓展到基層政府和村民，關注彼此之間為了完成上級任務指標產生的矛盾和解決路徑。基層政府和村民在政策執行過程中存在不同階段的互動，構建了Z鎮在環境政策下的靈活應對措施，體現了基層政府在不同階段的執行策略。

如表1所示，在第一個階段，政策執行是單一線性的傳達過程。在官僚組織情境中，上級政府發布行政指令和考核要求，下級政府的工作會圍繞完成這些任務模式化展開。在垃圾分類這種具有政治要求和時間要求等雙重屬性的政策中，下級政府承受著更大的考核壓力和競爭指標，因此基層政府前期為了盡快完成要求，其會希望盡快推動該政策的順利執行，將垃圾分類政策的內容和執行方式都“原封不動”地傳達給村民。

第二個階段中，垃圾分類政策試圖“扎根”在小鎮具體的情景時，基層政府和村民之間的矛盾由此產生。政策的執行需要依靠當地社會情境中的生活習慣和人情世故，在官僚情境下認為能順利推行的社會政策，脫離了人情邏輯就產生了現代性和地緣性的強烈沖突，基層政府一方面在官僚組織情境中進行周旋并爭取更多的自主權，另一方面則依托具體的社會情境制定相應的對策來緩和與村民之間的緊張關系。在矛盾的解決過程中，基層政府以“代理人”的優勢將垃圾分類政策的目標進行轉換，同時向村民表達辛苦等方式體現了在基層中政策執行者的靈活性，既可以在社會情境中應對村民的矛盾，也可以在上級考核中“交差”。

4.2 情境下的地方治理

垃圾分類的政策在Y市要求快速落地執行，表面上具有“運動式”治理的特征，即由上級政府牽頭推行，集中大量資源達成目標，但實質上其內核仍舊與“運動式”治理不同。首先該類的“運動式”常規政策往往存在觸發機制，即因為上級政府壓力、同級政府競爭、學習或者強制等要求使得政策發布的主體在短時間內快速推行該項政策。其次成立的垃圾分類小組并不代表在政策執行之后就解散，回歸到原本的科層體制崗位，而是作為一個長效的政府部門運作。最后垃圾分類政策是政策決策者發起并要求短時間內快速取得效果，但其本身仍是常規政策，旨在改變居民的生活方式。因此，Y市的垃圾分類政策是由于“時間短、任務重”這一外在要求的約束而帶上了“運動式”治理的色彩，并非屬于運動式政策。本研究發現，當“加急”的常規化政策落實到基層時，該類政策的“紅利”并未輻射到基層組織者和普通民眾，基層政府作為溝通雙方的中介，需要在解決矛盾和推動政策執行中找到一個平衡點，既能完成上級的任務又能妥善處理與地方民眾的關系。

在“運動式”常規政策的執行過程中，基層政府的應對邏輯并不能僅用主動或者被動來概括，而是一個“隨機應變”的過程。基層政府需要面臨兩個不同情境，官僚組織情境和社會情境，根據不同情境施加的壓力來采取對應的措施。當官僚組織情境和社會情境給予基層政府的是“弱壓力-弱壓力”時，基層政府就會按照以往的運作模式繼續依賴“慣性”運作；當是“強壓力-弱壓力”時，即上級政府施加壓力和行政指標給基層政府，促使基層政府為了保證業績“運動式”集中物力人力盡快完成任務；當雙方情境給予是“弱壓力-強壓力”時，當地村民給地方政府施加了不少“輿情壓力”時，基層政府需要處理社會情境中事務，則會運用“熟人關系”“賣面子”等方式擺平問題；但是當兩者情境都給予到基層政府“強壓力”時，基層政府則需要綜合考慮行動策略，爭取在官僚組織情境中完成上級政府交代的任務，完成指標性考核，同時也解決具體社會情境中的矛盾，采用政策創新或者合謀應對來完成任務（表2）。

在實行垃圾分類政策的初始階段，基層政府起初主要為了完成上級的政策要求，其主要面對來自官僚組織情境中的“強壓力”。但是在推行的過程中和當地村民產生沖突，社會情境給予其“強壓力”，基層政府考慮因素又隨之改變，社會情境因素開始納入其中。基層政府的特殊性就在于其能夠與民眾產生直接和密切的聯系與互動，掌握政策執行效果的“一手信息”和考慮民眾對政策的接納度，產生矛盾后，緩和并解決矛盾的手段也需要依靠特殊的地方情境，其背后的邏輯就是依托地方的社會情境，嘗試用非正式制度合謀應對或者政策創新等方式來完成正式目標。

5 小結

基層政府行動策略是為了緩和垃圾分類政策所引發的矛盾并推動政策落地，是實現基層治理目標的手段，體現了基層治理的一個側面。在理解基層政府和組織的行為邏輯時，不僅要借助其推行的政策來理解其行為，還要關注其行為策略選擇背后的考慮。在該類政策的推行中，產生矛盾的原因是政策的目標和執行的手段打破了當地村民日常的生活方式，使其難以理解和適應。基層政府作為政策的推行者和民眾反映的最直接渠道，其在處理矛盾時背后的邏輯是復雜和變化的。基層政府的行為不僅要考慮其在官僚體制中所處的位置，在體制末端擁有較多的政策執行靈活性，同時也要關注其在社會情境中妥善處理與民眾關系的措施。

因此，垃圾分類政策下的地方治理不僅要考慮政策的特殊性，也要關注地方治理的社會情境，只有合乎地方實際和切實改善民眾生活，基層政策才能有效地執行。

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收稿日期：2022-04-11

基金項目：國家自然科學基金青年項目（71804041）

作者簡介：施玉鴻（1998-），女，浙江杭州人，在讀碩士研究生，研究方向為社會環境治理、農村社會學，（電話）15867196399（電子信箱）euniceyuhong@126.com；通信作者，亓 迪（1989-），女，山東萊蕪人，副教授，主要從事社會政策、兒童社會學研究，（電話）17712412105（電子信箱）qqddhhqq@163.com。