?耕地“非糧化”治理的困境與對策研究

摘 要：以浙江省新昌縣為例，分析了目前其墾造耕地區所面臨的“非糧化”整治困境，如整治阻力大、財政壓力大、可持續性差等，得出困境源于糧油作物收益偏低、地理條件制約較多、農村勞動力流失嚴重、市場需求結構調整、茶葉種植極具前景等。在厘清農戶耕地經營決策邏輯的基礎上，采用對比實驗法研究新昌縣墾造耕地區最為典型的“非糧化”利用方式——種植茶葉對耕地質量的影響，并以耕地質量不下降為前提提出相應的耕地“非糧化”治理路徑和對策：堅持因地制宜，實施差異整治；統一耕地流轉，完善經營制度；搭建交易平臺，暢通銷售渠道；進行財政補助，助力“消薄”增收；堅持藏糧于技，加強科技創新；監測耕地質量，指導種植利用。

關鍵詞：“非糧化”；墾造耕地；耕地質量

中圖分類號：F323.21 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2023）05-00888-06

Abstract：Taking Xinchang County of Zhejiang Province as an example， the analysis finds that the governance of the \"non-grain\" of its farmland reclamation area falls into a dilemma of high resistance to remediation， great financial pressure， and poor sustainability. The dilemma stems from low income of growing grain and oil crops， geographical constraints， serious loss of rural labor， structural adjustment of market demand， and great prospect of tea cultivation. On the basis of clarifying the decision-making logic of farmers' farmland management， the study uses a comparative experimental method to study the impact of tea cultivation， the most typical \"non-grain\" utilization mode in the farmland reclamation area of Xinchang County， on the quality of farmland. Furthermore， on the premise of ensuring the farmland quality， it proposes corresponding paths and countermeasures for governing the \"non-grain\" of farmland： insisting on the implementation of differentiated remediation according to local conditions; unifying farmland circulation and improving the management system; building a trading platform to make sales channels smooth; providing financial subsidies to help villages \"improve weak collective economy\" and increase farmers' income; implementing the food crop production strategy based on technological application and strengthening scientific and technological innovation; monitoring the farmland quality to guide the planting and utilization.

Key words： \"non-grain\"; farmland reclamation; farmland quality

糧食安全作為國家戰略，事關民生福祉。耕地作為糧食安全的重要保障，近幾年卻呈現出不同程度的減少態勢。造成耕地減少的原因除了建設占用外，更多的是“非糧化”利用方式導致的耕地流出，這主要是因為耕地“非糧化”利用能夠帶來更高的經濟收益。糧食安全和經濟收入難以齊頭并進，耕地的“趨糧化”利用和“非糧化”利用之間產生了一定的矛盾[1]。

由于耕地“非糧化”對糧食安全的影響表現為耕地“非糧化”減少種糧面積從而直接減少當年度糧食產量或對耕地質量產生負影響從而間接減少未來的糧食產量，學者們研究了耕地“非糧化”對耕地質量、區域環境等的影響。部分學者發現耕地利用方式由種植糧油作物為主轉變為多種種植方式并存對區域環境有積極調節作用。一方面，其可提升土地利用的可持續性。如在邊際耕地上種植木質纖維素作物，既可在不占用更多豐產農田基礎上滿足生物質燃料的原料需求，也可緩解大規模種植糧食作物帶來的土壤固碳能力下降、硝酸鹽污染等環境問題。“非糧化”的耕地利用方式也提升了旱地的灌溉保證率，土壤濕度的升高在一定程度上減少了土壤鹽堿化現象的發生。另一方面，多作物混合栽培、農林復合經營模式等不僅有助于提升農田生物多樣性，還能為糧食種植區域提供控制病蟲害、促進作物授粉等生態服務[2]。有學者通過系統韌性的閾值研究建立耕地系統恢復力評價體系，并以浙江省松陽縣為研究區域，發現不論將茶葉改種水稻，還是將水稻改種茶葉，耕地質量不變的樣本始終占大多數[3]。部分學者采用實驗方法研究了在杭州市水田長期種植蔬菜、水果、茶葉、毛竹4類作物對土壤有機碳、酸堿度和容重的影響，發現種植茶葉的土壤酸化最為明顯，果園和苗木地土壤酸化相對較輕[4]；利用貝葉斯概率方法開展“非糧化”對耕地破壞評價的初步探索研究，從土壤質地、耕作層厚度、有機質含量、酸堿度、雜物侵入程度5個方面進行評價，并選擇浙江省“非糧化”整治試點義烏市作為研究區域，得出其“非糧化”輕度破壞區占比為11.65%，中度破壞區占比為36.13%，重度破壞區占比為52.22%，耕地“非糧化”不符合耕地保護生態理念和現代農業可持續發展需求[5]。可見，“非糧化”的耕地利用方式對耕地質量的影響可能因評價體系、地點和方法不同而不同，并非所有的“非糧化”利用方式對耕地質量的影響都是消極的。此外，既有研究提出要根據不同地區的特有耕地生產能力條件和耕地質量變化情況采取差異化管理措施[6]，結合糧食安全與市場導向制定耕地“非糧化”整治區作物耕種的分類細則。

《新昌縣第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，浙江省新昌縣耕地面積為17 001.11 hm2，其中，水田為10 375.16 hm2，占61.03%，旱地為6 625.95 hm2，占38.97%；與“二調”數據相比，新昌縣耕地面積減少了7 253.33 hm2，降幅達29.91%。新昌縣2019—2021年共墾造耕地531.73 hm2。新昌縣最為典型的耕地“非糧化”現象是種植茶葉，而墾造耕地作為耕地的重要補充，也面臨同樣的情況。因此，該研究將以浙江省新昌縣為例，立足于目前其墾造耕地區所面臨的“非糧化”整治困境及成因，在厘清種植茶葉對墾造耕地質量的影響的基礎上，提出相應的治理路徑和對策。該研究可為我國現階段如何更好地開展耕地“非糧化”整治工作提供一定的現實參考。

1 墾造耕地區“非糧化”整治的困境

1.1 整治阻力大

在新昌縣不少墾造耕地區，種植茶葉、果樹等“非糧化”作物讓農戶獲得了較好的經濟收益。這導致“非糧化”整治遭到農戶的較強反對，不少農戶對補償的標準不滿意，甚至有不少農戶對再多的補償也無動于衷。種植“非糧化”作物在某些村集體范圍內已經形成了產業鏈，擁有非常完善的體系，間接致使“非糧化”整治工作難以開展。

1.2 財政壓力大

新昌縣對墾造耕地區進行“非糧化”整治的成本是巨大的，對縣級財政造成了巨大的經濟壓力。為統籌做好全縣耕地“非糧化”整治工作，新昌縣對糧食生產功能區內的“非糧化”整治標準和耕地功能“即可恢復”資金標準進行了統一。耕地的整治成本約為15 000元/667m2，后續5 a需要花費3 000元/年的管護費用，耕地的整治總費用約為30 000元/667m2。

1.3 可持續性差

財政補助對于耕地“非糧化”整治的支撐作用是有限的。這一方面體現在補助期內的補助金額或者方式不一定滿足農戶的需求，另一方面體現在補助期結束后農戶可能恢復采用“非糧化”的耕地利用方式。目前，比“非糧化”耕地利用方式收益更高的“趨糧化”耕地利用方式較少，耕地“非糧化”整治的成果更多的還是靠種糧補助在維持，因此可持續性較差。

2 墾造耕地區“非糧化”整治困境的成因

2.1 糧油作物收益偏低

在市場經濟條件下，農戶一般選擇對自身更有利的耕地經營決策。此處主要對新昌縣耕種的糧油作物中具有代表性的單季粳稻和非糧作物中具有代表性的茶葉進行收益對比分析（表1）。新昌縣耕地大多位于山區，熱量不足致使雙季稻種植面積較少，因此該研究不對雙季稻進行收益分析。新昌縣單季粳稻產量穩定，總成本主要包含種子費用、土地成本、人工費用、農藥化肥費和機械作業費5類，墾造耕地項目驗收后5 a內種植水稻每年可獲后期管護補助2 000元/667m2，由此可見單季粳稻凈收益幾乎靠財政補助提供。茶葉作為新昌縣的“金葉子”，近幾年發展勢頭蒸蒸日上，與之配套的第二、三產業也逐漸成熟，形成了以茶葉深加工為代表的第二產業集群和以“新昌優選”等伴手禮開發推廣為代表的第三產業集群。鑒于農戶所獲得的茶葉收益大多局限于第一產業，因此茶葉也以一產收益進行分析。茶葉一產的單位凈收益近幾年總體呈增長趨勢，到2021年茶葉一產的凈收益已達8 906.67元/667m2，約為單季粳稻的4.19倍。

2.2 地理條件制約較多

新昌縣2019—2021年共墾造耕地531.73 hm2。其中，位于2°以下（含2°）坡度的耕地為53.33 hm2，占10.03%；位于2°～ 6°（含6°）坡度的耕地為83.91 hm2，占15.78%；位于6°～15°（含15°）坡度的耕地為231.62 hm2，占43.56%；位于15°～25°（含25°）坡度的耕地為162.87 hm2，占30.63%。可見，新昌縣位于大于6°坡度的耕地面積占到所有耕地面積的74.19%，墾造出的耕地基本屬于梯田，出入一般依靠原有的田間小道。由此造成大規模機械化作業難以進行，使得農戶耕作費時費力，墾造耕地一直被局限于小農經濟的規模。

2.3 農村勞動力流失嚴重

由于種植糧油作物收益偏低，大量農村勞動力外出務工，由第一產業流向第二、三產業。特別是在工業園區所在地區如羽林街道和澄潭街道，與務農相比，那里的農戶更愿意進入企業工作，一方面是因為在企業工作的勞動強度相對較低，另一方面是因為企業提供五險一金，使農戶生活更有保障。由此導致大量耕地出現“非糧化”情況。

2.4 市場需求結構調整

隨著經濟社會日益發展，特別是現代物流產業的集約化發展，人們生活水平不斷提高，物質需求趨向多樣化。新昌縣當地的糧食在市場中競爭力日益減弱，人們將更多的需求延伸到茶葉、水果、干果、花卉等領域，使得耕地“非糧化”形勢愈發嚴峻。墾造耕地區由于擁有相對完善的配套設施，往往首當其沖，進行了“非糧化”種植以滿足市場需求。

2.5 茶葉種植極具前景

新昌縣茶產業較為發達，茶葉種植極具前景。20世紀90年代，新昌縣政府大力推廣“圓改扁”技術（將茶葉生產從圓圓的珠茶改為扁扁的龍井茶），正式創立“大佛龍井”區域公共品牌并規定縣域內制作龍井統一使用該稱號[7]。政府的戰略規劃、政策引導以及優良的生長環境，使“大佛龍井”越來越受到市場青睞，不少農民紛紛將耕地改種茶葉，以便趕上這趟“共富班車”。目前，新昌縣已形成包括茶苗繁育、茶樹栽培、茶葉加工、茶葉保鮮、茶葉包裝、茶機裝備、線上線下茶葉流通市場、茶文化茶旅游融合開發的完整產業鏈[8]，這為當地農戶從事茶葉生產提供了極大的便利。

3 耕地“非糧化”治理的邏輯和路徑

3.1 農戶耕地經營決策邏輯

經濟利益直接影響農戶的耕地利用決策，當種植糧油作物難以滿足農戶的收益需求時，追求更高收益的耕地“非糧化”現象便產生了。“非糧化”對耕地質量產生正向影響或者沒有影響，將會助推耕地“非糧化”現象；如果“非糧化”對耕地質量產生負向影響，如對耕地的耕作層產生破壞，使得土地可持續利用性降低，農戶可能自行終止該耕地利用方式。從圖1中可以看出，農戶是獨立的經濟主體，一般情況下，其耕地利用決策必然傾向于選擇收益更高的“非糧化”利用方式，而糧食安全不在農戶耕地經營決策的考慮范圍內，但若“非糧化”利用方式破壞土地可持續利用性，則農戶可能自行終止該耕地利用方式。因此，厘清“非糧化”耕地利用方式對耕地質量的影響是解決困境的前提。

3.2 種植茶葉對墾造耕地區耕地質量的影響分析

該研究采用對比實驗法，以正常種植糧油作物為對照組，以種植茶葉為實驗組，通過測定相關指標進行對比分析，從而得出不同利用方式對耕地質量的影響。由于新昌縣回山鎮是產茶鄉鎮的代表，該研究選取該鎮范圍內7個采樣點進行分析，對比種植茶葉與種植糧油作物帶來的耕地質量變化。按照浙江省土地整治新增耕地質量檢測要求，項目驗收階段出具的耕地質量等別評定報告中土壤化驗的指標分為pH值、有機質含量、機械組成和耕作層深度4類。因此，此次分析也將pH值、有機質含量、機械組成和耕作層深度作為主要評價指標，檢測結果見表2和表3。

回山鎮采樣點的耕地質量檢測結果對比分析顯示：糧油作物和茶葉的耕種對耕地pH值、有機質含量和耕作層深度均存在正向的影響，但未能改變土壤的機械組成；種植茶葉的利用方式對耕地pH值的改良、有機質含量的提升和耕作層的加深作用強于種植糧油作物的利用方式。我們注意到，一方面，新昌縣種植的茶葉大多為綠茶，喜酸性土壤但非強酸性土壤，栽種的茶葉幼苗需要施加草木灰作為肥料，因此，種植茶葉對當地土壤酸性有一定程度的改善作用。另一方面，回山鎮的巖石母質以玄武巖和石灰巖為主，這2類巖石均為堿性石材，其在雨水沖刷下也使原來的酸性土壤得到一定程度的中和。筆者在取樣時發現耕作層與有效土層間呈現出明顯的顏色區分，相較而言，上層土質顏色較深，大多為褐色或黃褐色，下層土質顏色較淺，大多偏黃。從耕地表面到顏色分界線處的深度就是耕作層的深度，耕作層土壤耕作時經常得到翻耕，其中的有機質腐爛后就使土壤顏色變深。在種植茶葉的區域，為了給茶樹更多的養分，農戶在茶樹根部堆積了不少腐殖質和有機肥，這2類物質附近的土壤與其他土壤顏色差別較大，這是種植茶葉的土壤有機質含量提升和耕作層加深的重要原因；而在種植普通糧油作物的區域，由于大部分糧油作物僅靠一年一季的播種，且目前肥料使用相對較少，因而土壤顏色差別相對較小，沒有特意的堆肥也導致土壤有機質含量增加的程度不及種植茶葉的采樣點。因此，通過實驗對照的方法，該研究可以得出種植茶葉的耕地利用方式和種植傳統糧油作物的耕地利用方式對耕地質量的影響具有同向性，且種植茶葉的耕地利用方式比種植傳統糧油作物的耕地利用方式對耕地質量有更好的改良作用。

3.3 耕地“非糧化”治理的路徑

在厘清新昌縣墾造耕地區“非糧化”利用方式——種植茶葉對耕地質量的影響的基礎上，該研究認為阻斷該地耕地“非糧化”主要有3條路徑（圖2）。一是進行因地制宜的規模經營，提升種植糧油作物的比較收益。這是從根本上解決經濟效益和糧食安全矛盾的途徑，一方面可提高專業公司、農戶的經濟效益，有利于社會經濟穩定運行，另一方面可保障糧食安全。二是強化政府服務，政府通過加強科技、教育投入以及完善糧食補貼政策，提高種糧效率和收益。三是強化硬性監管，做好耕地質量監測，保障耕地質量。這屬于兜底措施，必須保障耕地質量。

4 耕地“非糧化”治理的對策

4.1 堅持因地制宜，實施差異整治

農業生產結構調整需要因地制宜，耕地“非糧化”整治在具體實施時不能“一刀切”。如新昌縣可根據坡度將耕地分為3類：坡度在0°～ 6°（含6°）的為平原地帶，可以耕種糧油作物為主；坡度在6°～15°（含15°）的為緩坡地帶，可以在耕地邊沿種植適當比例的經濟作物；坡度在15°～25°（含25°）的為山地區域，可鼓勵實行糧油作物與經濟作物間作，以有效保持水土，維護山間小氣候。同時，新昌縣可對平原地帶耕種糧油作物給予一定補助，以彌補其在市場上的收益損失，使不同類型項目區的經濟收益保持在相近水平。

4.2 統一耕地流轉，完善經營制度

新昌縣可以繼續提高城鎮化水平，將更多農村人口轉移至城鎮，這可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，是優化城鄉經濟結構、促進經濟良性循環和社會協調發展的重要措施。后續可由專業的強村公司或者鄉村振興公司進行耕地統一流轉，開展招商、運營或者種植工作，進行集約化經營。新昌縣可組織簽署耕地保護承諾書，在其中明確“非糧化”對耕地質量產生破壞時各方所需承擔的義務與責任；尤其要做好大面積耕地的管護工作，保障耕地質量。縣農業農村局要做好農作物新品種引進、地力培肥工作，推進農業“雙強”（科技強農、機械強農）建設，提高糧食產能[9]；當地鄉鎮、街道要做好相關工程設施維護工作。

4.3 搭建交易平臺，暢通銷售渠道

難以找到銷路是新昌縣農戶種糧急難愁盼的問題之一。傳統的解決方式有搭建農貿市場，打通區域銷售渠道，如新昌縣回山鎮打造的西瓜市場和沃洲鎮打造的花生市場，都是當地政府為提高銷售效率而搭建的交易平臺。隨著農村電商的興起，特別是直播帶貨的火爆，新昌縣農產品還可以通過網絡銷售到全國各地，公路及快遞的村村通工程更是為運輸提供了強有力的支持。此外，新昌縣還可以通過增加產品附加值、找對客戶群體，大幅提升交易效率。

4.4 進行財政補助，助力“消薄”增收

財政補助對農戶種糧有積極的促進作用。因此，一方面，新昌縣可以對種糧進行適當財政補助，以彌補病蟲害及天氣原因造成的糧食減產帶來的損失；另一方面，新昌縣可對連片種植或者單產達到一定水平的進行財政獎勵，以有效激發種糧積極性。需要注意的是，不可盲目進行財政補助，而要在適當的方式下進行對縣級財政影響較小、更有利于“消薄”增收工作開展的補助，從而使農戶收入增加，種糧積極性也相應提高。

4.5 堅持藏糧于技，加強科技創新

種糧經濟效益較差是耕地“非糧化”整治困難的根本原因，而農業現代化的發展離不開科技創新，糧食生產的出路在科技進步[10]，故新昌縣要提高種糧科技水平，實現降成本、提產量、增效益。一是要育良種、選良方，培育和推廣能適應當地氣候環境的糧油作物新品種。二是要結合高標準農田建設，增設節水滴灌設施，提高灌溉保證率。三是要加強適合山地和丘陵地形的小微型農業機械的研發和推廣，提高農業生產效率。四是要發展配套第二、三產業，既解決存儲問題，又增加產品附加值。同時，新昌縣要對農民開展職業教育，提升農民職業技能，加快農民職業化進程。政府可建立相應的培訓體系，開設夜校或農業相關技術課程，組織農民交流學習，增強農民的職業性、專業性。

4.6 監測耕地質量，指導種植利用

自然資源部門在開展耕地資源質量分類年度更新與監測工作，農業農村部門也在開展耕地地力評價工作，這類工作涉及的相關指標數據變化可以在一定程度上反映耕地的質量變化及其對農產品質量、產量可能產生的影響。因此，新昌縣可將墾造耕地納入此類監測評價，以有效追蹤耕地質量，指導種植利用。

參考文獻：

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（責任編輯：袁萍萍）