我國科技成果轉化政策分析與評估

當前，科技創新已成為引領我國高質量發展的第一動力。創新推動高質量發展，不僅需要科技領域的不斷突破，還需要科技成果高效率轉化為生產力。黨的二十大報告指出，“加強企業主導的產學研深度融合，強化目標導向，提高科技成果轉化和產業化水平”。由此，完善科技成果轉化機制、提升科技成果轉化水平已經成為社會的共識。

清華大學國家金融研究院資本市場與公司金融研究中心從2019年開始從事科技成果轉化領域的系列研究。中心團隊以金融的資源配置功能為出發點，初步形成了政策—技術—金融的科技成果轉化分析框架，并且在科技政策、金融支持、技術轉移、商業模式、創業管理等多個領域積累了較為豐富的研究成果。同時，中心也與學院的系列科創金融人才培養項目在研究、教學、實踐等領域形成了有益的互動和良好的生態。

從2023年起，《清華金融評論》設立《資本與科技》專欄，以專題的形式與大家交流五道口金融學院在科技成果轉化領域的研究成果。專欄通過研討政府、科研院所、科技人員、成果轉化人員、投資機構、企業經營者的作用與互動，探索科技成果轉化的優化制度設計，總結最佳案例實踐，分析過往經驗教訓，為提煉我國科技成果轉化的有效模式提供借鑒與參考。

政策在科技成果轉化過程中發揮著關鍵的引導與管理作用。本文系統梳理我國科技成果轉化的管理體制和政策演變，并對政策效果進行評估。近年來，我國相關政策、法規、制度不斷完善和優化，為科技成果轉化工作提供了動力和保障。科技成果“三權”（使用權、處置權、收益權）下放、轉化獎勵及收益分配制度改革、激勵科技人員創新創業、促進產學研合作等政策取得成效；金融支持政策為科技成果轉化提供了資金來源。政策建議方面，未來可進一步完善國有資產管理體系、制定事業單位免責清單機制、明確橫向課題轉化收益分配方式、加大金融支持力度。

科技成果轉化的管理體制

近年來，我國科技成果轉化政策不斷完善，出臺了多項法律法規和實施細則，目前已形成包括上位法律、國家戰略規劃、具體落地政策三個維度的規則體系。

科技成果轉化政策的制定和實施涉及到多個政府部門。各部門在科技成果轉化工作中的職責分別如下：一是全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，制定科技成果轉化法律，如《專利法》《技術合同法》《促進科技成果轉化法》等；二是國務院領導全國科學技術進步工作，制訂科學技術發展整體規劃，發布了《關于技術轉讓的暫行規定》《關于加速科學技術進步的決定》《國家技術轉移體系建設方案》等多個重要綱領性政策；三是科學技術部作為國務院下屬科學技術行政管理部門，具體負責全國科學技術進步工作的管理和協調，包括牽頭國家技術轉移體系建設、擬定科技成果轉移轉化和促進產學研結合的相關措施并監督實施；四是國家財政部、國家教育部、中國銀保監會、中國證監會、國家知識產權局及其他部門分別負責成果轉化中涉及到的財政資金、高等院校、金融資源、知識產權等相關事項的組織和管理；五是地方政府配套制定科技成果轉化的地方性法規和實施細則，并承擔建設科技成果轉移轉化平臺任務。

我國的科技成果轉化政策

科技成果轉化管理與引導政策

我國科技成果轉化管理政策的發展和演變可以分為五個階段：起步發展期（1978年—1985年）政策重點為推動科技學技術保護和有償轉讓；深化發展期（1995年—2005年）重點為實施科學技術體制改革；全面推廣期（1995年—2005年）重點為出臺配套政策加快成果轉化；重點突破期（2006年—2015年）主要為促進產學研結合以及相關財稅、金融政策的調整和補充；2015年至今進入深化改革期，其間頂層設計得到完善，具體落實規則陸續出臺，并針對堵點專門推出對策。政策側重于破除科研機構和高校、科研人員、企業三類主體參與科技成果轉化的體制機制障礙，并充分調動其參與積極性。

首先，在頂層設計上，宏觀體制機制改革深入推進，促進科技成果轉移轉化“三部曲”推出。相關政策主要取得以下突破：一是將科技成果的使用權、處置權和收益權下放，破除科研機構和高校科技成果轉化的體制障礙，釋放相關主體活力；二是明確科技成果轉化獎勵制度并保障科研人員50%的收益下限，激勵科技人員創新創業；三是鼓勵產學研合作，強化企業在科技成果轉化中的主體作用。

其次，在具體實施層面，各主管部門出臺配套政策進行細化落實。包括為高校科技成果轉化提供明確指引，如：國家教育部印發《關于進一步推動高校落實科技成果轉化政策相關事項的通知》，指導高校科技成果轉化的流程、激勵政策、責任落實；把科研人員獎酬金政策落到實處，國家財政部《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》將轉化收入現金獎勵減按50%計入當月工資繳納個稅，國家人社部《關于事業單位科研人員職務科技成果轉化現金獎勵納入績效工資管理有關問題的通知》明確現金獎勵不受核定的績效工資總量限制；以稅收優惠為企業實施科技成果轉化活動提供保障，《企業所得稅法》對技術成果投資入股實行選擇性稅收優惠政策，《高新技術企業認定管理辦法》對高新技術企業減按15%稅率征收企業所得稅。

最后，在解決科技成果轉化堵點方面也有較多政策舉措。對于職務發明涉及國有資產管理導致轉化流程繁瑣的問題，國家財政部《關于進一步加大授權力度 促進科技成果轉化的通知》《關于修改〈事業單位國有資產管理辦法〉的決定》授權科研機構和高校自主決定科技成果的處置方式，并將科技成果轉化形成的國有股權管理權下放至相關單位。針對科研人員存在離崗創業崗位權益、收益獲取和績效考評方面的顧慮，人力資源社會保障部推出《關于進一步支持和鼓勵事業單位科研人員創新創業的指導意見》，將離崗創業的期限延長至最多6年、規定兼職創新人員享有獲取報酬獎金以及股權激勵的權利、繼續享有職稱評審和考核獎勵的權利，同時鼓勵技術人員到企業掛職或參與項目合作。針對產學研合作當中存在的合同條款約定不明、知識產權糾紛頻發等問題，國家知識產權局辦公室印發《產學研合作協議知識產權相關條款制定指引（試行）》，制定產學研合作協議核心條款范式為相關單位提供參考。

科技成果轉化中的金融支持政策

金融作為科技成果轉化的重要支撐，當前政策聚焦于推動資金來源多元化發展、創新金融產品和服務。《中華人民共和國促進科技成果轉化法（2015年修訂）》明確鼓勵各類性質的社會資金積極參與科技成果轉化，包括鼓勵銀行開展知識產權質押貸款、保險機構開發符合科技成果轉化特點的保險品種、完善多層次資本市場、創業投資機構投資科技成果轉化項目、由國家設立科技成果轉化基金等。

此后，中國銀保監會、中國證監會、國家知識產權局等均跟進政策進行引導和支持。銀行層面，2019年銀保監會聯合國家知識產權局發布《關于進一步加強知識產權質押融資工作的通知》，要求擴大知識產權質押融資規模、加強知識產權融資服務、創新風險管理；資本市場層面，2019年上交所設立科創板并試點注冊制，2021年證監會發布《科創屬性評價指引（試行）》完善對企業科創屬性的評價體系，資本市場服務創新創業企業的能力日漸增強。

另外，在規范和引導創業投資發展方面，2016年9月，國務院發布《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》，要求加快培育多元創業投資主體，同時強調發揮政府設立的國家中小企業發展基金、國家科技成果轉化引導基金等創業投資基金的引導作用，充分發揮財政資金的引導和聚集放大作用，吸引民間投資等社會資本投入。

我國科技成果轉化政策效果評估

隨著宏觀制度日漸完善、配套支持政策逐步落實，近年來，我國科技成果轉化工作發展較為迅速，總體質量也有所提升。從供給端看，科研院所、科研人員等主體的激勵機制與管理靈活性明顯改善，轉化積極性不斷提高；從需求端看，外部企業科技成果需求相對旺盛、外部金融資源也為科技成果轉化提供了有力支持。

高校與科研院所：政策釋放活力，科技成果轉化活躍度提升

伴隨“三權”下放深入實施、高校科技成果轉化流程得以明確、職務科技成果涉及的國有資產管理堵點問題得到疏通，高校科技成果轉化自主權、主動性和規范性都大幅改善，帶動轉移轉化活躍度不斷提升。如圖1所示，2020年，3554家高校院所以轉讓、許可、作價投資和技術開發、咨詢、服務方式轉化科技成果的合同項數為466882項，合同總金額為1256.1億元，分別為2016年的2.4倍、2.1倍。

科研人員：科技成果轉化和創新創業積極性高漲

2015年，政策將科研人員獎酬金分配比例下限提高到50%，落地實施效果明顯。2016年我國研發機構及高等院校以轉讓、許可、作價投資方式轉化科技成果獲得的現金及股權收入獎勵中，個人獲得比例為45%，2017年提高至51.3%，此后保持在50%左右。受獎酬金比例提升的激勵以及清晰的離崗創業政策的保障，科研人員實施科技成果轉化和創新創業積極性高漲。2016年，全國高校院所兼職從事成果轉化和離崗創業人員數量僅5822人，到2020年已經增長至14043人。

企業：需求與參與度提升，產學研合作更加緊密

政策為產學研合作協議條款的制定提供范式，提高合作效率、避免法律糾紛；同時，通過保障事業單位科研人員到企業掛職享有各類崗位權益，激勵人才向企業流動。在政策支持下，企業對科技成果需求明顯增加，在轉化過程中的參與度提升，形成了更加緊密的產學研合作。2016—2020年之間“三技”合同金額和項數都實現了穩步增長，如圖2所示，分別從2016年的504.5億元、18.9萬項增至2020年的1053.5億元、44.6萬項，年均復合增長率分別達到20.2%、24.0%。

金融：多元化資金來源初步成型

在各項金融政策支持下，2015年以來科技成果轉化資金來源渠道得到有效擴展。具體地講，銀行知識產權質押融資規模穩步增長，專利質押融資金額從2015年的556億元擴大到2020年的1558億元，增長近兩倍；險企積極推動設立科技保險公司，開發出成果轉化費用損失保險、科技企業研發中斷保險、專利執行保險等覆蓋科技成果轉化各環節風險的保險產品；多層次資本市場逐步完善，2019年科創板開通，截至2022年11月末，科創板上市公司數量488家，首發募集資金總額達到7377億元；創業投資引導基金運作日漸成熟，截至2022年上半年，我國累計設立2050支政府引導基金，目標規模約12.82萬億元，已認繳規模約6.39萬億元。

政策建議

優化國有資產管理體系，完善配套政策

當前我國科技成果轉化仍然面臨國有資產監管層面的問題，如：科技成果無形資產參照固定資產辦法管理、國有資產評估流于形式、作價入股形成的國有股權導致企業資本運作時面臨評估約束等。建議重視科技成果轉化相關無形資產的屬性，探索建立技術類無形資產管理體系；培育無形資產評估市場，將評估結果作為轉化定價和國有資產管理的參考；可簡化科技成果作價入股形成的國有股權在企業進行資本運作時的資產評估程序；推進職務科技成果所有權的改革，試點將科技成果的部分所有權或長期使用權下放給科研人員。

細化勤勉盡責規定，推出事業單位免責清單

科技成果轉化管理過程中，部分高校和科研院所負責人積極性不高，主要原因是科技成果轉化流程中具體責任界定不清晰，導致管理人員擔憂因決策帶來的國有資產流失責任風險。因此，建議可借鑒上海市的做法，細化“勤勉盡責”的相關規定，即“履行了民主決策程序、合理注意義務和監督管理職責的，視為已履行勤勉盡責義務”；可參考安徽省政策，推出事業單位免責清單，將“以投資方式實施轉化的， 不納入研究開發機構、高等院校和國有企業資產增值保值考核范圍”，免除特定情況下科技成果轉化定價可能帶來的責任風險。

明確橫向課題成果轉化的經費管理和收益分配機制

當前政策對縱向課題成果轉化收益分配機制已經進行了清晰的規定，但是對于橫向課題的經費使用和收益分配并沒有明確和獨立的規定，管理仍參考縱向課題，導致經費使用受限、成果轉化獎勵激勵機制欠缺。建議優化經費管理辦法，出臺更加靈活寬松的、適合橫向課題轉化的經費管理辦法和收益分配機制，激發科研人員創新活力。

健全金融支持體系，拓寬資金參與渠道

目前，金融支持科技成果轉化處于發展階段，存在知識產權質押融資整體規模偏小、科技成果轉化保險產品不成熟、政府引導基金資金使用效率不高的問題。建議完善專利價值評估體系、建立知識產權交易市場，提高知識產權定價和流通效率，從而解決專利作為融資質押品評估難、處置難的問題；拓寬保險公司參與的渠道，充分發揮壽險資金端長久期的優勢，探索通過投資基金的方式參與支持科技成果轉化；優化政府引導基金的運作方式，加強對資金運用效率的監管。

（劉碧波為清華大學五道口金融學院副教授、資本市場與公司金融研究中心聯席主任，劉羅瑞為清華大學國家金融研究院資本市場與公司金融研究中心中級研究專員。本文編輯/秦婷）