境外投資發展與安全：評估測定及政策建議

* 本文得到畢吉耀、葉輔靖、王蘊、關秀麗、郝潔、李大偉、金瑞庭、原倩、孔亦舒、張一婷、尹佳音、李星辰、張文濤等的指導和支持，謹致謝忱，文責自負。

[摘要] 百年變局下，國內外環境復雜演進，統籌發展與安全，已成為我國提升境外投資水平的要務。對新形勢下我國境外投資的成果、挑戰與機遇全面梳理后，綜合研判：我國境外投資發展成果豐碩，已進入雙向投資“長期凈值平衡”的較成熟發展階段。但同時，我境外投資安全在宏觀、中觀和微觀維度仍存在境外投資與經濟的發展階段不相匹配等多個層面的風險敞口。應從重點行業、關鍵區位以及體制機制三大方向發力，積極鞏固、提升境外投資對能礦、糧食、產業鏈及金融等領域的安全體系建設支持作用；在“一帶一路”引領下，平衡優化在全球七大地理板塊的投資布局；全面優化境外投資安全保障體系及管理體制機制建設。

[關鍵詞] 境外投資? ? 發展與安全? ? 風險? ? 應對

[中圖分類號] F125? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）06-0035-12

[基金項目] 中國宏觀經濟研究院重點課題項目：關于統籌發展與安全提升境外投資質量和水平的思路舉措研究。

[作者簡介] 苑生龍，國家發展和改革委員會對外經濟研究所貿易和投資研究室副主任、副研究員、博士，研究方向：國際直接投資理論、歐盟經濟政策。

一、引言與文獻綜述

統籌發展與安全，是新時代黨治國理政的重要方略，也是在新形勢下把握我國開放型經濟正確發展方向的基本原則。伴隨百年變局加速演進，國內經濟社會發展面臨諸多新的矛盾，以新安全格局保障新發展格局的重要性、緊迫性不斷提升，我國境外投資的高質量發展已經進入新的關鍵期。

關于如何在統籌發展與安全的前提下進一步提升“十四五”及未來時期我國境外投資質量和水平，是近年來學術界討論的熱點。目前來看，相關研究主要集中在以下五個方面：

一是我國境外投資成果顯著，且總體保持安全穩定。劉英奎（2022）等學者認為，中資企業技術、資本及管理等要素實力不斷提升，發展中國家基于本國經濟需要、發達國家基于就業及稅收需要，以及伴隨共建“一帶一路”走深走實，均為我境外投資的較快增長提供了條件。

二是認為未來時期境外投資發展應聚焦于重點行業和關鍵區位。在行業布局上，應加強對新一輪技術革命催生的新行業、新業態領域投資；在區位布局上，應重點關注與我經貿合作基礎較好的“一帶一路”共建國家。張燕生（2022）認為，要圍繞建設現代產業體系來推動境外投資，加快形成實體經濟、科技創新、現代科技和人類資源協同發展的體系。

三是新時期我國境外投資正面臨新的安全風險。當前世界經濟復蘇乏力，局部沖突動蕩頻發，國際環境已進入新的動蕩變革期，中國對外投資面臨的風險已從傳統意義上的收益波動風險向投資合規、東道國政治社會動蕩、國際投資環境惡化等多方面風險演變。何茂春（2013）認為，我國提出“走出去”戰略已超過20年時間，但我國仍是國際市場新買手，需要不斷總結經驗教訓。

四是我國境外投資仍有較大發展空間。劉英奎（2022）認為，未來中國對外投資空間巨大，從規模上看還應該穩定持續增長，但增速也不宜過快，能保持與國民經濟增速、外貿增速以及吸引外資增速等相應節奏即可，增速過猛不僅容易造成外匯儲備急劇減少問題，也容易引發東道國對產業安全甚至是國家安全的恐慌。

五是國家將繼續保持對境外投資的安全發展引導。全球化智庫王輝耀指出，今年是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，要以經濟全球化對沖所謂的軍事全球化。中國企業可以合資合營“走出去”，跟跨國公司結成廣泛的聯盟。

在現有研究成果觀點基礎上，基于對我國境外投資發展現狀的全面梳理，以及完整對表我國構建國家安全體系建設的二十個重點領域，結合國際經驗，本文對我國境外投資的安全發展狀況及其對國內安全體系建設的作用影響開展綜合研判。總體看，當前我國境外投資的宏觀安全風險屬于非短期但應高度重視，中觀行業風險有所集中但總體可控，而微觀企業風險則面臨結構性擴張加劇，境外投資安全發展任務的緊迫性正在快速上升。聚焦重點行業、重點區位，以及加快完善投資安全保障體系，是有效促進境外投資邁入安全高質量發展新階段的關鍵。

二、新時期境外投資

安全高質量發展的內在邏輯

（一）國家重大戰略要求

1. 構建新發展格局對境外投資提出新要求

構建新發展格局，是關系我國發展全局的重大戰略任務。習近平總書記指出，“加快構建新發展格局，是立足實現第二個百年奮斗目標、統籌發展和安全作出的戰略決策，是把握未來發展主動權的戰略部署”。構建新發展格局，是與時俱進提升我國經濟發展水平的重大戰略抉擇，為新時期境外投資的高質量發展指引了方向。

境外投資的高質量發展，是全面落實新發展格局的重要內容。從界定標準看，高質量的境外投資應滿足“質”的有效提升、“量”的適度增長，以及在不同觀測維度下相對位勢的優化升級。可以從宏觀、中觀及微觀三個層面對該概念進行解讀。其中，宏觀層面的境外投資高質量發展體現在投資流、存量與國民經濟發展水平相匹配的穩定、適度的增長，且可對本國經濟的安全發展產生正向拉動；中觀層面的境外投資高質量發展表現為投資行業、區位分布的平衡優化；微觀層面的境外投資高質量發展是指投資活動所帶來的企業競爭力提升，包括技術水平、資金、管理等多要素綜合實力的提高（表1）。

2. 構建新安全格局對提升境外投資提出新要求

以新安全格局保障新發展格局，是新形勢下黨治國理政的重大戰略部署。黨的二十大報告對推進國家安全體系和能力現代化、堅決維護國家安全和社會穩定作出戰略部署，提出以新安全格局保障新發展格局。這是順應世界之變、時代之變、歷史之變的必然要求，對實現高質量發展和高水平安全良性互動具有重要意義。

境外投資的安全，即新安全格局在境外投資領域的具體體現。一是要以企業的海外經營安全及資產安全為基礎，實現境外投資企業在較長時期內穩定盈利和穩定存續。二是要以保障重要領域安全為關鍵。境外投資要與我國經濟、重大基礎設施、金融等重點領域的安全體系建設并行不悖，特別是有助于鞏固國家在能礦資源、糧食、產業鏈供應鏈以及金融等領域的安全（韓文秀，2022）。三是要以不影響國家安全體系建設為根本，尤其不能給政治、經濟、社會等全局性安全帶來干擾。

3. 推進高水平開放對境外投資提出新要求

拓展對外投資合作空間，是我國高水平開放的必然要求。2022年4月29日，習近平總書記在政治局第三十八次集體學習時提出“要支持和鼓勵我國資本和企業走向世界”。持續拓展對外合作空間、提升境外投資質量和水平，是我國實施更加積極主動的開放戰略的必然要求和關鍵抓手。我國實施更加積極主動的開放戰略、推進更高水平對外開放，對新時期境外投資高質量發展提出了更高要求，也對在境外投資中更好統籌發展與安全提出了更高要求。

4. 推動構建人類命運共同體對境外投資提出新要求

構建人類命運共同體，是新時代黨和國家的使命擔當。2023年是人類命運共同體理念提出十周年。十年來，我國與沿線國家共建“一帶一路”經貿合作取得顯著成效，以實際行動證明，中國不斷擴大對外開放，既發展了自身，也造福了世界。推動構建人類命運共同體，要求我們不斷以中國新發展為世界提供新機遇，鞏固拓展全球經貿伙伴關系，開創合作共贏新局面，也為我高質量推動境外投資進一步拓展了發展空間。

（二）國際環境變化推動

1. 中美博弈等地緣矛盾擴張導致國際長期資本流動進入新調整期

中美經貿摩擦伴隨全球新冠疫情、俄烏沖突、美歐加息等重大事件沖擊延宕，國際市場環境動蕩不定，市場信心持續走低。世界經濟逆全球化、國際經貿格局“板塊化”趨勢日益凸顯，國際長期資本流動趨勢面臨重大調整：一是全球總體投資流量走低；二是以中國為代表的新興市場投資加快；三是東南亞、巴爾干、墨西哥等新的直接投資集中區域成型。

2. 新一輪科技革命導致境外投資結構變局

全球產業鏈供應鏈加速重構趨勢下，在電子、汽車和機械電氣等此前面臨供應鏈重組壓力的行業領域，投資項目數量不斷增加。與此同時，全球重大前沿技術和顛覆性技術快速突破，全球科技競爭日趨激烈，我高科技領域對外投資合作將更加艱難，解決“卡脖子”問題需要探索新路。

3. 發達經濟體與發展中經濟體的引資競爭加劇

發達經濟體高舉“制造業回流”大旗，積極謀求以再工業化創造經濟復蘇的結構性新動能。與此同時，越南、印度等發展中經濟體亦在以寬松外資政策著力吸引外資流入，以期帶動經濟高速增長。全球投資格局正在進入再分配、再整合的新階段。

4. 投資合規與海外資產安全挑戰加大

世界經濟“疤痕效應”長尾持續，國際投資的市場環境、政策環境也日益復雜，我國企業境外投資的目的、訴求與驅動因素面臨調整，境外投資的區位和行業選擇更為多元。在這一時期，企業境內外合規要求增多，壓力加大，海外存量資產的安全穩定運行亦面臨更大的風險挑戰。

（三）境外投資與經濟安全發展的辯證關系之必然

實踐經驗表明，境外投資對母國經濟的影響具有雙面性。健康有序的境外投資對母國經濟具有積極、正向的帶動作用，是經濟高質量發展的“助推器”，也是經濟安全的“保護器”；但無序、非理性甚至違規違法的境外投資，將對經濟產生風險隱患，甚至可能釀成行業及區域性危機。

一是境外投資整體上有利于經濟高質量發展，但特殊情況下可能不利于經濟發展；二是境外投資整體上有利于維護國家安全，但特殊情況下可能不利于國家安全；三是完善國家安全體系，是境外投資自身安全的基礎保障；四是境外投資自身的安全穩定，是國家經濟安全的重要組成部分。

三、我國境外投資發展狀況及特征

（一）我國境外投資總體發展狀況

自改革開放以來，我國境外投資從低位起步，在國家政策的持續引導及企業自身要素實力提升的共同作用下，境外投資發展取得了舉世矚目的成效，僅用40余年時間，完成了發達國家數百年的發展成就。本世紀以來，我國境外投資發展步伐明顯加快，在投資流、存量規模、行業及區位結構、投資方式與所有制結構等各方面均取得了顯著的成績。特別是過去十余年來，境外投資進入高速增量提質發展期，存、流量排名多年穩居全球前三。截至2021年末，我國對外直接投資總存量2.79萬億美元，分布在全球190個國家（地區），占全球國家（地區）總數的81.5%。此外，我國境外投資已覆蓋了國民經濟所有行業類別，存量規模上千億美元的行業已有6個。境外投資方式及所有權結構更加平衡多元，中資跨國企業國際化經驗亦取得跨越式發展，在全球布局產業鏈、供應鏈、價值鏈能力大幅提升。

統計數據顯示，2022年，中國對外直接投資流量1631.2億美元，為全球第2位，連續11年列全球前三，連續7年占全球份額超過一成（圖1）。2022年末，中國對外直接投資存量達2.75萬億美元，連續6年排名全球前三。2022年末，中國境內投資者共在全球190個國家和地區設立境外企業4.7萬家，近60%分布在亞洲，北美洲占13%，歐洲占10.2%，拉丁美洲占7.9%，非洲占7.1%，大洋洲占2.6%。其中，在共建“一帶一路”國家設立境外企業1.6萬家。2022年中國對外非金融類投資流量中，地方企業投資流量達860.5億美元，占61%，較上年提升3.3個百分點。其中，東部占比77.3%，浙江、廣東、上海位列前三。2022年，境外企業向投資所在地納稅750億美元，增長35.1%。年末境外企業員工總數超410萬人，其中雇用外方員工近250萬人。當年對外投資帶動貨物進出口2566億美元。非金融類境外企業實現銷售收入3.5萬億美元，增長14.4%。

從區位分布看，我國對“一帶一路”沿線國家投資合作穩步推進。2022年，我國企業在“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資209.7億美元，增長3.3%，占同期總額的17.9%。從行業分布看，投向批發和零售業211億美元，同比增長19.5%，投向制造業216億美元，增長17.4%，投向租賃和商務服務業387.6億美元，增長5.8%。從進入模式看，綠地投資占比進一步提升。榮鼎集團（Rhodium Group）研究報告顯示，2022年中國對歐洲的綠地投資已占中國對歐直接投資總額的57%，自2008年以來首次超過跨國并購。

（二）我國雙向直接投資已進入“長期凈值平衡”發展階段

目前我國境外投資的年均流量已超過1500億美元，達到與實際利用外資基本等同的規模水平。境外投資已與外商投資一道，成為我國開放型經濟的重要組成部分。從歷史趨勢看，我國利用外資及境外投資規模分別自上世紀90年代和2000年后進入加速擴張期，發展階段的差異使境外投資凈額①經歷了從負值到正值的轉變（圖2）。數據顯示，我國境外投資流量與利用外資差額（境外投資凈額，NET）在2005年達到最大值，當年境外投資凈額為-601.4億美元，此后差額逐漸縮小，于2015年首次實現境外投資凈額轉正，并分別在2016、2017、2018和2020年保持正值。受疫情等原因影響，2021及2022年我國境外投資凈額再次出現負值加大，但由于當前我國雙向投資都已進入1000億—2000億美元的規模，可認為我國雙向直接投資已事實上進入“長期凈值平衡”發展階段。

結合其他國家境外投資的長期流量變動趨勢看，對外投資發展經驗較為豐富的國家，其境外投資流量凈額不會長期維持在正值或負值狀態，而是呈現出圍繞0值橫軸的往復波動走勢，并在長期中保持凈值基本為0。與之相對，境外投資經驗有限但外資吸引力較高的國家，會在較長時間內維持境外投資流量凈額為正值，反之則相反。數據顯示，我國對國際長期資本的引入和輸出均已具備較豐富經驗，在國內提升營商環境有效吸引外資及企業開展國際化經營、優化全球資產、資本布局方面的競爭力已達到國際先進水平。

如圖3所示，美國、英國的雙向直接投資均保持相對活躍，既是對外直接投資的主要東道國，也是全球外商直接投資的重要目的國，對長期資本的跨境流動具有較豐富的管理經驗。自上世紀八九十年代以來，美英的境外投資流量凈額的波動性持續加大，顯示雙向投資流量規模的增加。從趨勢看，兩國境外投資流量凈額始終圍繞0值橫軸進行往復性波動，總體呈現出“長期凈值中性”的理論預期狀態。與之相對，主要發展中經濟體特別是如墨西哥、印度、馬來西亞等新興市場國家，其境外投資流量凈額仍主要呈現出負值，即吸引外商投資流量大于境外投資；而西班牙、日本等國家的境外投資流量規模仍持續大于利用外資，因而境外投資流量凈額基本維持在正值狀態。

四、我國境外投資安全風險研判

在取得突出發展成果的同時，我國境外投資在新形勢下亦面臨諸多挑戰，尚存在多個層面的安全風險敞口。對這些風險敞口的準確測度與識別，是全面厘清境外投資自身發展風險和對國民經濟安全擾動的基礎，也是進一步提升境外投資質量水平的關鍵前提。

（一）宏觀維度：境外投資質與量的協調性不足

1. 我國境外投資與經濟發展階段不相匹配

研究顯示，一國境外投資凈額（人均值）與該國人均GDP（或GNP）存在統計相關性。當境外投資凈額（人均值）由負轉正時，反映出此時開放型經濟從以吸收國際長期資本為主，轉變為以長期資本的對外輸出為主。與此同時，這一轉變過程通常對應了較高的人均GDP水平，表明國民經濟已進入從低等發達向中等發達水平的過渡階段。鄧寧對1967—1987年67個經濟體的數據研究顯示，一國境外投資流量凈額進入第Ⅲ階段時，人均GNP將在2000—4750美元波動，進入第Ⅳ階段時，對應的人均GNP將超過5000美元。但由于時間較久，鄧寧標準對當前研究的參考價值相對有限。聯合國貿發會議在《2006年世界投資報告》中，結合全球范圍數據給出了較新的判斷標準（表2），可對當前研究提供一定的參考價值。

由表2可知，我國人均境外投資凈額首次轉正出現于2015年，當年人均GDP為7989.7美元，遠低于UNCTAD統計的約25000美元的國際經驗水平。如圖2所示，我國的境外投資凈額在轉正值后快速沖高回落，出現較大幅度波動，在短時間內走完了發達國家數十年的發展趨勢。在此過程中，我國人均GDP保持平穩增長，且實際值最高僅為1.27萬美元/月左右，因此，有以下假設結論：在統計周期內，我國人均境外投資凈額的發展趨勢，超出了國際經驗所對應的長期經濟發展規律。

2. 境外投資低質量擴張下的“債權陷阱”問題

央行及外管局有關報告顯示，我國境外投資收益率依然偏低，遠低于外資在華9.1%的投資收益率。在經濟尚達到較高發展階段時期，境外投資的高速擴張及大幅波動，可能顯示我國長期資本流動中包含部分非市場化、非理性因素。與行業發展到一定階段或企業國際化經驗能力成熟后的自發國際化訴求不同，非市場化、非理性的境外投資可能面臨更高的淘汰率、更低的投資回報，進而導致更高的投資風險。在美歐加息抑制全球需求背景下，我國貿易也面臨順差進一步收縮的不確定性，未來出現經常項目逆差的風險不能排除。

管濤（2019）、余永定（2023）等認為，我國作為全球第三大債權國，一旦出現經常項目逆差，將可能導致經濟陷入“債權陷阱”。外部需求是推動我國經濟增長和增速穩定的主要動能之一，經常項目逆差引發“債權陷阱”，將對我國經濟平穩運行構成顯著不利。在美歐加息抑制全球需求背景下，我貨物貿易順差面臨進一步收縮的不確定性。一旦我國經常項目陷入逆差風險，將對經濟穩定增長構成明顯拖累，進而可能導致龐大的存量境外資產以“債權陷阱”的方式擾動國家整體經濟安全。截至2023年3月底的2022財年，日本貿易逆差創下21.73萬億日元（1美元約合142日元）新高。5月，日本貿易逆差額為1.37萬億日元，自2021年8月起連續22個月呈現逆差。但與此同時，2022年，日本境外投資收益大幅增加，達到了35.56萬億日元，這讓日本維持住了經常項目的總體順差。可見高質量的境外投資可以在特殊時期提供經濟增長動能，發揮平抑經濟周期波動的重要作用。

（二）中觀維度：產業升級動能面臨弱化

《2022年度中國對外直接投資統計公報》數據顯示，截至2021年末，我國對外直接投資存量為2.74萬億美元，占全球比重為6.7%，連續六年排名第三。從我國境外投資的存量行業分布看，對外直接投資已涵蓋了國民經濟的所有行業類別，其中，存量規模上千億美元的行業有六個，分別是租賃和商務服務業、批發和零售業、金融業、制造業、采礦業、信息傳輸/軟件和信息技術服務業。以上六個行業存量合計23901.7億美元，占中國對外直接投資存量的85.8%。存量占比超過1%的行業還包括房地產業、交通運輸/倉儲和郵政業、建筑業、電力/熱力/燃氣及水的生產和供應業、科學研究和技術服務業。總體看，我國境外投資的行業分布在平衡優化發展方面取得了突出成果，但目前仍面臨一些問題，形成了一些風險敞口。

1. 存在脫實向虛和監管缺位的風險敞口

行業數據顯示，截至2021年末，租賃和商務服務業以11151.4億美元的存量高居榜首，占中國對外直接投資存量的40%，其中包括以投資控股為主的對外投資活動，主要分布在中國香港、英屬維爾京群島、開曼群島、新加坡、美國、澳大利亞、英國、盧森堡等國家和地區。該行業領域的境外投資，本質上屬于對外直接投資概念下的資本運作，且主要流入了以香港為代表的避稅地，以及以美、澳為代表的發達經濟體。這些長期資本在進入上述地區后，是否參與了實體經濟生產與企業的戰略決策，以及資本是否發生轉投，資本的最終目的地是哪里，目前均缺乏可靠的官方統計，存在監管真空和研究空白。租賃和商務服務業已成為目前占我國境外投資存量比重最高，同時也是國內跟蹤、研究和監管最不充分的領域，對我國海外資產的安全存續構成持續不穩定性影響。此外，相關長期資本的流出，是否在客觀上對國內資源的梯度配置升級發生了替代作用，尚缺乏可靠的實證研究，其對我國境外投資的行業安全帶來的潛在風險敞口不容忽視。

2. 制造業集中較快流出，對國內產業體系穩定與結構升級構成風險敞口

制造業是我國第四大境外投資行業領域，截至2021年末，海外存量規模已達2632.6億美元，僅次于租賃和商務服務業、批發和零售業以及金融業，同時也是規模占比最高的非服務業門類。2021年我國制造業境外投資流量為268.7億美元，比上年增長4%，占流量總額的15%。制造業企業也是境外投資最為活躍的主體，占投資者的三成以上。從趨勢看，自有統計數據以來，制造業始終在我國境外投資中占有重要比重，投資流量規模在2010年即已接近50億美元。伴隨我國境外投資的階段性加速擴張，制造業境外投資在2015年出現躍增，由此前不足100億美元增加至接近200億美元，2017年峰值時期更達到295.1億美元，此后雖有所回調，但仍處于每年250億美元以上的高位水平。從今年情況看，制造業對外投資存在主動投資與被動投資兩種動因。其中，主動投資主要為企業根據自身的國際化發展戰略，自主決策的投資行為，對國內地方經濟影響有限；相對而言，近年被動投資明顯增加，主要是受美歐貿易壁壘高企影響而作出的決策。此類投資的集中出現及持續發展，可能對國內供應鏈及國內區域間的產業梯度轉移造成潛在不利影響，亦應高度加以關注。

從制造業門類下的二級子行業看，我國境外投資主要流向汽車制造業、計算機/通信和其他電子設備制造業、金屬制品業、專用設備制造業、有色金屬冶煉和壓延加工業等行業，其中流向裝備制造業的投資141.2億美元，增長18.7%，占制造業投資的52.5%。目前看，我國境外投資最穩定、亦是占比最多的制造業領域是汽車制造業，自2016年有統計數據以來，穩定保持年均約40億美元的投資規模。其次是計算機/通信和其他電子設備制造業，每年保持約30億美元的流量規模。再次，有色金屬冶煉和壓延加工業呈現穩定增長，從年均5億美元達到年均20億美元的規模。此外，紡織、家具制造、通用設備、電氣機械等我國傳統出口領域的境外投資規模基本保持穩定，年均境外投資在10億美元以內。從數據看，目前我國制造業的二級子行業境外投資均保持相對平穩狀態，沒有出現個別行業激增或過快漲落現象。總體上，當前國內制造業產能充裕、技術相對成熟，已發展到有能力開展跨境投資的發展階段。表明在中觀層面，境外投資尚無全局性、爆發性的風險狀況，關于產業空心化、梯度轉移替代等市場擔憂，尚停留于行業內部或部分區域內部，尚未形成規模性、緊迫性的風險事件，但須基于地方反映的現實情況加以持續跟蹤和觀察，防范潛在風險升級。

3. 關鍵原材料行業領域投資比重偏低，以雙循環保障國內供應鏈穩定能力仍顯不足

數據顯示，我國采礦業投資存量為1815.1億美元，在主要行業門類中排名第五，在我國境外投資中占有重要比重。但從流量數據看，我國采礦業早在2013年即已達到流量峰值，當年投資規模達248.1億美元，此后流量逐年遞減，2017年曾出現-37億美元的礦業投資集中撤資現象（與當時國際大宗商品市場持續低迷、國內需求下降有關）。自2018年以來，我國礦業企業境外投資逐年增長，年流量從46.3億美元增加至2021年的84.1億美元，但較2013年前后的高位水平仍有明顯差距。新時期對國際礦業資源的開發、利用、共贏面臨機遇期，相關領域投資應得到助力與提升。

此外，我國第一產業總體境外投資占比依然偏低，農/林/牧/漁業的投資存量僅為188.2億美元，占比僅0.7%。其中，農業占22.8%、林業占20.4%、漁業占8.6%、畜牧業占4.4%、農/林/牧/漁專業及輔助性活動占39.5%。此外，境外投資對我國外貿的拉動作用仍然不強。據商務部統計，2021年我國境外投資實際帶動出口2142億美元，占我國貨物出口總值的6.4%；帶動貨物進口1280億美元，占貨物進口總值的4.8%。與之相對，外商投資企業在我國外貿中所占比重超過30%。未來，海外農業資源的開發利用對我國供應鏈穩定亦具有重大意義，在疫情及烏克蘭危機時期，國際糧食供應緊張狀態聲猶在耳，相關領域投資不應在境外投資結構中受到擠占和邊緣化，進一步優化境外投資的行業結構，提升關鍵原料領域投資的比重，加強境外投資對國內經濟安全、產業安全、供應鏈安全的保障作用任重道遠。

（三）微觀維度：企業境外投資經營風險顯著上升

1. 國有企業境外投資運營風險上升

長期以來，國有企業尤其是央企，是中國企業“走出去”的中堅力量。2021年我國境外投資流量規模中，公有制經濟控股主體的境外投資規模仍占54%。現有的約2.5萬億美元的非金融類投資存量中，僅國有企業持有比重達到51.6%（2006年以前高達80%）。從實踐經驗來看，非公有制經濟主體貢獻了我國境外投資的主要項目數量，而公有制經濟主體則貢獻了主要的大型項目。特別是央企境外投資，國資委數據顯示，目前央企海外資產規模已達8萬億元左右，存續海外項目超過8000個，平均項目規模接近10億元。國有企業和相關項目的海外運營績效，對我國國有資產的安全穩定和保值增值具有深遠影響。

一是國有海外資產“巨虧”案例時有發生。國有資產海外運行效益偏低問題持續存在，已成為損害國有資產安全的重要風險點。2022年6月，審計署官網公布的《國務院關于2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，18家央企的1427戶境外子企業中，有近3成出現虧損，其中有的連續3年虧損，有的境外事項“出血點”長期未止血，已拖累集團公司發展。還有的過度依賴境外非主營業務，可持續經營存在較大風險。此外，審計署在2017年抽查的20家央企的155項境外項目中，因投資決策和管理制度不完善、調研論證不充分、風險應對不到位等，有61項形成風險384.91億元。審計署2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況顯示，對10家央企抽查的93項境外項目中，有62項不同程度地存在論證不充分、未按程序報批等問題，其中的10起重大違紀違法問題線索，造成國有權益損失風險，金額達142.7億元。

二是國有海外項目監管審計機制不完善，難以徹底堵漏。當前，國資委、發改委、商務部等國有資產主管部門對海外投資項目的監管方式主要包括：大型項目的事前核準、一般項目的真實合規性核查、重大項目及國內人員赴外抽查審計、企業信息上報、企業自主審查等方式。總體看，近年在國有海外資產監管及央企海外項目監督方面進行了有效的探索，如出臺《中央企業境外投資監督管理辦法》（2017）等部門規章；開展了央企個人持股和離岸公司以及境外國有產權注資或轉讓、境外紅籌上市等國有產權變動的清理工作；還與外交部等相關部委開展了對央企資產的“境外檢查”工作。但是，這些監管手段與快速增長的海外項目數量和規模相比，仍明顯不足，海外重大項目貪腐案例時有發生。

三是國有海外資產及人員安全事故時有發生。央企開發項目部分集中于資源富集但營商環境及基礎設施狀況相對惡劣、私有企業無意愿或無實力拓展業務的國家或地區。這些國家的整體發展水平不高，也是政治紛爭及地區利益博弈的熱點地區，導致境外投資企業資產及人員安全事故時有發生。而對于像中東石油國等經濟實力相對較強的國家，又存在西方勢力盤踞、國內教派沖突等不利條件。

2. 中資企業海外生存環境出現不利變局

近年來，國際市場環境、政策環境、營商環境加速調整，境外投資企業首當其沖，海外生存與穩定盈利均面臨多重壓力挑戰。從國際市場環境看，疫情、地緣沖突、非常規經濟政策輪番擾動世界經濟運行，全球主要經濟體疫情后復蘇表現低于預期，市場需求因歐美大幅加息受到抑制。在此背景下，很多受資東道國出現匯率大幅波動、金融市場緊張、貸款成本上升、國際供應鏈阻滯、物流放緩，原料及中間品價格上漲等多重不利市場因素疊加。境外投資企業普遍出現海外經營壓力加大、盈利能力下降等問題，境外投資企業倒閉、虧損現象增多。疫情及中美博弈背景下，部分企業受到上下游需求方壓力，在海外新建制造基地，以“中國+1”模式提前防范供應鏈安全風險。此外，因歐美貿易壁壘問題，近年來大量制造業企業通過境外投資規避高額關稅，進而維持在發達國家的市場份額，對東南亞、墨西哥、巴爾干、中東歐等地投資中，相關比例快速升高。但此類投資并非企業國際化發展一般規律，本質上是逆全球化背景下的階段性舉措，客觀上可能造成產能重復和資源浪費。對于企業長期發展、國內出口和產業梯度轉移帶來的替代性作用存在不確定性，需加以密切關注。

3. 歐美等發達經濟體不利政策合圍，針對中資的不公正監管現象增多

近年來，發達國家外資政策大幅收緊，外資安全、反補貼、反壟斷、社會責任、企業合規審查政策紛紛落地，高科技等戰略性新興領域成為“眾矢之的”，對發達國家的投資與海外經營如履薄冰。據東部某地投資主管部門反映，近年來其轄內備案項目因遭遇美歐投資安全審查而導致投資失敗的案例不斷增加，另有多家企業反映在美歐遭遇不公正監管等。

4. 企業自身國際化經驗能力不足，掣肘長期發展

一些企業盲目的投資決策對后續的經營造成了困難，也對企業整體發展造成了一定損失。有些企業將境外投資的重點放在娛樂及房地產等非實體經濟領域，造成跨境資金流出的大幅增加；有些企業忽視環保、能耗、安全等標準和要求，在東道國引發了一些矛盾和糾紛，造成經濟損失，損害了我國對外形象；部分企業只重短期盈利，盲目搶占海外市場，在東道國與同類企業特別是其他中資企業發生惡性競爭，引發價格戰等非理性市場行為，最終導致兩敗俱傷、市場拓展失敗。《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》中明確提出，要“鼓勵民營企業拓展海外業務，積極參與共建‘一帶一路’，有序參與境外項目”，并提出將“更好指導支持民營企業防范應對貿易保護主義、單邊主義、‘長臂管轄’等外部挑戰。強化部門協同配合，針對民營經濟人士海外人身和財產安全，建立防范化解風險協作機制”。未來，中資企業國際化之路仍需政府和企業共同發力，保障自身安全發展，更好維護國家海外利益（表3）。

五、統籌發展與安全，提升我國境外投資

質量和水平的政策建議

百年變局加速演進，國際環境變亂交織，我開放型經濟高質量發展面臨新形勢、新任務、新挑戰。在不斷推進我國境外投資邁入高質量發展新階段的同時，應全面加強對投資安全問題的關注與引導，將統籌發展與安全作為新時期境外投資質量水平提升的關鍵前提與重要原則，切實保障境外投資對我國總體國家安全觀與安全體系建設的鞏固與促進作用，以確保糧食、礦產、供應鏈與金融等領域的安全穩定為前提，全面統籌優化新形勢下的境外投資行業與區位布局，推進境外投資管理體制機制加速完善。

（一）優化行業布局

第一，把握機遇，擴大能礦資源領域境外投資規模。國際礦產資源領域合作的戰略意義日益突出，全球礦產資源投資正在成為大國博弈的新一輪主戰場。應積極推動境外投資實現質的有效提升和量的合理增長，助力我國金融資本與礦業資本抱團出海，構筑中國特色能源礦產資源境外投資高質量發展標準規則體系，打造中國氣派的全球航運及專業服務體系。打通海陸運輸及服務領域梗阻，增強海外能礦投資與人民幣國際化的有效互動與相互支撐。

第二，提升糧食農業領域境外投資水平。新形勢下農業安全的新內涵，是指在糧食產量穩居高位、農產品消費需求持續升級、農業對外開放力度不斷加大的新形勢下，對農產品供給進行多維度展開，形成從“數量型安全”向“質量型和能力型安全”、從“單一安全”向“全鏈條安全”、從“消極安全”向“積極安全”等轉變的新認識。要抓住維護糧食安全和提升農業自主安全保障能力這條主線，一是培育壯大農業對外開放主體，二是優化調整重點地區經貿布局，三是切實做好各環節風險防控，四是深化全球糧食安全與農業領域治理等主要任務，五是更高水平推進農業對外投資。

第三，加速傳統優勢行業“穩鏈”與“拓鏈”結合。中國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，制造業增加值連續12年保持世界第一，220多種工業產品產量位居世界第一，在輕工紡織、汽車、電子信息等領域形成了一批產業配套齊全、集聚度高的產業集群，在全球產業鏈供應鏈中處于關鍵地位。中國企業要突出自身比較優勢，創新對外合作方式。除了傳統的“綠地投資”之外，中國企業還可以靈活運用跨國并購、股權投資、合作聯盟、工程承包等方式與海外伙伴開展合作。同時，進一步豐富投資目標、投資國別的選擇范圍，特別是加大對廣大發展中國家的關注和投資力度。此外，中國企業還要發揮好自身管理優勢和經驗優勢，積極融入并造福當地社會。

第四，強化戰略新興行業“增鏈”與“強鏈”結合。在新能源汽車、新材料、芯片技術等領域，需要按照我國產業鏈領域的競爭優勢以及境外投資的不同訴求，分別施策。一是以境外投資提升光伏、新能源汽車、儲能電池等優勢產業增強全球競爭力，實施“光伏全球布局”計劃。二是對新材料等我尚不具核心優勢的新興行業，應在保障產業鏈安全的前提下，以境外投資開展國際合作，補齊在研發、工藝、設備等領域的技術短板。三是提升在全行業領域利用人工智能、綠色化新技術提升國際競爭力的能力。

（二）優化區位布局

要全面貫徹黨的二十大精神提出的“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”，深入貫徹習近平總書記關于“促進世界和平與發展，推動構建人類命運共同體”的指示精神和治國理政新理念新思想新戰略，把握好世界經濟大趨勢和小氣候之間的關系。將塑造與共建“一帶一路”有利的外部環境作為關鍵抓手，繼續聚焦重點國家、重點領域、重點項目，持續創新共建“一帶一路”合作方式、拓展共建“一帶一路”合作領域，將共建“一帶一路”作為我國對外開放的長期性、統領性戰略來實施，同時要統籌發展與安全，完善風險防控體系，加強國際地緣政治風險研判，不斷化解共建“一帶一路”所面臨的新問題、新挑戰，持續擴大高水平對外開放，堅定不移推動經濟全球化。

一是培育“硬科技”產業集群，面向歐盟、新加坡等共建“一帶一路”發達經濟體，大力引進優質外資，促進先進制造業和現代服務業發展。積極推進中東歐工業化國家來高新區投資。支持有實力、有條件的企業重點在中亞、西亞建立海外合作中心、海外科技園、產業園或企業孵化器，搭建對外產業開發平臺，引導企業組團實施鏈條式開發。二是鼓勵和支持有條件的企業“走出去”跨國經營和戰略并購，在全球范圍內布局產業鏈和供應鏈。以糧食及戰略性礦產資源安全為導向，深化拓展能礦、糧食務實合作，推動共建國家間礦產資源和糧食遠距離傳輸網絡建設，織密共建“一帶一路”糧食和能礦運輸網。三是探索促進共建“一帶一路”產業鏈供應鏈新型合作模式，利用當前已建成的中國境外產業園區，通過園區、進園企業的本土化延伸發展，“一區域一策”制定共建“一帶一路”投資合作方案。

與此同時，進一步優化對七大地理區位板塊的國際合作布局。在中亞板塊，以互聯互通及能源資源合作為重點，境外投資強調“穩”與“暢”，確保西北邊疆安全穩定；在南亞板塊，以建設通往印度洋的戰略通道為要，拉緊利益紐帶；在東南亞板塊，構建以我為主的產業鏈供應鏈體系；在東北亞板塊，以構建區域經濟循環為要，深化歐亞經濟聯盟對接；在中東歐板塊，把穩對歐合作基本盤；在非洲板塊，打造海外資源要素儲備基地；在拉美和大洋洲板塊，提升合作層級，多元化布局境外合作網絡建設。

（三）多措推進境外投資安全保障體系建設

一是加快完善我國境外投資管理政策體制機制。研究推進境外投資領域立法，更新完善現有政策體系。進一步理順投資主管部門職能，以歸口管理為切入點，加快管理體制機制創新。

二是優化境外投資政策支持體系。加大政府服務力度與公共品投放，完善境外投資信息共享機制。提高對境外投資企業的政策支持力度，進一步細化窗口指導工作。

三是加強境外風險防控和利益安全保護指導。探索建立海外投資風險評級體系。進一步推進境外中資企業、協會、使領館等機構合作互助。完善對境外投資項目特別是國有海外項目的全生命周期管理。

四是助力企業提升境外投資安全能力建設。組織各相關部門定期開展“走出去”企業調研，系統梳理境外經貿合作區建設存在的問題，建立境外投資企業向上為題反饋渠道。

五是提升雙多邊經貿規則對境外投資的安全發展保障。積極推動與更多的國家簽署投資保護協定，主動對接國際高標準投資規則，加強制度銜接，穩步提高在國際投資規則制定中的話語權和影響力。

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① 境外投資凈額=境外投資-外商直接投資。

Offshore Investment Development and Security： Assessment and Policy Recommendations

Yuan Shenglong

（Institute of Foreign Economic Research， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： Under the century-old changes， the domestic and international environment is complex and evolving， and coordinating development and security has become the priority for China to improve the level of overseas investment. After comprehensively combing the achievements， challenges and opportunities of China's overseas investment under the new situation， comprehensive research and judgment： China's overseas investment has achieved fruitful development and has entered a more mature development stage of two-way investment "long-term net balance". But at the same time， China's overseas investment security still has multiple levels of risk exposure in macro， meso and micro dimensions， such as the mismatch between overseas investment and the development stage of the economy. Efforts should be made from the three directions of key industries， key locations， and institutional mechanisms to actively consolidate and enhance the role of overseas investment in supporting the construction of security systems in energy and mining， grain， industrial chain， and finance; under the guidance of "Belt and Road"， we will balance and optimize the investment layout in seven global geographic sectors; and comprehensively improve the safety guarantee system and management system for overseas investment.

Key words： Overseas Investment; Development and Security; Risk; Response

（收稿日期：2023-10-15? ?責任編輯：羅建邦）