論政府購買服務項目的績效評價研究

吳能全 周常利 柳 楊 王世英 廣東中大管理咨詢集團股份有限公司

全面實施預算績效管理是黨中央和國務院的重要戰略決策，旨在推進國家治理體系和治理能力現代化，深化財稅體制改革。這一舉措對于提高財政資金的使用效率具有至關重要的意義。為了有效推進政府購買服務改革，在2022 年3 月25 日，財政部發布了《關于做好2022 年政府購買服務改革重點工作的通知》(財綜〔2022〕51 號)。在該通知中，明確強調了加強政府購買服務項目的事中監控，以確保項目的有效執行。通過監控項目的執行過程，可以及時發現問題并采取相應的措施，以保證項目的順利進行和質量的高效提升。此外，通知還強調了績效評價結果的應用，意味著績效評價將成為評估和決策的重要依據。績效評價可以對項目的成效和效益進行客觀評估，為后續政府購買服務的決策提供有力支持。

一、政府購買服務項目績效評價概述

(一)政府購買服務績效評價內涵

政府購買服務所需資金來自財政，因此進行政府購買服務績效評價對于評估財政資金的有效利用至關重要。績效評價從經濟性、效率性、效益性和公平性四個方面考量政府購買服務所投入的財政資金是否具有價值。政府購買服務績效評價貫穿于服務購買的決策、過程實施、服務產出以及項目效益的全過程。

(二)政府購買服務績效評價的作用

政府購買服務項目的績效評價是保證政府購買服務質量和效益的重要手段，也是政府管理和決策的重要依據。因此，如何進行科學合理的政府購買服務項目績效評價，對于政府提升服務水平、實現有效管理、提高公共服務效率等方面具有重要作用。

第一，提供高質量的公共服務。政府購買服務項目績效評價是為了確保政府購買的服務項目能夠真正滿足公共需求，提供高質量的公共服務。通過評價服務機構的績效，政府可以了解服務機構是否按照約定的服務質量標準執行服務，是否達到了政府要求的質量水平。對于出現的問題，政府可以及時與服務機構溝通解決，避免出現不必要的糾紛。同時，政府也可以將評價結果作為服務機構續簽合同、績效獎勵和懲罰等方面的依據。

第二，動態監控預算執行。政府通過對購買服務績效評價的結果分析，衡量該項目是否達到預期目標，查找實際執行情況與預期目標之間的差距，并針對存在的偏差進行關注和整治。特別關注存在偏差的部分，并進行重點關注和整治。動態監控與績效評價相結合，使政府能夠全面掌握購買服務的執行情況。這樣的監控機制確保項目按計劃進行，并及時采取糾正措施以消除任何偏差。這有助于提高購買服務的質量和效益，確保預算資金的有效利用。同時，政府還能夠不斷改進預算安排，更準確地滿足公眾需求，以提升政府購買服務的透明度和效率。

第三，提升政府購買服務的效率。政府購買服務需要耗費大量的財政資金，通過對服務項目的績效評價，政府可以掌握服務機構的服務效率和執行情況，了解服務機構在服務項目執行中是否存在不合理的情況，是否存在低效甚至是浪費資金的現象，進而采取相應的措施加以改進。通過評價結果，政府可以對服務機構的績效進行量化分析，對高效的服務機構給予更多的支持和優惠，對低效的服務機構則進行監督和管理。

第四，實現資源的優化配置。政府購買服務需要投入大量的財政資金，對于資金有限的政府而言，需要對服務項目的效益進行評價，以確保投入的資金得到最大的回報。通過評價服務項目的績效，政府可以了解不同服務項目的效益情況，發現效益低下的服務項目，優化資源配置，提高服務項目的效益，從而實現公共資源的最優配置。

第五，加強政府對服務機構的監管。政府購買服務需要對服務機構進行監管，以確保服務機構遵守服務合同、執行服務承諾，以便使公共服務的質量和效益得到保障。通過對服務機構的績效進行評價，政府可以了解服務機構在服務項目中的表現，發現服務機構的問題，采取相應的措施進行整改和監管。此外，評價結果可以作為政府與服務機構溝通和協商的依據，從而加強政府對服務機構的監管。

二、政府購買服務項目績效評價存在的問題

(一)評價目標與指標設置不科學合理

政府購買服務項目的績效評價目標與指標設置不科學合理，將導致政府購買服務項目績效評價的準確性和可信度大打折扣，無法真正反映服務提供商的服務質量和政策目標的實現情況。這一問題主要表現在以下幾個方面：一是缺乏目標和指標的科學性和針對性。政府在購買服務項目時，往往缺乏對政策目標和服務需求的深入了解和分析，導致評價目標和指標缺乏科學性和針對性。二是評價指標缺乏綜合性和系統性。在設置績效評價指標時，往往過于片面和單一，忽略了政策目標和服務需求的多樣性和復雜性。例如，在某些服務項目中，可能只考慮了服務的數量，而忽略了服務的質量、用戶滿意度等指標，導致評價結果無法全面反映服務質量和政策目標的實際情況。三是評價指標的重要性和權重分配不合理。在設置評價指標的重要性和權重時，往往缺乏科學性和合理性。例如，在某些服務項目中，可能將某些次要指標的權重賦予過高，而將某些關鍵指標的權重賦予過低，從而影響評價結果的科學性和可靠性。

(二)評價方法單一化、不科學

評價方法的單一化和不科學性會導致評價結果的失真和偏頗，無法準確反映政策目標和服務需求的實際情況。這一問題主要表現在以下幾個方面：一方面，評價方法單一化。政府在進行績效評價時，往往只采用單一的評價方法，如問卷調查、實地考察等，忽略了其他重要的評價方法。這種單一化的評價方法無法全面反映政策目標和服務需求的實際情況，導致評價結果的失真和偏頗。另一方面，評價方法不科學。政府在選擇評價方法時，往往缺乏科學性和可行性的考慮，可能會選擇一些不適合評價對象的評價方法，導致評價結果的失真和偏頗。例如，在某些服務項目中，政府可能會采用不適合該項目的問卷調查等評價方法，導致評價結果的不科學。此外，評價方法的數據收集和處理方式不規范。政府在收集和處理評價數據時，往往缺乏規范性和科學性，這可能會導致評價數據缺失或錯誤，直接影響評價結果的可靠性和科學性。

(三)績效評價結果應用難

政府購買公共服務績效評價結果應用難主要體現在以下幾點：一是績效評價結果流于形式。評價結果得不到及時的應用和落實，往往只是形式上的一份報告，不能夠真正起到改進政府購買公共服務的作用。二是政府購買公共服務的績效評價結果往往沒有與預算安排掛鉤，無法對服務提供商的績效產生直接的經濟激勵和約束作用，服務提供商沒有明確的目標和獎懲機制，導致績效評價結果得不到及時落實。三是政府購買公共服務的績效評價結果缺乏有效的事后責任追究機制，評價結果得不到有效的落實，導致政府購買公共服務的績效沒有得到改進，不能夠滿足公眾的需求。四是政府購買公共服務的績效評價缺乏有效的激勵和約束機制，服務提供商缺乏明確的獎勵和懲罰機制，不能夠提高其績效和服務質量，導致績效評價結果得不到有效應用。五是績效評價結果往往缺乏公正公開的評價過程和結果，導致評價結果的可信度和公信力受到質疑，使得評價結果得不到有效的應用。六是績效評價結果不能夠及時應用于公共服務提供方式的轉換，使得政府購買公共服務的績效得不到及時提高和改進。七是政府購買公共服務的績效評價結果缺乏客觀科學性，評價標準和指標不夠科學合理，導致評價結果得不到有效的應用和落實。

三、政府購買服務項目績效評價優化的對策

(一)強化目標管理，核定立項信息并制定標準

確保績效評價的有效性和準確性，需要考慮以下幾個方面。首先，績效目標應同時具備效率導向和質量導向。可以應用目標管理中的SMART 原則，評估績效目標是否是“專業的”“可衡量的”“可達到的”“相關的”和“有時間期限的”。在這個過程中，需要剔除那些只注重走流程、追求政績、以政府購買服務名義變相融資的項目。同時，績效目標也應成為項目跟蹤評價和事后評價的重要判斷依據。其次，需要評價項目的必要性和可行性。通過立項論證，評估某項服務是否符合公眾需求，以及社會組織供給是否更為有效率。這可以防止通過政府購買公共服務來推卸政府職責，避免造成不必要的人力和財力浪費。第三，要評價決策程序的科學性和有效性。在項目涉及招投標工作時，要嚴格做好社會組織的資質審核、做好準入審核、了解組織機構設置情況，確保合同內容真實、公正。第四，績效評價指標體系應與預算編制同步設計。指標體系應該全面完整，對政府購買公共服務項目的效率和質量都要設定細致指標進行評價。在指標選擇上，應更多地選取量化指標，采用量化指標進行客觀衡量，尤其要增加對項目的服務質量、滿意度的評價指標的權重。最后，根據績效目標，制定明確、完整的驗收標準和結項驗收標準，確保績效目標的有序實施和完成。

(二)應用全面、綜合的績效評價方法

在評價方法上，要多種評價方法結合使用。相關部門應該綜合運用多種評價方法，比如數據分析，或者引入第三方評價，建立績效評價的專業團隊，包括具備相關專業背景和技能的人員。評價團隊應該具有足夠的評價能力和經驗，能夠設計科學合理的評價指標和方法，保證評價結果的可靠性和科學性。

不同的評價方法有其各自的優缺點和適用范圍，政府應該根據具體情況，選擇合適的評價方法。可以將經濟性、效率性、效果性作為績效評價主題的績效評價方法，以達到評判經濟效益和效果之間關系的作用。三種方式各具特點也各有利弊，但不論哪一種績效評價方法，都具有其局限性和陰暗性，不能取得較理想的效果。同時，在選擇評價方法時，應該充分考慮評價對象的特點和服務內容的復雜性，選擇適合該項目的評價方法。政府應該對評價方法進行科學性和可行性的評估，確保評價方法的科學性和可行性。

在績效評價上，要注重數據收集和處理方式的規范化。政府應該建立規范的數據收集和處理流程，確保評價數據的完整性、準確性和可靠性。政府可以采用現代信息技術手段，如互聯網、大數據等，提高數據的收集和處理效率，同時保證數據的質量和可靠。

(三)強化績效評價結果的應用

首先，需要建立一個考核制度，使績效評價結果與預算安排相掛鉤，并將它們的銜接納入常態化監管。這需要定期開展專項檢查，及時督促整改，確保績效評價結果與預算安排的充分落實。另外，要提升部門和單位對績效評價結果應用的意識，領導層要發揮帶頭作用，從而在績效評價結果的基礎上認真考慮政府購買公共服務項目預算安排，運用績效理念改善預算資金使用效益。

其次，需要構建完善的政府購買公共服務事后責任追究制度框架，適當出臺績效責任追究相關管理辦法，明確界定績效問責的主客體、問責情形、問責方式，規定承接主體責任追究的具體內容形式，從而最大化績效問責與懲戒的可操作性。同時，在分析公共服務項目績效評價結果時，要著重分析其主要失分板塊，采取相應的績效問責和事后責任追究措施。

第三，需要加強第三方評價機構的參與。可以將第三方評價機構的績效評價過程、信用信息和能力評估考核結果納入信息化平臺，并開通投訴舉報通道。這樣做可以嚴肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違規違法行為，確保政府與第三方機構之間的良性互動。通過將這些信息整合到信息化平臺中，可以提高績效評價結果的權威性、專業性和獨立性，進而有利于后續績效評價結果的應用。■