“一帶一路”背景下中國-加勒比發展合作進展及挑戰

步少華

（中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所,北京 100005）

自“一帶一路”倡議提出以來，特別是加勒比國家陸續加入“一帶一路”這5年來，中國根據加勒比國家的發展需要，積極同其開展合作，促進了中加“一帶一路”合作走深走實。雙方合作目前還存在加方債務高企、中方援助設計能力仍待加強、域外干擾不斷等問題。下一步，中方應從強化頂層設計、提升援助精準度、妥處域外干擾等方面切入，推動中加發展合作邁上新臺階。

1 發展合作助力中國—加勒比“五通”建設

1.1 深化政策溝通

一是加強頂層設計。應格林納達政府請求，中方制定了《格林納達國家發展戰略規劃》并于2017年順利交付格方。2019年10月28日至29日，中國和加勒比國家共建“一帶一路”合作會議在格林納達舉行，其間各方達成加強政策對接并落實到基礎設施、金融和旅游等具體領域合作的共識[1]。二是強化統籌協調。中國—加勒比發展中心于2022年7月在山東省濟南市揭牌成立，致力于中國與加勒比國家地方深化合作的相關項目。目前，該中心已同加方開展了抗疫物資援助、菌草技術培訓、網箱養魚培訓等一系列合作。三是搭建交流平臺。圍繞青年外交官培訓、財政管理、貨幣銀行、貿易與相互投資、新聞媒體、旅游管理、應急管理、人道主義能力建設等主題，中方已為加勒比官員舉辦了數十期研修項目，更好地對接了雙方的發展戰略。

1.2 加快設施聯通

一是提升陸路聯通能力。中方援助承建了圭亞那德莫拉拉東海岸道路升級改造、牙買加南北高速和機場高速、多米尼克西部公路重建、蘇里南國家基礎設施建設項目（大連四期項目）、特多庫勒珀立交橋等多個項目。圭亞那德莫拉拉河大橋項目、特多迭戈馬丁立交橋、牙買加蒙特哥貝繞城路和南部路網升級改造、巴巴多斯蘇格蘭地區道路修復項目等項目仍在建設中。二是支持空中樞紐建設。在中企的幫助下，特多的多巴哥島國際機場、圭亞那契迪·賈根國際機場、古巴機場跑道路面修繕工程、多米尼克國際機場項目、格林納達圣喬治國際機場升級改造等項目已經竣工或是仍在實施之中。三是打通海運物流通道。中方承建完工的安提瓜和巴布達圣約翰深水港改擴建項目，有望將該港打造成東加勒比地區最大的航運樞紐和貨運集散中心。中方提供融資、中國公司承建的古巴圣地亞哥港多用途碼頭項目則是中古共建“一帶一路”、互利共贏的成功案例[2]。四是強化通信和電力互聯能力。中方承建的蘇里南國家寬帶項目顯著提升了該國網絡基礎設施建設水平，提升了政府治理效能。中企承建的蘇里南電力系統升級擴建項目也已竣工，提升了該國電力互聯能力。

1.3 推動貿易暢通

一是促進貿易便利化。中國向特立尼達和多巴哥、蘇里南等國援助了集裝箱檢查設備，提高貨物通關效率，更好地打擊走私犯罪。在中國駐蘇里南大使館指導下，天津至蘇里南的海運直航目前已基本實現常態化，顯著提高了中國至蘇里南、圭亞那的海運效率[3]。作為“一帶一路”在加勒比地區的首個落地項目[4]，中企在特多承建的鳳凰工業園已于2023年8月建成交付。該工業園對于促成中特兩國優勢互補、盤活兩國優勢資源、完善兩國相關產業鏈供應鏈、促進兩國經貿往來具有重要意義。此外，中國（浙江）—特多國際貿易展覽會暨經貿交流會還于2023年3月在特多成功舉行，為中國和特多促進雙向貿易采購、促成雙方企業在投資貿易等領域合作提供了重要平臺[5]。二是提升貿易發展能力。中方為加方舉辦多期與貿易相關的專題研修項目，內容涵蓋貿易便利化、貿易與相互投資等相關議題，推動了相關國家貿易政策的對接協調。

1.4 促進資金融通

一是搭建雙多邊融資合作平臺。在多邊層面，中方專門成立了總規模達25億美元中國—加勒比基礎設施專項貸款，并同時通過中拉合作基金、中拉產能合作投資基金等對拉美一攬子融資舉措，為加勒比國家的基礎設施、產能建設提供融資服務。中國還加強與加勒比開發銀行合作，促進更多資本流入加勒比的基礎設施、環保、衛生等領域。在雙邊層面，中國（山東）—牙買加投資對接會于2023年在牙舉辦，為促進兩地投資合作搭建了平臺。二是支持國際發展籌資向加勒比傾斜。中方支持補齊全球治理體系中的南方短板，倡導國際發展機構和融資機制向以加勒比國家為代表的小島嶼發展中國家傾斜。

1.5 增進民心相通

一是實施民生工程。中方始終致力于幫助加方補齊基礎設施和基本公共服務短板。為牙買加、格林納達、蘇里南、特多等國援建多批次低收入保障房；向圭亞那、巴巴多斯、特多、多米尼克等國派出多期醫療隊，“光明行”眼科專家組、“和平方舟”號醫院船亦受到加方熱烈歡迎；援格林納達、多米尼克、蘇里南等國的農業合作項目也開展得有聲有色，援巴巴多斯糧食安全中心和農業培訓學校項目則有助于提升巴糧食安全保障能力；援多米尼克的颶風災后重建學校項目、援牙買加的西部兒童醫院項目、援特多的阿利瑪醫院項目，援蘇里南的瓦尼卡醫院項目等，有力提升了受援國的教育、醫療水平。二是加強文體合作。中方援建的特多國家藝術表演中心、多米尼克國家板球場、多米尼克羅索兒童游樂場等設施，中企在蘇里南捐建的蘇里南國家智力運動中心，中方邀請牙買加青少年運動員赴華訓練等，都極大支持了受援國的文體事業發展。

2 中國—加勒比發展合作存在的挑戰

隨著中加共建“一帶一路”不斷走深走實，雙方的發展合作也逐漸進入深水區，一系列內外挑戰開始浮出水面。

2.1 加勒比國家的經濟受重創

近年來，隨著諸多外部風險因素不斷聚集，加勒比國家的收支情況加速惡化，債務水平日漸高企，脆弱性不斷凸顯。疫情前，加勒比國家的國民收入主要來自旅游業收入、僑匯、吸引外國直接投資等。另外，小島嶼國家的外國直接投資又集中于旅游業[6]，因而赴加勒比的外國投資也大幅下降。與此同時，加勒比國家又因其較高的國民收入水平而無法獲得國際優惠融資，外部流動性進一步收緊。在這種情況下，加勒比各國的外債水平不斷攀升。據統計，截至2022年8月，加勒比國家的平均公共債務水平已高達90.1%，遠高于發展中國家77%的平均水平。其中，蘇里南于2020年宣告違約，巴巴多斯、巴哈馬、多米尼克、安巴、牙買加的債務水平都超過或是非常接近100%。由于中國的優惠貸款常要求對象國提供主權擔保，對其債務水平要求較高，因而部分加勒比國家近年來開始對來自中國的貸款表現出拒斥心理。比如，牙買加總理霍爾尼斯早在 2019 年時就曾宣布“不再接受任何中國的貸款”，轉而聚焦公私合作伙伴關系（PPP）模式來減輕本國債務。鑒于援外優惠貸款在中國的對外援助總額中占比近50%[7]，加勒比的債務危機實際上給中加雙方的發展合作帶來一絲風險。

2.2 中方援助設計能力仍待加強

作為一個由眾多小島嶼發展中國家組成的地區，加勒比面臨著諸多挑戰。氣候變化對加勒比國家的影響尤為顯著，海平面上升、極端天氣事件增多等問題給當地經濟和社會帶來巨大壓力。鑒于其獨特的地理位置和自然環境，加勒比國家對氣候變化和環境保護等綠色發展問題非常重視，高度敏感。這在無形中給中國對加勒比開展的外援項目及施工方增添了許多的挑戰和阻力。例如，在牙買加，中國企業曾在2016年與牙買加政府簽訂協議，計劃在該國的羊島（Goat Island）建設一個新的集裝箱碼頭。該項目預計投資10億美元，建成后將能夠處理超過150萬個標準集裝箱，并將成為加勒比地區最大的集裝箱碼頭之一。然而，該項目在計劃階段就受到了當地環保組織和社區居民的強烈反對。他們認為該項目會對當地環境造成破壞，并影響當地居民的生活。此外，該項目還可能涉及土地征收和補償等問題，這也引起了當地居民的不滿。在計劃實施過程中，牙買加政府進行了環境影響評估，并聽取了當地社區的意見。然而，由于環保和社區問題一直未能得到妥善解決，該項目一直未能正式啟動。2019年，牙買加政府宣布暫停羊島碼頭項目，并表示將重新評估該項目的可行性和必要性。此后，該項目一直處于暫停狀態。除了傳統援助以外，中國自21世紀初開始向小島國等發展中國家提供氣候變化援助，幫助他們提高應對氣候變化的能力。中國不僅向這些國家提供了資金和技術支持，還通過提供人員培訓、經驗分享和技術轉讓等方式，幫助其加強能力建設。但這一援助始終存在精準度不夠的問題。一方面，中方的援助項目更注重幫助受援國“減緩”氣變影響，對加勒比國家更加關注的氣變“適應”關注不夠[8]。氣變“減緩”是指采取措施減少溫室氣體排放、提高能源利用效率等，以減緩氣候變化的速度和程度。這些措施通常包括提供節能設備、推廣可再生能源技術等。氣變“適應”則是指采取措施來應對已經發生或預計將要發生的氣候變化影響。這些措施通常包括建設防洪設施、提高農業適應能力等。與“減緩”相比，“適應”更加側重于應對已經發生的氣候變化影響，因此對于加方受援國來說更加緊迫和重要。另一方面，中方在援助設計過程中往往更注重物資援助。這些物資援助通常包括提供節能設備、推廣可再生能源技術等。然而，對于受援國較為關注的能力建設項目，如培訓專業人員、加強技術研發等，中方提供的援助相對較少。

2.3 域外干擾因素持續加大

近年來，美國對中國和加勒比國家合作的污蔑與打壓從未停止。鑒于巴哈馬等國距離美本土僅50海里的地緣政治現實，美長期將加勒比國家視為其“第三邊界”或是“柔軟的下腹部”，直指中國在加勒比或中美洲地區加強合作實際上已觸及其“第一島鏈”，對中國的戰略存在的憂慮近年來已呈螺旋上升之勢。部分美鷹派人物認為，相對于拉美其他地區而言，中國對加勒比有著特殊關注。在他們看來，中國在這里開展發展合作，目的無非有三，即獲取礦產資源、發展戰略性港口和航線、解決中國勞工就業問題。受其影響，美政府不斷將正常的中加合作“泛安全化”，持續加大遏華力度。比如，美官員就中國在牙買加、圭亞那等國承建港口項目指手畫腳。美國尤為關注巴拿馬運河周邊的基建項目，多次臆想揣測中國的項目對巴拿馬運河的正常通行構成威脅，對美地緣戰略安全構成潛在風險。美還重點阻撓中加在5G領域的合作。例如，針對中國和牙買加在5G領域的合作，美國駐牙買加大使唐納德·塔皮亞曾在社交媒體上發表言論警告牙政府稱，在網絡建設中不得使用來自中國的5G技術。美國進一步“威脅”稱，如果不聽從這一要求，牙買加的金融系統將有可能遭受打擊。此外，美國也不會對今后發生災害的牙買加施以援手等。該大使的這一言論引發了牙網友的強烈反感。有網友憤怒地表示，“離牙買加的內政遠一點，你們這是霸凌行為”。

3 未來路徑

當前，世界正處于百年未有之大變局，面臨著許多前所未有的機遇和挑戰。全球經濟格局正在發生深刻變化，貿易保護主義、單邊主義抬頭，全球產業鏈供應鏈面臨沖擊，各國經濟復蘇進程分化。同時，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，數字經濟、綠色經濟等新業態新模式快速發展，為各國經濟社會發展提供了新機遇。在這樣的背景下，中國和加勒比國家應該進一步加強合作，共同把握歷史機遇，推動雙方的發展合作潛力得到更充分的釋放，推動中加共建“一帶一路”高質量發展不斷取得新成效，取得更加實打實、沉甸甸的成就。

3.1 加強頂層設計

要完善中加雙邊與區域層面合作的“雙輪驅動”態勢。一方面，應進一步強化中國—加勒比區域合作機制，發揮對中加發展合作的頂層設計與引領作用。首先，應提早適時召開第四屆中國—加勒比經貿合作論壇。在此區域層面開展合作曾經是中國發展與加勒比國家關系的主線。在2011年拉美和加勒比國家共同體（CELAC）成立之前，中國與加勒比國家合作主要遵循雙邊關系與次區域合作并行推進的路徑。以中國—加勒比經貿合作論壇成立為標志，中加次區域合作迎來高速發展時期，成為推進中加全面合作的重要補充。2005年，在中國政府倡議下，中國—加勒比經貿合作論壇成立。該論壇以促進雙方經貿合作、實現共同發展為宗旨，是中國和加勒比國家間級別最高的經貿對話機制。除經貿議題以外，論壇還涵蓋了能力建設、環境保護、文教衛生等諸多領域。然而，自第三屆中國—加勒比經貿合作論壇于2011年召開至今，該機制已中斷長達12年之久。據筆者在與加方進行的交流接觸中所見，加方眾多官員學者甚至表示從未聽聞過該機制。其次，要繼續用好用足中國—加勒比建交國外交部間磋商、外長會等機制。自2016年舉行第一次磋商以來，該機制為促進中加關系發展發揮了重要的作用。雙方應盡快舉行中國和加勒比建交國外交部間第八次磋商，繼續加強對話協商，保持高層交往勢頭，推動各層級往來，擴大政府、立法機構和地方之間的交流合作，加強治國理政經驗的交流。另一方面，要繼續夯實中加雙邊合作。為了更好地滿足加勒比地區的發展需求，中方可以根據實際情況制定針對加勒比國家的發展合作專項規劃。這些規劃可以包括基礎設施建設、農業合作、人力資源培訓等領域，為加勒比地區的經濟社會發展提供有力支持。

3.2 提升援助的精準度和針對性

針對加勒比國家債務高企及重視環保氣變議題等特點，中方援助應進一步強化受援國需求導向，向加方提供更契合其特點和要求的發展公共產品。首先，針對加勒比國家債務高企的問題，中方可以提供更多的開發性金融援助。開發性金融是指通過提供中長期融資支持，幫助發展中國家和地區推動經濟社會發展的項目。這種金融援助不僅能夠幫助加勒比國家緩解債務壓力，還能夠促進當地經濟發展和社會進步。在提供開發性金融援助時，中方可以與加勒比國家共同制定項目計劃，確保項目符合當地的發展需求和實際情況。同時，中方還可以積極探索與加勒比國家的金融機構合作，共同推動開發性金融援助的實施。其次，針對加勒比國家重視環保氣變議題的特點，中方可以提供更多的環保和氣候變化方面的援助。這種援助可以包括提供環保技術和設備、開展氣候變化研究和應對、推動可再生能源的發展等方面。通過這些援助，中方可以幫助加勒比國家更好地應對環保和氣候變化挑戰，促進當地經濟的綠色發展和可持續增長。同時，中方還可以積極開展與加勒比國家的科技合作，共同推動環保和氣候變化領域的創新和發展。再次，中方還可以向加勒比國家提供更多的“小而美”項目援助。這種援助可以包括幫助當地貧困家庭和社區改善生活條件、提高教育水平、改善醫療衛生條件等方面。這些“小而美”的項目能夠幫助當地人民切實感受到中國的發展援助帶來的好處，增強中國人民與加勒比國家人民之間的友誼和合作。在提供“小而美”項目援助時，中方可以與加勒比國家共同制定項目計劃，確保項目符合當地的實際需求和情況。同時，中方還可以積極探索與加勒比國家的非政府組織合作，共同推動“小而美”項目援助的實施。最后，中方應該重視加勒比國家更加致力于“適應”氣變的訴求。隨著全球氣候變化的加劇，加勒比地區面臨著海平面上升、颶風等自然災害的威脅。因此，加勒比國家更加注重適應氣候變化的問題。中方可以與加勒比國家共同制定適應氣候變化的合作計劃，提供技術和資金支持，幫助加勒比國家更好地應對氣候變化挑戰。同時，中方還可以積極參與全球氣候變化治理和環保事業，為加勒比地區的可持續發展做出更大的貢獻。

3.3 強化三方合作

要重視與聯合國、經合組織（OECD）及美西方在加勒比地區開展對話交流和三方合作。通過與聯合國組織、經合組織等國際組織的對話交流和三方合作，可以更好地了解加勒比地區的需求和挑戰，加強中加合作的針對性和實效性。這些國際組織在加勒比地區擁有廣泛的資源和影響力，可以幫助中國更好地了解當地的經濟社會發展狀況、民生需求以及環保和氣候變化等方面的挑戰。通過與這些國際組織的合作，可以更準確地把握加勒比地區的實際情況，制定出更加符合當地需求的合作計劃和項目。同時，可嘗試創新方式，探索與西班牙等歐盟國家、英國、巴西甚至是美國在本地區開展第三方國際合作的可能性，突出中加合作的開放性，鞏固多贏局面。

4 結語

新時代的中國國際發展合作，以推動構建人類命運共同體為引領，精神內涵更加豐富，目標方向更加清晰，行動實踐更有活力。中國國際發展合作規模穩步增長，并更多向亞洲、非洲地區最不發達國家和“一帶一路”發展中國家傾斜。面對諸多挑戰，中國和加勒比各國只有加強團結協作，深化和平合作、平等相待、開放包容、共贏共享的伙伴關系，才能實現持久穩定和發展，更好地攜手共建中國—加勒比命運共同體。