以城為本 以人為本 廣州地鐵TOD 30 年實踐與思考

文：張貽兵｜廣州地鐵集團有限公司副總經理

歷經30 余年發展，廣州市TOD 綜合開發緊扣“交通+產業+社區”的主題，以功能復合、站城一體、產業優先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標和活力新社區。本文從廣州TOD 的發展歷程與未來展望角度介紹了廣州地鐵在TOD 綜合開發方面的探索前進之路。

隨著廣州地鐵成立30 年、廣州地鐵工程建設30 年，廣州地鐵TOD 一起走過了30 年。自二十世紀九十年代以來，廣州始終將軌道交通建設作為引領城市發展的重要選擇與動力支撐。1993 年，廣州地鐵1 號線動工，學習香港“地鐵+ 物業”理念，在1 號線沿線同步規劃了二十多個TOD 項目，開啟了廣州地鐵TOD 開發歷程。廣州地鐵經歷30 年發展，現如今TOD 產品備受市場認可，星樾TOD、琶洲上品、云湖花城、耀勝新世界廣場、江天際等多個項目成為廣州市網紅熱銷樓盤。

一、發展歷程

TOD 的發展歷程，可以分為三個階段：

第一階段，上世紀90 年代初期，廣州市開始學習香港“地鐵+物業”的TOD 發展模式。1991 年，廣州市政府成立地鐵建設指揮部，對地鐵1 號線沿線的土地使用狀況進行調查，并分別從土地整理、規劃方案、投資效益分析和開發理論等角度展開研究，最終沿線推出28 個地塊可用于物業開發，項目采取以引進外資為主的合作開發策略，成立中外合作企業，組成項目公司的合作模式進行開發。這是廣州市有史以來最大規模的舊城中心區更新計劃，也是內地第一批大規模結合地鐵建設推進舊城改造的綜合性開發項目。西城都薈、中旅商業城、捷泰廣場等一批站點上蓋開發項目的成功啟動，解決了1 號線的啟動資金來源，也有力支撐了廣州的舊城改造和產業布局的重塑，取得了一定的成績，但未達預期，產生了一些歷史遺留問題，有些現在還在處理中，影響了廣州地鐵TOD 發展進程。

第二階段，為“十二五”期間的沿線土儲階段，當時新一輪線網建設規劃提出新建7 條新線，投資總額高達1241 億元。為解決地鐵建設資金市財政撥款、市區共建區出資和債務融資外的資金缺口，廣州市采取了軌道交通沿線土地開發收益彌補地鐵建設資金的舉措。按該輪規劃中各區對應的站點數量明確各區的土地開發收益分解任務，并明確了“20+8”個儲備地塊（指20 個站點和8個車輛段），收益目標500 億。此階段充分調動了區的力量參與地鐵建設籌資，基本完成了收益目標任務。但此階段土儲地塊的確定主要著眼于籌資，地鐵站點和車輛段的綜合開發項目未與地鐵統一規劃、統一設計、同步建設，綜合開發地塊在規劃調整、征地拆遷、項目立項、用地報批、土地供應等環節未完全理順，地鐵建設與綜合開發不匹配問題突出。此外，部分儲備地塊遠離地鐵站，未達到軌道交通帶動城市片區發展的目的。

第三階段，在國家、省級政策以及粵港澳大灣區戰略的推動下，2017 年，廣州市第一個TOD規范性文件《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則》（以下簡稱：《實施細則》）出臺，標志著廣州市TOD 綜合開發步入快速發展階段。《實施細則》將軌道交通引導城市發展的理念貫穿始終。從城市發展的角度系統研究、統籌規劃軌道線路建設、場站樞紐建設及周邊開發，從規劃思路、審批流程、工作時序上確保線路與樞紐一體化建設的同步性。例如蘿崗車輛段通過上蓋功能專項研究，打造出最美商業街、中軸帶和高溢價商墅；赤沙車輛段成為首個騰挪改造的存量車輛段；更在空港車輛段中實現真正的一級蓋板市政化，使其轉化為城市的一部分。

《實施細則》明確了場站綜合體和軌道周邊綜合開發兩個概念，其中，場站綜合體是以軌道場站為核心，組織出入口、換乘設施、步行系統與城市生活服務設施，打造公共交通、民生服務、經濟產業立體復合、有機銜接的的一體化建設項目；軌周邊綜合開發以場站綜合體為引擎，在站點周邊800 米范圍開展綜合開發，要建立起集商業、辦公、居住、文化、服務等多種功能于一體的城市功能區，通過軌道建設和片區開發聯動推動城市發展。《實施細則》還從規劃編制及管理、土地征收及供應、項目開發及管理等方面明確TOD開發的職責分工和工作流程等內容。工作機制上，一是實現規劃引領，將軌道場站周邊土地綜合開發規劃方案作為專章納入軌道交通線網規劃，在軌道線路立項時嵌入城市發展和片區開發理念；二是實現審批同步，地鐵場站綜合體預留工程納入地鐵可研一并審批，為場站綜合體統一設計、同步建設奠定基礎；三是實現建設統籌，軌道建設主體主導場站綜合體規劃、設計、建設，通過統籌軌道建設和樞紐綜合體的建設主體來確保軌道線路與樞紐一體化工程規劃建設的同步性；四是實現部門協同，市規劃與自然資源局從選址審批、土規城規調整、用地儲備、用地供應等方面進行全流程規劃把控，市發改委從立項審批、可研審批等方面進行全過程統籌。并且形成了市層面的聯席會議制度，理順了城市規劃與軌道計劃的銜接機制，從設計和建設流程、制度創新上實現站城協同。

基于高效換乘、城市提升、集約用地、軌道籌資四個實施目標，通過推動場站綜合體與周邊綜合開發兩條主線的同步選址、規劃、設計與一體化建設，不斷改善出行條件，完善城市綜合服務，推進土地儲備，籌集軌道建設資金，實現了軌道建設與城市建設的可持續、高質量發展。

二、發展成效

TOD 開發模式是城市發展的先行軍。歷經30余年發展，廣州市TOD 綜合開發緊扣“交通+ 產業+ 社區”的主題，以功能復合、站城一體、產業優先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標和活力新社區，推進了土地的集約高效利用，塑造了城市新風貌，并致力于成為城市片區發展的引導者。

TOD 開發模式是投融資模式創新的試行者。30 年來，TOD 綜合開發成效顯著，自2012 年以來，廣州市政府共批復綜合開發地塊112 宗，出讓地塊35 宗，獲得出讓收入合計1318 億元。廣州地鐵獲取地塊17 宗，獲取率約50%，開發規模536萬平方米，總銷售額達1075 億元。有力支撐了軌道交通的可持續發展。

TOD 開發模式在政策機制、規劃體系、開發模式等方面發展日趨成熟。廣州TOD 通過前瞻謀劃與積極探索，2012 年-2020 年間，從軌道交通沿線土地儲備的工作方案，到TOD 綜合開發的實施意見、實施細則與配套政策，不斷推動政策機制持續優化。并建立以“場站綜合體與周邊土地綜合開發”為兩條主線的TOD 綜合開發規劃體系，編制場站綜合體概念方案與周邊土地綜合開發規劃。同時不斷完善綜合開發合作模式，因地施策豐富產品類型，將“以軌道交通引領城市發展”的廣州模式貫穿始終。

三、未來展望

立足當下、展望未來，廣州地鐵將秉承“以城為本、以人為本”的理念，堅持以地鐵為廣州發展提速、為人民生活提質的愿景。廣州地鐵將始終發揮一體化經營管理優勢，兼顧社會效益與經濟效益，主動承擔“城市發展的推動者、TOD 開發的踐行者、公共資源的整合者”的使命，持續提升軌道交通產業整體能級和技術創新能力。并將繼續推動開發工程與軌道主體實現“四同步”，縮短開發工程時長，簡化開發流程，使站體與社區空間無縫銜接，實現站城人文一體化，做到更省時、更省事、更便利、更融合。此外，通過“概念方案、招商策劃、控規調整、土地出讓”全流程、一體化設計，促使TOD綜合開發更高效、更科學、更多元、更精細。廣州地鐵倡導以軌道交通站點為中心，進行功能融合與集中開發，結合“選址、做地、造房、營業”等全周期開發節點，成為引領城市發展、提升宜居品質和提升治理水平的發展標桿。

一是選址。場站綜合體是按照“零距離”換乘、一體化建設運營要求，以軌道交通場站為核心，構建軌道交通場站及相關設施布局協調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道運輸功能與城市綜合服務功能有機銜接的一體化項目。選址范圍包括軌道交通站點、車輛基地、附屬工程、軌道交通控制保護范圍和交通銜接工程所需的用地。場站綜合體選址納入軌道交通主體工程用地征收范圍，與軌道交通主體工程用地一并征收。根據區位特征因地制宜確定選址原則，中心城區在拆遷可行的前提下，優先選擇位于核心地區的樞紐站點，引領老城功能提升；在郊區推動連片開發，引領城市空間拓展，加快線路客流培育，以達成經濟、社會效益雙優，雙向奔赴、策劃增值。

二是做地。堅持一二級聯動開發，對軌道交通場站用地進行立體復合利用，優化場站用地布局、精準預留上蓋開發條件、構建無縫交通銜接系統、加強減振降噪措施，實現地塊價值最大化，做地成本精細化。已探索出了一套完善的一二級聯動技術體系并應用于蘿崗車輛段、赤沙車輛段等項目（圖1）。

三是造房。一方面在房屋品質上做到全方位高質量建設，打造優質的戶型產品、優秀的建筑性能、高質量的建筑外觀、優美的園林景觀、便利的配套設施，向優秀的開發企業看齊。另一方面在安全上廣州地鐵制定了全國第一個關于車輛段上蓋的地鐵保護規范，從設計前期條件、施工全過程、物業運營三大方面制定標準進行風險識別和防護管控。做到品質和安全雙重全程護航。

四是營業。廣州地鐵發揮軌道主體產業品牌優勢，積極發展涵蓋居住、通勤、教育、就醫、購物、養老等生活需求的全品類服務，形成多元化、可持續經營模式，縫合配套經營與服務。同時，對“交通出行+ 生活服務”用戶，實現“1 個ID，N 個場景擴展城市運營服務邊界。

在新時代的背景下，依托大灣區軌道交通快速發展，廣州地鐵將通過TOD 開發，加快外圍新城發展培育，帶動建成城區更新再生。依托廣州都市圈發展軸，通過城際線路建設，往珠海、東莞、清遠、惠州、肇慶等周邊城市延伸，帶動沿線片區開發，實現城市之間資源互通。在探索新城鎮式開發方面，在廣花城際、芳白城際的空港車輛段項目探索實踐出“項儲結合”的TOD 開發新模式，通過“項目征收+ 政府儲備”的實施模式，利用周邊土地統籌解決了現狀選址難、施工場地進場難、拆遷難的問題。項儲結合的空港車輛段TOD 開發新模式，是通過綜合體與周邊土地成片儲備，實施連片綜合開發，實現軌道引領片區城市面貌整體提升，打造引領區域發展的空鐵活力樞紐城，推動TOD 綜合開發與城市更新融合發展，促進項目按期落地、城市煥發新生。空港車輛段TOD 開發，將推動現有“房、地、產”模式（以房為主）向“產、地、房”模式（以產為主）轉變。強調產業第一，積極踐行向房地產新發展模式轉變，促進廣州地鐵TOD 事業高質量發展。

廣州地鐵將始終貫徹習總書記視察廣東的重要講話精神，積極落實軌道交通帶動區域協同發展的要求，使粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化引領地。