新時代背景下上海市全域土地綜合整治實踐探索

蔣丹群 何京

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；村莊設(shè)計；郊野單元村莊規(guī)劃；實施方案；精細化管理

全域土地綜合整治概述

1.1 全域土地綜合整治概念

全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元（整治區(qū)域可以是整鎮(zhèn)或部分村莊），以統(tǒng)籌解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問題為出發(fā)點，以打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間為落腳點①，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復②和鄉(xiāng)村歷史文化保護等國土空間綜合整治的活動。

目前學界關(guān)于全域土地綜合整治的研究集中在理論研究和實踐研究兩方面。理論研究側(cè)重于全域土地綜合整治的系統(tǒng)內(nèi)涵[1]24-25、境外經(jīng)驗借鑒[2]及發(fā)展歷程梳理[3]，[4]18-19，[5]，如周遠波[6]認為全域土地綜合整治工作是生態(tài)文明新發(fā)展理念指導下的國土整治新探索，旨在激發(fā)政策動力、市場活力和社會潛力；夏方舟[1]24提出全域土地綜合整治已成為統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的平臺及抓手；楊磊、隕文聚等[7]提出全域土地綜合整治需契合高度城鎮(zhèn)化階段的需求變化，及時調(diào)整戰(zhàn)略部署、優(yōu)化組織方式，提升服務(wù)保障能力。實踐研究聚焦全域土地綜合整治的工作方法、經(jīng)驗啟示、問題歸納和改進建議[8]10-12，[9-10]。浙江、湖北、廣西等地因地制宜地將全域土地綜合整治與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦地綜合利用、生態(tài)保護修復[11-12]等工作融合，探索形成多種“土地整治+”模式，并根據(jù)地方實踐出臺配套政策。

1.2 開展全域土地綜合整治的原因分析

全域土地綜合整治是踐行生態(tài)文明理念的重要抓手。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，空間規(guī)劃體系、國土空間開發(fā)保護制度被納入生態(tài)文明體制改革總方案，要求空間規(guī)劃實現(xiàn)“多規(guī)合一”，用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，標志著空間規(guī)劃和空間治理進入生態(tài)文明新時代。在自然資源管理機構(gòu)新設(shè)立、國土空間規(guī)劃改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等綜合背景下，全域土地綜合整治已成為統(tǒng)籌生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點，通過對全要素進行整治，促進鄉(xiāng)村自然資源經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、文化價值的全面提升。

全域土地綜合整治是探索鄉(xiāng)村振興資金整合、項目集合、政策聚合的重要實踐。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的資金來源以財政資金為主，各類涉農(nóng)財政資金由省、市級政府出政策及預算，屬地政府（主要為區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）落實主體責任。由于部門事權(quán)不同，鄉(xiāng)村地區(qū)各類涉農(nóng)項目和資金按事權(quán)被劃分在不同部門，各項涉農(nóng)整治及建設(shè)工程以條線部門獨立實施為主，點多面廣，資金分散，難出成效。全域土地綜合整治將傳統(tǒng)的各條線整治資金進行統(tǒng)籌，以財政資金集中投入，重點突破，形成疊加效應。在政策和制度供給方面，針對鄉(xiāng)村項目難落地等普適性問題，提出允許永久基本農(nóng)田合理調(diào)整、節(jié)余建設(shè)用地指標省域內(nèi)流轉(zhuǎn)及計劃指標支持等“政策包”，為各地推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)居環(huán)境鋪平道路，也為各地探索如何進一步促進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造條件。

1.3 全域土地綜合整治與土地整治的區(qū)別

土地整治是人地關(guān)系調(diào)和的產(chǎn)物，是人類在土地利用中不斷開發(fā)建設(shè)和重新配置土地資源的過程。上海自2011年以后借助市級土地整治項目嘗試綜合性的土地整治實施路徑，整治對象覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)所有地類，包括對宜農(nóng)未利用土地、廢棄地進行開墾，對“田水路林村廠”實行綜合整治。實施模式為市規(guī)劃資源局負責立項、規(guī)劃設(shè)計、預算審批及監(jiān)督檢查、竣工驗收，市財政局負責資金撥付管理，市土地整理中心負責技術(shù)指導，區(qū)規(guī)劃資源局配合組織實施。市級土地整治項目由市區(qū)兩級財政共同出資、專款專用，其中占比較高的市財政專項資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）、耕地開墾費等③。

相比土地整治，全域土地綜合整治的整治對象、整治目標和管理模式[4]22，[8]8-9都發(fā)生了深刻變化。從整治對象看，由“田水路林村廠”等特定整治要素向“山水林田湖草生命共同體”全要素轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)性更強；從整治目標看，由耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提升、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境向優(yōu)化“三生”空間和鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，更強調(diào)生態(tài)功能提升和文化內(nèi)涵挖掘，目標更多元；從管理模式看，全域土地綜合整治聚焦多部門項目和資金，平臺作用更明顯。

2 上海全域土地綜合整治的路徑和問題

2.1 主要內(nèi)容和特色

上海全域土地綜合整治重在行動，實施是重點，品質(zhì)是關(guān)鍵，主要內(nèi)容包括村莊設(shè)計、郊野單元村莊規(guī)劃及實施方案3個部分。

2.1.1 規(guī)劃要求升級，實現(xiàn)規(guī)劃精準落地

上海全域土地綜合整治以詳細層次的郊野單元村莊規(guī)劃為指導依據(jù)。針對鎮(zhèn)村具體發(fā)展訴求和存在問題，按需編制郊野單元村莊規(guī)劃，銜接村莊設(shè)計和近期項目，強調(diào)實施導向，兼具“承上啟下”的傳導作用，對上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃對城市開發(fā)邊界外地區(qū)的約束性指標，重點關(guān)注農(nóng)民相對集中居住、土地利用布局優(yōu)化、永久基本農(nóng)田調(diào)整、鄉(xiāng)村風貌引導、生態(tài)保護修復、近期行動計劃等要點，對下替代鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃，指導土地整治項目的工程設(shè)計與建設(shè)實施，并以鄉(xiāng)村單元圖則為鄉(xiāng)村建設(shè)和土地供應提供法定依據(jù)，編制深度全面升級。

相比國內(nèi)其他省市以村級土地利用總體規(guī)劃或村莊規(guī)劃為規(guī)劃依據(jù)、以部分村為整治范圍，上海全域土地綜合整治與郊野單元村莊規(guī)劃相結(jié)合，其特色表現(xiàn)為從鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)的空間布局和用地指標，有助于規(guī)劃更好地引導配置項目、資金、指標等資源，有利于做好空間賬、指標賬和經(jīng)濟賬。

2.1.2 突出村莊設(shè)計，提升鄉(xiāng)村審美韻味

村莊設(shè)計包括全域景觀設(shè)計、農(nóng)居點設(shè)計和鄉(xiāng)村項目設(shè)計，分別對村域景觀風貌、近期計劃實施的農(nóng)村集中歸并點（“X”點）和農(nóng)村保留居住點（“Y”點）、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目等重要項目進行設(shè)計，并形成效果圖、設(shè)計圖則等圖件。農(nóng)居點設(shè)計過程需充分尊重村民意愿，聽取村民和村委會對農(nóng)村宅基地布局、單體建筑設(shè)計、公共環(huán)境風貌設(shè)計的意見，同時兼顧節(jié)地率與設(shè)計美感。

上海市規(guī)劃和自然資源局希望充分利用上海大都市周邊豐富的城鄉(xiāng)規(guī)劃建筑設(shè)計人才、團隊、高校及專業(yè)機構(gòu)等資源，以優(yōu)質(zhì)的村莊設(shè)計提升鄉(xiāng)村建筑和公共空間的美學質(zhì)量，形成一批引領(lǐng)風尚、各具特色的建筑精品，從而彌補上海鄉(xiāng)村在自然山水稟賦方面的不足。

2.1.3 聚焦項目實施，全面保障試點工作

實施方案需明確全域土地綜合整治目標、任務(wù)和空間布局，梳理各類鄉(xiāng)村建設(shè)項目（含農(nóng)民集中居住項目、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目、市政交通項目等）、土地整治項目、農(nóng)業(yè)項目、河道整治及生態(tài)修復項目的項目類型、項目名稱、項目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金來源、建設(shè)時序等內(nèi)容，匯聚和策劃一批項目集中試點區(qū)域，變“九龍治水”為各部門協(xié)同共治、綜合施策，匯總形成一張規(guī)劃布局圖、一個項目計劃包、一張時間安排表。

2.2 實施路徑

上海全域土地綜合整治工作采取先期開展試點，形成工作方案后適時擴大范圍的總體思路，工作過程包括試點申報、規(guī)劃編制、試點實施、試點驗收4個階段。

試點申報采取自下而上自主申報與自上而下篩選論證相結(jié)合的方式。各街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府報名后，經(jīng)過區(qū)級初篩，再由市級部門審核遴選，綜合考慮已有工作基礎(chǔ)、鎮(zhèn)村意愿、試點代表性等因素初步形成審查意見和試點名單，最終由市級聯(lián)席會議審定試點名單。

試點明確后，啟動郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計和實施方案編制。由于全域土地綜合整治涉及生態(tài)、建設(shè)、農(nóng)業(yè)全要素，所涉部門更多元，需要調(diào)和的農(nóng)、林、水矛盾更突出，因此全域土地綜合整治的工作思路是更注重“開門做規(guī)劃”——在前期調(diào)研階段重點搜集政府管理部門、村集體、企業(yè)經(jīng)營者、鄉(xiāng)村創(chuàng)客等各類主體的項目清單和用地需求，在方案設(shè)計階段多次征詢委辦局意見，以滿足需求和解決問題為導向，協(xié)調(diào)用地布局以盡可能符合管理部門的各類考核指標，如規(guī)劃資源部門的耕地和永久基本農(nóng)田保護目標、建設(shè)用地總量控制目標，水務(wù)部門的河湖水面率目標及農(nóng)業(yè)部門的林地建設(shè)任務(wù)、森林覆蓋率目標。此外，全域土地綜合整治更關(guān)注行動落地，需落實項目資金和實施時序，形成實施方案，切實推進土地資源高質(zhì)量利用。

按照編審程序，郊野單元村莊規(guī)劃需廣泛征求公眾意見，依次征詢區(qū)級部門、專家和村民代表大會意見，并完成規(guī)劃公示和意見處理公告。規(guī)劃上報稿需由區(qū)規(guī)劃資源局提交市規(guī)劃資源局進行技術(shù)審查，審查通過后再報區(qū)人民政府審批，最后報市規(guī)劃資源局備案入庫。若規(guī)劃方案涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整，需同步編制耕地（永久基本農(nóng)田）整理方案，經(jīng)“大土地”用途管制信息系統(tǒng)報送市規(guī)劃資源局審核（見圖1）。

2.3 問題分析

2.3.1 項目和資金統(tǒng)籌力度有限

全域土地綜合整治平臺初步建立，項目和資金聚焦力度有限。市規(guī)劃資源局嘗試通過搭建平臺，制定永久基本農(nóng)田調(diào)整、市級統(tǒng)籌新增費獎補等政策對試點地區(qū)開展鄉(xiāng)村振興工作釋放“紅利”。但在實際操作過程中，由于部門事權(quán)財權(quán)獨立，區(qū)級條線各自需要對上級部門負責，條線工程實施時間長短不一，項目選址和實施時序各有計劃，各部門對全域整治試點工作的驗收期限有所顧慮，因此由市規(guī)劃資源局牽頭的全域土地綜合整治難以最大化整合其他條線的資源。根據(jù)試點進展，實施方案項目均以既有項目為主，策劃類項目從規(guī)劃設(shè)想到落地實施需磨合較長時間，前期探索出現(xiàn)一些國有企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的實踐，市場主體考慮運營成本和經(jīng)濟下行影響，目前參與程度不高。

2.3.2 資金來源相對單一

全域土地綜合整治試點項目的資金來源包括財政資金和市場資金兩類，以各級財政資金為主，資金來源相對單一。交通、水務(wù)、林業(yè)、綠容等條線項目均由各部門涉農(nóng)財政資金保障，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目資金由市場經(jīng)營主體自行承擔。經(jīng)測算，資金需求最高的項目類型為農(nóng)民相對集中居住項目。綜合測算土地成本、建安成本、各級財政補貼，以松江區(qū)浦南地區(qū)為例，村內(nèi)平移歸并能基本實現(xiàn)資金平衡，進鎮(zhèn)上樓安置的資金缺口為70萬元/戶，需要由鎮(zhèn)級財政承擔。對于松江浦南地區(qū)的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)而言，區(qū)位偏遠、鎮(zhèn)區(qū)可開發(fā)空間有限，依靠土地出讓充實鎮(zhèn)級財政的機會較小[13]，需借助引入社會資金、實施金融優(yōu)惠政策、加大政府補貼力度等多種渠道籌措資金（見表1）。

2.3.3 永久基本農(nóng)田調(diào)整機制不順

全域土地綜合整治的一項利好政策是在嚴格遵循數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更集中、總體保持穩(wěn)定原則的基礎(chǔ)上，可以對整治區(qū)域內(nèi)無法避讓、確需調(diào)整的永久基本農(nóng)田布局進行合理優(yōu)化④。在上海試點實踐中，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)積極實施零星分散農(nóng)村宅基地整治，推進農(nóng)民相對集中居住，規(guī)劃城市開發(fā)邊界外的農(nóng)村宅基地面積將從現(xiàn)狀334.45 hm?縮減至174.30 hm?。泖港鎮(zhèn)90%以上的現(xiàn)狀耕地被劃為永久基本農(nóng)田，農(nóng)村集中歸并點的選址考慮村民出行需求、村民意愿及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，難以避免占用永久基本農(nóng)田。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈上海市全域土地綜合整治工作管理辦法（實行）〉的通知》（滬規(guī)劃資源鄉(xiāng)﹝2022﹞348號），全域整治試點實施方案應嚴格落實國土空間用途管制要求，依照“先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、補占面積比超過1.05”的原則，編制耕地（永久基本農(nóng)田）整理方案，確因自然資源稟賦、區(qū)位條件等因素無法平衡的，補劃地塊選址范圍可從整治區(qū)域依次擴大至鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）域、所在區(qū)范圍，仍無法平衡的，可在實施方案報審時申請市級周轉(zhuǎn)空間補足。在實際操作過程中，農(nóng)、林、水、綠等條線各有管控要求，客觀上造成對空間資源的爭奪，現(xiàn)狀耕地補劃潛力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)時會因擬辦理地塊涉及占用永久基本農(nóng)田而遇阻，永久基本農(nóng)田調(diào)整機制初步建立，相關(guān)操作細則、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺還有待完善。

3 推廣的適用條件

3.1 復合多元團隊和陪伴式服務(wù)

上海全域土地綜合整治項目的工作內(nèi)容貫穿規(guī)劃、設(shè)計、實施3個階段，因此對項目團隊提出以下要求：一是需要專業(yè)復合多元的規(guī)劃設(shè)計團隊，尤其需要熟悉專業(yè)知識、管理規(guī)程和工程實施的“跨界”人才，設(shè)計人員的專業(yè)背景應囊括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地資源管理、建筑學、風景園林、地理信息系統(tǒng)等多個領(lǐng)域。二是需要陪伴式服務(wù)，在現(xiàn)狀調(diào)研階段加強駐村調(diào)研；在策劃階段會同區(qū)、鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民相對集中居住等頂層設(shè)計出謀劃策；在設(shè)計階段充分聽取鎮(zhèn)村意見，確保設(shè)計方案精準落地；在實施階段緊密銜接用途管制政策，保障項目順利供地。

3.2 貫穿規(guī)劃—設(shè)計—實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

上海市從利于上位規(guī)劃指標落地和實施管理的角度考慮，探索鄉(xiāng)村地區(qū)網(wǎng)格化、單元式管理模式，以鎮(zhèn)域為單元，逐步構(gòu)建了“村莊布局規(guī)劃—郊野單元村莊規(guī)劃—村莊規(guī)劃設(shè)計”的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃體系，并形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)工作平臺，為上海實現(xiàn)城鄉(xiāng)全域單元管理奠定了基礎(chǔ)[14]。在鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃全覆蓋后，郊野單元村莊規(guī)劃承接鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，進一步劃分鄉(xiāng)村單元，按需進行針灸式更新。鄉(xiāng)村單元圖則為鄉(xiāng)村建設(shè)項目提供指導和規(guī)劃依據(jù)，同時兼顧剛性管控與彈性適應，針對不同類型和設(shè)計深度的鄉(xiāng)村建設(shè)項目，采用靈活表達形式，允許預留機動指標，以應對鄉(xiāng)村項目在未來實施階段的不確定性（見表2）。

3.3 精細化的土地管理制度

上海市構(gòu)建并完善了覆蓋總體層面、詳細層面和項目層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，自2012年以來已研究制定并發(fā)布4版郊野單元規(guī)劃導則，同時配套出臺一系列規(guī)土政策輔以實施，對解決建設(shè)用地減量化、農(nóng)民相對集中居住等各個時期的重難點問題均產(chǎn)生了積極作用。隨著階段性工作重心的轉(zhuǎn)移，上海堅守建設(shè)用地總規(guī)模控制并嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線，從制度供給改革著手，不斷優(yōu)化郊野地區(qū)的土地管理政策，簡化土地審批流程，對城市開發(fā)邊界外的用地管控思路從早期的項目審批“三線”管控口徑逐步演變至全域全要素用途管制，制度設(shè)計、管控規(guī)則愈加精細化（見表3）。

4 結(jié)語和展望

經(jīng)過近兩年的試點實踐，上海已探索出一條全域土地綜合整治工作路徑，在工作方法、工作組織、政策配套方面積累了一定經(jīng)驗。

上海堅持規(guī)劃先行，鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃全覆蓋為開展全域土地綜合整治提供科學指引。規(guī)劃、設(shè)計、實施“三位一體”的工作模式保障村莊設(shè)計和鄉(xiāng)村項目有規(guī)可依、精準落地，對其他地區(qū)有一定的借鑒意義，但需符合推廣的適用條件。為更好地推進全域土地綜合整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提出以下兩點建議：一是在管理層面，建議由區(qū)政府承擔全域土地綜合整治試點的實施主體責任，結(jié)合地方政府的“十四五”規(guī)劃或鄉(xiāng)村地區(qū)近期行動計劃，加強市、區(qū)、鎮(zhèn)各級部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導發(fā)改、農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、綠容、文旅、規(guī)劃資源等各條線“十四五”期間的項目和資金向試點整治區(qū)域集聚，以實施為導向，推動鄉(xiāng)村振興工作，實現(xiàn)整治效果最大化；二是在技術(shù)層面，建議規(guī)劃編制團隊、村莊設(shè)計團隊與鎮(zhèn)村集體、區(qū)級委辦局充分對接，加強對試點整治區(qū)域的了解，充分掌握鄉(xiāng)村項目從策劃到供地的全過程管理規(guī)定，確保規(guī)劃編制的合理性與可操作性。

上海首批2個全域整治部級試點已基本完成郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計及實施方案編制，2022年新啟動8個市級試點。未來將繼續(xù)跟蹤試點實施，結(jié)合市區(qū)相關(guān)政策、試點實施進展開展細化研究。